Выпуск №10(37), 2009

Вопрос о международной юстиции есть вопрос времени. Не теоретические только, а гораздо более практические потребности вынудят государства вступить на путь ее осуществления. Л.А. Камаровский, 1881 год Складывающие в различных частях земного шара, в том числе в Европе, сложные политические и фактические ситуации, озабоченность международного сообщества серьезными нарушениями общепризнанных принципов и норм международного права способствуют широкому распространению практики формирования и деятельности судебных органов, призванных действовать в сфере правоприменения международного уголовного права. Эти органы осуществляют международное уголовное правосудие. Оно представляет собой одно из направлений международного сотрудничества, которое заключается в осуществлении судами, учрежденными международным сообществом при участии ООН, на основании или во исполнение международных договоров, деятельности по рассмотрению и разрешению по существу дел о международных а также об иных отнесенных к их юрисдикции преступлениях, и имеет своими целями: (1) привлечение к ответственности и наказание лиц, виновных в совершении этих преступлений, (2) защиту от таких преступлений международного сообщества в целом, каждого его члена и всех людей, (3) предупреждение международных преступлений, восстановление и поддержание на этой основе мира и безопасности. Практическая деятельность органов международного уголовного правосудия привлекает пристальное внимание международного сообщества, а порой подвергается критике. Диапазон оценок простирается от исключительно положительных, признающих за судебной практикой органов международного уголовного правосудия прецедентный и основополагающий характер для международного права, до полного отрицания законности их учреждения и легитимности осуществляемого ими правосудия. К сожалению, эти мнения, порой диаметрально противоположные, преимущественно основаны на сиюминутном, продиктованном политическими мотивами, отношении к тем или иным решениям международных уголовных судов и не учитывают одного важного обстоятельства. А именно того, что международное уголовное правосудие направлено на пресечение международных преступлений, общественная опасность которых признана международным сообществом, и привлечение к ответственности лиц, виновных в их совершении. Оно предполагает применение международного права, тех его норм и принципов, которые имеют основополагающее значение для обеспечения мира, защиты личности и жизненно важных интересов международного сообщества в целом от особо опасных для человеческой цивилизации нарушений принципов и норм международного права. Для формирования основанного на уважении к праву отношения к международному уголовному правосудию следует понимать, сколь долгим явился путь от высказанной идеи о нем до ее реализации. Даже в рамках такой, в общем-то, динамично развивающейся системе, как международное право. I. Формирование основ международного уголовного правосудия Международное уголовное правосудие - «поздний ребенок» системы международного права. До конца XIX века его нормы были редким гостем в доктрине, а также среди объектов международных договоров и международно-правовой практики. В первую очередь это объяснялось отсутствием возможностей для их применения: по окончании вооруженных конфликтов на основании оговорок об амнистии в мирных договорах или фактической амнистии уголовное преследование не осуществлялось. Во всяком случае, на основании норм международного права или международных договоров. На доктринальном уровне впервые с предложением об учреждении Международного уголовного суда выступил Гюстав Муанье*1. Оно было детально обосновано им в 1872 г., после окончания франко-прусской войны 1870-1871 гг. В то время он возглавлял Международный Комитет Красного Креста (МККК). Президент МККК выдвинул проект Конвенции об учреждении международного судебного органа для привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушениях Женевской конвенции об улучшении положения больных и раненых в воюющих армиях от 22.08.1864 *2. В нём предусматривался порядок формирования и деятельности такого суда. Первым и беспрецедентным по своей основательности научным произведением, посвященным всестороннему обоснованию идеи международного суда, в т.ч. специального международного уголовного суда, явилась защищенная в 1881 г. докторская диссертация российского правоведа Л.А. Камаровского «О международном суде». В том же году она была издана в виде отдельной книги*3, а в 1887 г. увидела свет на французском языке в Париже*4. В эпоху существования национальных, преимущественно монархических государств, невозможно было себе представить, чтобы действия должностных лиц суверенной страны преследовались в уголовно-правовом порядке на международном уровне. Однако, несмотря на очевидную неудачу, предложение Муанье и исследования Камаровского представляют собой не что иное, как первый опыт обоснования доктрины создания Международного уголовного суда, и знаменуют начало длительной и упорной борьбы за его учреждение. К началу ХХ века общим стало понимание того, что именно деяниями людей, руководящих государствами, совершаются нарушения норм международного права, и что государство используется ими как орудие посягательства на ценности, охраняемые международным правом, и как инструмент причинения вреда другим государствам во время войн. С учетом этого кодификация на международно-правовом уровне законов (норм) и обычаев войны в Гаагских конвенциях и Декларации 1899 и 1907 гг. привела к формированию такого международно-правового понятия как «военные преступления». Ужасы Первой мировой войны и массовые нарушения принципов и норм международного права, зафиксированных, прежде всего, в упомянутых конвенциях, по окончании военных действий привели к реанимации идеи об учреждения Международного уголовного суда. Государства-победители предприняли попытку урегулировать на международно-правовом уровне порядок привлечения к уголовной ответственности за военные преступления и придать виновных международному суду. Версальский мирный договор между Германией и 27 союзными и ассоциированными державами от 28.06.1919 содержал обязательства сторон (ст.ст. 227, 228)*5: •  организовать специальный международный трибунал для публичного рассмотрения дела по обвинению императора Вильгельма II Гогенцоллерна в «совершении тягчайшего преступления против международной нравственности и священной власти договоров»; •  обратиться к правительству Нидерландов с просьбой о выдаче суду бывшего императора; •  преследовать в уголовном порядке и выдавать предполагаемых военных преступников; •  «сообщать потребные документы и сведения». Аналогичные нормы были включены в Сен-Жерменский мирный договор от 10.09.1919 г. между Австрийской Республикой и 17 союзными державами (ст.ст. 173 – 176)*6, Трианонский мирный договор от 04.06.1920 г. между Венгрией и 17 союзными и ассоциированными державами (ст.ст. 157 – 160)*7 и Нейльский мирный договор между Болгарией и 16 союзными державами (ст.ст. 118 – 120)*8. Положения ст.ст. 227 – 229 Версальского мирного договора на практике реализованы не были. Но, по существу, он явился первым международно-правовым документом, в котором содержались нормы об уголовном преследовании главы государства по международному уголовному праву. Недостатки правового регулирования, связанные с отсутствием международно-правовых документов, регламентирующих процессуальный порядок реализации норм Версальского мирного договора, и норм международного права, формулирующих конкретные составы военных преступлений, не позволили создать в то время международный суд. Допущенные пробелы были отчасти учтены при попытке создать международный суд для привлечения к уголовной ответственности физических лиц, предпринятой после убийства в г. Марселе 9 октября 1934 г. короля Югославии Александра и министра иностранных дел Франции Луи Барту. Лигой Наций были разработаны и 30.11.1937 г. открыты для подписания Конвенция о предотвращении и наказании терроризма*9 и Конвенция о создании Международного уголовного суда*10. Они формировали международно-правовую основу организации и деятельности Международного уголовного суда с ограниченной юрисдикцией. Данные Конвенции в силу не вступили, но опыт их подготовки и юридические новации были учтены при формировании правовых основ деятельности Международных военных трибуналов, учрежденных после Второй Мировой войны. Первым из них стал Международный Военный Трибунал (далее – МВТ или Трибунал). Он был учрежден на основе Соглашения от 08.08.1945 г. между Правительствами СССР, США, Великобритании и Временным правительством Французской Республики о судебном преследовании и наказании главных военных преступников европейских стран оси (Лондонское соглашение)*11. К нему впоследствии присоединились Австралия, Бельгия, Венесуэла, Дания, Гаити, Гондурас, Греция, Индия, Люксембург, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Панама, Парагвай, Польша, Уругвай, Чехословакия, Эфиопия и Югославия. Устав Международного Военного Трибунала от 08.08.1945 г.*12 определил: 1. Материально-правовые основы деятельности, отнеся к его юрисдикции преступления против мира, военные преступления, преступления против человечности, независимо от того, являлись ли эти действия нарушением внутреннего права страны, где они были совершены, или нет. Трибунал был наделен правом судить и наказывать лиц, которые, действуя в интересах европейских стран оси, совершили эти преступления. За эти преступления МВТ вправе был приговорить виновного к смертной казни или другому наказанию, которое признает справедливым. 2. Организационно-правовые (судоустройственные) основы деятельности МВТ, порядок назначения и замены судей, Председателя Трибунала, некоторые другие общие вопросы организации его деятельности, включая порядок финансирования его расходов. 3. Процессуально-правовые (судопроизводственные) основы его деятельности, в том числе права и обязанности участников процесса, процессуальные гарантии для подсудимых, общие положения о доказательствах и доказывании, порядке судопроизводства, общие положения о приговоре. Некоторые общие положения процессуального характера были детализированы в Регламенте МВТ, принятом Трибуналом в соответствии со ст. 13 его Устава*13. Заседания МВТ проходили в период с 9 октября 1945 г. по 1 октября 1946 г. в городах Берлине, где были проведены лишь организационные и распорядительное заседания, и Нюрнберге, где уголовное дело в отношении главных военных преступников рассматривалось по существу, получив историческое название Нюрнбергский процесс. Суду МВТ были преданы 24 главных военных преступника. Трибунал приговорил 12 из них к смертной казни через повешение, 3 – к пожизненному заключению, 4 – к тюремному заключению на срок от 10 до 20 лет, 3 – оправдал*14. Еще одним послевоенным органом международного правосудия стал Международный Военный Трибунал для Дальнего Востока (далее – МВТДВ или Трибунал), принципиальное решение о создании которого принято на Потсдамской конференции руководителей СССР, США и Великобритании 1945 г. и закреплено в Заявлении, определяющем условия капитуляции Японии от 26.07.1945 г. Юридически он был создан особым документом – Специальной прокламацией, учреждающей Международный Военный Трибунал для Дальнего Востока, от 19.01.1946 г., изданной Главнокомандующим оккупационными войсками в Японии генералом Д. Макартуром, к которой прилагался его Устав*15. Он во многом соответствовал Уставу МВТ от 08.08.1945 г. и также определял материально-правовые, организационно-правовые и процессуально-правовые основания его деятельности. Заседания МВТДВ проходили с 3 мая 1946 г. по 12 ноября 1948 г. в Токио, получив историческое название Токийский процесс или Суд в Токио. Суду были преданы 28 человек, в том числе 4 бывших премьер-министра, 13 бывших министров, 9 представителей высшего военного командования, 2 посла. Приговор вынесен 25 подсудимым, 7 из них приговорены к смертной казни, остальные — к лишению свободы, причем 16 - к пожизненному заключению*16. Процессы, проведенные МВТ и МВТДВ, явились первым положительным опытом деятельности органов международной уголовной юстиции. А их уставные документы и приговоры положили начало формированию системы основополагающих принципов международного уголовного права, являющихся ныне общепризнанными. Нормативное закрепление этих принципов осуществлено в Резолюции 95(I) Генеральной Ассамблеи ООН «Подтверждение принципов международного права, признанных статутом Нюрнбергского трибунала» от 11.12.1946 г.*17, а детализация – в принятом в 1950 г. на второй сессии Комиссии международного права ООН документе «Принципы международного права, признанные Уставом Нюрнбергского трибунала и нашедшие выражение в решении этого трибунала»*18. Уставы и Приговоры Нюрнбергского и Токийского трибуналов: 1. Заложили основы для признания правосубъектности индивида в международном праве, а также оказали влияние на формирование основ современного международного права в целом и международного уголовного права в частности. 2. Дали международному праву новые принципы, не существовавшие до их принятия, – принципы международного уголовного права и международного уголовного процесса. 3. Кодифицировали существовавшие нормы международного права о преступном характере тех или иных деяний и впервые на международном уровне установили конкретные меры ответственности за их совершение. 4. «Соглашения об учреждении Международного Военного Трибунала для суда над главными немецкими преступниками и Международного Трибунала для суда над главными японскими преступниками, а также Уставы этих трибуналов, являются основными источниками международного уголовного права и по существу представляют собой первые в истории международные уголовные и уголовно-процессуальные кодексы»*19. 5. Создали фундаментальную международно-правовую базу для суда над военными преступниками. Полученный опыт правового регулирования, организации и практической деятельности МВТ и МВТДВ показал, что международное правосудие должно опираться на развитую материально-правовую и процессуально-правовую базу. До Нюрнбергского и Токийского процессов само понятие «международное преступление» в международном праве, фактически, отсутствовало. После их завершения международное сообщество приняло меры по криминализации ряда деяний и отнесению их к юрисдикции Международного уголовного суда. Резолюцией 177 ( II ) от 21.11.1947 Генеральная Ассамблея ООН учредила Комиссию международного права и поручила ей составить проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества. Комиссия представила на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества *20 (т.н. проект четырех статей) 1954 г. и два новых проекта Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества 1991 г. (Проект 20 статей)*21 и 1996 г.*22 Кроме того, были разработаны два международных договора, которые прямо предусмотрели возможность преследования и наказания правонарушителей международным уголовным судом: Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него от 09.12.1948 г.*23 и Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него от 30.11.1973 г.*24. Несмотря на то, что эти документы отнесли преступления геноцида и апартеида к юрисдикции международного суда, к реальному формированию организационно-правовых (судоустройственных) и процессуально-правовых (судопроизводственных) основ его деятельности длительное время приступить не удавалось. Хотя принципиальное решение об этом состоялось одновременно с принятием Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него от 09.12.1948 г. В последующие годы Генеральная Ассамблея ООН, несколько раз обращалась к результатам работы Комитета по международной уголовной юстиции*25, но в 1957 г. постановила отложить рассмотрение вопроса о международной уголовной юстиции*26, к которому после длительного перерыва непосредственно вернулась в декабре 1989 г.: в ответ на просьбу Тринидада и Тобаго Генеральная Ассамблея ООН обратилась к Комиссии международного права с просьбой возобновить работу над вопросом о международном уголовном суде. Итогом данного обращения и последовавшей активной работы явилась Дипломатическая конференция полномочных представителей под эгидой Организации Объединенных Наций по вопросу об учреждении международного уголовного суда, состоявшаяся в г. Риме 15 июня - 17 июля 1998 г., завершившаяся принятием и открытием для подписания Римского Статута Международного уголовного суда*27. Столь длительное по времени отсутствие постоянного действующего Международного уголовного суда (далее - МУС) не явилось препятствием для учреждения и деятельности иных институтов международной уголовной юстиции. При этом, как отмечается в ряде документов ООН, ныне МУС «является основным элементом формирующейся системы международного уголовного правосудия, которая включает национальные суды, международные суды и гибридные суды, в которых имеются как национальный, так и международный компоненты. Эти органы международного правосудия тесно связаны с усилиями по установлению и поддержанию международного мира и безопасности»*28. II. Органы международного уголовного правосудия: множественность институциональных моделей На сегодняшний день известно несколько институциональных моделей учреждения, формирования, правового регулирования, организации и деятельности органов международного уголовного правосудия*29. К первой институциональной модели относятся учрежденные в качестве вспомогательных органов Совета Безопасности ООН: - Международный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии с 1991 г. (далее – МТБЮ) - Резолюцией Совета Безопасности ООН № 827 от 25.05.1993 г.*30; - Международный уголовный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за геноцид и другие серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории Руанды, и граждан Руанды, ответственных за геноцид и другие подобные нарушения, совершенные на территории соседних государств, в период с 1 января 1994 г. по 31 декабря 1994 г. (далее – МТР) - Резолюцией Совета Безопасности ООН № 955 от 08.11.1994 г.*31 Оба трибунала учреждены на основании главы VII «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии» Устава ООН и являются судебными органами ad hoc. Ко второй группе институциональных моделей органов международного уголовного правосудия относятся т.н. смешанные (гибридные) уголовные суды (трибуналы). Определение «смешанный (гибридный)» применяется к ним в силу целого ряда причин, основными из которых являются следующие. Во-первых, порядок их деятельности и юрисдикция определяются совокупностью норм международного (соглашениями с ООН, другими международными договорами) и внутригосударственного права (уголовно-процессуального). Во-вторых, материально-правовая основа правосудия, осуществляемого такими судами, является «смешанной»: применимое этими судами право включает нормы как международного, так и внутригосударственного уголовного права. В-третьих, эти судебные органы имеют смешанный состав судей, обвинителей, следственных судей, административного персонала, который включает не только представителей государств суда, но и международных (иностранных) участников уголовного судопроизводства. В-четвертых, соглашениями об их учреждении допускается возможность приглашения со стороны защиты как национальных адвокатов, так и международных (иностранных) защитников. В-пятых, в качестве основанных на договоре органов, смешанные суды не привязаны ни к какой существующей правовой системе, которая автоматически могла бы быть применена к их несудебной, административной и финансовой деятельности. В-шестых, эти судебные органы обладают смешанной (гибридной) внутригосударственной и международной правоспособностью. В-седьмых, с учетом смешанного (гибридного) характера учреждения и деятельности эти специальные судебные органы не входят в судебную систему государств, для которых они созданы, а являются т.н. «внешними» судами. Ныне международному уголовному правосудию известно две категории смешанных (гибридных) судебных органов: (1) специальные суды, созданные в соответствии и на основе международных договоров государств с ООН, (2) суды, формируемые временными администрациями ООН на территориях государств, где проводятся миротворческие операции. К первой категории смешанных (гибридных) судов, относятся: - Специальный суд по Сьерра-Леоне. Учрежден на основании Соглашения между ООН и правительством Сьерра-Леоне об учреждении Специального суда по Сьерра-Леоне во исполнение Резолюции 1315(2000) Совета Безопасности ООН от 14.08.2000 г.*32 Его Устав вступил в силу 16.01.02 г.*33 после принятия Закона о Ратификации соглашения о Специальном суде (The Special Court Agreement.2002 (Ratification) Act. 2002)*34). - Специальный трибунал по Ливану. Соглашение между ООН и Ливанской Республикой об учреждении Специального трибунала по Ливану было подписано правительством Ливана и ООН соответственно 23 января и 6 февраля 2007 г.*35 во исполнение Резолюции 1664 (2006) Совета Безопасности ООН от 29.03.06 г. К Соглашению прилагается Устав Специального трибунала по Ливану, который является его неотъемлемой частью (п. 2 ст. 1 Соглашения). Особенностью второй категории смешанных (гибридных) судов является то, что они учреждены Миссиями по поддержанию мира, которым предоставлен административный мандат ООН. В соответствии с ним они реализуют полномочия законодательной, исполнительной и судебной властей по месту проведения миротворческих операций. Именно такой широкий административный мандат Миссии ООН по делам Временной администрации в Косово (МООНВАК) предоставлен Резолюцией Совета Безопасности ООН 1244 (1999)*36, Временной администрации ООН в Восточном Тиморе (ВАООНВТ) – Резолюцией Совета Безопасности ООН 1272 (1999)*37. Во исполнение этих мандатов были созданы: - Смешанные суды на территории Косово, сформированные, как и вся судебная система, в рамках операции ООН по поддержанию мира с участием международного элемента. Правовую основу их создания и функционирования составили Распоряжения МООНВАК № 2000/6 от 15.02.2000 г. «О назначении и отрешении от должности международных судей и международных прокуроров»*38, № 2000/64 от 15.12.2000 г. «О привлечении к разбирательству международных судей/прокуроров и/или изменении места рассмотрения дела»*39, № 2003/26 от 06.07.03 г. «Временный Уголовно-процессуальный кодекс Косово»*40. - Коллегии с исключительной юрисдикцией в отношении серьезных преступлений в Восточном Тиморе, учрежденные Временной администрацией ООН в Восточном Тиморе. Их деятельность регулируется Распоряжениями ВАООНВТ № 2000/11 от 06.03.2000 г. «Об организации судов в Восточном Тиморе»*41 и № 2000/15 от 06.06.2000 г. «Об учреждении Коллегий с исключительной юрисдикцией в отношении серьезных преступлений»*42. Смешанные (гибридные) уголовные суды двух категорий кроме общего сходства имеют и ряд существенных различий, ключевым из которых является их положение в судебной системе соответствующих государств. Так, суды, учрежденные на основании договоров с ООН, не входят в судебную систему соответствующих государств и являются «внешними» по отношению к судам этих государств. А суды, учрежденные временными администрациями ООН, входят в судебные системы этих государств, являются их элементами, но обладают «смешанным» характером при осуществлении специальной предметной юрисдикции. Однако данное отличие носит относительный характер, поскольку судебные системы этих государств изначально созданы не в порядке обычной законодательной процедуры, а в результате деятельности внешних органов управления – временных администраций ООН в рамках миротворческих миссий. Иными словами данные судебные органы, де-юре, являясь составной частью внутригосударственной судебной системы, де-факто являются «внешними» судами для государств, на территориях которых они функционируют, поскольку созданы «внешним законодателем». К третьей модели органов международного уголовного правосудия относятся национальные суды, к юрисдикции которых специальными решениями отнесено правосудие по делам о международных преступлениях с участием международных судей и иных участников уголовного судопроизводства. Ныне общепризнано, что государства, являясь участниками договоров, устанавливающих преступность и наказуемость международных преступлений, обязаны принимать меры по имплементации в национальное законодательство норм международного права о их преступности и наказуемости. А также создавать соответствующие правоохранительные органы и суды, к юрисдикции которых отнесено расследование и судопроизводство на внутригосударственном уровне по делам о международных преступлениях, готовить специалистов для них, в порядке уголовного судопроизводства осуществлять расследование и рассмотрение по существу дел о международных преступлениях и уголовное преследование лиц, виновных в их совершении. Однако на практике встречаются случаи, когда в силу тех или иных обстоятельств, национальные суды не отправляют правосудие по делам о международных преступлениях. В зависимости от причин, пути преодоления такого положения могут быть различными: от учреждения международных уголовных судов до передачи соответствующих материалов в постоянно действующий МУС. Это определяется с учетом множества факторов. Одним из таких факторов может являться отсутствие или нехватка национальных специалистов (следователей, прокуроров и судей), способных надлежащим образом обеспечить на внутригосударственном уровне расследование и уголовное судопроизводство по делам о международных преступлениях. Заинтересованные государства и международное сообщество ныне исходят из того, что для преодоления такого рода препятствий нет необходимости каждый раз учреждать международные суды, а достаточно организовать международное сотрудничество для того, чтобы: (1) создать условия для подготовки соответствующих специалистов, тем самым преодолевая объективную их нехватку; (2) обеспечить участие в уголовном судопроизводстве по делам о международных преступлениях во внутригосударственных судах таких специалистов, которые не имеют причин субъективного свойства уклоняться от расследования международных преступлений и осуществления правосудия по делам о них. Второе из названных направлений сотрудничества реализуется путем участия в уголовном судопроизводстве по делам о международных преступлениях во внутригосударственных судах международных судей и, в отдельных случаях, международных обвинителей, а также международного вспомогательного персонала. Его правовой основой является законодательство соответствующего заинтересованного государства. На практике это осуществляется путем формирования во внутригосударственных судах специализированных судебных составов (по форме «суд в суде»), наделенных ограниченной предметной юрисдикцией (в отношении международных преступлений) с участием международных и национальных судей и обвинителей. Иными словами речь идет не о международных, а о национальных судах с т.н. международным «элементом» - участием в их деятельности международных судей и обвинителей наряду с национальными судьями и обвинителями. В отличие от международных ad hoc и смешанных (гибридных) судов, национальные суды с т.н. международным «элементом» могут быть обозначены как «интернационализированные» суды. Первым из таких судов является Отдел по военным преступлениям Суда Боснии и Герцеговины. Он создан на основе поправок, внесенных 14 декабря 2004 г. в Закон о Суде Боснии и Герцеговины*43 и Закон о Прокуратуре Боснии и Герцеговины. Он функционирует в составе пяти Судебных коллегий, каждая из которых действует в качестве суда первой инстанции, принимает к своему производству и рассматривает по существу дела о преступлениях геноцида, преступлениях против человечности и военных преступлениях; каждая судебная коллегия осуществляет правосудие в составе трех судей: одного национального и двух – международных. Апелляционной инстанцией для Отдела по военным преступлениям является Отдел I Апелляционного отделения Суда Боснии и Герцеговины в составе двух международных и одного национального судьи. Вторым примером национального суда, к юрисдикции которого и отнесено рассмотрение дел о международных преступлениях с участием международных судей и иных участников уголовного судопроизводства, являются Чрезвычайные палаты в судах Камбоджи для преследования за преступления, совершенные в период Демократической Кампучии. Правовую основу их деятельности составляют: - Закон об учреждении Чрезвычайных палат в судах Камбоджи для преследования за преступления, совершенные в период Демократической Кампучии от 10.08.01 г.*44; - Соглашение между ООН и Королевским правительством Камбоджи о преследовании в соответствии с камбоджийским правом за преступления, совершенные в период Демократической Кампучии, одобренное Резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН 57/228В от 13.05.03 г. и подписанное Сторонами в г. Пномпене 6.06.03 г.*45; - Закон об учреждении Чрезвычайных палат в судах Камбоджи для преследования за преступления, совершенные в период Демократической Кампучии, принятый в новой редакции от 27.10.04 г.*46 В соответствии с ними в рамках судебной системы страны сформированы специализированные суды - Чрезвычайные палаты, которые функционируют при международной помощи. Они наделены юрисдикцией в отношении высокопоставленных руководителей Демократической Кампучии и тех, кто несет наибольшую ответственность за преступления и серьезные нарушения камбоджийского уголовного права, международного гуманитарного права и обычаев, а также международных договоров с участием Камбоджи, совершенные в период с 17 апреля 1975 г. по 6 января 1979 г. «Интернационализированные» суды существенно отличаются от иных органов международного уголовного правосудия, т.к. являются внутригосударственными, а не «внешними» судами по отношению к судебным органам государств. Однако, эти органы уголовного правосудия безусловно имеют международный характер. Прежде всего, потому, что главной целью их создания является осуществление правосудия в отношении лиц, виновных в совершении международных преступлений. Кроме того, источники правового регулирования деятельности этих судов сформированы под непосредственным влиянием ООН: в Боснии и Герцеговине – Высокого представителя по данному региону, в Камбодже – Генерального секретаря и Генеральной Ассамблеи. А в круг участников уголовного судопроизводства допущены международные судьи, обвинители и защитники. И, наконец, четвертая и наиболее совершенная из действующих ныне институциональных моделей органов международного уголовного правосудия – Международный уголовный суд. III. Система международной уголовной юстиции Объединение в единую систему столь различных органов международного уголовного правосудия представляется весьма сложным и дискуссионным вопросом. При, порой, весьма существенных различиях в правовом регулировании, их деятельность имеет специфические и, по существу, единые материально-правовые основы - криминализацию в международном праве преступлений, отнесенных к их юрисдикции, т.е. международных преступлений. Она основана на единых принципах международного права, получивших признание еще в Уставе Нюрнбергского трибунала. Кроме того, органы международного уголовного правосудия, хотя и не находятся в иерархической подчиненности по отношению друг к другу (подобно организационному подчинению судов первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций на внутригосударственном уровне), тем не менее взаимодействуют между собой. Это свидетельствует о достижении принципиального согласия различных государств, как основных субъектов международного права, по вопросу о компетенции и полномочиях судебных органов, наделенных международной уголовной юрисдикцией. Изложенное позволяет рассматривать правовое регулирование и деятельность судов, осуществляющих международную уголовную юрисдикцию, в рамках единой системы, которая международным сообществом обозначается самостоятельным термином - «международная уголовная юстиция» или «international criminal justice»*47. Несмотря на отличия в правовых основах учреждения и деятельности, юрисдикции и организации, все органы международного уголовного правосудия обладают общими признаками. Во-первых, их учреждение, наделение юрисдикцией для осуществления правосудия по делам о международных преступлениях, включение в круг участников уголовного судопроизводства международных судей, прокуроров, защитников изначально обусловлены волеизъявлением международного сообщества, объединенного Организацией Объединенных Наций. В се указанные выше органы учреждены или сформированы при непременном участии в той или иной форме ООН. Во-вторых, материально-правовой основой международного уголовного правосудия, отправляемого этими органами, являются международные договоры, устанавливающие преступность и наказуемость международных преступлений, а также принципы международного уголовного права, признанные международным сообществом. В-третьих, к их предметной юрисдикции отнесены наиболее тяжкие преступления, вызывающие озабоченность международного сообщества, а именно: преступления геноцида, преступления против человечности и военные преступления. В отдельных случаях их юрисдикционная сфера дополняется преступлениями по внутригосударственному праву отдельных стран. В-четвертых, территориальная юрисдикция органов международной уголовной юстиции ограничена: либо территорией государства-участника (МУС), либо государств, на территории которых совершены преступления, отнесенные к их предметной юрисдикции, и поименованные в уставных документах. В-пятых, органы международной уголовной юстиции наделены универсальной персональной юрисдикцией: ими к уголовной ответственности могут быть привлечены любые физические лица за совершение преступлений, отнесенных к их предметной юрисдикции. Единственным исключением из приведенных принципов установления предметной, территориальной и персональной юрисдикции, является Специальный трибунал по Ливану (далее – СТЛ), в Уставе которого (ст. ст. 1 – 2) определено, что: - СТЛ обладает юрисдикцией над лицами, виновными в совершении нападения 14.02.05 г., в результате которого погиб бывший премьер-министр Ливана Рафик Харири, а также погибли или были ранены другие лица; - предметная юрисдикция СТЛ определяется (1) положениями УК Ливана, касающимися преследования и наказания за акты терроризма, преступления и правонарушения против жизни и личной неприкосновенности, незаконные объединения и недонесение о преступлениях и правонарушениях, включая нормы, касающиеся материальных элементов преступления, участия в преступлении и сговора; и (2) ст. ст. 6 и 7 Закона Ливана от 11.01.58 г. «Об усилении наказаний за ведение подрывной деятельности, гражданскую войну и межконфессиональную вражду». Однако, данное исключение обусловлено тем, что СТЛ создан, фактически, для расследования и осуществления уголовного преследования за одно конкретное преступление – террористический акт 14.02.05 г., в результате которого погиб бывший премьер-министр Ливана Рафик Харири, а также погибли или были ранены другие лица. Представляется, что такое исключение в большей мере свидетельствует не об особом месте этого судебного органа в системе международной уголовной юстиции, а о перспективах развития отдельных звеньев этой системы и ее самой. Определение предметной юрисдикции СТЛ является первым частным опытом отнесения терроризма, давно признанного преступлением по международному праву, к подсудности международного судебного органа. Вопрос об этом ставился и ранее: как в достаточно отдаленном от сегодняшнего дня прошлом (в Конвенции о создании Международного уголовного суда, открытой для подписания Лигой Наций 30 ноября 1937 г.), так и в недавнее время (при разработке Римского статута МУС). К сожалению, безуспешно. С учетом этого, возможно именно отнесение к его юрисдикции преступления терроризма и накопление на этой основе международного опыта осуществления уголовного преследования лиц, виновных в его совершении, явится эффективным путем к последующему распространению юрисдикции всех органов международной уголовной юстиции на эти преступления. В-шестых, составы этих международных судебных органов являются интернациональными. Даже в случаях учреждения некоторых из них на базе национальных органов юстиции обеспечивается обязательное участие в отправлении правосудия международных (иностранных) судей. При смешанном составе судейского корпуса, в принятии решений по конкретным уголовным делам доминируют именно международные судьи. В-седьмых, наряду с международными судьями, участниками судопроизводства являются международные прокуроры (обвинители) и международные защитники (адвокаты). В-восьмых, отправление правосудия этими судами осуществляется, преимущественно, в соответствие с уголовно-процессуальными предписаниями, содержащимися в документах, относящихся к системе международного, а не внутригосударственного права, т.е. по правилам т.н. международного уголовного процесса. Основными его источниками являются Уставы, а также Правила процедуры и доказывания соответствующих судов. Вместе с тем, в зависимости от особенностей их учреждения и юрисдикции, такие суды могут руководствоваться предписаниями внутригосударственного уголовно-процессуального законодательства. В-девятых, обеспечивая международный характер, судопроизводство осуществляется на доступных языках международного общения (английском, французском) или с обязательным переводом на них. В-десятых, будучи основаны на договорах или иных решениях с участием ООН, эти суды не привязаны жестко ни к какой внутригосударственной системе права, которая автоматически применялась бы к их несудебной, административной и финансовой деятельности, чем обеспечивается независимость этих судебных органов. В-одиннадцатых, деятельность этих органов международного уголовного правосудия финансируется при непременном участии ООН. Изложенное позволяет констатировать, что органы международного уголовного правосудия (международной уголовной юстиции) – это суды, учрежденные международным сообществом при участии ООН на основании или во исполнение международных договоров. Они в составе международных судей, с участием международных обвинителей и защитников, в процессуальном порядке, предусмотренном международно-правовыми документами, осуществляют рассмотрение и разрешение по существу уголовных дел в отношении лиц, виновных в совершении наиболее тяжких преступлений, вызывающих озабоченность международного сообщества (международных преступлений), а также по делам об иных преступлениях, отнесенным к их юрисдикции при учреждении, а равно реализуют иные функции, необходимые для отправления международного правосудия. Они образуют систему международной уголовной юстиции, которая представляет собой совокупность учрежденных международным сообществом при участии ООН на основании или во исполнение международных договоров судебных органов для осуществления правосудия по уголовным делам в отношении лиц, виновных в совершении международных преступлений, а также иных преступлений, отнесенных к их юрисдикции. Вместе с тем, следует отметить, что к настоящему времени еще не сложилась стройная система норм права, регулирующих отправление международного уголовного правосудия. Однако государства и ООН, несмотря на многие разногласия и спорные вопросы, идут к этому. Представляется, что только совокупность всех указанных выше признаков позволяет констатировать, что их носитель входит в систему органов международного уголовного правосудия. Данный вывод имеет не только теоретическое, но и серьезное практическое значение для надлежащей объективной оценки соответствия международному праву фактов создания квазисудебных органов, по формальным признакам призванным осуществлять преследование за совершение международных преступлений, а по существу являющихся одним из механизмов вмешательства во внутренние дела суверенных государств вопреки общепризнанным принципам международного права. Потребность в этом обусловлена тем, что отдельные государства и их коалиции предпринимают попытки вывести правовое регулирование и практику международного уголовного правосудия из сферы ведения международного сообщества, объединенного ООН, на более низкий уровень межгосударственного регулирования. И тем самым превратить международную уголовную юстицию в механизм для решения на международной арене различных политических задач. Ярким примером этого является учреждение и деятельность Иракского Специального Трибунала, который хотя и имеет некоторое сходство с органами международной уголовной юстиции, однако вряд ли может быть признан таковым*48. IV. Псевдомеждународная уголовная юстиция Правовой статус и деятельность Иракского Специального Трибунала вызывает споры среди специалистов, занимающихся исследованиями в сфере международного уголовного правосудия. Одни из них не упоминают его в числе органов международной уголовной юстиции*49, другие – считают одним из неотъемлемых элементов этой системы*50. В защиту последней позиции приводятся доводы о том, что материально-правовые основы деятельности Иракского Специального Трибунала, включенные в его Устав, в полной мере соответствуют нормам международного права, в силу чего он является «международным». И, в определенной мере, с такой позицией можно согласиться. Действительно, в соответствии со ст. 1 Устава (Статута) Иракского Специального Трибунала от 10.12.2003 г. *51 (далее – Статут ИСТ) его юрисдикция распространяется на преступления геноцида, преступления против человечности, военные преступления и некоторые преступления, предусмотренные законодательством Ирака. Согласно ч. 1 ст. 11 Статута ИСТ, под «преступлением геноцида в соответствии с Конвенцией о предупреждении преступления геноцида и наказании за него от 9 декабря 1948 г., ратифицированной Ираком 20 января 1959 г., понимаются следующие действия, совершаемые с намерением уничтожить, полностью или частично, какую-либо национальную, этническую, расовую или религиозную группу как таковую: а) убийство членов такой группы; b) причинение серьезных телесных повреждений или умственного расстройства членам такой группы; с) умышленное создание для какой-либо группы таких жизненных условий, которые рассчитаны на полное или частичное физическое ее уничтожение; d) меры, рассчитанные на предотвращение деторождения в среде такой группы; е) насильственная передача детей из одной человеческой группы в другую. Частью 2 ст. 11 Статута ИСТ устанавливается наказуемость не только преступления геноцида, но и «заговора в целях совершения геноцида; прямого и публичного подстрекательства к совершению геноцида; покушения на совершение геноцида; соучастия в геноциде». Статьей 12 Статута ИСТ установлено, что «преступления против человечности представляют собой какой-либо из перечисленных ниже актов, совершаемых в качестве элемента распространенного, систематического и осознанного нападения на гражданское население: преднамеренное убийство; истребление гражданского населения; порабощение; депортация или насильственное перемещение населения; заключение или иное лишение свободы в нарушение фундаментальных норм международного права; пытки; изнасилование, рабство сексуального характера, принуждение к занятию проституцией, принудительная беременность, или иная форма сексуального насилия соизмеримой тяжести; преследования части или группы населения по политическим, расовым, национальным, этническим, культурным, религиозным, половым и иным мотивом, недопустимым в соответствии с международным правом, в связи с совершением любой формы насилия сексуального характера соизмеримой тяжести; насильственное исчезновение людей; негуманные деяния подобного характера, намеренно причиняющие страдания или серьезные травмы, как психическому, так и физическому здоровью». Согласно ст. 13 Статута ИСТ в перечень военных преступлений, под которыми понимаются серьезные нарушения Женевских конвенций от 12 августа 1949 г., включены любые из следующих деяний против лиц или имущества, охраняемых согласно положениям соответствующей Женевской конвенции: «а) Преднамеренное убийство. •  Пытки или нечеловечное обращение, включая биологические эксперименты. •  Преднамеренное причинение страданий, серьезных телесных повреждений или вреда здоровью. •  Всестороннее разрушение и присвоение собственности, необоснованное военной необходимостью и проводимое неправомерно и преднамеренно. •  Принуждение военнопленных или других лиц, состоящих под защитой, к службе во враждебных силах. •  Преднамеренное отрицание права на справедливый суд для военнопленных и иных лиц, состоящих под защитой. •  Незаконное тюремное заключение. •  Незаконная депортация или перемещение. •  Захват заложников». Кроме того, к ним отнесены другие серьезные нарушения законов и обычаев, применимых в международных вооруженных конфликтах и в случае вооруженного конфликта немеждународного характера в установленных рамках международного права. Приведенные нормы Статута ИСТ о военных преступлениях воспроизводят аналогичные нормы Римского Статута Международного уголовного суда (ст. 8), с исключением из их перечня деяний связанных: - с применением в вооруженных конфликтах международного характера оружия, боеприпасов и техники, а также методов ведения войны такого характера, которые вызывают чрезмерные повреждения или ненужные страдания или которые являются неизбирательными по своей сути в нарушение норм международного права вооруженных конфликтов; - с некоторыми другими серьезными нарушениями законов и обычаев, применимых в вооруженных конфликтах немеждународного характера в установленных рамках международного права. Юрисдикция ИСТ распространена и на преследование некоторых деяний, признаваемых преступлениями по законодательству Ирака (ст. 14 Статута ИСТ), в перечень которых включены: «1. Вмешательство в судопроизводство и попытки воздействовать на функционирование судебной системы. •  Расточительство национальных ресурсов (соответствует ст. 2 Закона о наказании лиц, устраивающих заговор против безопасности родины и подрыва существующей власти № 7 от 1958 г.). •  Противодействие позиции властей, призванное привести к угрозе войны и применению вооруженных сил Ирака против государств Арабского Востока». Статутом ИСТ (ст. 15) предусмотрено применение принципа индивидуальной уголовной ответственности, если виновное лицо: •  Совершило преступление лично, совместно с другим лицом или через другое лицо, вне зависимости от того, несет ли последнее уголовную ответственность; •  Приказывает, требует или принуждает к совершению подобного преступления, вследствие чего данное преступление совершается либо предпринята попытка к его совершению; •  В целях содействия совершению подобного преступления помогает, подстрекает или иным способом умышленно содействует совершению преступления или попытке его совершения. •  Что касается преступлений геноцида – открыто и публично подстрекает других людей к совершению геноцида. •  Пытается совершить преступления, предприняв меры, которые предшествуют его совершению, но само преступление не совершается в силу обстоятельств, независящих от воли данного лица. Согласно Статуту ИСТ: - должностное положение обвиняемого, «будь то президент, председатель правительства, премьер-министр, член Совета министров не освобождает его от уголовной ответственности и не влечет смягчение меры наказания; - ни одно лицо не обладает иммунитетом в отношении преступлений, перечисленных в Статуте; - совершение преступлений подчиненным не освобождает командира, если он знал или должен был знать о том, что подчиненный совершит или совершил преступление, или при условии, что командир не предпринял необходимых мер для предотвращения совершения подчиненным преступления». Персональная юрисдикции ИСТ распространяется на жителей Ирака, независимо от их гражданства, совершивших в период с 17 июля 1968 г. по 1 мая 2003 г. на территории Ирака либо за ее пределами преступления геноцида, преступления против человечности, военные преступления и некоторые иные (перечисленные выше преступления), предусмотренные законодательством Ирана. Таким образом, положения о юрисдикции ИСТ, квалификации преступлений (за исключением привнесения в Статут норм о преступлениях по законодательству Ирака) и индивидуальной уголовной ответственности практически полностью совпадают с аналогичными нормами Римского Статута Международного уголовного суда. Именно этим может быть объяснена позиция исследователей, относящих ИСТ к органам международной уголовной юстиции. Однако, этот вывод не является верным, поскольку Иракскому Специальному Трибуналу не присущи иные признаки, общие для других органов современной системы международной уголовной юстиции. Прежде всего, отметим, правовой основой деятельности ИСТ является его Устав (Статут) от 10.12.2003 г.*52, изданный Временным руководящим советом в составе Президента Республики Ирак и двух Вице-президентов, без обычной парламентской процедуры, а тем более без какого-либо участия международного сообщества в лице Организации Объединенных Наций. Инициатор учреждения ИСТ - Коалиционная временная администрация - не наделялся мандатом ООН. Более того, ИСТ учрежден позднее, чем на территории Ирака был восстановлен и начал действовать Центральный уголовный суд (аналог Верховного Суда Российской Федерации) и иные элементы судебной системы. Тем самым, ИСТ являлся чрезвычайным судом, специальный характер деятельности которого определен даже в его названии. В силу этого, его учреждение противоречит основополагающим нормам принятой и провозглашенной 10 декабря 1948 г. Резолюцией 217А (III) Генеральной Ассамблеи ООН Всеобщей декларации прав человека *53, а также Международного пакта о гражданских и политических правах*54, принятого и открытого для подписания, ратификации и присоединения Резолюцией 2200А(XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. В соответствии с этими документами все лица равны перед судами и трибуналами. Каждый имеет право на разбирательство его дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Создание и деятельность чрезвычайных (специальных) судов не допускается. Несмотря на то, что материально-правовой основой деятельности ИСТ является его Статут, предусматривающий условия привлечения к ответственности за совершение международных преступлений, принципы международного уголовного права, признанные международным сообществом, в Статуте своего отражения не нашли и не являются руководящими. Более того, согласно ст. 17 Статута ИСТ, его судопроизводство базируется на принципах не международного, а национального права. Они предусмотрены, в частности, нормами Багдадского уголовного закона 1919 г. (с изменениями и дополнениями от 17.07.68 г. и 14.12.69 г.), Уголовного закона № 111 1969 г. (с изменениями и дополнениями 1985 и 2003 гг.), Военного уголовного закона № 13 1940 г. Последний был принят еще до присоединения Ирака к Женевским конвенциям. Состав судейского корпуса и обвинителей ИСТ не является международным (интернациональным). Причем, и к иракским судьям предъявляются требования дискриминационного (по политическим признакам) характера: к отправлению правосудия не допускаются судьи из числа лиц, являвшихся членами правящей Партии БААС (ст. 5). В Статуте ИСТ, фактически, отсутствуют предписания уголовно-процессуального характера, не учитываются международные принципы и стандарты в области прав человека. Не обеспечивается его международный характер и в силу применения в судопроизводстве исключительно арабского языка. Кроме того, в вопросах административной и несудебной деятельности, финансового обеспечения ИСТ тесно связан с Коалиционной временной администрацией и Временным руководящим Советом Ирака, в силу чего не является независимым от них. С учетом изложенного представляется правильной точка зрения, в соответствие с которой Иракский Специальный Трибунал не входит в систему международной уголовной юстиции. В подтверждение этого вывода сошлемся на позицию Специального докладчика по вопросу о независимости судей и адвокатов Комиссии по правам человека Экономического и Социального Совета ООН. Он, в частности, указал, что «несмотря на наличие консенсуса относительно того, что Саддама Хуссейна нужно судить за совершенные им жестокие преступления, следует отметить, что для этого требуется наличие структуры, которая была бы реально способна проводить такое судебное разбирательство на принципах уважения международных стандартов в области прав человека и соблюдения необходимых гарантий безопасности, что в настоящее время явно не обеспечивается… Представляется целесообразным, чтобы это разбирательство проводилось международным судом под эгидой Организации Объединенных Наций»*55. Немеждународный характер Иракского Специального Трибунала серьезно осложнил осуществление им правосудия*56. А в последующем повлек его фактическое упразднение: 9 октября 2005 г. был принят Закон об Иракском Высоком уголовном Суде, статьей 37 которого Закон № 1 от 10.12.2003 г. об Уставе (Статуте) Иракского Специального Трибунала отменен. * * * * * Органы международного уголовного правосудия, хотя и не находятся в иерархической подчиненности по отношению друг к другу (подобно организационному подчинению судов первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций на внутригосударственном уровне), тем не менее взаимодействуют между собой. Это свидетельствует о достижении принципиального согласия различных государств, как основных субъектов международного права, по вопросу о компетенции и полномочиях судебных органов, наделенных международной уголовной юрисдикцией. Данное обстоятельство позволяет рассматривать правовое регулирование и деятельность судов, осуществляющих международную уголовную юрисдикцию, в рамках единой системы, которая международным сообществом обозначается самостоятельным термином - «международная уголовная юстиция» или «international criminal justice»*57. Международная уголовная юстиция находится в процессе развития. Она прошла сложный путь от появления первых работ доктринального характера к действующим органам международного правосудия. До недавнего времени деятельность большинства этих органов была обращена в прошлое: они создавались для рассмотрения преступлений совершенных до их учреждения. С появлением МУС международная юстиция приобрела превентивное значение, т.к. он создан не для рассмотрения преступлений, совершенных в прошлом, а обращен в будущее. И давая текущую оценку отдельным решениям органов международного уголовного правосудия, вряд ли следует исходить из конъюнктурных соображений, а более нужно помнить о целях их создания и деятельности. Ведь еще на Нюрнбергском процессе адвокат доктор Отто фон Людингхаузен обратил внимание на то, что международное уголовное правосудие обусловлено и продиктовано «стремлением найти средства и пути к тому, чтобы изъять войну вообще как средство политики из сферы взаимоотношений между народами, …. Преследует высокую цель, направленную на создание международного права … которому подчинились бы все народы и государства, если они хотят считать себя культурными государствами»*58. © А.Г. ВОЛЕВОДЗ, д. ю.н., профессор (I–III) © В.А. ВОЛЕВОДЗ, магистрант МГИМО (У) МИД России (III–IV) *1 См.: Prof. Dr. Htlmut Satzger: Internationales und Europaisches Strafrecht. – Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2005. - S. 150. *2 См.: Moynier. Note sur la creation d'une institution judiciaire internationale propre a prevenir et a reprimer les infractions a la convention de Geneve, lue au comite international de secours aux militaires blesses dans sa seance du 3 janvier 1872. – Revue. 1872. P. 325, sv.; Богаевский П.М. Красный крест в развитии международного права. - Киев, 1913. - Ч.1. - 308 с.; Ч.2. - 489 с. *3 См.: Камаровский Л.А. О международном суде / Л.А. Камаровский; отв. редактор Л.Н. Шестаков; автор биографического очерка: В.А. Томсинов; автор вступительной статьи: У.Э. Батлер. – М.: Зерцало, 2007. – 488 с. (Серия «Русское юридическое наследие»). *4 См.: Kamarovskii L.A. Le tribunal international / Transl. S. de Westman. Paris. 1887. *5 См.: Коровин Е.А. Международные договоры и акты нового времени. Сборник. – М – Л.: Госиздат, 1924. – С. 47 – 97. *6 См.: Там же. - С. 117. *7 См.: Там же. - С. 125. *8 См.: Там же. - С. 130. *9 См.: 19 League of Nations Official Journal 23 (1938). *10 См. M. O. Hudson, edition, International Legislation. A collection of the texts of multiple international instruments of general interest (1935–1937), vol. VII. No. 402–505 ( Washington. 1941), PP. 862–893; Блищенко И., Жданов Н. Терроризм и международное право. - М.: Прогресс, 1984. *11 См.: Сборник действующих договоров соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. – М.: Политиздат, 1955. - № 11 - С. 163 – 165. *12 См.: Там же. - С. 166 – 183. *13 См.: Нюрнбергский процесс: Сборник материалов в двух томах. / Под редакцией К.П. Горшенина (главный редактор), Р.А. Руденко и И.Т. Никитченко. Издание второе, исправленное и дополненное. – М.: Государственное издательство юридической литературы, 1954. – Т. I. – С. 21 – 25. *14 См.: Нюрнбергский процесс над главными немецкими военными преступниками: Сб. материалов: В 3-х т.т. / Под общ. ред. Р.А. Руденко. М.: Юридическая литература, 1965–1966. Т. 1. Нацистский заговор против мира и человечества. Преступления германских монополий. 1965. - 799 с.; Т. 2. Военные преступления. Преступления против человечности. 1966. - 799 с.; Т. 3. Преступления против человечности. 1966. - 799 с.; Решетов Ю.А. Борьба с международными преступлениями против мира и безопасности. - М.: Международные отношения, 1983; Полторак А.И. Нюрнбергский эпилог / Предисл. Л.Н. Смирнова. 3-е изд. - М.: Юридическая литература, 1983 и др. *15 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII.- М., 1956. - С. 79 - 86. *16 См.: Рагинский М.Ю., Розенблит С.Я. Международный процесс главных японских военных преступников. - М.; Л., 1950; Рагинский М.Ю., Розенблит С.Я. Хабаровский процесс над японскими военными преступниками // Советское государство и право, 1950, № 3. - С. 8-25; Васильев А.Н. Уроки истории (Японские агрессоры перед Токийским трибуналом) // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право, 1985, № 5; Николаев А.Н. Токио: суд народов. - М.: Юридическая литература, 1990. *17 См.: Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на второй части первой сессии 23 октября - 15 декабря 1946 г.- Лейк Соксес, Нью-Йорк: Объединенные Нации, 1947. - С. 139 - 140. *18 См.: Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2.- М.: БЕК, 1996. - С. 101 - 102. *19 См.: Ромашкин П.С. К вопросу о понятиях и источниках международного права // Советское государство и право, 1948, № 3. - С. 28. *20 См.: Draft Code of Offences against the Peace and Security of Mankind, 1954 [Electronic resourse] // Yearbook of the International Law Commission, 1954. Vol. II. – Electronic data (1 file). - http://www.un.org/law/ilc/convents. - 28.02.09 г. *21 См.: Ежегодник Комиссии международного права 1985 год, том II (часть вторая). *22 См.: Генеральная Ассамблея ООН. Официальные отчеты. Пятьдесят первая сессия. Дополнение № 10 (А/51/10): Доклад комиссии международного права о работе ее сорок восьмой сессии (6 мая – 26 июля 1996 года). – ООН: Нью-Йорк, 1996. – С. 24 – 124. *23 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 22 июня 1954 г. - № 12. - Ст. 244. *24 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXII.- М., 1978. - С. 58 - 63. *25 См.: Резолюции ГА ООН 687( VII ) от 05.12.1952 г. «Международная уголовная юстиция», 898( IX ) от 14.12.1954 г. «Международная уголовная юстиция». *26 См.: Резолюция ГА ООН 1187( XII ) от 11.12.1957 г. «Международная уголовная юстиция». См.: Заключительный акт Дипломатической Конференции полномочных представителей под эгидой Организации Объединенных Наций по учреждению международного уголовного суда [Электронный ресурс] // Документ ООН А/CONF.183/10 от 17 июля 1998 года. - Электрон. дан. (1 файл). - http://www.un.org/russian/conferen/court/finalact.htm. (09.03.09 г.) *28 См.: Доклад Международного уголовного суда. – Документ ООН A/60/177, 1 August 2005; Доклад Международного уголовного суда. – Документ ООН A/62/314, 31 August 2007. *29 Подробнее об этом см.: Волеводз А.Г., Волеводз В.А. Современная система международной уголовной юстиции: Хрестоматия. – М.: Издательство Юрлитинформ, 2009. *30 См.: Документ ООН S / Res / 827 (1993), 25 May 1993. *31 См.: Документ ООН S/RES/955 (1994), 8 November 1994. *32 См.: Документ ООН S /2002/246, 8 March 2002. *33 См.: Документ ООН S/2002/246, 8 March 2002. Дополнение. *34 См.: The Special Court Agreement, 2002 (Ratification) Act, 2002 [Electronic resourse] / Special Court for Sierra Leone. – Electronic data (1 file). - http://www.sc-sl.org/Documents/SCSL-ratificationact.pdf. (07.07.08 г.) *35 См.: Документ ООН S/RES/1757 (2007), 30 May 2007. *36 См.: Документ ООН S / RES /1244 (1999), 10 June 1999. *37 См.: Документ ООН S / RES /1272 (1999). *38 См.: Документ ООН S/2000/177/Add.2, 28 March 2000// UNMIK/REG/2000/6, 15 February 2000. *39 См.: Документ ООН S/2001/218/Add.1, 26 March 2001//UNMIK/REG/2000/64, 15 December 2000. *40 См.: UMNIK/REG/2003/26 [Electronic resource] / UN Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK). – Electronic data (1 file). - http://www.unmikonline.org/regulations/unmikgazette/02english/%20E2003regs/RE2003_26.%20pdf. (28.07.08 г.) *41 См.: UNTAET/REG/2000/11, 6 March 2000 [Electronic resource]/ UN Transitional Administration of East Timor. – Electronic data (1 file). - http://www.un.org/peace/etimor/untaetR/Reg11.pdf. ( 28.07.08 г. ) *42 См.: UNTAET/REG/2000/15, 6 June 2000 [Electronic resource]/ UN Transitional Administration of East Timor. – Electronic data (1 file).- http://www.un.org/peace/etimor/untaetR/Reg0015E.pdf. (28.07.08 г.) *43 См.: Zakon o sudu Bosne i Hercegovine [Electronic resourse] – «Sluzbeni glasnik Bosne i Hercegovine» br. 29/00, 16/02, 24/02, 3/03, 27/03, 42/03, 4/04, 9/04, 35/04, 61/04, 32/07) / Sud Bosne i Hercegovine. - Electronic data (1 file). - http://www.sudbih.gov.ba/files/docs/zakoni/sr/Zakon_o_Sudu_BiH_-_precisceni,_nezvanicni_%20tekst.pdf. (28.04.09 г.) *44 См.: Law on the Establishment of the Extraordinary Chambers in the Court of Cambodia for the prosecution of crimes committed during The period of Democratic Kampuchea (NS/RKM/0801/12), promulgated on 10 August 2001 [Electronic resource] / Extraordinary Chambers in the Court of Cambodia. – Electronic data (1 file). - http://www.eccc.gov.kh . ( 15.04.09 г. ) *45 См.: Документ ООН A / RES /57/228 B. 22 May 2003. *46 См.: Law on the Establishment of the Extraordinary Chambers, with inclusion of amendments as promulgated on 27 October 2004 (NS/RKM/1004/006): Law on the Establishment of the Extraordinary Chambers in the Court of Cambodia for the prosecution of crimes committed during The period of Democratic Kampuchea [Electronic resource] / Extraordinary Chambers in the Court of Cambodia. – Electronic data (1 file). - http://www.eccc.gov.kh/english/cabinet/law/4/KR_Law_as_amended_27_Oct_2004_Eng.pdf. (11.05.09 г.) *47 См.: Резолюция Совета Безопасности ООН 489( V ) от 12 декабря 1950 года «Международная уголовная юстиция» // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, пятая сессия. – С. 84. *48 См.: Волеводз А.Г., Волеводз В.А. Ук. соч. – С. 501 - 505. *49 См.: Cesare P. R. Romano. Andre Nollkaemper and Jann K. Kleffner. International Criminal Courts – Sierra Leone. East Timor. Kosovo and Cambodia. – Oxford University Press. NY. 2004; Милинчук В.В. Создание глобальной модели правосудия: организационно-правовой аспект. Монография. / Под редакцией Д.К. Нечевина. – Тула, 2006. *50 См.: Гайсс Р. и Бюлинкс Н. Международные и интернационализированные уголовные трибуналы: синопсис. // Международный журнал Красного Креста. – Том 88. – Номер 861. – Март 2006. – С. 57 – 79. *51 См.: Statute № (1), 10 December 2003, enacted by the Iraqi Governing Council « THE STATUTE OF THE IRAQI SPECIAL TRIBUNAL » - http :// www. cpa - iraq. org / human _ rights / Statute. htm. Дальнейшее изложение статей на русском языке приводится в неофициальном авторском переводе, полный текст которого См.: Волеводз А.Г., Волеводз В.А. Ук. соч. – С. 506 – 524. См.: Statute № (1), 10 December 2003, enacted by the Iraqi Governing Council « THE STATUTE OF THE IRAQI SPECIAL TRIBUNAL» - http://www.cpa-iraq.org/human_rights/ Statute.htm. *53 См.: Всеобщая декларация прав человека / Международные акты о правах человека. Сборник документов. – М.: Издательская группа Норма – Инфра-М, 1998. – С. 39 - 43. *54 См.: Там же. - С. 53-68. *55 См.: Документ ООН E / CN.4/2006/52, 23 January 2006 : Гражданские и политические права, включая вопросы независимости судей, отправления правосудия, безнаказанности. Док лад Специального докладчика по вопросу о независимости судей и адвокатов г?на Леандро Деспуи. *56 Трикоз Е.Н. Судебный процесс над Саддамом Хусейном в Иракском Специальном Трибунале // Право и политика, № 10, 2006. – С. 66-72. *57 См.: Резолюция Совета Безопасности ООН 489( V ) от 12 декабря 1950 года «Международная уголовная юстиция» // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, пятая сессия. – С. 84. *58 См.: Яртых И.С. Нюрнбергский процесс: Защитительные речи адвокатов. – М.: Издательство «Юрлитинформ», 2008. – С. 6-7.

Как известно, высокие, в частности космические, технологии развиваются стремительно, в том числе в Европе. Лет 30 назад спутники, осуществляющие наблюдение за земной поверхностью, воспринимались в основном как «небесные шпионы», используемые исключительно военными и разведывательными ведомствами. Сегодня же данные, собранные зондирующими спутниками, доступны практически каждому. Спутниковая информация стала повседневностью – например, многие загружают из Интернета такие программы, как Google Earth. Незачем говорить о значении спутниковых технологий для современной жизни: данные зондирования используются не только в военной сфере, но и в морском рыболовстве, сельском и лесном хозяйстве, метеорологии, гидрологии, океанографии, геологии, минералогии, географии и картографии. Использование спутниковых снимков в качестве доказательств в суде может стать прорывом в доказывании: во-первых, такие снимки обладают высокой точностью, не допускающей ошибок «человеческого фактора», а во-вторых, спутники собирают информацию практически в реальном времени. Однако, несмотря на открывающиеся перспективы, возможности космических технологий используются далеко не полностью. Главное препятствие на пути повсеместного внедрения спутниковых технологий – практически полное отсутствие современного международно-правового регулирования (которое необходимо, поскольку деятельность по дистанционному зондированию Земли (ДЗЗ) носит преимущественно международный характер). Центральный международный документ, который касается деятельности спутников, осуществляющих ДЗЗ, – Принципы ДЗЗ*1 – считается крайне неудачной попыткой правового регулирования в этой области. Дело в том, что Принципы разрабатывались и принимались на фоне разногласий, в первую очередь, по вопросу режима спутниковой информации, между двумя непримиримыми оппонентами – СССР и США. СССР, другие социалистические страны, развивающиеся страны, а также Франция выдвигали концепцию суверенных прав государств на информацию о территории под их юрисдикцией; в то время как США, ряд других западных стран и Япония настаивали на установлении принципа свободного потока информации*2. В итоге «компромиссные» Принципы ДЗЗ стали «половинчатым» решением: хотя документ и закрепил определенные правила действий с данными зондирования, он не придерживается полностью концепции суверенных прав на информацию*3. Более того, в настоящее время Принципы, которые были приняты более 20-ти лет назад, безнадежно устарели: в центре их внимания находятся права зондируемых и зондирующих государств. Сегодня же, в условиях тотальной коммерциализации, приватизации и повсеместного распространения прикладных космических систем*4, важнее урегулировать права и обязанности частных субъектов, осуществляющих деятельность по ДЗЗ. В результате, правовой режим спутниковой информации устанавливается сейчас преимущественно на национальном и региональном уровне. В статье, предлагаемой вашему вниманию, мы рассмотрим пример урегулирования доступа к спутниковой информации в рамках Европейского Союза. Оно считается одним из наиболее оригинальных и полных, хотя и не лишено недостатков. В Принципах ДЗЗ довольно невнятно, но все же сформулированы правила доступа государств к данным ДЗЗ. Документ закрепил предложение Франции о предоставлении соответствующих данных зондируемому государству на условиях соответствующей оплаты. Принцип XII определяет, что «как только получены первичные и обработанные данные по территории государства, находящейся под его юрисдикцией, зондируемому государству предоставляется доступ к ним на недискриминационной основе и на разумных условиях оплаты». Понятия, которыми оперируют Принципы, неточны и оставляют простор для толкования. Чаще всего термин «недискриминационная основа» («non-discriminatory basis») трактуют как условия, одинаковые для всех государств, желающих получить доступ к спутниковым данным*5. Таким образом, Принципы не ставят условием предоставления данных цели и способы последующего использования полученной информации. Термин «разумные условия оплаты» («reasonable cost terms») неточен и не определен Принципами, поэтому возможны варианты его толкования: и как символической, и как рыночной стоимости. Вместе с тем в Принципах совсем ничего не сказано о каких-либо правилах доступа к данным зондирования территорий, находящихся вне юрисдикции государств (например, открытое море). В проектах разных стран содержались положения о свободном (Аргентина-Бразилия), «на одинаковых и взаимоприемлемых условиях» (СССР-Франция) или основанном «на справедливых, своевременных и недискриминационных началах» (США) получении государствами таких сведений*6. В итоговом документе можно обнаружить лишь рекомендацию предельно общего характера «предоставлять любую информацию <о своей деятельности по ДЗЗ> любому другому государству, в частности любому развивающемуся государству из числа затрагиваемых его программой <ДЗЗ>, по его просьбе» (принцип IX). В 1990 г. Европейским советом была принята Директива 90/313/ EEC*7, которая придерживалась принципа свободы доступа к определенной категории данных зондирования. Документ предписывал государствам-членам ЕС обеспечивать доступность информации, предоставляемой государственными органами, об окружающей среде, включая, значит, и информацию, полученную с помощью спутников. В качестве условия предоставления таких сведений Директива называла разумную оплату (reasonable cost ), которая является сугубо оценочной категорией, сходной (но менее четкой) с концепцией оплаты, позволяющей выполнить запрос пользователя (cost of fulfilling a user request – COFUR), используемой в США при предоставлении информации федерального значения*8. В 2003 г. эта Директива была заменена Директивой 2003/4/ EC Европарламента и Совета ЕС*9, которая подтвердила доступность информации об окружающей среде и дала более точное определение этого термина, включив в него: 1. сведения о деятельности, влияющей на состояние окружающей среды; 2. исследования воздействий на окружающую среду и связанных с этим угроз; 3. сообщения о состоянии окружающей среды; 4. выданные разрешения и заключенные соглашения, связанные с окружающей средой. Соответственно, данные ДЗЗ могут относиться к первому и третьему из указанных пунктов. Директива закрепляет правило, в силу которого такая информация должна быть доступна не позднее, чем через месяц после получения запроса, а сведения, полученные государственными органами, о явлениях, представляющих угрозу жизни и здоровью людей, а также окружающей среде, должны быть немедленно предоставлены затрагиваемым этими явлениями получателям. В последнее время Европейская Комиссия занималась разработкой специального документа, посвященного регулированию режима информации зондирования. В 2007 г. была принята Директива 2007/2/ EC*10по созданию инфраструктуры пространственной информации ЕС (основную часть такой информации составляют данные ДЗЗ). Директива констатирует отсутствие единообразия в урегулировании доступа к такой информации в разных странах и направлена на создание интегрированных служб предоставления пространственных сведений в рамках ЕС. Отметим, что Директива 2003/4/ EC входит в противоречие с другой Директивой – 96/9/ EC*11, – где содержатся правила, устанавливающие правовую защиту баз данных и гарантирующие вознаграждение  правообладателя. Директива о правовой защите баз данных изначально задумывалась для обслуживания музыкальной индустрии, которая в 1990-х годах начала «оцифровываться»*12. Но выяснилось, что правовая конструкция, разработанная для этой Директивы, подходит и для охраны прав на спутниковую информацию. В то же время Принципы ДЗЗ никак не регулируют проблемы, связанные с правом интеллектуальной собственности в области спутниковой информации, поэтому Директива 96/9/ EC стала единственным документом, на который могут ориентироваться производители данных зондирования. Итак, рассмотрим подробнее предписания этой Директивы. Традиционной в сфере интеллектуальной собственности и признанной практически во всех государствах стала конструкция авторско-правовой охраны (copyright / author's right) «литературных и художественных произведений»*13, однако применимость этой конструкции к данным зондирования остается под вопросом. Принципы ДЗЗ (принцип I) дают определение трех видов данных: «первичные данные – необработанные данные, получаемые с помощью аппаратуры ДЗЗ, установленной на борту космического объекта, и передаваемые или доставляемые на Землю из космоса посредством телеметрии и в виде электромагнитных сигналов, фотопленки, магнитной ленты или какими-либо другими способами; обработанные данные – материалы, полученные в результате такой обработки первичных данных, которая необходима для обеспечения возможности пользоваться этими данными; проанализированная информация – информация, полученная в результате интерпретации обработанных данных, дополнительно введенных данных и сведений из других источников». Следует признать, что авторское право применяется для охраны продукта с добавочной стоимостью (т.е. главным образом проанализированной информации – например, карт), однако как оно применяется – дело политики разных государств. В частности, может быть предусмотрено, что правообладателями являются только производители данных, вне зависимости от объема и степени участия других лиц в изготовлении конечного продукта*14. А может быть и наоборот: лицензионное соглашение, объектом которого является спутник ALOS (Advanced Land Observing Satellite), устанавливает, что право использовать механизмы авторско-правовой охраны продукта с высокой добавочной стоимостью принадлежит всем лицам, изготовившим этот продукт*15. Сложнее дело обстоит с первичными и обработанными данными. Законы разных государств для отнесения объекта к интеллектуальной собственности устанавливают различные степени «интеллектуального вмешательства» в его создание, поэтому неясно, можно ли считать интеллектуальной собственностью такие данные. Проблема правовой охраны первичных данных активно изучалась в рамках ЕС уже с 1989 года, вначале Европейским центром по космическому праву (ECSL), потом также Европейским космическим агентством (ESA) и Европейской Комиссией. Важность разрешения указанного вопроса объяснялась необходимостью, во-первых, обеспечить эффективный контроль над потоком информации, собранной запущенным тогда европейским спутником ERS-1, а во-вторых – способствовать привлечению частных инвестиций в деятельность по ДЗЗ. В итоге европейские ученые-юристы пришли к выводу, что существующая конструкция не подходит для правовой защиты первичных данных зондирования. Было непонятно, кто в данном случае должен стать правообладателем – собственник спутника или оператор – или здесь применима концепция совместной деятельности («collective works»). Кроме того, соответствуют ли спутниковые данные, созданные даже не на Земле, критериям творчества (human creation) и новизны (originality), лежащими в основе концепции интеллектуальной собственности. При этом степень «гибкости» конструкции авторского права неодинакова в разных государствах: в США, в частности, она выше, поэтому вопрос авторско-правовой охраны спутниковых данных там не стоял так остро, как, в странах континентальной правовой системы, например Франции и Германии*16. С учетом указанных особенностей и была разработана Директива Европарламента и Совета ЕС 96/9/ EC о правовой защите баз данных 1996 г. Разработчики Директивы исходили из того, что информация, собранная спутниками, представляет собой базу данных, обладающую в качестве самостоятельного объекта правовой защиты определенной спецификой, в частности более низким уровнем новизны, чем традиционный объект авторско-правовой охраны. Соответственно, документом предусмотрен двойной режим защиты данных, объединенных в базу: как объектов авторского права, так и объектовправа особого рода (sui generis) на изъятие (right of extraction) содержимого из базы данных (далее – право sui generis)*17. Такой режим позволяет охватить правовым регулированием все стадии деятельности по ДЗЗ. Первичные данные, находящиеся на борту спутника (т. е. поток бит), не являются «original database», поэтому охраняются правом sui generis. Если же в результате последующей обработки база либо и ее данные станут обладать признаками интеллектуальной собственности, возможно дополнение или замена права sui generis механизмами авторско-правовой охраны. Другими словами, право sui generis применяется безотносительно соответствия защите авторским правом как самой базы данных, так и ее содержимого. Заметим, что исследователи*18 все же критикуют юридическую технику Директивы. Во-первых, термин «база данных», для включения в него потока бит на борту спутника, должен быть определен достаточно широко. Во-вторых – концепция права sui generis должна быть гибкой до такой степени, чтобы учитывать не только активное вторжение в систему, но и такие действия, как, в частности, перехват сигнала. Директива же учитывает лишь «хакерский» способ доступа к базе, а возможность эксплуатации базы (т.е. совершения активных действий) указывается как один из ее признаков. В статье 1(2) «база данных» определена как «подбор самостоятельных произведений, данных или других материалов, организованных систематизированным или методическим путем, и к которой есть индивидуальный доступ электронным или иным способом». Согласно статье 7(1) документа, объектом охраны права sui generis является база данных, включая инвестиции в получение, проверку и представление ее содержимого. При оценке таких инвестиций следует исходить из количественного и качественного критериев, а значит, включать в них не только финансовые вложения, но также затраты времени, сил и т.п. Отметим, что согласно данной трактовке создателю базы, чтобы стать правообладателем, достаточно доказать осуществление таких инвестиций. Термин «создатель базы данных» определен в пункте 41 преамбулы как «лицо, по инициативе и за риск которого произведены инвестиции в базу данных». Здесь не встает, следовательно, проблема «employees' work», поскольку работники обычно не имеют самостоятельной инициативы и не несут самостоятельного риска при выполнении задания работодателя по созданию базы данных. Срок действия права sui generis, в соответствии со статьей 10(1) Директивы, составляет 15 лет и начинает течь с 1 января года, следующего за годом окончания работы над базой данных*19. В пункте 53 преамбулы закреплено, что бремя доказывания даты окончания работы лежит на ее создателе. Если база данных стала доступной до истечения указанного срока, начинает течь новый 15-летний срок ее защиты правом sui generis (статья 10 (2)). Возможность течения нового срока защиты предусмотрена также в статье 10(3), где закреплена концепция существенного нового вклада (substantial new investment), который считается достаточным, чтобы база данных получила новый срок защиты (бремя доказывания, опять же, лежит на лице, внесшем существенные изменения, – пункт 54 преамбулы). Сфера действия Директивы ограничивается Европейским союзом (территориальной и национальной юрисдикцией входящих в него государств) (статья 11(1, 2)). В статье 11(3) содержится оговорка о взаимности (reciprocity clause), подразумевающая, что договоры о правовой защите баз данных, согласно Директиве, между другими странами возможны только в случае принятия ими аналогичного национального законодательства. Заметим, однако, что в мире конструкция права sui generis не получила широкого признания. Более того, ряд исследователей подвергают эту конструкцию серьезной критике. Они отмечают, что Директива предусматривает абсолютное исключительное право на сведения, содержащиеся в базе данных, не подлежащей авторско-правовой охране; теоретически бесконечно продляемый 15-летний срок действия этого права; а также чрезмерно строгие штрафы за нарушение (даже не повлекшее серьезных последствий для правообладателя) предписаний документа*20. Высказывалось мнение, что все это может серьезно ограничить принцип свободного доступа и обмена данными зондирования, поскольку наличие такого исключительного права может способствовать появлению нерыночных механизмов в деятельности субъектов, занимающих доминирующее положение в таких специфических сферах деятельности, как производство баз данных, содержащих уникальные сведения (например, результаты наблюдений единичных природных явлений). Кроме того, существенно возрастают трансакционные издержки государств на принятие новых законов и правил; уменьшается количество проводимых с использованием данных зондирования исследований (поскольку проведение таких исследований в основном требует использования информации, полученной из множества различных источников (т.е. баз данных)); а оговорка о взаимности препятствует эффективному международному сотрудничеству в данной области*21. Представляется, однако, что такая критика не совсем оправдана. На наш взгляд, положения Директивы не противоречат принципу свободы доступа к данным зондирования всех заинтересованных пользователей, поскольку такую свободу следует понимать не как бесконтрольный доступ, а как возможность сделать запрос и получить данные из базы на условиях, установленных правообладателем*22 (другое дело, что порой бывает трудно определить конкретного правообладателя и объем его прав, например, в случае, когда несколько субъектов участвовали на разных этапах в одной спутниковой программе). Отметим, что именно такой трактовки придерживаются в своей деятельности все национальные космические агентства, которые занимаются производством данных зондирования*23. Европейская Директива 96/9/ EC считается удачным примером урегулирования правового режима спутниковой информации, особенно на фоне практически полного отсутствия законодательного материала в этой области. Но распространена (в основном, среди американских юристов, сторонников свободного доступа к спутниковой информации) и другая точка зрения, согласно которой порочна сама идея Директивы, поскольку любое урегулирование априори является ограничением. В частности, Закон США об авторском праве 1976 г.*24 не предусматривает защиту авторским правом правительственной информации федерального значения, в том числе полученной с использованием зондирующих спутников. Такая информация считается в США общественным достоянием (public domain). Однако и здесь свобода доступа неабсолютна. Ограничителями могут служить соображения национальной безопасности, конфиденциальности и нарушения «прайвеси» (privacy)*25. Таким образом, регламентация доступа все равно существует. Поэтому европейский опыт правового регулирования режима спутниковой информации, несмотря на некоторую противоречивость, заслуживает внимания и анализа. Источники Принципы, касающиеся дистанционного зондирования Земли из космического пространства от 3 декабря 1986 г. (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 41/65) - http:// www.unoosa.org/oosa/ru/SpaceLaw/gares/html/gares_41_0065.html Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений от 9 сентября 1886 г. - http://www.wipo.int/treaties/ru/ip/berne/berne.html Директива Совета 90 / 313 / EEC от 7 июня 1990 г. о свободе доступа к информации по окружающей среде - http:// www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31990L0313:EN:HTML Директива 2003/4/ EC Европарламента и Совета ЕС от 28 января 2003 г. о доступе к экологической информации - http:// www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0004:EN:HTML Директива 2007/2/ EC Европарламента и Совета ЕСМ от 14 марта 2007 г. по созданию инфраструктуры пространственной информации ЕС (INSPIRE) - http:// www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:108:0001:0014:EN:PDF Директива 96/9/ EC Европарламента и Совета ЕС от 11 марта 1996 г. о правовой защите баз данных - http:// www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0009:EN:HTML Закон США об авторском праве 1976 г. (Copyright Act) - http://www.copyright.gov/title17/92chap1.html Документы   ALOS End User License Agreement - http://www.alos-restec.ip/pdf/ALOS Документ ООН A / Conf.184/6. Доклад Третьей Конференции Организации Объединенных Наций по исследованию и использованию космического пространства в мирных целях (Вена, 19-30 июля 1999 года) - http:// www.unoosa.org/pdf/reports/unispace/ACONF184_6R.pdf   Литература Яковенко А. В. Прогрессивное развитие международного космического права: актуальные проблемы. - М., 1999. Cheng B. Studies in International Space Law. - Oxford, 1997. Статьи Сильвестров Г. В. Институт «прайвеси» в судебной практике США и наблюдение из космоса / Новое в космическом праве. На пути к международному частному космическому праву. - М., 1990. Clancy T. The Effect of Technology on Fourth Amendment Analysis and Individual Rights // Proceedings of the 1 st international conference on the state of remote sensing law, Oxford (Mississippi), 2002. Dupuy J. Contract, Copyright and Data Protection // ESCL News, №9, Paris, 1992. Ferrazzani M. The Legal Protection of Remote Sensing Satellite Data in Europe // Proceedings of the 1 st International Conference on the State of Remote Sensing Law, Oxford (Mississippi), 2002. Harris R. Current Status and Recent Developments in UK and European Remote Sensing Law and Policy // Journal of Space Law, vol. 34, №1, Oxford (Mississippi), 2008. Ito A. Improvement to the Legal Regime for the Effective Use of Satellite Remote Sensing Data for Disaster Management and Protection of the Environment // Journal of Space Law, vol. 34, №1, Oxford (Mississippi), 2008. Lever J. Geospatial Technology and Privacy: the Case of GPS // Proceedings of the 1 st international conference on the state of remote sensing law, Oxford (Mississippi), 2002. Uhlir P. Session on Intellectual Property and Government Data Policy // Proceedings of the 1 st international conference on the state of remote sensing law, Oxford (Mississippi), 2002. © А.С. Конюхова, специалист юриспруденции МГУ им. М. В. Ломоносова *1 Принципы, касающиеся дистанционного зондирования Земли из космического пространства от 3 декабря 1986г. (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 41/65) - http://www.unoosa.org/oosa/ru/SpaceLaw/gares/html/gares_41_0065.html *2 См.: Яковенко А. В. Прогрессивное развитие международного космического права: актуальные проблемы. - М., 1999. - С. 142. *3 «Суверенные права» подразумевают возможность государства давать предварительное согласие (санкционировать ) на зондирование своей территории, определять условия доступа к полученной информации, осуществлять контроль ее распространения и устанавливать правила ее использования – См.: Cheng B. Studies in International Space Law. - Oxford, 1997. - P. 592 - 596. *4 См.: Документ ООН A / Conf.184/6. Доклад Третьей Конференции Организации Объединенных Наций по исследованию и использованию космического пространства в мирных целях (Вена, 19-30 июля 1999 года) - http:// www.unoosa.org/pdf/reports/unispace/ACONF184_6R.pdf *5 См.: Ito A. Improvement to the Legal Regime for the Effective Use of Satellite Remote Sensing Data for Disaster Management and Protection of the Environment // Journal of Space Law, vol. 34 №1, Oxford (Mississippi), 2008. - P. 49 - 50. *6 См.: Cheng B. Op. cit. - Р. 593. *7 Директива Совета 90 / 313 / EEC от 7 июня 1990 г. о свободе доступа к информации по окружающей среде - http://www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31990L0313:EN:HTML *8 См.: Harris R. Current Status and Recent Developments in UK and European Remote Sensing Law and Policy // Journal of Space Law, vol. 34 №1, Oxford (Mississippi), 2008. - P. 36. *9 Директива 2003/4/ EC Европарламента и Совета от 28 января 2003 г. о доступе к экологической информации - http://www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0004:EN:HTML *10 Директива 2007/2/ EC Европарламента и Совета от 14 марта 2007 г. по созданию инфраструктуры пространственной информации ЕС (INSPIRE) - http:// www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:108:0001:0014:EN:PDF *11 Директива 96/9/ EC Европейского парламента и Совета от 11 марта 1996 г. о правовой защите баз данных - http:// www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0009:EN:HTML *12 См.: Harris R. Op. cit. - P. 38. *13 См.: Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений от 9 сентября 1886 г. - http://www.wipo.int/treaties/ru/ip/berne/berne.html *14 См.: Ito А. Op. cit. - P. 56. *15 См.: статья 4.2 ALOS End User License Agreement - http://www.alos-restec.ip/pdf/ALOS *16 См.: Dupuy J. Contract, Copyright and Data Protection // ESCL News, № 9, Paris, 1992. - P. 3. *17 См.: Ferrazzani M. The Legal Protection of Remote Sensing Satellite Data in Europe // Proceedings of the 1 st International Conference on the State of Remote Sensing Law, Oxford (Mississippi), 2002. - P. 146. *18 См., напр.: Ferrazzani M. Op. cit. - P. 147. *19 Планировалось, что этот срок будет составлять 10 лет, но он был увеличен во время обсуждения проекта Директивы в первом чтении в Европарламенте. *20 См.: Uhlir P. Session on Intellectual Property and Government Data Policy // Proceedings of the 1 st international conference on the state of remote sensing law, Oxford (Mississippi), 2002. - P. 165. *21 См.: Uhlir P. Op. cit. - P. 167. *22 К таким условиям, в частности, относятся: авторизация (разрешение) пользователя на модификацию используемых им данных; использование данных в соответствии с условиями договора; передача данных третьим лицам только с согласия правообладателя; обозначение авторских и других прав при публикации и др. *23 См.: Ferrazzani M. Op. cit. - P. 149. *24 Закон США об авторском праве 1976 г. (Copyright Act) - http://www.copyright.gov/title17/92chap1.html *25 Подробнее о соотношении «прайвеси» (privacy) и ДЗЗ в американском праве см.: Сильвестров Г. В. Институт «прайвеси» в судебной практике США и наблюдение из космоса // Новое в космическом праве. На пути к международному частному космическому праву. - М., 1990. - С. 139-149; Clancy T. The Effect of Technology on Fourth Amendment Analysis and Individual Rights // Proceedings of the 1 st international conference on the state of remote sensing law, Oxford (Mississippi), 2002. - P. 108 - 134; Lever J. Geospatial Technology and Privacy: the Case of GPS // Proceedings of the 1 st international conference on the state of remote sensing law, Oxford (Mississippi), 2002. - P. 135 – 144.

В тиши значимых кабинетов готовится мир завтрашнего дня, посткризисный мир. Ни обладатели этих кабинетов, ни тем более мы с вами не знаем, каким он получится, но ясно: действия этих людей не пройдут бесследно. Ведется эта работа и в двух ключевых столицах континентальной Европы – Берлине и Париже, которые в добрые старые времена «холодной войны» и понятных правил игры, компактного и управляемого ЕС определяли для него «дождь и ясную погоду», как говорят на берегах Сены. Потом Союз расширился и оказался размытым, Франция с Германией растеряли былые рычаги, да и личные отношения их нынешних лидеров, утверждают, далеки от идиллических. Тем не менее, с апреля, под шум глобального кризиса и разговоров о путях его преодоления, под восторги относительно обаятельного американского президента и непонятную тишину атомных лабораторий в разных точках хрупкой Земли, руководители этих двух европейских стран решили тряхнуть стариной. С апреля в очень узком кругу стали прорабатываться новые направления совместных действий, которые должны оживить былое четкое взаимодействие и координацию политики как в двустороннем плане, так и для того, чтобы задать новую партитуру и темп выдыхающейся идее европейского строительства. Лондонская «Таймс», ссылаясь на окружение французского президента, утверждает, будто обновленный франко-германский тандем должен опираться на некий новый договор о сотрудничестве. Сферы этого сотрудничества, говорится в статье, охватывают множество областей – оборону, иммиграционную политику, новую индустриальную политику и так далее. Больше того, планируется даже направлять министров на заседания правительства страны-партнера, чтобы на самом высоком уровне организовывать взаимодействие. В частности, оно должно позволить двум столицам оказывать решающее влияние на решения ЕС, на его повестку дня и приоритеты. «Париж и Берлин возвращаются к старой идее двухскоростной Европы, они хотят создать отдельный штаб для европейской обороны и продвигать национальных промышленных чемпионов, – тревожится британское издание. – Великобритания ничего этого не хочет». По ее оценке, одна из целей французов и немцев – отодвинуть британцев от принятия решений в Брюсселе, что будет особенно легко сделать в условиях слабости нынешнего правительства лейбористов и ожидаемого прихода к власти следующей весной евроскептического правительства консерваторов. Один из самых глубоких французских политических журналистов Бернар Гетта так подает эту же идею на страницах газеты «Либерасьон»: «Вместе с ближайшими советниками они (руководители Германии и Франции. – Прим. ред.) изучают идею воссоздать в ЕС авангард путем придания нового импульса сближению между двумя странами, который первыми закрепили де Голль и Аденауэр 46 лет назад, подписав Елисейский договор. Канцлер и президент республики намерены организовать на длительную перспективу механизм конвергенции французской и германской политики. Символом этого могло бы стать участие представителей одного правительства на заседаниях другого, тем самым систематически гармонизируя позиции Парижа и Берлина, вырабатывая общую промышленную политику, говоря одним голосом как в ЕС, так и на международной арене». Автор даже придумал название для этого будущего альянса – Франгермания. Этот проект, утверждают, уже почти на выходе и скоро будет оформлен и объявлен официально. Очевидно, что победа канцлера Ангелы Меркель на недавних парламентских выборах в Германии и создание в этой стране новой, более однородной правительственной коалиции еще больше упростит принятие решений. Впрочем, левоцентристская оппозиция в Германии тоже не особенно возражает против перспективы новых шагов навстречу друг другу с Францией. Бывший глава германского МИДа Йошка Фишер, представляющий «зеленых», высказал такое мнение на страницах французской газеты «Монд»: «Центром тяжести в ЕС могут быть только Париж и Берлин. Британия решила оставаться на обочине. Италия – это… Италия. Польше еще идти и идти. Испания барахтается в глубочайшем кризисе». Импульс новому этапу франко-германского сближения, судя по всему, дали и внешние факторы, а не только желание придать новую динамику затухающему ЕС. Этому предшествовали усилия президента Франции Н.Саркози выстроить новое партнерство с США и Великобританией, с чего он начал свое правление. Возможно, этим объясняются его последние инвективы против «англосаксов», которые, по его мнению, и устроили нынешний глобальный кризис? Действия Парижа и Берлина, однако, следует рассматривать не как изолированный эпизод, а вписывать в более широкий контекст, что может придать несколько иной масштаб происходящему на берегах Сены и Шпреи. Прежде всего, речь идет о некоторых подходах и действиях администрации американского президента. Выделим два. Во-первых, на сентябрьской встрече в Питтсбурге лидеров стран «Группы 20», обсуждавших пути выхода из глобального кризиса, проявились признаки окончания особых американо-британских отношений. В политическом плане они давно лишились существенного содержания. Поддержка Лондоном иракской авантюры прежней администрации США на время наполнила смыслом эти отношения, но именно непопулярная среди британцев война в Ираке дала импульс и нынешним проблемам правительства лейбористов. Финансовый кризис подлил масла в огонь. Если во всем мире именно США видят в качестве страны, откуда он пошел гулять по планете, то в самом Вашингтоне в финансовых механизмах лондонского Сити видят корень зла, позволивший создать инструменты, обернувшиеся всеобщим крахом. Для британской экономики, растерявшей в годы разгула ультралиберализма промышленную основу, сектор финансовых услуг стал своего рода монокультурой и удар по нему может иметь для страны непредсказуемые последствия. Если учесть, что лидер британских консерваторов и вероятный будущий премьер-министр Дэвид Кэмерон готовится идти на всеобщие выборы с проамериканской и евроскептической программой, становится непонятно, какая политика будет проводиться Лондоном. Объективно нарушается особая связь с США, британцы выталкиваются в объятья континентальной Европы. Но будет ли это материализовано? Во-вторых, решение президента США Барака Обамы об отказе от плана развертывания элементов противоракетной обороны в Чехии и Польше имело много последствий, в том числе, для организации системы безопасности в Европе. Не вдаваясь в подробности, отмечу, что шаг США имеет не только российско-американское измерение, хотя оно и присутствует. Главное – Вашингтон предпочел морскую систему базирования ПРО, более мобильную, эффективную и дешевую. Меняется и ближайший географический приоритет – прикрытие не Восточной Европы, а Ближнего Востока в свете перспективы появления ядерного или околоядерного Ирана, обладающего ракетами средней дальности. Что все же значит отказ от ПРО на чешской и польской базах для системы безопасности в Европе? Это – сигнал восточноевропейским странам, ориентировавшимся на США, а не на Западную Европу в вопросах безопасности, рассматривавших американский военный зонтик в антироссийском ключе. Новое дыхание получает идея европейской обороны (и соответствующей функции ЕС, против чего всегда выступали атлантисты). Открывается, наконец, возможность выстраивания нормальных, деидеологизированных и прагматичных отношений ЕС и России. Если угодно, с этих двух направлений политики Брюсселя снимается американское вето. Соединенным Штатам нужны ЕС и Россия в качестве партнеров, а не вассалов для ответа на новые глобальные вызовы, контуры которых только намечаются, для действий в посткризисном мире, который будет другим. Франция и Германия, возрождая свой тандем, надеются воспользоваться шансом и закрепить за собой, увлекая весь ЕС, достойное место в глобальной партии будущих десятилетий. Валерий ВАСИЛЬЕВСКИЙ

Вопрос, вынесенный в заголовок, и в самом деле весьма занимает партнеров Германии по Европейскому Союзу, хотя за предыдущие четыре года у них, казалось бы, было довольно возможностей изучить все стороны характера главы германского правительства, ее политические предпочтения и отношение к проблемам европейской интеграции. Однако условия игры на политической сцене в ФРГ серьезно изменились, и кое-кто из соседей теперь рассчитывает увидеть у руля крупнейшего государства Единой Европы своеобразную «супер-Меркель», политика, гораздо слабее связанного путами коалиционного договора, нарушение которого означает развал правящей команды. Но насколько обоснованны эти надежды? Неожиданно сильный результат, который показали на последних парламентских выборах свободные демократы, повлек за собой создание правоцентристской коалиции, в которой ХДС будет играть первую скрипку – это бесспорно. Но тот, кто строит на этом основании чрезмерно большие ожидания – теперь, дескать, у Меркель будут развязаны руки – рискует серьезно ошибиться. Необходимость сохранения социального мира – особенно в «старых» федеральных землях – будет сковывать ее сильнее любых коалиционных обязательств. К тому же крах социал-демократов отнюдь не привел к тому, что правые и либералы ушли в сильный отрыв, нет. Напротив, опережение у них довольно незначительное, а перераспределение избирательных предпочтений произошло в основном в левом лагере. Некоторые аналитики продолжают считать, что Германия и сейчас остается опасно расколотой. Очевидный парадокс: экономический кризис повлек за собой несомненное банкротство либеральных экономических идей, но в Германии после длительного сидения на скамейке запасных к власти протолкались именно либералы! Причем либералы эти далеко не те, какими они были в приснопамятные времена Ганса-Дитриха Геншера, когда СвДП относилась к числу самых «проевропейских» партий Старого света. Нынешние свободные демократы жестко критикуют аграрную политику ЕС, впрочем, давно уже не вызывающую восторгов ни у кого, кроме получателей щедрых брюссельских дотаций. Не хочет «партия Вестервелле» ни создания единого европейского «экономического правительства», ни жесткой политики в области сохранения климата. Нет сомнения, что в коалиционном договоре Меркель со товарищи удастся ввести эти стремления в приличествующие случаю рамки, но так или иначе на европейской сцене берлинской правящей коалиции придется потратить много сил на доказательство того, что крупнейшая экономика Европы и в самом деле «мыслит европейскими категориями», а не стремится в первую очередь повысить собственную конкурентоспособность. В переводе на практический язык это будет значить то, что немцам их партнеры частенько будут предлагать раскошелиться «во имя общих интересов».*1 Но именно это давно не вызывает восторга у тех, кто живет между Одером и Рейном и уже подустал от почетной обязанности быть в числе тех, кто постоянно расплачивается за совместный банкет. Германии предстоит быстро решить еще одну задачу: 31 октября подходит к концу срок пребывания в должности ее представителя в Европейской Комиссии – Гюнтера Ферхойгена. Кандидатура его преемника пока не названа. Можно предположить, что на эту роль не прочь претендовать кандидат от СвДП. Но его явно не жаждет видеть в этом качестве извечный партнер христианских демократов – баварский ХСС. Его депутаты в Европейском Парламенте – устами вице-руководителя фракции Европейской Народной партии Манфреда Вебера – высказались однозначно: они будут противостоять назначению «радикала-рыночника». А у парламента есть право отклонить кандидатуры, предлагаемые Жозе Мануэлом Дураном Баррозу. И можно не сомневаться, что представители ХСС сделают в Страсбурге все, чтобы добиться своего. Захочет ли председатель Европейской Комиссии в такой ситуации дразнить гусей, то бишь, членов сильнейшей фракции Европейского Парламента? Это вопрос… А если не свободный демократ, то кто же? Как имеющих наибольшие шансы стоит назвать Роланда Коха, главу правительства федеральной земли Гессен и европейского депутата от ХДС Эльмара Брока, многие годы являющегося одним из главных советников Ангелы Меркель по всем стратегическим вопросам, связанным с делами Европейского Союза. Андрей ГОРЮХИН *1 Девять миллиардов из Берлина Точнее – 8,8 миллиарда евро. Именно таков нетто-итог расчетов Берлина с брюссельским бюджетом. Больше в ЕС не внес в общую кассу никто. Это данные, обнародованные в недавнем финансовом отчете Европейской Комиссии. Закономерен вопрос: а получатель кто? Куда, в конечном счете, попадают средства, перечисляемые, разумеется, не одной только Германией? Достается всем, но, конечно, в разной степени. Можно назвать и те государства, которые получают из кассы ЕС больше других – это Польша и Греция. В Афины притекает кругленькая сумма в 6,3 миллиарда евро, в Варшаву несколько меньшая, но все равно весьма солидная – 4, 4 миллиарда евро. Вообще, из 27 стран ЕС только 12 вносят в совместный бюджет больше, чем потом получают в виде дотаций. В тройку крупнейших плательщиков вслед за Германией входят Италия и Франция. Все новички из Центральной и Восточной Европы, включая и не относящийся к ним Кипр, принадлежат к нетто-получателям. В эту категорию входят и представляющие ныне «ветеранов» европейской интеграции Испания и Португалия. Львиная доля брюссельского бюджета – 45% – как всегда была истрачена на проведение единой аграрной политики, сиречь сельхоздотации. И опять-таки вполне традиционно крупнейшим реципиентом в этой сфере осталась Франция, которой было выделено 10 миллиардов евро аграрных субвенций. За ней с 7,1 миллиарда следует Испания, а на почетном третьем месте – внимание! – Федеративная Республика Германия с 6,6 миллиарда евро. Ага, оказывается, Берлин тоже может не только отдавать, но и брать? Конечно! Только для этого все больше приходится проявлять изобретательность, поскольку Брюссель всеми силами пытается отказаться от так называемого «принципа лейки», когда достается пусть не помногу, но «всем сестрам по серьгам». Деньги стремятся выделять тем, кто лучше умеет ими распорядиться. Например, этой помощи удостоился целый ряд мелких и средних германских предприятий, которые производили и поставляли товары восточным соседям ФРГ. Достаточно сказать, что экспорт из федеральной земли Берлин, к примеру, в Польшу стабильно рос до самого кризиса и достиг 650 миллионов евро, практически удвоившись с 2004 года, когда Польша вошла в ЕС. Справедливости ради надо отметить, что весьма интенсивно развивается у германской столицы и сотрудничество с соседями из Скандинавии, особенно в области высоких технологий. Брюссель оказывает берлинцам помощь в рамках программы «Джозефин». Ее концепция такова: фирмам, способным доказать, что они располагают свежими идеями, оказывается консультационная и организационная помощь, им при желании даже помогут нанять сотрудников, имеющих соответствующий опыт, причем в этом случае нанимателям придется платить им только половину зарплаты, остальное предоставит ЕС. Финансирование тоже предоставляется под брюссельские гарантии, причем на одинаковых условиях во всех банках балтийского региона – будь то Швеция, Польша или Германия. Сотрудники программы «Джозефин» шутят, что кризис очень помог им с получением бесплатной рекламы: информация о месте, где дают выгодные кредиты, распространялась со скоростью лесного пожара. Оставалось только выбирать тех, кто приходил с наиболее интересными предложениями.

Чьим голосом заговорит единая Европа? Разноголосица вокруг обретения наднационального лидера в виде президента ЕС показывает, что европейцы шарахаются из стороны в сторону. Одни мечтают о колоритном ньюсмейкере голливудского фасона, воплощающем в себе миф о гибриде короля и философа. Другие, опасающиеся сотворить кумира себе на голову, предпочли бы «маленького серого технократа», если воспользоваться формулой лондонской газеты «Таймс». Федералисты согласились бы на президента-невидимку, чтобы все совершалось кулуарно и по-тихому. Евроскептики также ратуют за незаметного Акакия Акакиевича в наивной вере, что таким образом об этом институте власти вскоре забудут… Так или иначе, момент истины близок, и все кому не лень перемывают косточки и детали биографии тех, кто входит в шорт-лист наиболее вероятных претендентов на панъевропейскую корону. За последнее время кандидатами в президенты назывались: экс-премьер Ирландии Берти Ахерн, а ныне – экс-президент Ирландии Мэри Робинсон (см. «Евросоюз дозрел до матриархата»), бывший британский премьер Тони Блэр, экс-премьер Люксембурга Жан-Клод Юнкер и действующий глава правительства Нидерландов Ян-Петер Балкененде, бывший премьер Финляндии Пааво Липпонен и другие «экс» – поляк Александр Квасьневский, австриец Вольфганг Шюссель, бельгиец Ги Верхофстадт, испанец Фелипе Гонсалес. В объемном ворохе публикаций на эту злобу дня выделяется остроумный разбор достоинств и недостатков этих государственных мужей, сделанный автором «Таймс» Хуго Рифкиндом. Он представляет собой только лишь одну точку зрения, но все же имеющую право быть. Итак, главный фаворит – экс-премьер Британии Тони Блэр. Автор не щадит соотечественника, утверждая, что тот «ведет охоту за высокой должностью с того момента, как перестал возглавлять правительство, и у него уже такой загар на лице, который обычно бывает у очень богатых людей, живущих в Монако». В его пользу говорит то, что он очень узнаваемая личность, и его «приход будет замечен всеми, даже американцами». Другой автор «Таймс» Бронвен Мэддокс согласен, что он известнее других кандидатов, но ему могут припомнить и войну в Ираке, и неприятие евро. Экс-премьер Люксембурга Жан-Клод Юнкер видится автору как вполне допустимый вариант, хотя бы потому, что он не Тони Блэр. Юнкер – один из старожилов брюссельских коридоров власти, дважды возглавлял Европейский Совет, по взглядам правоцентрист, а по стилю – технократ. Он проевропеец до мозга костей, что импонирует немцам, но претит британцам. Нынешний глава правительства Нидерландов Ян-Петер Балкененде удостоился совсем не политкорректного сравнения: по виду нечто среднее между Гарри Поттером и гестаповским офицером из юмористической мыльной оперы «Алло, алло». Его хотят видеть наверху «только голландцы и те, кто вообще ничего не хочет». Но у него есть немалое достоинство: он представляет «уютно маленькую и безобидную страну». Бывший премьер Финляндии Пааво Липпонен высоко котируется у лондонского насмешника, хотя он представляет его не вполне лестно: «добродушное лицо, напоминающее картофелину». Сильная сторона Липпонена – он социал-демократ и убежденный единоевропеец, да к тому же посланец страны, не входящей в НАТО. За него могут ходатайствовать те, кто терпеть не могут Блэра, но ни на ком не остановили свой взгляд. Слабое место: он больше подходит для работы за кулисами, чем на авансцене. К этой по-британски язвительной раздаче «всем сестрам по серьгам» логически примыкает комментарий, появившейся в начале октября в авторской колонке Энн Эпплбаум, профессионального колумниста «Вашингтон пост». Известная резкими суждениями дама (по совместительству, супруга польского министра иностранных дел Радослава Сикорски) предопределяет исход выбора европейского президента таким постулатом: «По традиции, лидеров многонациональных институтов выбирают через процесс отсечения лишних: и тот, кто менее всего интересен, у кого меньше собственных взглядов и кто обладает меньшим влиянием, получает должность – именно потому, что никто ничего против него не имеет». Добавлю: есть и другие подводные камни. ЛД, то есть Лиссабонский договор, разблокировал поступательное движение по пути европейской интеграции. Это идет в плюс, а в минус, который приходится держать в уме, нужно отнести неопределенность в отношении предлагаемого властного тандема. Жюстин Вэсс, французский эксперт в Институте Брукингса, полагает, что успех ЛД – виртуальный. «Не только потому, что многое будет зависеть от того, кто займет ключевые посты, и в чем они будут видеть свое предназначение и пределы свои полномочий. Еще и потому, что реальное улучшение ситуации невозможно без более тесного взаимодействия и слияния между тремя ведущими европейскими державами (Франция, Германия и Британия)», – так звучит его приговор. С этим тезисом солидарна и Катинка Барыш, заместитель директора Центра европейских реформ, которая уверена: тот, кто займет пост президента, сам определит, чем он или она будет заниматься. Для иллюстрации своей мысли она приводит такой пример: «Если будет кто-нибудь типа Тони Блэра, то он не захочет вести разговор о всяких деталях в отношении, скажем, либерализации рынка услуг, а предпочтет обсуждать проблемы Ирана с Бараком Обамой». Вместе с тем Евросоюз хотел бы иметь своим лицом, как рекламный бренд, политика-тяжеловеса. Катинка Барыш замечает: «Нам нужна фигура, которая могла бы на равных разговаривать с Ху Цзиньтао». Но в этом случае возникает потенциальный конфликт, если не интересов, то личностей. Если во главе союза встанет по-настоящему крупноблочная и цельносварная фигура, обладающая собственным видением европейских и мировых проблем, да вдобавок с харизмой, то она затмит собой национальных лидеров и сместит центр тяжести в пользу властных структур ЕС. Политический вес глав государств и правительств стран ЕС будет тем относительно обесценен, что им вряд ли понравится. …Между тем, вопрос о кандидатуре президента ЕС внесен в повестку дня саммита Евросоюза 29-30 октября, причем, кулуарная сплетня гласит: Саркози готов отказаться от поддержки Тони Блэра, если Ангела Меркель оставит в силе свое неприятие островитянина. Уравнение со многими неизвестными вокруг всем известных политиков будет и дальше обрастать замысловатыми спекуляциями, и это неизбежно. Ставки высоки. Владимир МИХЕЕВ

(Не-)предсказуемость российской внешней политики*1 Российская внешняя политика часто кажется Западным политологам и политикам непредсказуемой, непонятной, излишне эмоциональной и импульсивной. Андре Герритс, например, отмечает в своих исследованиях, что «ожидания, разочарования и конфронтация кажутся типичными для российской внешней политики»*2. Отто Лухтерхандт оценивает взаимоотношения России и остальной Европы как очень эмоциональные. Он характеризует их, как колебание между «дистанцированностью и близостью, восхищением и отвращением, враждебностью и союзничеством»*3. Это описание можно применить к отношениям между Россией и Западом в целом. Некоторые даже рассматривают российскую внешнюю политику с точки зрения психоанализа, ставя ей диагноз пограничного личностного расстройства*4. Еще Уинстон Черчилль говорил, что Россия – это «загадка, окутанная тайной, скрытой под покровом непостижимости». Но и современные политики на Западе часто жалуются на то, что им сложно понять действия правительства России. Ян Труштинский, первый заместитель министра иностранных дел Польши, назвал Россию «трудным и непредсказуемым партнером»*5. После событий августа 2008 года президент Франции Николя Саркози сделал вывод: «В Европе, да и не только, вопросы и страхи по поводу настоящих целей России, особенно в отношении ее соседей, и методов, которые она считает легитимными, привели к кризису доверия»*6. У президента Латвии Вайры Вике-Фрайберги «сам факт непредсказуемости» России вызывал «страх»*7. Президент ЕБРР Жан Лемьер отмечал, что иностранные компании хотят инвестировать в Россию, «но они хотят понимать направление, куда собирается идти Россия, правительство и деловое сообщество»*8. Постоянно проходят семинары и конференции, на которых западные политики пытаются ответить на вопрос: «Чего же хочет Россия?». В качестве примера можно сослаться на дискуссию, организованную в 2008 г. Фондом Фридриха Эберта, в которой приняли участие Стивен Пайфер (США), Ханс-Улрих Клозе (Германия), Йан Петерсен (Норвегия), Строуб Тэлбот (США)*9. Газовые конфликты России с Украиной и особенно ее политическая и военная реакция на обострение ситуации в Грузии в августе 2008 г. заставили Запад более серьезно задуматься, все ли еще можно называть Россию стратегическим партнером или же она все больше становится потенциальной угрозой безопасности и стабильности в Европе. Глава МИД Великобритании Дэвид Милибанд настаивает, что Россия должна «прояснить свое отношение к использованию силы для решения споров»*10. Опросы показывают, что за последние три года в ЕС возросла озабоченность и опасения по поводу того, как Россия обращается со своими соседями, причем в западных странах ЕС это 69% принявших участие в опросах, а в восточных – 63%*11. Между тем, документы, определяющие основные принципы и направления российской внешней политики, провозглашают ее прагматизм. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (РФ) до 2020 года, утвержденной Президентом РФ 12 мая 2009 г., говорится: «Для защиты своих национальных интересов Россия (...) будет проводить рациональную и прагматичную внешнюю политику, исключающую затратную конфронтацию (...)»*12. В настоящей статье рассматривается, действительно ли «умом Россию не понять», или же есть определенные факторы, которые западные политики отказывались замечать на протяжении многих лет, и поэтому «рациональная и прагматичная» политика РФ кажется им излишне эмоциональной и непредсказуемой. Вначале будут проанализированы факторы, которые осложняют изучение и понимание российской внешней политики, что и делает ее непредсказуемой и импульсивной в глазах Запада, а затем – факторы, которые политики на Западе предпочитали не замечать, и сделанные ими ошибки во взаимоотношениях с Россией. Процесс принятия внешнеполитических решений как «черный ящик» Прежде всего, впечатление о непредсказуемости России объясняется нетранспарентностью процессов принятия ключевых внешне- и внутриполитических решений. Первый вопрос, который задается на конференциях и семинарах, посвященных России, проходящих в западных столицах, – это кто же является в России президентом де-факто, а не де-юре, и в чьих руках сосредоточена настоящая власть. Даже российские политологи по-разному отвечают на этот вопрос, говоря, что это настоящий тандем, или, что реальная власть сосредоточена в руках премьер-министра РФ Владимира Путина, или же что она постепенно начала переходить к де-юре президенту Дмитрию Медведеву, и этот процесс будет набирать силу. Порой они пытаются «измерить» стабильность системы Медведева-Путина, интерпретируя малейшие знаки, например, как Медведев посмотрел на Путина или наоборот. И хотя Федор Лукьянов справедливо отметил, а какая же разница, в чьих руках находится руль правления, если во главе страны стоят те же самые группы лиц*13, и данная система функционирует, тем не менее, это способствует имиджу непредсказуемости России. Кроме того, ни западные, ни российские политологи не могут сказать, как принимаются конкретные внешнеполитические решения в России, кто участвует в консультациях, какие аргументы приводятся, почему то или иное решение принимается именно в это время, а не раньше или позже. Справедливости ради стоит отметить, что и в странах Евросоюза и США также не все понятно в процессе принятия внешнеполитических решений. Но политологам всё же легче определить, какие группы интересов сыграли свою роль, какие министерства и стоящие за ними силы были более активно вовлечены в обсуждение и планирование определенных действий. Опытные российские политологи согласны с тем, что решения принимаются узким кругом лиц. Они также отмечают, что в стране идет внутриполитическая борьба или же борьба разных кланов и группировок. Однако даже они расходятся во мнении, какие группы могли сыграть свою роль при принятии определенных внешнеполитических решений. Но если даже в России существует лишь смутное понимание этих механизмов, неудивительно, что западным политологам и политикам еще сложнее понять, что же происходит. А поэтому внутренние процессы российской внешней политики остаются «черным ящиком» – непрозрачными и непредсказуемыми. Изменчивость настроений в российской внешней политике  В начале статьи уже было приведено высказывание Лухтерхандта, характеризующее изменчивость настроений российской политики: от позитивного отношения к Западу и желания сотрудничать (как это было особенно в первые годы после распада СССР и после терактов в США 11 сентября 2001 г.) до крайне негативного отношения и некооперативных подходов (особенно в 2004 – 2008 гг.). Именно перепады настроений во внешней политике РФ – «от любви до ненависти» к Западу – и объясняют, в свою очередь, почему западным политикам Россия кажется непредсказуемой и эмоциональной, а не прагматичной и рациональной. Тем не менее, если внимательно проанализировать взаимоотношения РФ с отдельными западными акторами – ЕС, НАТО, Советом Европы, ОБСЕ,*14 – мы увидим, что хотя и есть эмоциональные подъемы и спады, тем не менее, даже в критические моменты, когда отношения между Россией и некоторыми западными организациями резко ухудшались, в рамках других западных институтов продолжалось или даже улучшалось сотрудничество, т. е. действовал механизм компенсации. Например, в 1999 г. – одному из наиболее сложных для российско-западных отношений (вторая волна расширения НАТО, вторая военная кампания в Чечне, военная операция НАТО в бывшей Югославии) – Россия на несколько месяцев (с марта по июль 1999 г. после начала вышеупомянутой операции альянса) «заморозила» сотрудничество с НАТО, но в то же время улучшилось сотрудничество с ЕС, и принимались новые стратегические документы (Коллективная стратегия ЕС в отношении России и Стратегия развития отношений РФ с ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.)). В этом контексте, Тед Хопф, например, пришел к заключению, что Россия может быть одновременно европейской и находиться в состоянии сотрудничества и конфликта с Европой. Кроме того, он отметил, что политологи, придерживаясь теоретических подходов, часто концентрируются на различиях, преувеличивая существующие конфликты и не замечая различных форм повседневного взаимодействия*15. Следовательно, если внимательно изучить, как развивались взаимоотношения России с отдельными западными акторами, то картина получится более дифференцированная, чем при обобщении. Что же касается эмоциональных перепадов настроения, согласно исследованиям политической психологии, точно так же, как этому подвержены люди, этому явлению оказываются подвержены и государства (и соответственно государственные деятели)*16. Согласно Марку Энтину, эмоциональность в российской политике означает человечность, и ее не следует путать с импульсивностью*17. В словаре эмоции определяются как «[р]еакции (...) на воздействие внутренних и внешних раздражителей, имеющие ярко выраженную субъективную окраску и охватывающие все виды чувствительности и переживаний»*18. И российская внешняя политика во многом также является «реакцией» на «раздражители». В их числе – расширение НАТО (и особенно обещание когда-нибудь принять Украину и Грузию в альянс*19), нежелание Западных партнеров ратифицировать ДОВСЕ*20, развитие ситуации вокруг Косово по сценарию, который Россия пыталась предотвратить*21, более активная (конкурирующая) политика и ЕС, и НАТО в сфере «традиционных» стратегических интересов России (СНГ). На протяжении многих лет – вопреки надеждам на «общий европейский дом» – Россия чувствует себя «выключенной»*22 из системы европейской безопасности. Хотя после террористических актов в США в 2001 г. бывший тогда президентом РФ В. Путин (2000–2008 годы) предложил поддержку США со стороны России в антитеррористической борьбе, надеясь на более активную (и равную) роль в международной системе безопасности, эти надежды, тем не менее, опять не оправдались. Инициатива Медведева «о новом договоре о сотрудничестве и партнёрстве с европейским сообществом»*23 является попыткой найти выход из сложившейся неудовлетворительной для России ситуации. Таким образом, все эти «раздражители» накапливались в отношениях России и Запада на протяжении многих лет, и они объясняют, почему меняется эмоциональный настрой РФ как глобального актора – от надежд и иллюзий до разочарования, раздражения, негодования и даже гнева. Однако еще в Библии дается совет: «(...) солнце да не зайдет во гневе вашем»*24. А именно это часто и происходит с российской внешней политикой. Данная фраза означает, что необходимо поступать мудро (прагматично) и уметь контролировать свои (пусть даже справедливые) эмоции. Как же выглядели поступки российского руководства, когда во время спорных президентских выборов на Украине в 2004 г., фальсификация результатов которых привела к массовым протестам – т.н. «оранжевой революции», российские политики оказывали массивное давление на избирателей в Украине, и даже сам президент РФ В. Путин, согласно сведениям, опубликованным в СМИ*25, три раза поздравлял Виктора Януковича, кандидата, который, как казалось, стал бы придерживаться пророссийского курса, с победой до объявления официальных выборов? Примеров такого излишне эмоционального и даже импульсивного политического поведения можно привести немало, и, к сожалению, нет никакой уверенности, что этот сценарий не повторится опять во время президентских выборов на Украине, запланированных на 17 января 2010 г. Как показывает пример с Украиной, эмоциональные перепады объясняются еще и отсутствием последовательной долгосрочной стратегии по многим важным для РФ направлениям. Правда, и другим глобальным акторам – ЕС и НАТО – сложно вырабатывать такие стратегии в условиях постоянно меняющейся и порой непредсказуемой политической и экономической конъюнктуры. Но всё же российская внешняя политика слишком часто представляет собой спонтанные зигзагообразные движения. К этому добавляется еще, помимо проблемы непрозрачности процесса принятия решений, о чем уже говорилось, также и проблема просчетов. Например, во время президентских выборов на Украине в 2004 г. и «оранжевой революции» российская сторона явно просчиталась относительно последствий своих действий, переоценила возможности своего влияния и продемонстрировала, что она плохо разбирается в политических процессах в этой стране. Итак, изменчивость эмоциональных настроений в российской внешней политике, а также отсутствие долгосрочных последовательных стратегий и просчеты формируют представление о РФ как о непредсказуемом и даже ненадежном партнере. Тем не менее, политические переходы России от сотрудничества к некооперативным и даже конфронтационным подходам часто преувеличиваются, потому что взаимодействие с Западом продолжается на разных уровнях, несмотря на проблемы и кризисы во взаимоотношениях. Установившаяся взаимозависимость не позволяет «замораживать» отношения надолго. Заложниками ситуации становятся обычно лишь некоторые аспекты отношений*26. Ошибки Запада: Homines libenter quod volunt credunt*27 Запад тоже допустил ряд ошибок по отношению к России, и именно из-за этой недальновидности российская внешняя политика также кажется непредсказуемой. Как уже упоминалось, РФ на протяжении многих лет недовольна той ролью, которую ей отвели западные партнеры в международной системе безопасности: «(...) Запад рассматривал Россию как «особый случай». Эта страна, чей великодержавный менталитет был поколеблен, но не сломлен, обладала ядерным оружием, да и попросту была слишком велика (...) Формально двери Запада были для нее открыты, но что Россия может реально «войти внутрь», по-прежнему представлялось немыслимым»*28. Западные партнеры не ожидали, что Россия так быстро сможет «встать на ноги» после всех экономических трудностей 1990-х годов. Они не предполагали, что быстрый экономический рост (в первую очередь, благодаря высоким ценам на энергоресурсы, но также и под влиянием проводимых внутренних реформ), приведет к более самоуверенной, конкурирующей внешней политике, к тому, что Россия сможет показать свои «политические зубы»*29. Первый пункт в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. гласит: «Россия преодолела последствия системного политического и социально-экономического кризиса конца XX века – (…) восстановила возможности по наращиванию своей конкурентоспособности и отстаиванию национальных интересов в качестве ключевого субъекта формирующихся многополярных международных отношений»*30. И хотя многие экономисты еще до начала мирового кризиса сомневались в устойчивости экономического роста РФ, имидж «новой» сильной и уверенной России влился в ее внешнюю политику. За 1990-х годы на Западе привыкли к пустым предупреждениям и угрозам России, например, в отношении первого расширения НАТО или военной операции в Косово в 1999 г., а поэтому любые реальные активные действия России воспринимаются с удивлением и опасением. Россия уже давно предупреждала западных партнеров по ДОВСЕ, что ситуация, когда Договор ими не ратифицирован, неудовлетворительна. Речь В. Путина на Конференции по безопасности в Мюнхене в 2007 г. просто шокировала и «разочаровала» своим содержанием западных политиков*31. В ней он еще раз подчеркнул «критическое» состояние ДОВСЕ, когда «НАТО выдвигает свои передовые силы к нашим государственным границам, а мы, строго выполняя Договор, никак не реагируем на эти действия»*32. Тем не менее, когда Россия приостановила действие Договора в 2007 г.*33, это вызвало определенное недоумение. По привычке на Западе ожидали, что за предупреждениями РФ не последует никаких действий. Хотя речь Путина в Мюнхене восприняли как нечто из ряда вон выходящее – по ее эмоциональности и негативным коннотациям, тем не менее, по содержанию то, что сказал В. Путин, не являлось новшеством. Как предложил Лукьянов, достаточно лишь сравнить два документа – речь Путина в Мюнхене в 2007 г. и его речь в Берлине 25 сентября 2001 г.*34 И в том, и другом случае, говорится о том, что партнерство России и Запада имеет лишь декларативный характер, что Россия лишь ставится перед фактами принятых решений. С одинаковой силой критикуется нежелание западных партнеров ратифицировать ключевые документы в сфере безопасности, невозможность договориться по проблемам противоракетной обороны, неспособность существующей системы безопасности ответить на вызовы. Раз за разом констатируется противостояние с НАТО и т. д. Если в 2001 г. Путин призывал «объединить усилия», преодолеть «линии разрыва», «раз и навсегда заявить с «холодной войной» покончено!», то в 2007 г. тональность совершенно другая. Речь полна горечи и разочарования в связи с тем, что ничего этого так и не удалось добиться, что международная система безопасности, напротив, – «это мир одного хозяина, одного суверена». Все это говорит о том, что несмотря на смену эмоций – от надежды до разочарования и даже гнева – определенная константа сохранилась: желание отстаивать свои интересы и преодолеть международную маргинализацию. Инициативу Медведева о новом Договоре в сфере безопасности также с удивлением восприняли на Западе, не зная реагировать ли на нее как на нечто положительное как призыв к диалогу или же как на нечто отрицательное, опасаясь, что Москва хочет тем самым попытаться ограничить или избавиться от НАТО. Хотя российскому руководству сложно предложить что-то конкретное, тем не менее, это важная попытка начать диалог о сложившейся ситуации. Западным партнерам необходимо более серьезно относиться к недовольству и опасениям, высказываемым Россией, и уже есть первые свидетельства того, что они пришли именно к такому заключению. Так Николя Саркози отметил, что западные страны «должны признать, и честность – это не признак слабости, что Россия, возможно, чувствовала, что ее не принимают в расчет, что западные страны больше не относились к ней как к равному партнеру, причем до такой степени, что Россия, наверное, посчитала, что только сила может заставить уважать ее»*35. В этом же контексте стоит рассматривать и отказ Барака Обамы от размещения элементов ПРО в Польше и Чехии в сентябре 2009 г., по крайней мере, в том виде, в каком это стремилась сделать администрация Джорджа Буша*36. Идея нового договора – это вызов, который Россия бросила самой себе, ведь теперь нужно как-то формулировать конкретные предложения, разъяснять, что же она имела в виду. Но это также вызов Западу: «сегодня международная система не имеет механизмов интеграции восходящих великих держав»*37. Символично, что и заместитель госсекретаря США Роуз Готтемеллер также отчасти признала это. Ключевая задача состоит в том, – заявила она, – чтобы «найти подходы к самой важной проблеме, которая остается нерешенной со времени окончания холодной войны, и заключается в том, чтобы интегрировать Россию и российские интересы в сфере безопасности в структуру европейской безопасности»*38. Так называемый «Хельсинки-2», безусловно, необходим, т.к. «основные нормы такие, как кооперативная безопасность, демократия и принципы хельсинкского декалога часто не соблюдались, по-разному интерпретировались или даже отчасти нарушались (хотя восприятия того, кто и что нарушал, опять же различаются)»*39. Кроме того, главной задачей «Хельсинки-1»*40 было определить правила поведения России и Запада еще во время холодной войны. В новых условиях необходим новый договор, регулирующий эти отношения*41. Таким образом, и ошибки западных политиков, их недооценка сложившейся внутренней ситуации в России, а особенно чувства собственной уверенности и силы предопределили то, что они просто не ожидали от России активных – даже военных – действий. Кроме того, как для российской внешней политики характерны эмоциональные взлеты и падения в оценке Запада, точно также и отношение западных политиков часто становится излишне эмоциональным. Для Запада «раздражителями», вызывающими негативные эмоции по отношению к России, являются следующие факторы: меры, которые РФ использовала во время военных кампаний в Чечне и после своей официальной победы; нарушения прав человека в целом; убийства критически настроенных журналистов и правозащитников, совершаемые в России, и безнаказанность преступников; несправедливые и несвободные выборы; военная операция в Грузии в 2008 г. и особенно признание независимости Абхазии и Южной Осетии. Недоверие, частично унаследованное от периода холодной войны, которому не дали ослабнуть опрометчивые действия, предпринимавшиеся каждой из сторон на протяжении 1990-х годов, пронизывает взаимоотношения России и Запада. Именно это недоверие также играет свою роль, вызывая подозрения западных политиков к намерениям России, что способствует их непониманию России. Заключение  Итак, действительно, ряд факторов делает российскую политику непредсказуемой и непонятной, причем не только для западных политологов и политиков, но и для российских экспертов и граждан. Например, в своем исследовании, основанном на изучении общественного мнения, Валери Хадсон пришла к выводу, что российские граждане могут лучше предсказать действия США на внешнеполитическом уровне, чем действия своей собственной страны*42. Непредсказуемость российской политики объясняется непрозрачностью внутренних процессов принятия решений, но также и тройным вызовом, с которым столкнулась Россия. Во-первых, это общие изменения в системе международных отношений, трансформация НАТО и ЕС, а также совершенно неожиданные события такие, как террористические акты в США в 2001 г., которые повлекли за собой серьезные международные последствия. Вызов заключается в том, что Россия пытается найти свое место в системе современных международных отношений. Ей нужно как-то интегрироваться, но как это сделать остается неясным, ведь интеграция с Западом на условиях России неприемлема для западных партнеров. Во-вторых, это внутренние политические и экономические перемены в России; все еще сложно сказать, как на ее политике отразится мировой финансовый кризис. И, в-третьих, Россия пытается реструктурировать отношения с другими бывшими республиками Советского Союза. Но как выработать последовательные долгосрочные стратегии в отношении этих стран, когда их направления внутреннего развития и внешнеполитические приоритеты постоянно меняются, также трудно сказать. В то же время отчасти виноваты и западные партнеры, ведь они предпочитали не замечать важные внутриполитические перемены в самосознании РФ. Кроме того, действия западных акторов в некоторых ситуациях, в свою очередь, представляются российским политикам и политологам непредсказуемыми и непонятными. Чего стоит, например, решение НАТО провести в мае 2009 г. в Грузии, развязавшей войну в Южной Осетии в августе 2008 г., военные учения. Оно кажется, по крайней мере, странным и плохо продуманным, если не откровенно провокационным и конфронтационным*43. Нельзя забывать, что во многом российская политика не является самостоятельной, а реагирует на действия Запада. Отсюда вытекает и ее эмоциональность. За эмоциональными внешнеполитическими перепадами России при внимательном наблюдении можно различить определенную константу: ее желание занять свое место в международном политическом, экономическом пространстве и в сфере безопасности. Запад не стал искать механизмов интеграции России, но и Россия оказалась сложным партнером, пренебрегающим западными ценностями. Диалог, который инициировала Россия, предложив идею нового договора в сфере безопасности, действительно, важный импульс к началу обсуждения проблем, которые уже давно отягощают российско-западные отношения. Однако, это и серьезный вызов, т. к. представления о том, в чем же заключаются эти проблемы, кто виноват, и как их решить, различаются*44. Остается лишь надеяться на то, что в рамках этого диалога политика России станет для Запада более предсказуемой и рациональной, а Россия станет лучше понимать мотивы западных партнеров. Елена Кропачева *1 Автор благодарит Бориса Казанского за помощь в иссдедовании при написании этой статьи. *2 Gerrits A. Russia and the OSCE. A Story of High Expectations, Strong Disillusionment and Obstinate Confrontation [ Россия и ОБСЕ. История больших ожиданий, сильных разочарований и упорной конфронтации] // Security and Human Rights, 2008, №19 (107-109 pp.). – P. 108. Здесь и далее все переводы цитат с английского и немецкого языков приводятся в авторской редакции. *3 Luchterhandt O. Ru?land in Europa - Die Institutionelle Dimension. [Россия в Европе – институциональное измерение] // Osteuropa, 2003, Vol. 53. – P. 1456. *4 Arias-King F., King de Arias A., Arias de la Canal F. Russia's Borderline Personality // Demokratizatsiya. – 2008, Spring. – P. 117 - 129. *5 Выступление Я. Труштинского на конференции «Перспективы политики ЕС в отношении России», Москва, 5 октября 2005 г. - http://www.rnic.ru/europe2020.php. *6 Конференция по вопросам мировой политики – речь президента Французской Республики Николя Саркози, Эвиан, 8 октября 2008 г. - http://www.ambafrance-uk.org/President-Sarkozy-s-World-Policy.html. *7 Интервью Вайры Вике-Фрайберги немецкому журналу «Шпигель». – 2000, 29 мая, № 22. – С. 198; частичный перевод на русский в Деловой прессе. – 2000, 8 июня, № 22 - http://www.businesspress.ru/newspaper/article.asp?aId=25855&mId=40. *8 Россия непредсказуема для инвесторов // Новые известия, 2005, 12 апреля - http://www.newizv.ru/news/2005-04-12/22834/ *9 См. доклад Фонда Фридриха Эберта от 20 мая 2008 г. - http://www.fesdc.org/documents/BrookingsRussland20.5.pdf. *10 См. речь Милибанда от 27 августа 2008 г. в Киеве - http://www.davidmiliband.info/speeches/speeches_08_012.htm. *11 EU's East-West Divide Shifts on US and Russia // EUobserver.com, 2009, 9 September - http://euobserver.com/24/28636?print=1. *12 См. Стратегию национальной безопасности РФ на официальном сайте МИД - http://www.mid.ru. *13 Интервью автора с Федором Лукьяновым в августе 2009 г. *14 Хотя в Совете Европы и ОБСЕ Россия является полноправным членом, тем не менее, в России эти организации воспринимаются как западные или как арена противостояний между государствами на Востоке и Западе. О проблемах, которые накопились во взаимоотношениях, см., например : Entin M. The Council of Europe on Building Common Spaces in Relations between Russia and the Ce. Laboratoire europeen d'Anticipation Politique. – 2006; Entin M. & Zagorskij A. Should Russia Leave the OSCE? How to Revive the Helsinki Process. Russia in Global Affairs. – 2008. – №6(3) – С. 19-31; Evers, F., Kahl, M., & Zellner, W. The Culture of Dialogue: the OSCE Acquis 30 Years after Helsinki; OSCE Helsinki Final Act 1975 - 2005. – CORE: Hamburg, 2005. *15 Hopf T. (Ed.). Russia's European Choice (1st ed.). – Palgrave Macmillan, 2008. – С. 2. *16 Косолапов Н. Политическая психология. Учебное пособие. – М.: Книжный дом «Университет», 2005. *17 Интервью автора с М. Энтиным в августе 2009 г. *18 Определение см. на сайте: http://www.gramota.ru. *19 См.: Bucharest Summit Declaration  Issued by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Bucharest on 3 April 2008 - http://www.summitbucharest.ro/en/doc_201.htm. *20 См.: Дунаи П. Будет введен в силу адаптированный Договор об ОВСЕ или нет, уйти от ответственности не удастся // Ежегодник ОБСЕ 2003: Ежегодник по вопросам Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. – М.: «Права человека», 2005. – С. 231-266; Zellner W., Schmidt H.-J., Neuneck G. (eds.) The Future of Conventional Arms Control in Europe [Будущее системы контроля за распространением обычных вооружений] // Democracy, Security, Peace, Vol. 194. – Baden-Baden: Nomos, 2009. *21 Ни в 1999 г. Россия не смогла предотвратить военную операцию в Косово, которая была проведена, несмотря на угрозы ответных действий и предупреждения, ни в 2008 г. ей не удалось помешать Косово провозгласить свою независимость, а многим странам ЕС и НАТО признать ее. *22 По определению Дмитрия Данилова, интервью с автором в сентябре 2008 г. *23 См.: Выступление Президента Д. Медведева на встрече с представителями политических, парламентских и общественных кругов Германии, 5 июня 2008 г. на сайте http://www.kremlin.ru. Более конкретно некоторые пункты были сформулированы, например, в речи Министра иностранных дел Лаврова в ОБСЕ 23 июня 2009 г.: «Вызовы жесткой безопасности в Евро-Атлантике. Роль ОБСЕ в создании устойчивой и эффективной системы безопасности», Выступление Министра иностранных дел Российской Федерации С. В. Лаврова на открытии Ежегодной конференции ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности, Вена, 23 июня 2009 г. *24 Библия, Ефисянам 4:26. *25 См.: Putin Congratulates Yanukovych on Presidential “Victory.” – RFE/RL Features Article, 2004, 22 нояб. - http://www.rferl.org/featuresarticle/2004/11/9df09d67-46ef-45f4-a4b2-839bac3ae2e1.html. *26 Уже упоминалось, что в 1999 г. Россия на несколько месяцев заморозила взаимоотношения с НАТО. В свою очередь, Альянс приостановил сотрудничество в рамках Совета Россия-НАТО после военной операции России в Грузии в августе 2008 года, а Россия в ответ на это «заморозила» сотрудничество с Организацией по вопросам поддержания мира. Тем не менее, стороны продолжили сотрудничать по Афганистану. 29 апреля 2009 г. Совет Россия-НАТО возобновил свою работу, а 27 июня 2009 г. Россия и НАТО решили возобновить взаимоотношения в военной сфере. *27 Люди охотнее верят в то, во что им хочется верить. *28 Тренин Д. Россия покидает орбиту Запада // Одиночное плавние. – М.: Московский Центр Карнеги, 2009. – С. 165-166. *29 По определению Дмитрия Данилова, интервью с автором в сентябре 2008 г. *30 См. Стратегию национальной безопасности РФ на официальном сайте МИД: http://www.mid.ru. *31 См. разные реакции в статье: Putin's Speech Draws Negative Reactions. - Radio Free Europe, 2007, 12 February - http://www.rferl.org/content/article/1143810.html. *32 Выступление В. Путина и дискуссия на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности, 10 февраля 2007 г. - http://www.kremlin.ru *33 См. Указ № 872 Президента РФ «О приостановлении РФ действия договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров» от 13 июля 2007 г., а также Справку к Указу «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров» от 14 июля 2007 г. - http://www.kremlin.ru. *34 Интервью автора с Федором Лукьяновым в августе 2009 г. См. Выступление Путина В. в Бундестаге ФРГ, Берлин, 25 сентября 2001 г. - http://www.mid.ru. *35 Речь Николя Саркози. Цит. раб. (сноска 6). *36 См.: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-by-the-President-on-Strengthening-Missile-Defense-in-Europe *37 Sakwa R. ‘New Cold War' or twenty years' crisis? Russia and international politics // International Affairs, 2008, Vol. 84, №2, 241-267 pp. – P. 254. *38 Gottemoeller R. Russian-American Security Relations after Georgia // Carnegie Endowment for International Peace, October 2008. – P. 8. *39 Zellner W. Abrustung reloaded? Zur Lage der europaischen Sicherheitspolitik [Возобновление процесса сокращения вооружений? О состоянии европейской политики безопасности] // Blatter fur deutsche und internationale Politik, 2009, № 8. *40 Cм. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе - Заключительный акт, Хельсинки 1975 г. -http://www.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_ru.pdf. *41 Интервью автора с Виктором Кременюком в сентябре 2008 г. *42 См. Hudson V.M. Cultural Expectations of One's Own and Other Nations' Foreign Policy Action Templates // Political Psychology, 1999, Vol. 20, № 4. – P. 767-801. *43 См. Учения НАТО в Грузии не способствуют возобновлению контактов РФ и НАТО, РИА Новости, 30 апреля 2009 г. - http://www.rian.ru/world/20090430/169702242.html. *44 См.: Zellner W. Abrustung reloaded? Zur Lage der europaischen Sicherheitspolitik [Возобновление процесса сокращения вооружений? О состоянии европейской политики безопасности] // Blatter fur deutsche und internationale Politik, 2009, №8.

Смена власти произошла в Греции: победу на парламентских выборах 4 октября одержала партия ПАСОК во главе с ее лидером Георгиосом Папандреу. Успех оказался впечатляющим – 44% голосов по сравнению с 33,5% у правивших консерваторов из «Новой демократии». Ее руководитель Константинос Караманлис после поражения – а это был самый плохой показатель в истории партии – объявил, что покидает пост партийного босса. В Афинах полагают, что его сменит Дора Бакоянни, бывшая глава министерства иностранных дел Греции. Очевидно, что на результатах выборов сказался экономический кризис и серия финансовых скандалов, сопровождавших пятилетнее пребывание консерваторов у власти. Фамилии «Караманлис» и «Папандреу» прочно ассоциируются в сознании греков с властью. Эти политические династии сменяют друг друга у штурвала Эллады уже не одно десятилетие. Так, 53-летний Константинос Караманлис – тезка своего деда, считающегося «отцом нации»: именно он восстанавливал демократию в стране после диктатуры «черных полковников». Именно семейство Караманлис основало партию «Новая демократия». А дед Георгиоса Папандреу, тоже, кстати, Георгиос, возглавлял центристское правительство в 1960-е годы. Сын Георгиса-старшего Андреас основал соперничающую с консерваторами партию – ПАСОК, и тоже возглавлял греческие правительства. Так что нынешний победитель парламентских выборов – потомственный премьер. Он совмещает это пост с должностью министра иностранных дел и полон решимости убедить греко-киприотов и турко-киприотов принять план воссоединения Кипра, благо десять лет назад Г.Папандреу внес значительный вклад в их сближение. А что обещает он жителям Эллады в это нелегкое время? Прежде всего, борьбу с рецессией, ростом безработицы, дефицитом бюджета и заботу об экологии. Особое внимание новое правительство намерено уделять поддержке и развитию мелкого бизнеса, в частности, направить на это пакет мер на сумму 3 миллиарда евро. Правда, остряки в Афинах напоминают, что и дед, и отец Г.Папандреу на посту премьеров были слабыми экономистами… Александр СОКОЛОВ

Результаты опроса, проведенного телепередачей «Голубая кровь», явно не обрадовали нидерландскую королевскую семью: 37% сограждан не желают ничего знать о своих монархах. Симпатии к королеве Беатрикс и ее родне, после летней попытки покушения полностью развеялись, пишет газета «Фолькскрант». Однако, дело не в какой-то особенной злонамеренности голландцев: Беатрикс и ее дети сами виноваты в том, что их популярность в народе столь низка. Не так давно правительство – это в разгар-то кризиса! – не придумало ничего лучше как повысить расходы на содержание монаршей семьи. Нетрудно догадаться, как такое обращение с деньгами налогоплательщиков было оценено парламентариями, чьи дебаты на эту тему транслировались в прямом эфире. На 2009/2010 годы запланированные государственные расходы на королевскую семью были увеличены на 39,6 миллиона евро. Народным избранникам в ходе обсуждения явно было непросто придерживаться парламентской лексики… Тем более, что совсем недавно все остальные государственные расходы были сокращены на 20%! «Когда полиция, пожарные и медики станут получать на 20% средств меньше, нельзя увеличивать расходы на королеву», – возмущался депутат от правой популистской Партии свободы. Ведь хватило же у испанского короля Хуана Карлоса здравого смысла для того, чтобы отказаться от повышения своего содержания в условиях кризиса. К тому же нельзя забывать и о том, что даже без государственных вспомоществований нидерландский королевский дом принадлежит к числу богатейших в Европе. Даже если не принимать во внимание их обширную недвижимость, то достаточно упомянуть о 25% акций нефтяного гиганта «Ройял Датч Шелл», находящихся в их собственности. А всезнающий – во всяком случае, в области крупнейших состояний – журнал «Форбс» оценивает частную собственность Беатрикс и ее семьи в 3,2 миллиарда долларов. И вдруг такое крохоборство! В очень невыгодном свете оказалась королевская семья в результате поведения сестры Беатрикс – Кристины, живущей в Лондоне. Эта дама, которую очень трудно назвать малоимущей, почувствовала необходимость снизить свои налоговые выплаты с помощью уголовно ненаказуемых, но дурно пахнущих трюков. Отличились и кронпринц Виллем-Александр и его жена Мaксима, затеявшие возведение роскошной виллы. Да не где-нибудь во Фландрии или на североморском побережье, а в Мозамбике, далеко не самой богатой из африканских стран. А ведь это, между прочим, уже третий, как говорят торговцы недвижимостью, эксклюзивный объект, принадлежащий принцу и его супруге. Кроме виллы в Мозамбике у них есть еще две – в Аргентине и на родине. Заметим, что затраты на перемещение наследника престола и его жены между их «местожительствами» несут сограждане. А расходы эти – из-за строгих мер безопасности – вчетверо больше, чем были бы у простых голландцев. Немудрено, что первые результаты народного недовольства не замедлили воспоследовать. Бесплатные частные полеты отныне запрещены многим членам королевской семьи. Этой льготой теперь смогут воспользоваться только сама Беатрикс и Виллем-Александр с супругой. А раньше за казенный счет путешествовали все десять взрослых членов королевской семьи и их чада. «С государственными визитами пусть летают по-королевски», – согласился председатель парламентской фракции оппозиционной Социалистической партии Роналд ван Раак. – Но уж не тогда, когда они всего только хотят слетать в Париж, чтобы купить себе обувь». Похоже, что это только начало, и урезанию подвергнутся и другие статьи расходов королевского семейства. Премьер-министр приказал провести аудит всех монарших трат. За исключением личных средств королевы и наследников.

Гамбургские борцы с курением продолжают совершенствовать антитабачное законодательство. Местной фракцией Христианско-демократического союза разработан проект, который, как утверждает пресса, уже представлен на согласование «зеленым» партнерам по правящей коалиции. Главная новация: в так называемых «пивных на углу» дымить все же разрешат, таким образом, эти заведения неизбежно превратятся в приют всех окрестных курильщиков. Однако, не зря сказано: закон суров. Во-первых, новые порядки коснутся только небольших пивных, площадь которых не превышает 75 квадратных метров. Во-вторых, в них нельзя будет получить никакой еды, если конечно не считать таковой чипсы, арахис или нечто подобное. «Соленые палочки на стойке – это не проблема, а вот карривурст с картошкой-фри – уже нельзя», – утверждает Харальд Крюгер, куратор демохристианской политики в области здравоохранения. А во всех гастрономических заведениях закурить лучше и не пытайтесь, если не хотите угодить в число нарушителей закона. Согласно проекту, сохранится строгий запрет на курение и во всех тех, местах, где он предусмотрен ныне – в больницах, театрах, школах, торговых центрах и даже в такси. А в ресторанах, более того, он станет еще строже. Например, будет запрещено создавать отдельные залы для курящих, где этих изгоев можно было бы покормить. То есть рестораторам придется ограничиться организацией курительных комнат, где жертвы вредных привычек могли бы невозбранно предаваться своему пороку. Однако, Харальд Крюгер и его коллега Барбара Аронс, вместе с которой он и разрабатывал этот проект, все же проявили некоторое милосердие к слабостям ближних. «Если кто-то захочет прихватить в курительную комнату свое пиво, никто ему ничего не скажет, но вот есть в этом помещении будет запрещено». Что ж, и то слава богу, ведь могли бы и с пивом туда не пускать, правда? Чтобы можно было понять, чем же все-таки руководствовались борцы за здоровый образ жизни, вводя такие правила, они дали детальное пояснение. Таким способом местные законодатели хотели воспрепятствовать тому, чтобы курящий отец мог потащить за собой в предназначенный для него зал всех некурящих чад и домочадцев, принудив их есть в продымленной атмосфере. Даже интересно, много ли таких деспотичных придурков сыскалось бы в современной Германии? Впрочем, народным избранникам виднее: они свой электорат знают, не так ли? Для малолетних доступ в курительные комнаты будет строго запрещен. Разумеется, исключительно в видах заботы об их здоровье. Почему этим вполне разумным запретом нельзя было ограничиться, предоставив в специальном зале полную свободу действий любителям поглощать пищу вперемешку с дымом – как-никак люди-то вполне совершеннолетние – убей бог непонятно. Такая своеобразная двойная страховка. А возможно и уступка «зеленым» партнерам по коалиции, которые хотели запретить курение везде и навсегда. Правда, никто из других партий не настроен столь экстремистски и бескомпромиссные борцы с «голубым дымом» в этом вопросе остаются в печальном одиночестве. Социал-демократы выступают как сторонники «прагматического решения». Оно и понятно. Ведь владельцы небольших заведений и их клиентура – не такая уж малая сила и не считаться с ней нельзя. Во всяком случае, численно их едва ли меньше, чем оголтелых борцов с курением. В гамбургском Союзе владельцев гастрономических заведений, похоже, уже смирились с тем, что рестораторам отстоять залы для курящих не удастся, а вот содержатели пивных будут стоять до конца. Ведь весь их оборот держится на «ячменном соке», а среди его приверженцев немало людей курящих, привыкших сочетать оба эти удовольствия. Правда, пока нет достоверных статистических и социологических исследований, которые показывали бы, насколько снизился оборот пивных из-за запрета на курение. Вот и приходится всем оперировать предположениями и опираться на собственный жизненный опыт и здравый смысл. А время поджимает: Гамбург, как и все остальные 15 федеральных земель, должен до конца года разработать новые законодательные нормы, взамен прежних, отвергнутых Конституционным судом ФРГ. Андрей ГОРЮХИН

Во времена кризисов принято экономить буквально на всем. Но нынешние глобальные неурядицы демонстрируют любопытный феномен: спрос на высшее образование, в том числе платное, отнюдь не страдает от переживаемых большинством европейских стран трудностей. Как отмечается в докладе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), распространенном в Париже, несмотря на рецессию, в этом году число выпускников школ, которые поступили в вузы, почти в два раза превышает аналогичный показатель 2007 года. А в Великобритании около 40 тысяч абитуриентов с вполне приличными данными о среднем образовании не смогли пройти по конкурсу… Эксперты объясняют растущую привлекательность университетов тем, что во времена «тощих коров» на рынке рабочей силы спрос на высококвалифицированные, образованные кадры во многих странах Европы, и не только, даже возрастает. Кроме того, в связи с угрозой длительной безработицы выпускники средних школ стремятся переждать в аудиториях вузов трудный период. Важно и то, что власти европейских государств не идут на сокращение бюджетных статей, предназначенных для развития системы высшего образования.

Над крупнейшим стадионом близ Варшавы стрелы двух десятков огромных башенных кранов находятся в постоянном движении. Польские строители трудятся и днем, и ночью. Это – объект особой государственной важности: здесь в 2012 году будут проходить матчи Чемпионата Европы по футболу. На реконструкцию и расширение национального стадиона правительство Польши выделило 300 миллионов евро! В 1990-е годы на этом месте, бывшем стадионе, действовала крупнейшая в Европе барахолка, где можно было купить абсолютно все, включая контрабандный товар и даже оружие. Многим «челнокам», в том числе российским, этот гигантский базар дал путевку в рыночную экономику и в серьезный бизнес. Решение УЕФА предоставить право проведения чемпионата 2012 года одновременно Польше и Украине вызвало волну энтузиазма у поляков. Кстати, нынешний премьер-министр Дональд Туск известен в стране как любитель и знаток футбола. И работа закипела… Правда, не обошлось и без накладок в виде проявлений коррупции. Несколько высокопоставленных чиновников, включая министра спорта, были вынуждены покинуть правительство. Польша относится к числу стран Европейского Союза, наименее пострадавших от нынешнего финансово-экономического кризиса. Она вкладывает значительные суммы в строительство и модернизацию отелей, аэропортов, вокзалов, улучшение автомобильных дорог, считающихся самыми плохими в ЕС. Возможно, столь крупные инвестиции в инфраструктуру, необходимую для достойной встречи спортивного праздника Европы, как раз и помогают полякам противостоять кризису. Они стараются вдвойне, поскольку совсем иначе организована подготовка к ЕВРО-2012 в соседней Украине, бьющейся в тисках не только экономического, но и политического кризиса. Не исключено, что часть матчей чемпионата будет перенесена с украинской территории на польскую. Николай АФИНОГЕНОВ

By indulging hardline Eurosceptics in Brussels and Westminster, David Cameron makes a mockery of his progressive credentials David Cameron increasingly looks like Britain's prime minister in waiting, but until now he has not set out a credible and coherent foreign policy vision. Like his new economic strategy, Cameron's current position on foreign affairs is fast retreating from his earlier commitment to a radically progressive Conservatism. Nowhere is this more evident than on Europe. First there is the Conservatives' alliance in the European parliament with dubious, hardline Eurosceptics who have held antisemitic and homophobic views, an ill-judged association that is damaging Britain's standing and alienating other centre-right partners. Then there is the Tories' threat to renegotiate the Lisbon treaty once it is in force, which is only a matter of time after Ireland's emphatic endorsement last weekend and Poland's ratification on Saturday. (The Czech president's request for an exemption could be agreed at the EU summit on 29-30 October.) A Tory referendum on re-nationalising powers would turn into a vote about Britain's EU membership, causing unprecedented economic uncertainty – the last thing needed in the midst of a stuttering recovery. Of course Cameron won't repudiate Euroscepticism until the next general election for fear of losing crucial votes to the UK Independence party. But once in office, pragmatism will probably trump electoral calculations. The question is whether Cameron's realism can also prevail over the perennial temptations of populism and ideological posturing. Worryingly, he has so far failed to outline a positive and genuinely transformational, Conservative vision for the EU. In his conference speech, he promised to implement a "progressive agenda" that would make the EU more accountable and transparent through decentralisation. But Cameron's proposed repatriation of powers from Brussels to London would concentrate decision-making at the national level, which is at odds with his own promise to deliver a radical redistribution of power to the local level. Instead of alienating European partners with more Euroscepticism, the Tories should adopt a positive stance and follow their own imperative of localism by arguing in favour of a Europe-wide decentralisation to the lowest possible level, including local government, communities and neighbourhoods. For example, an incoming Conservative government could reinforce and extend the principle of mutual recognition of products and services to more areas of legislation that govern the operation of the European single market. This, combined with some minimal minimum standards, could limit and roll back excessive harmonisation, a perverse situation whereby the European commission can (and still does) legislate on the shape of tomatoes and the size of bananas. By arguing for a change in EU law that favours mutual recognition rather than harmonisation, the Tories can help promote greater diversity and fairer (anti-monopoly) competition while also protecting British (and other EU) producers and consumers against a competitive race to the bottom. In addition to the EU's important well-funded regional policy, Cameron could advocate a new EU local policy that blends shared principles with particular, locally specific practices. That, rather than simply empowering Westminster and Whitehall, would be a truly Conservative vision for Europe. There is also EU support for modernising the UK's chronically underfunded infrastructure, including a recent £1bn loan for Crossrail from the European Investment Bank. Or the potential of a EU-supported industrial policy for reviving Britain's manufacturing and industrial policy – another urgent task for the next government. Moreover, a renewed emphasis on localism would help restore a proper European tradition. Indeed, the principle of subsidiarity – devolving power to the most appropriate level – is enshrined in all EU treaties and given more importance in the Lisbon treaty. By appealing to this European tenet, the Tories can challenge the attempted construction of a federal super-state with a positive vision that is in accordance with Europe's founding fathers, not least Winston Churchill. Retrieving this vision would allow the Tories to repudiate centralised, Franco-German federalism in favour of something like "subsidiary federalism" – a legally guaranteed distribution of powers between the EU and national levels, coupled with a political programme of radical decentralisation to the lowest possible level. This would enable the EU to concentrate on what it does best (including cross-border banking regulations and green policies), while devolving decision-making in other areas to the regional and local level – or, where absolutely necessary, to national governments. There are many other economic and political reasons for a new Tory approach to Europe. Sticking with vulgar Euroscepticism will boost the SNP's case for Scottish independence, and might spell the end of the United Kingdom. Moreover, the Tories' current EU stance will in time provoke a major rift with continental European partners, depriving Cameron of a unique opportunity to influence Europe in cooperation with his natural, centre-right allies who have a majority across EU institutions and the 27 member states. Instead of shaping the EU's future under British leadership, Cameron might be remembered as the first British PM to preside over "little England" – not exactly a glorious legacy for a one-nation Tory unionist. For this reason alone, he needs to start developing an alternative Tory vision for Europe. Adrian Pabst   Adrian Pabst is a lecturer in politics in the University of Kent at Canterbury. Since 1998, he also been a research fellow at the Luxembourg Institute for European and International Studies. He is a frequent visitor to Central and Eastern Europe, Russia and Asia. Currently he is writing The Spectacle of Paradox, a book on market-states, crisis capitalism and the coming ideologies. He is a regular contributor to the international press on geopolitics, political economy, Europe and religion. * First published by “The Guardian” (12.10.2009) at: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2009/oct/12/cameron-conservatives-european-union-eurosceptic

В деревеньке Вито, неподалеку от мекленбургского Висмара, возведено необычное сооружение под названием «Энерджи пауэр гринхаус». А проще говоря, гигантская теплица площадью в 6 тысяч квадратных метров, в которой может с успехом разместиться десять школьных спортивных залов. Однако, что же в этой теплице необычного? Кроме, разумеется, внушительной цены в 2,5 миллиона евро. Поверхность этой гигантской «полубочки» изготовлена из многослойного пластика, проницаемого для всего спектра лучей солнечного света на целых 95%. Они падают на солнечные батареи, которые производят не только электроэнергию, но и подогревают воду до нужной температуры. Огромные емкости вкопаны в землю под теплицей, а в прохладные дни и холодные ночи вода служит для дополнительного обогрева внушительного сооружения. Для сомневающихся: хотя теплица еще не достроена до конца, первый урожай бананов и ананасов в ней уже собран. Теперь представьте себе, что там начнется, когда будет установлено специальное оборудование для преобразования света голубого и зеленого спектра в красный! Ведь только он используется растениями для производства биомассы, а значит можно ожидать заметного увеличения урожаев. Есть у этой теплицы и еще одно достоинство. Ее можно оборудовать холодильной машиной. Зачем? Дело в том, что в средиземноморских странах тепла и так хватает, а вот прохладная погода, которая нужна, к примеру, для успешного произрастания салата, напротив, большая редкость. А в синтетической «бочке» можно организовать и это. Словом, на берегах Балтики или Северного моря устроить тропики или субтропики, а в солнечной Греции организовать атмосферу балтийского побережья. Однако и это не все. В бразильском штате Минас-Жерайс в такой теплице уже сушат древесину эвкалипта в максимально комфортной для этого температуре – от 25 до 55 градусов Цельсия. Таким образом, из тропического дерева можно получить древесину, не уступающую по своим качествам дубу, утверждает Маркус Букс из института тропической и субтропической аграрной техники при Штутгартском университете. Производители мебели нарасхват берут лес, высушенный таким способом. В Индонезии для такой теплицы нашли совсем другую работу: в ней сушат какао-бобы. Причем, делают это настолько качественно, что даже мелкие производители, которые об этом раньше и мечтать не могли, теперь могут поставлять свою продукцию для производства шоколада. Александр ВАРВАРИН

К президенту ЕС будут обращаться «госпожа»? Еще не все предопределено, и все же шансы единоевропейцев получить во главе сообщества леди-босса велики, как никогда. Бундесканцлерин Ангела Меркель, рассматриваемая как одна из главных дирижеров «европейского концерта», неоднократно предлагала заполнить одну из открывающихся вакансий женщиной-политиком. Ей самой прочили это кресло, да фрау Меркель и без того парит высоко, недаром в политологических кругах ее считают самой влиятельной женщиной в большой политике. Так, среди предпочтений Ангелы Меркель – Дора Бакоянни или Урсула Плассник, бывшая министр иностранных дел Греции и нынешняя – Австрии соответственно. Перспективы у обеих дам стать во главе единого внешнеполитического ведомства Евросоюза хорошие. Если только в президентской гонке не выиграет новый кандидат, обозначившийся лишь в последние недели, – Мэри Робинсон, одна из самых популярных политиков Ирландии. В этом случае две леди-босс могут стать правящим тандемом в Евросоюзе, что даже самым продвинутым либералам покажется явной дискриминацией прежде «сильного пола». Весь вопрос в том, дозрели ли граждане единой Европы на всех широтах до «госпожи президента»? В северных краях скандинавы уже давно возносят на высшие государственные посты женщин, и у них пока не было ни малейшего повода о том пожалеть. В остальных регионах, особенно в южных, более традиционалистски настроенных, не все будут готовы отдать первую скрипку даме, пусть даже о семи пядей во лбу и с безупречной репутацией. Впрочем, Мэри Робинсон – случай особый. Она родилась 21 мая 1944 года. У нее за плечами – дипломы престижного Тринити колледж в Дублине и Гарварда, титул адвоката первого класса, профессорская кафедра, с которой она преподавала конституционное и уголовное право, участие в парламентском совместном комитете по вопросу о разводах, руководство Ирландской ассоциации семей с одним родителем, создание по собственной инициативе Ирландского центра европейского права. Начав карьеру как адвокат, она получила ценнейшие навыки, чтобы затем стать публичным политиком: на протяжении 20 лет она достойно заседала в сенате. Затем миссис Робинсон побеждает на президентских выборах как независимый кандидат, выдвинутый лейбористами, партией рабочих и группой независимых сенаторов. В ту пору это событие было сродни землетрясению. Потом с  1990 по 1997 год она блистательно справляется с функциями главы государства, о чем я выслушал немало свидетельских показаний во время командировки на клеверный остров в ноябре 1993 года. Госпожа президент, как рассказывали мои собеседники, выступала, по ее же собственным словам, как «символ самобытности» древней нации, то есть она не желала порывать с традициями, но с другой стороны – как олицетворение «открытости и плюрализма», а также того, что «Ирландия изменилась и продолжает меняться». За четыре месяца до истечения срока своих полномочий 53-летняя Мэри Робинсон побеждает в заочном состязании «личных дел» и тайных симпатизаторов в окружении генсека ООН и становится верховным комиссаром по правам человека. Помнится, мне, как газетчику, работавшему в «Известиях», довелось отслеживать ее поездку в этом качестве на Северный Кавказ в апреле 2000 года. Она побывала в Грозном, посетила территориальную базу и полевой госпиталь МЧС России и СИЗО в Чернокозово, встретилась с беженцами и с тогдашним президентом Ингушетии Русланом Аушевым. Свои мотивы она объяснила в таких выражениях: «Я чрезвычайно обеспокоена уровнем широкомасштабного распространения обвинений в ваш адрес в нарушении прав человека. Я говорю «обвинений», подчеркивая этим, что они должны быть расследованы, и если эти обвинения подтвердятся, то я хотела бы, чтобы ответственные за нарушение прав человека предстали бы перед судом». И далее: «Сам факт согласия правительства России на мой визит свидетельствует о том, что оно верит, что существует законный интерес международного сообщества к ситуации в Чечне». Наконец, последовало кульминационное признание: «Я друг России, но друг хороший, который умеет говорить правду». Пожалуй, эту фразу можно будет выпростать из пожелтевших подшивок газеты, чтобы при удобном случае, а тем паче, если Мэри Робинсон займет пост президента ЕС, напомнить о ее прежних, а возможно и о сохранившихся по сей день пристрастиях. Уместно упомянуть, что госпожа Робинсон была членом Международного института окружающей среды и развития, остается членом Совета женщин – мировых лидеров, а заодно входит в негласное «мировое теневое правительство», т.н. Трехстороннюю комиссию. В последнее время занималась проектом «Осознавая права: Этическая глобальная инициатива», нацеленным на улучшение миграционной политики, а также отстаивала права женщин занимать высшие руководящие посты, настаивала на «корпоративной ответственности», то есть на социальной ответственности большого бизнеса перед обществом. А еще она умудряется выкраивать время для того, чтобы читать лекции по правам человека в Ирландии и США. Наконец, грех умолчать: Мэри Робинсон служит образцом в семейной жизни, она – мама троих детей, Тессы, Уильяма и Обри. Первые отклики на появление ирландской Индиры Ганди в предвыборном пасьянсе были в целом положительные. Так, зампред Европейской Комиссии Маргот Вальстрем заявила, как писала газета «Белфаст телеграф»: «Мы начали слышать некоторые имена, и последним я услышала имя Мэри Робинсон. Я очень рада по этому поводу… Это было бы очень, очень хорошо, так как она настоящий европеец. Это вопрос лидерства, и она обладает лидерскими качествами. Ее везде высоко ценят». Последний тезис оспаривает автор лондонской «Таймс» Хуго Рифкинд: в выпуске за 7 октября он дает не слишком лестную оценку Мэри Робинсон, утверждая, что она-де выглядит «как президентская жена из фильма по роману Тома Клэнси». Автор без ссылок на какие-либо статистические данные пишет, что она занимает лишь четвертое-пятое место в списке фаворитов. Против нее сыграет то обстоятельство, полагает Рифкинд, что после ухода с поста ирландского президента она больше занималась делами ООН, чем ЕС. Правда, расщедрился обозреватель, в ее пользу другой фактор: «Она самый приемлемый вариант политика, у которого родной язык – английский, к тому же она не Тони Блэр и может набрать немало выигрышных очков одним тем, что покажет окружающему миру – в Евросоюзе заправляют не одни только жуткого вида и гладковыбритые мужчины средних лет, которые носят очки без черной оправы». Более обстоятельные аргументы в пользу Мэри Робинсон (приводятся на сайте газеты «Взгляд») излагает старший эксперт Центра политической конъюнктуры Максим Минаев. Он резонно утверждает, что основным принципом действий ЕС в выборе нового президента будет ставка на представителя государства, которое обладает статусом середняка, не относясь ни к лидерам ЕС, ни к аутсайдерам. Такой же логики придерживаются и в НАТО, где последние два генсека – выходцы из маломерных стран, Голландии и Дании. «Аналогичная практика может быть вполне применена применительно к европейским реалиям в рамках единой Европы», – говорит Минаев. Действительно, с одной стороны, Ирландия – ласково рычащий кельтский тигр, органично вписавшийся в высшую лигу стран с развитой экономикой. Но, с другой, – это страна на западной окраине континента, сохраняющая военно-стратегический нейтралитет, не участвует ни в каких «разборках» и конфликтах, не занимает ничью сторону в спорах между Старой и Новой Европой, не подыгрывает ни США, ни Британии, ни материковым грандам. «В этом контексте ирландский кандидат могла бы стать нейтральной фигурой, которая продвигала бы общие интересы Евросоюза и отвечала бы главному требованию: новый президент должен представлять относительно развитую в экономическом плане страну», – считает российский эксперт. Нет никаких сведений о том, как Ангела Меркель относится к ирландской коллеге, но ее рейтинг, а значит и возможность взлететь на панъевропейский олимп выше, чем у гречанки и австрийки, а потому именно Мэри Робинсон может быть гарантирована ключевая поддержка ключевого игрока ЕС. Опять же, разве выбор представительницы «острова поэтов и святых» не явится самой большой наградой архитекторов единой Европы стране, которая воскресила, чисто формально, интеграционный процесс?!   Владимир МИХЕЕВ

В Италии бушуют страсти вокруг Сильвио Берлускони Сразу четыре судебных процесса угрожают председателю Совета министров Италии Сильвио Берлускони, и ему вряд ли удастся избежать вынужденных свиданий с людьми в мантиях. Надежды внести поправку в конституцию, Третья статья которой гласит, что все итальянские граждане равны перед законом, практически нет: для этого потребовалась бы поддержка двух третей парламентариев. Ранее Конституционный суд страны отказался ввести исключение в Основной закон, и тем самым лишил премьера иммунитета от судебного преследования. И даже объявление досрочных выборов, на которых, судя по всем опросам населения, Кавалер, как именуют своего премьера многие итальянцы, одержал бы триумфальную победу, не позволило бы ему избежать появления на скамье подсудимых. Однако адвокаты С.Берлускони предпринимают колоссальные усилия, чтобы их высокопоставленный клиент как можно реже представал перед судьями, но чтобы как можно больше проводил там времени, дабы доказать гражданам Италии, что Фемида мешает ему должным образом исполнять обязанности главы правительства. Кстати, кто эти искусные защитники? Прежде всего, отметим, что Италию с полным основанием можно считать страной адвокатов: здесь один юрист приходится на 283 жителя, а это – самый высокий показатель в Европе. Понятно, что при подобной конкуренции добиться чести на защиту такого клиента, как С.Берлускони (он уже представал перед Фемидой 66 раз и всегда выходил сухим из воды) – голубая мечта каждого итальянского адвоката. Но столь ответственная задача доверена Кавалером всего четверым специалистам экстра-класса, и их имена знает вся страна. Это опытнейшие Никколо Гедини, Гаэтано Пекорелла, Чезаре Превити и Пьеро Лонго. Премьер называет обвинения в свой адрес «абсурдными и смехотворными фарсами». В начале октября он заявил: «Я продемонстрирую итальянцам, из какого теста сделаны мои хулители, а из какого теста сделан я!». В чем же обвиняют знаменитого итальянского политика, медиа-магната и одного из богатейших людей Европы? Главный процесс – так называемое «Дело Дэвида Милза». Оно тянется с 1980-х годов, начавшись за десятилетие до того, как предприниматель Сильвио Берлускони всерьез занялся политикой. По мнению стороны обвинения, британский адвокат Д.Миллз убедил С.Берлускони создать сеть финансовых компаний в безналоговых зонах. Эти компании якобы служили «подпольными кассами», в частности, Социалистической партии ее бывшего лидера Беттино Кракси. На судебном процессе, начавшемся в 2004 году, Д.Миллз так и не смог объяснить происхождение его личных 600 тысяч долларов. По мнению следствия, эта сумма в виде «гонорара» была переведена на банковские счета британца холдингом С.Берлускони «Фининвест» за его ложные показания. В феврале текущего года он был приговорен к четырем годам тюрьмы, но подал апелляцию, которая сейчас рассматривается в суде Милана. Как бы то ни было, но юристы полагают, что вердикт по этому делу в отношении Кавалера вряд ли будет объявлен раньше чем через два года. «Дело о телевизионных правах». С 2007 года в адрес С.Берлускони и ряда менеджеров его «Фининвеста» звучит обвинение в «трюке со счетами» и в «создании черных касс» за рубежом с помощью завышения стоимости телевизионных прав на 276 миллионов долларов. По данным обвинителей, агенты, связанные с холдингом Кавалера, продавали и покупали фиктивные телевизионные права за границей, получая за это огромные комиссионные. Но и по этому делу приговор ожидается не скоро – в 2012 году. Процесс по «Делу о налоговых махинациях» касается продажи кинематографических прав за рубеж. Обвиняются также президент «Фининвеста» Феделе Конфалониери и американский посредник Фрэнк Аграма. «Процесс о коррупции». Суд Рима возобновляет слушания в отношении двух итальянских сенаторов – представителей левых сил, которые были избраны на голосовании за границей, а потом якобы были подкуплены и перешли в стан правящего большинства. Итак, тучи вновь сгущаются над эксцентричным итальянским лидером, которого вполне можно причислить к узкой когорте «тефлоновых» мировых политиков. Но удастся ли ему и на этот раз доказать свою правоту, сегодня в Риме не берется предсказать никто. Между тем, политические позиции С.Берлускони остаются прочными, поскольку сейчас на Апеннинском полуострове нет оппозиционных сил, способных эффективно ему противодействовать. Руководители Демократической партии никак не могут преодолеть свои разногласия, в стане других оппозиционных объединений пока что царят разброд и шатания. Альтернативы Кавалеру на премьерском посту не видно. «Хорошо, что в Италии есть Сильвио Берлускони, – заявил он недавно без ложной скромности. – Иначе страной правили бы левые». Дмитрий СИМОНОВ Рим-Москва

Несмотря на глобальный кризис и глобальные геополитические игры, связанные с ним, брюссельская машина Европейского Союза продолжает производить положенные документы. «Бизнес как обычно», – говорят американцы в таких случаях. «Война войной, а обед – по расписанию», – отвечают на российских широтах. Вот и Европейская Комиссия опубликовала ежегодный доклад, в котором оценила состояние дел в тех или иных странах-кандидатах в свете перспективы их вступления в ЕС. Кого-то поругали, кого-то похвалили, но главный утешительный для авторов вывод сделал член Комиссии Олли Рен, ответственный за расширение: «В нынешние трудные времена экономического кризиса готовность к вступлению, продемонстрированная Албанией и Черногорией, свидетельствует о сохранении притягательной силы нашего Союза, нашей роли в продвижении стабильности, безопасности и процветания». Что касается положения конкретных стран-претендентов, то картина складывается ясная. Хорватия и Исландия выходят на финишную прямую перед вступлением, хотя первая из них уже 4 года ведет переговоры с европейскими чиновниками и осуществила множество требуемых реформ, а вторая – далекая северная островная страна – еще даже официально не вышла на старт. В докладе отмечается, что, если Хорватия «в срок будет соответствовать всем критериям, переговоры о ее приеме могут завершиться уже в будущем году». Это означает, что она может стать 28-м членом ЕС самое позднее в 2012 году. Технически картина выглядит так. По части из 35 тем («глав» на брюссельском жаргоне) переговоры идут, остальные уже закрыты. Урегулирование пограничного спора со Словенией сняло политические преграды. Чиновники Комиссии считают, что Хорватии надо предпринять усилия по увеличению независимости судебной системы, борьбе с организованной преступностью и коррупцией, обеспечению прав меньшинств. Исландия, которая стала одной из первых жертв глобального кризиса, сравнительно недавно начала демонстрировать желание присоединиться к ЕС. Для нее, конечно же, переговоры о вступлении будут в значительной степени формальностью, поскольку большая часть ее законодательства сходна с тем, что действует в Союзе. Сложности могут возникнуть разве что при обсуждении отдельных конкретных тем, чувствительных для маленькой северной страны. К их числу может относиться рыболовство. Однако вполне вероятно, что Исландия и Хорватия будут готовы к вступлению практически одновременно, и тогда они действительно войдут в состав Союза вместе. Более сложная проблема – перспективы Турции. Эта страна с огромным населением, территорией, иной культурой, выходящей границей к неспокойным регионам Ближнего Востока и Кавказа. Против ее приема в ЕС открыто высказывается ряд стран, включая таких тяжеловесов, как Германия и Франция. Четыре года переговоров не слишком приблизили страну к Союзу. Переговоры ведутся только по 11 темам, закрыты по одной, по нескольким вообще не могут начаться из-за возражений отдельных стран. Нерешенность кипрской проблемы (Республика Кипр, объединяющая только грекоязычную часть этого острова, является членом ЕС) осложняет дело. Не случайно Европейская Комиссия, с одной стороны, отмечает прогресс, который сделала Турция на пути соответствия критериям ЕС, а, с другой, – за многое критикует власти этой страны. Критика связана с обеспечением свободы печати, прав национальных и религиозных меньшинств, женщин. Зато в экономической области особых проблем нет, похвалили Анкару и за первые конкретные шаги по нормализации отношений с Арменией. Словом, задача состоит в том, чтобы не оттолкнуть Турцию, но одновременно не слишком обнадежить. Ведь при сохранении принципиальных возражений Берлина и Парижа очевидно, что Турцию никогда не примут в ЕС, какие бы усилия она не прилагала. Зато может радоваться Македония. Эта беднейшая бывшая югославская республика, попросившаяся в ЕС в 2005 году, признана годной к строевой. Комиссия рекомендовала начать с ней официальные переговоры о вступлении. Видимо, главной политической проблемой там станет выработка компромисса с соседней Грецией относительно названия этой страны. Греки считают, что название Македония принадлежит к их культурно-историческому наследию, и считает, что эта небольшая республика должна иметь другое имя. Уже 18 лет эту проблему решить не удается, но ради вступления в ЕС, можно полагать, македонские власти пойдут на уступки. Остальные потенциальные претенденты пока далеки от того, чтобы серьезно говорить об их приеме в Союз. Остальные – это Албания, Босния и Герцеговина, Сербия. Светлана ФИРСОВА

Ирландское «Йес, сэр» вызвало вздох облегчения. Можно ли успокоиться? Ускорит ли ратификация Лиссабонского договора интеграционные процессы в Евросоюзе? После того, как 15 октября президент Ирландии Мэри Макалис поставила свою подпись под 28-й поправкой в конституцию страны, была устранена предпоследняя преграда на пути к окончательной ратификации Лиссабонского договора. Охвостьем уже не оставалась Польша – президент Лех Качиньский подписал, как и обещал, документ, но еще тормозила Чехия, чей президент Вацлав Клаус по-прежнему видит в консолидации власти в ЕС угрозу национальному суверенитету. Однако всем было ясно: затор ликвидирован после того, как ранее в этом месяце потомки древних кельтов, смирив гордыню и заглушив инстинктивные фобии, сказали «Да» судьбоносному договору, задуманному как новая опорно-двигательная система европейского интеграции. Тем не менее, евроэнтузиастам не стоит обольщаться на счет якобы прозревших ирландцев. Да, действительно, по подсчетам избиркома, оглашенным в Дублинском замке его руководителем Морисом Кохланом, соотношение сторонников и противников выстраивания более жесткой исполнительной вертикали в Евросоюзе составило 67,1% против 32,9%, или 1 миллион 214 тысяч 268 избирателей против – 594 тысяч 606 ирландцев с правом голоса. Вдумайтесь: в зависимости от убеждений, можно констатировать, что проевропейцев оказалось в два раза больше, чем евроскептиков, но, если взглянуть с другой колокольни, – треть граждан, вопреки всем уговорами и доводам, по-прежнему не желает дальнейшего ограничения суверенитета Ирландии. Именно они в прошлом году «прокатили» евроинтеграторов, затормозив стройку столетия. Со времени того провального мероприятия умудренные скорбным опытом политики из правящей партии Фианна фойл, старейшей в стране, чье название переводится слегка вызывающе – «Солдаты удачи», и правительственные чиновники мощно прессовали общественное мнение железобетонными аргументами в пользу присоединения к единой Европе. Из них важнейшим доводом служили вырванные у еврокомиссаров уступки. В какой степени потомки древних кельтов, имевших обыкновение в стародавние годы сжигать до трети здоровых младенцев живьем, чтобы умилостивить богов и гарантировать урожай, держали за горло архитекторов европейской интеграции? Ответ очевиден: горло было схвачено намертво, так что целых полгода, пока искали компромисс, у брюссельских комиссаров была нарушена нормальная перистальтика. Потому как без единой конституции шагу ступить дальше было нельзя. От безысходности самые отчаянные предлагали выгнать ирландцев из Союза – пускай, неблагодарные, прозябают на обочине Европы. Но верх взяли прагматики, и в итоге решили уступить в частностях, но выиграть в целом – в легитимности и поступательном развитии. Высшие инстанции Евросоюза, помявшись слегка, согласились с тем, что за ирландцами сохранится право делегировать в Брюссель собственного эмиссара («комиссара»), что гарантирует для малых стран шанс быть услышанными. Более того, от ирландцев не потребуют ни отмены льготного налогового режима, ни отказа от военного нейтралитета и жесткого неприятия абортов. Поразительна роль молодого поколения в исходе голосования. В прошлый раз, как установили нанятые правительством аналитики, 55% тех, кому от 18 до 24 лет, забодали идею, причем в возрастном интервале от 25 до 34 таких набралось даже 59%. Точечной агитацией и пропагандой в адрес этой целевой аудитории занималась организация под названием «Мы принадлежим (Европе)». Ее руководительница Оливия Бакли убеждена, что кризис финансово-олигархического англо-саксонского капитализма сыграл на руку еврооптимистам при увещевании ирландской молодежи: «…эта социальная группа оказалась более других подвержена последствиям кризиса. Многие их них потеряли работу, причем в этой среде немало тех, кто взял ипотечный кредит и теперь вынужден его выплачивать». Молодые, только вступающие в жизнь, оказались буквально раздавлены плохими новостями, от которых Ирландия, этот «кельтский тигр», давно отвыкла, демонстрируя последние три пятилетки высочайшие показатели экономического роста. И вдруг – уровень безработицы в августе достиг 12,2% самодеятельного населения, что есть наивысший показатель за 14 лет. Казну обременил разгромадившийся внешний долг. Местные банки выжили только благодаря вмешательству государства и Европейскому центробанку, который выделил им в качестве экстренной помощи 54 миллиарда евро. А когда Жозе Мануэл Баррозу посетил в преддверии референдума Ирландию, то удачно подкрепил мессидж «Мы – с вами» сообщением о том, что Еврокомиссия ассигнует 15 миллионов евро на переподготовку временно уволенных работников ирландских заводов транснациональной компьютерной корпорации «Делл»… Все островные политические партии единым фронтом выступали под лозунгом «Да», за исключением мелкого объединения социалистов и Шинн фейн, близкой к прежде воинственной Ирландской республиканской армии, пытавшейся 30 лет террором выбить англичан из Ольстера. В рядах противников ЕС собралась разная публика: пацифисты, религиозные фундаменталисты и рыбаки, которых теснят конкуренты из Испании и Португалии, обладающие более внушительными армадами сейнеров. Но они на повторном референдуме оказались в меньшинстве. Что вовсе не означает, будто они смирились и сложили оружие. Итак, положения Лиссабонского договора вот-вот обретут плоть и кровь. Но радоваться рано. Несмотря на, казалось бы, чудесное воскрешение интеграционного куража, подновленная исполнительная вертикаль власти с таким стержнем, как президент всея Союза и де-факто министр иностранных дел всего сообщества, сохранит свою изначально присущую слабость. Она заключается в том, сто в институциональном плане ЕС представляет собой гибрид недооформившегося сверхгосударства и конфедерации стран, все еще сохраняющих значительные суверенные права и полномочия. Это – состояние неустойчивого равновесия. Чаша весов из раза в раз качается в разные стороны. После ирландского «Йес, сэр» чаша евроинтегристов потяжелела и потянула в свою сторону, но потенциал евроскептиков еще не истощился. Финансово-экономические неурядицы последних двух лет недвусмысленно указали на корень главного зла – он зарыт на поле экономики, особенно в разбухшей от неоправданных сверхдоходов финансовой сфере, а не в чистой политике, а тем более дипломатии. Между тем, степень координации при выработке экономических и финансовых приоритетов 27 странами Евросоюза, на самом деле, не столь высока, тем более отсутствует единая экономическая политика (за некоторым исключением, например, в аграрном секторе или в отношении единой валюты – евро). По этому поводу в редакционной статье вдумчивой французской газеты «Монд» сказано: в сфере синхронизации и гармонизации процессов в экономике «Еврокомиссия остается слабой, и даже будущий президент, который, вне сомнения, будет выступать в роли посредника, не будет в этом плане обладать достаточными полномочиями». Европе нужен работающий в полную силу Лиссабонский договор, чтобы «избежать паралича», указывают в заключительном пассаже газетные аналитики, но для того, чтобы Евросоюзу соответствовать своему предназначению «в новом контексте мондиализации, который возникнет после окончания кризиса», ему потребуются более решительные реформы. В Москве, кстати, позитивно воспринимают завершение мучительного процесса ратификации Лиссабонского договора по той причине, что консолидация дипломатических функций в одних руках снизит вероятность мелких пакостей со стороны отдельных диссидентов. Отечественный эксперт Надежда Арбатова объяснила на страницах «Независимой газеты», почему Россия заинтересована в этом: новая процедура голосования, которая не будет основана на консенсусе, как это было раньше, позволит ЕС говорить одним голосом. Страны «новой Европы», которые испытывают определенный «комплекс нетерпимости» в отношении России, утверждает эксперт, больше не смогут препятствовать развитию отношений между ЕС и РФ, блокируя переговоры между сторонами, например, по новому базовому договору. Это мнение подтверждается реакцией Смоленской площади. «Надеемся, что завершение процесса ратификации Лиссабонского договора, – заявил официальный представитель МИД РФ Андрей Нестеренко, комментируя итоги референдума в Ирландии, – позитивно отразится на переговорах по заключению нового базового соглашения Россия–ЕС». Но… Нет никакой уверенности в том, что после появления мощного тандема президент-мининдел во главе сообщества, как прямой результат, Евросоюз обретет черты внешнеполитического альянса, разговаривающего с другими мировыми центрами силы одним голосом. Британская «Файнэншл таймс» устами своего брюссельского собкора Тони Барбера предсказывает, что возможно «перетягивание каната» между президентом и главой внешнеполитического ведомства ЕС (как это случалось одно время между Крисом Паттеном и Хавьером Соланой – В.М.). Да и Европейский Парламент, получив дополнительные рычаги влияния, в частности, право вмешиваться в законодательные инициативы европейских правительств, может оказаться вовлеченным во множественные конфликты и по вопросам взаимоотношений с другими государствами (замечу, как в случае очередных антироссийских демаршей польских националистов у власти). Более того, национальные высшие законодательные органы могут оказаться в прямой конфронтации с наднациональным Европарламентом. Такую угрозу разглядел Лэрри Сидентоп, который в газете «Файнэншл таймс» указал на то, что изначально Европарламент был задуман как противовес чрезмерной централизации власти в руках исполнительных органов ЕС. «Увы, парламент стал частью проблемы, а не способом решения этой проблемы. Он не сумел обрести способность мобилизовывать и формировать общественное мнение». Далее автор выстраивает такие умозаключения: граждане, осознав, что надежды, связанные с Европарламентом, не оправдались, снова возлагают свои упования на национальные парламенты, но обнаруживают, что у тех отняли былые полномочия. Сидентоп резюмирует: «Это опасно, потому что может породить цинизм в отношении представительных органов власти. С одной стороны, власть без реальной власти, а с другой – власть, теряющая силу. Можно ли исключить ситуацию, когда Европарламент и национальные парламенты взаимно дискредитируют друг друга?» Еще один аспект. Неформальный водораздел между Старой и Новой Европой будет и далее использоваться в собственных интересах еще одним игроком на европейском театре невоенных действий – Соединенными Штатами, что не составляет секрета. Такой вывод следует из статьи в «Крисчен сайенс монитор» Стюарта Эйзенстата, бывшего посла США при ЕС, и Энтони Лузатто Гарднера, бывшего директора по европейским делам в Совете национальной безопасности в 1994-95 годах. Они напоминают, что государства-члены ЕС «сохраняют за собой свободу формулировать и проводить внешнюю политику, содержать собственные дипломатические миссии и быть представленными в международных организациях, включая Совет Безопасности ООН». Авторы заключают: каждая страна «продолжит руководствоваться своими интересами, а США продолжат использовать возможность оказывать влияния на каждую из этих стран по отдельности». Таким образом, рано списывать со счета и естественный, пусть и остаточный, эгоизм государств-членов ЕС, как старожилов, так и новообращенных из числа выходцев из СЭВ и ОВД. Скорее всего, на ближайшую перспективу анти-интеграционная фронда уйдет в подполье, затаится, и не будет казать носа, дожидаясь сбоя, технического или структурного, в функционировании нового механизма выработки решений. Но вероятность такого сбоя, учитывая как внутренние, так и внешние факторы, по-прежнему высока. Владимир МИХЕЕВ

Парадоксальный факт: глобальный кризис и все такое, а левые партии в Европе на различных выборах теряют позицию за позицией. Казалось бы, в трудные времена левым силам ветер дует в паруса, обстоятельства складываются благоприятно, и души и сердца избирателей открываются речам о социальной справедливости и перераспределении богатств. Однако не получается. В Германии социал-демократы потеряли 11 процентных пунктов, а с ними и место в правительственной коалиции, которая состоит теперь из идеологически более близких друг другу христианских демократов и либералов. Относительный успех германских крайне левых сил не компенсирует потери крупнейшей в стране партии левого направления. В Великобритании правительство лейбористов доживает последние месяцы и уже все готовятся к возвращению к власти консерваторов после очередных парламентских выборов в будущем году. Французские социалисты уже забыли, когда побеждали на важных выборах – последний раз их представитель стал президентом в далеком 1988 году! В Италии даже бесконечные скандалы вокруг премьер-министра Сильвио Берлускони не помогают левой оппозиции одержать над ним верх. В Испании, где из-за кризиса без работы находятся 4 миллиона человек, социалисты продолжают управлять только потому, что в ближайшее время не намечено обновление состава парламента. В сравнимой по численности населения Польше борьба за власть уже давно ведется между разновидностями правых и правоцентристов. Отдельные успехи представителей левоцентристского политического течения в Норвегии, Португалии и Греции не меняют общей картины и объясняются преимущественно локальными причинами. В чем дело? Главное, пожалуй, состоит в том, что идеологические барьеры между правительственными силами различного направления в Европе за последние десятилетия размылись. При этом значительная часть идей, традиционно считавшихся левыми, взята в свой арсенал правыми, а в значительной мере даже осуществлена. Это щедрая социальная поддержка, в том числе универсальное медицинское обслуживание высокого качества, значительное регулирование экономики, стремление к социальной справедливости, защите индивидуальных свобод, растущее внимание проблемам экологии и многое другое. В принципе, в ЕС повсюду, по крайней мере, в его западной части построено социальное государство – верх социал-демократических мечтаний. Это сделали не только левые, но и правые, при этом, порой, эффективнее. Раньше во Франции говорили про среднего французского избирателя, что у него сердце слева, а бумажник справа. Теперь там пользуются другой формулой: он хочет есть блюда, приготовленные по рецептам левых, но правым поваром. Посмотрите: вполне консервативные руководители Германии и Франции, двух ключевых стран континентальной части ЕС, почти в унисон критикуют, казалось бы, идеологически близкую ультралиберальную англо-саксонскую модель, которую прямо обвиняют в том, что ее эксцессы и завели весь мир в нынешний глобальный кризис. Почему так получается? Очень просто. Правые, беря на вооружение часть левого идеологического арсенала, одновременно ставят и другие важные вопросы, которые не очень входят в систему ценностей их оппонентов: обеспечение порядка и внутренней безопасности, облегчение налогового бремени. Кстати, в ходе недавней предвыборной кампании в Германии тамошние либералы построили ее исключительно на теме снижения налогов – и добились лучшего результата за все время своего существования. При этом они, само собой, не вели речь о демонтаже социального государства… Таким образом, в условиях идеологического штиля и выравнивания политических взглядов европейских элит, формально принадлежащих к разным политическим лагерям, правые сумели модернизироваться, приспособиться к новым условиям, а левые – нет. Это четко выразил Энрико Летта, восходящая звезда итальянских левых сил: «Социализм – ответ, соответствующий положению прошлого века. Мы нуждаемся в построении прагматичного левого центра, который предложил бы привлекательную альтернативу, а не просто находился бы в оппозиции». Для изложения своих мыслей он выбрал американскую газету «Интернэшнл геральд трибюн», но не будем обращать на это внимание. Правда, из его слов остается не ясным, в чем именно состоит эта привлекательная альтернатива. В большей экологической ориентации, как часто предлагают в дискуссиях? Этого кажется маловато: монокультура никогда не приводила к глобальным успехам. Однако большинство его европейских коллег пока даже не пытаются думать о возможном наполнении привлекательной альтернативы и проявлять гибкость. Они остаются в плену архаичных схем, не соответствующих больше современному европейскому обществу. Нельзя сбрасывать со счетов и социальную эволюцию европейского общества. Классическая социальная база левых – трудящиеся, бедные слои – истощилась. Европейцы в массе своей попали в категорию среднего класса. Это одна сторона медали. Другая состоит в том, что глобализация, обострение конкуренции во всемирном масштабе подрывают финансово-экономическую базу европейского благополучия, того самого социального государства. Оно не выдерживает напора из других регионов мира, прежде всего, из Азии и начинает давать течь. Сколько оно выдержит и каковы будут политические последствия этого? Возможно, в будущей ситуации классическим социалистам/социал-демократам/лейбористам уже просто не будет места, они останутся в ХХ веке, а на новые вызовы будут отвечать другие левые силы? Андрей СЕМИРЕНКО

Introduction The 2008 “review” of the European Security Strategy (ESS), as it was often called – although that was never the mandate given to Javier Solana by the December 2007 European Council – generated great expectations. That the European Council in December 2008, after a long debate decided to leave the ESS untouched should in itself not be a reason for disappointment. If the EU today is not the global power that it could have been, it is not because its strategy is not valid, but because it has been half-hearted about implementing it. All of the so-called new threats and challenges are already mentioned in the ESS. It could indeed say more about Russia, climate change or energy, but adding a few words here and there is not what matters most – implementation does. This is not a call for complacency though. It is not sufficient to have a strategy – one must then also apply it. From Implementation Report to Grand Strategy   Rather than amending the ESS, the European Council adopted a Report on the Implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a Changing World . Judging by the EU's performance, according to the Report, “despite all that has been achieved, implementation of the ESS remains work in progress. For our full potential to be realised we need to be still more capable, more coherent and more active”. The Report did not meet expectations for a true strategic review however. It provides a concise overview of implementation, confirms the holistic and multilateral approach, and ends with a firm call to action: “To build a secure Europe in a better world, we must do more to shape events. And we must do it now”. But it offers little in terms of concrete recommendations. Nor did the European Council provide a follow-up mechanism to ensure that implementation of the ESS would be stepped up and the linkages between the ESS and decision-making enhanced. The problem is that one is now left with the impression of unfinished business. The Report can therefore only be the end of the beginning: once started, the exercise must be brought to a good end, regardless of one's initial opinion about its opportunity. On the basis of the Report a true strategic review can yet take place. On the one hand, such a review will lead to a more complete ESS, notably in terms of objectives: today the ESS mostly tells us how to do things – it is much vaguer on what to do. The result will be a grand strategy, because that is the scope of the ESS already today, embracing all of the instruments and resources at the disposal of the EU and the Member States, and because that expresses the high level of ambition which the EU as a global power must have. On the other hand, this review will determine on which topics more detailed “sub-strategies”*1 to the ESS have yet to be adopted. The European Security and Defence Policy (ESDP) undoubtedly is one the major areas in which more strategic thinking is required. Other areas of importance are conflict prevention and conditionality, the holistic approach, strategic partnerships, and the transatlantic relation. Global Crisis Management EU Member States are certainly not averse to deploying their forces, but the large majority is on the Balkans, where they logically assume responsibility, and in Afghanistan and (for a long time) Iraq, interventions – one rapidly becoming as controversial as the other – directly motivated by self-defence. The 7-8,000 European blue helmets in UNIFIL in Lebanon (since 2006) are a positive exception, but they contrast sharply with the 1,000 troops reluctantly deployed in the Congo in 2006 and the unwillingness to launch a new bridging operation in the east of the DRC in late 2008 (after Operation Artemis in 2003) in order to avert a humanitarian catastrophe. Understandably perhaps – but not necessarily justifiably – there is no will for an intervention in Darfur; in January 2008, after a very long force generation the EU “only” launched a bridging operation to protect refugees in neighbouring Chad, until March 2009. Participation in UN operations other than UNIFIL (e.g. MONUC in the DRC) remains minimal: in late 2008 the EU27, Lebanon set aside, accounted for less than 2,700 out of nearly 90,000 “blue helmets” or just under 3%. Most Member States do put their forces in harm's way, for national, NATO or coalitions-of-the-willing operations. Yet although legally the EU's Petersberg Tasks include operations at the high end of the spectrum of violence, politically the Member States are still extremely divided over the use of force under the EU flag. It is striking that in a Declaration on Strengthening Capabilities , also adopted by the December 2008 European Council, when setting out what the EU should actually be capable of in the short term – “in the years ahead” – alone of all “illustrative scenarios” elaborated by the EUMS, “separation of parties by force” is not mentioned – the only scenario for larger-scale operations of longer duration at the high end of the spectrum. Battlegroup-size rapid response operations of limited duration is the only high-intensity target listed. Even though the EU has proven that it can mount high-risk operations if the political will is present, most ESDP operations tend to be of lower intensity and smaller scale. The still young ESDP needs to legitimize itself, hence the tendency to select operations with a large chance of success. To some extent therefore the criticism is justified that the EU takes on important but mostly “less difficult” operations, in the post-conflict phase, in reaction to the settlement of a conflict – a criticism which can of course be applied to the international community as a whole. Nevertheless one must question whether Member States are willing to fully accept the implications of the strong EU diplomatic support for the “responsibility to protect” (R2P),*2 which if it comes to military intervention per definition implies high-intensity operations; not mentioned in the ESS, R2P is included in the Report though – a positive signal. There are positive examples of EU engagement: UNIFIL, as already mentioned; the EU Monitoring Mission in Georgia, deployed at record speed on 1 October 2008 after President Sarkozy brokered the Six-Point Agreement between Moscow and Tbilisi; EULEX Kosovo, deployed in December 2008 in spite of Member States' divisions about the recognition of Kosovo independence; and EU NAVFOR Somalia, deployed in the same month in order to safeguard trade routes against the threat of piracy off the Somali coast. But in spite of the global ambitions expressed in the ESS, Member States are reluctant to commit to long-term, large-scale operations outside their immediate periphery. There is more willingness to implement rapid reaction operations of smaller scale and limited duration, or lower-intensity operations, but for high-intensity operations Member States still habitually look to other frameworks than the EU, even though it is obvious that these other frameworks are not always willing or available to act. Interestingly though, even when EU Member States deploy forces for non-EU operations, the EU increasingly sells this as an EU contribution. This was clearly the case for UNIFIL, which politically was decided upon in the Council, a fact which was acknowledged by then UN Secretary-General Kofi Annan, who explicitly welcomed the EU contribution. The Report also mentions Afghanistan, where “EU Member States make a major contribution to the NATO mission”. This reflects the trend that the political centre of gravity is shifting. It has notably shifted away from NATO, to what are in effect the Alliance's two main pillars, the US and the EU: the “complete” foreign policy actors, covering everything from aid and trade to diplomacy and the military. The EU has increasingly become the political centre and the primary decision-making level for European States: if they want to concert, it is in the EU that they decide whether or not to act in a given situation. If their decision entails military action, the secondary step is to select the organization through which to act – NATO, ESDP, the UN, the OSCE, an ad hoc coalition – which will always be an ad hoc decision, if function of which partners want to go along and which organization is best suited for the case at hand. That in the resolution of the Georgian crisis NATO is all but a sideshow is further evidence of this trend. The Elaboration of a Military Strategy? If the EU's engagement for global peace and security can be stepped up, there are, sadly, too many conflicts and crises for the EU to deal effectively with all of them, certainly in a leading role. Therefore, as the Report states, “We need to prioritise our commitments, in line with resources”. The ESS is not very clear on priorities for ESDP operations though, resulting in a missing link between the overall political objective in the ESS – “to share in the responsibility for global security” – and ESDP operations and capability development. Quantitatively, ESDP is based on the 1999 Helsinki Headline Goal, i.e. 60,000 troops. Not only has this objective been overshadowed by the much more limited battlegroup project – although renewed emphasis is put on it in the above-mentioned Declaration on Strengthening Capabilities – but the actual availability of the forces declared cannot be assessed, as they are not pre-identified and Member States have mostly declared similar numbers to NATO as well. If all ongoing ESDP, NATO, UN and national operations in which EU Member States participate are counted, Europe today deploys more than 80,000 troops, but EU Member States obviously cannot mobilize 60,000 additional troops. It is equally obvious however that even the combined ESDP and NATO level of ambition still falls far short of the total combined armed forces of the EU-27: 2 million troops, on which there is no grand vision, even if collective defence is taken into account. What is required is a unified vision on the level of ambition, cutting across organizational divides – whether operations are conducted through ESDP, NATO, the UN or an ad hoc coalition, is secondary. The EU as the political expression of Europe must decide on a military or civil-military strategy for ESDP, a ‘white book' that would function as a sub-strategy to the ESS: how many forces should the EU-27 be able to muster for crisis management and long-term peacekeeping, for which priorities, which reserves does that require, and which capacity must be maintained for territorial defence. In all probability the result will be that Europe does not need 2 million uniforms... Elaborating such an ESDP strategy will require a thorough debate, but some outlines can already be discerned. Because of its proximity, the neighbourhood logically appears as a clear priority: in the ESS “Resolution of the Arab/Israeli conflict is a strategic priority” – although that clear statement does not necessarily translate into proactive engagement – and the Report adds that “We need a sustained effort to address conflicts in the Southern Caucasus, Republic of Moldova and between Israel and the Arab States”. But if the neighbourhood is a clear geographic priority, it is less clear in which types of contingencies the EU will undertake which type of action. Whether the “broader neighbourhood”, including Central Asia and the Gulf, is a priority as well should also be debated. Next to the neighbourhood, only Iran is singled out as a priority, and the EU has indeed been “at the forefront of international efforts to address Iran's nuclear programme”, as the Report states. Other conflicts are mentioned in the ESS: “Problems such as those in Kashmir, the Great Lakes Region and the Korean Peninsula impact on European interests directly and indirectly, as do conflicts nearer to home, above all in the Middle East” – whether that implies the EU should actively contribute to their resolution is not clear at all. Sub-Saharan Africa has been an important area of focus for ESDP, though the strategy behind it is not always clear; e.g. if the EU twice intervened in the DRC at the request of the UN, why was the third request refused? This demonstrates that without strategy, it is impossible to define what success of an operation means. Other strategic players are becoming increasingly active, but are mostly unwilling to contribute to crisis-management on the African continent – what are the EU's priorities? Securing Europe's lines of communication with the world, of which the operation off Somalia is an example, is a more obvious priority. Importantly, the collective security system of the UN, and therefore of the EU, as its main supporter and with two permanent members of the Security Council in its ranks, can only be legitimate if it addresses the threats to everyone's security – too much selectivity undermines the system. Even though it cannot always play a leading role, the EU must therefore also shoulder its share of the responsibility for global peace and security by playing an active role in the Security Council and by contributing capabilities to UN(-mandated) crisis management and peacekeeping operations. Notably if anywhere in the world the threshold to activate the mechanism of the Responsibility to Protect (R2P) is reached, the EU, in view of its support for the principle, and in view of its vital interest in upholding international law, should contribute. All of these commitments require deployable military capabilities that the EU is currently lacking. A substantial increase in deployments is only possible in the medium to long term, in function of the ongoing transformation of European armed forces. Member States should abandon the national focus: rather than at the level of each individual Member State, the EU27 together must be capable. A resolute choice for pooling, by reducing intra-European duplications, can produce much more deployable capabilities within the current combined defence budget, notably in the framework of “permanent structured cooperation” as provided for in the Lisbon Treaty.*3 Permanent Prevention and Conditionality The EU is very active in prevention and stabilization, via “positive conditionality”, notably through the European Neighbourhood Policy (ENP). By linking them to market access and economic and financial support, the EU aims to stimulate economic, political and social reforms as well as security cooperation, so as to address the root causes and durably change the environment that leads to extremism, crisis and conflict. Yet, if “positive conditionality” as a theory seems sounds enough, practice is often lagging behind, certainly in countries that do not – immediately – qualify for EU membership. The proverbial carrots that would potentially be most effective in stimulating reform, such as opening up the European agricultural market or setting up a system for legal economic migration, are those that the EU is not willing to consider – in spite of imperative arguments suggesting that Europe would actually benefit from such measures. At the same time, conditionality is seldom applied very strictly. The impression created is that the EU favours stability and economic – and energy – interests over reform, to the detriment of Europe's soft or normative power. Surprisingly perhaps, in the Mediterranean e.g. public opinion mostly views the EU as a status quo actor, working with the current regimes rather than promoting fundamental change. This lack of EU soft power should not be underestimated. Rather than as the benign actor which the EU considers itself, in many southern countries it is seen as an aggressive economic actor. For many countries, the negative economic consequences of dumping and protectionism – which often cancel out the positive effects of development aid – are far more threatening than the challenges of terrorism and proliferation that dominate the western agenda. In the current difficult international climate, the EU model is urgently in need of enhancing its legitimacy. The EU must therefore muster the courage to effectively apply conditionality. Admittedly, “positive conditionality” requires an extremely difficult balancing act, especially vis-a-vis countries with authoritarian regimes and vis-a-vis great powers like Russia and China: maintaining partnership and being sufficiently critical at the same time. But in that difficult context, the EU could notably show more resolve in reacting to human rights abuses, which should visibly impact on the relationship with any regime. A much enhanced image will follow, which is a prerequisite for the gradual pursuit of further-reaching political, economic and social reforms. But has the EU really solved the dilemma of stability versus democracy? A debate seems in order on the desired end-state of especially the ENP. The Report mentions that the Mediterranean e.g. has still seen “insufficient political reform” and that instability is rampant, but does not indicate the way ahead. Is the aim incremental progress while maintaining the existing regimes, or full democratization – and if the latter, are EU instruments sufficient or is there an upper limit to what can be achieved via consensual tools such as the ENP? These are questions which the new Union for the Mediterranean, although the further institutionalization of the Barcelona Process which it entails is positive, does not provide an answer to, and which the projected Eastern Partnership will have to address as well. Implementing the Holistic Approach The ESS advocates a holistic approach, but have its objectives really been incorporated by all parts of the EU machinery? Is there sufficient coordination between the different strands of foreign policy, across and within pillars, or is “stove-piping” still the order of the day? The in fact very progressive agenda of the ESS risks losing credibility if the EU does not draw the full conclusions from it, notably for its external trade, agriculture and migration policies. If an exclusive focus on hard security undermines effectiveness and legitimacy, so does e.g. a one-dimensional focus on trade. The holistic approach cannot be efficiently implemented without changes in the EU machinery. The personal union of the High Representative and the Commissioner for External Relations, and the European External Action Service provided in the Lisbon Treaty would allow for the integration of the security, political, social and economic dimensions in all foreign policies, from the creation to the implementation and evaluation of policy. A High Representative with a stronger mandate would also strengthen the EU's capacity for preventive diplomacy and increase leadership in EU foreign policy. Truly Strategic Partnerships Implementing the holistic approach also requires the active cooperation of all global powers. The UN collective security system can only work if all permanent members actively subscribe to it and refrain from paralyzing or bypassing the Security Council. Conditionality can only work if it is not undermined by actors that disregard human rights and other considerations. Another debate therefore is how the EU can persuade strategic partners like Russia and China, but also India, Brazil, Mexico, and the US, that “effective multilateralism” is in their long-term interest. Specific but concrete joint interests can perhaps function as building-blocks to give real substance to the politico-military dimension of these strategic partnerships. E.g. in the negotiations with Iran, Russia and China have been difficult, but not impossible partners either, given that sanctions have been adopted by the Security Council. At the same time, growing importance of these bilateral strategic partnerships must be reconciled with the other EU objective of promoting regional integration in other parts of the world. A United Europe and the Transatlantic Relationship One thing is clear: the EU can only have an impact if it acts as one. The EU should abandon its usual stance of “divide and rule”, i.e. Europe divides itself, and Russia or China or others rule. Europe must resolutely choose to act as one united pole in a multi-polar world, including on matters of foreign policy, security and defence. Only such a Europe will be relevant to the US and the world. Such a united EU can build a direct, comprehensive, deepened, and equal partnership with the US, on all matters of foreign policy, of which NATO is the technical platform that Washington and Brussels use if they want to act together militarily. Such a Europe must be much more self-conscious. That means neither having a position in favour of something simply because e.g. Russia is against and vice versa, nor being afraid of Russia, but making policy in function of Europe's own interests and priorities. That also means therefore not just reacting to US policy and either join Washington or watch it – the last couple of years have seen too many US strategies that have proved directly counter to EU interests, on Iraq, Afghanistan and the broader Middle Eastern region, on missile defence, on the Eastern Neighbourhood. On all of these, the EU must continually define its own priorities and proactively engage US President Barack Obama. As Paul-Henri Spaak once said, there are only two types of States in Europe: small States, and small States that have not yet realized that they are small – unfortunately the latter category are quite persistent. Institutionalizing the Strategic Debate The 2008 debate has been useful at least in the sense that it forced all actors involved to think once again about the strategic-level issues, for which the pressure of current events does not always allow. In 2003, the EU discovered how to make a strategy in the first place; in 2008, the EU started to discover how to wage a strategic debate and review. Perhaps the strategic debate and the evaluation of EU policy could be more institutionalized. Because it encompasses the whole of foreign policy, the ESS could provide the framework for a regular comprehensive assessment, across the pillars, e.g. every 5 years. In every field of foreign policy, the policy documents could be listed as well as the actions undertaken to implement them, including an assessment of their effectiveness. Such a systematic review process would provide additional focus for the various EU entities that are involved in policy planning, while it could stimulate strategic debate in political bodies such as the Political and Security Committee. Prepared by the relevant actors in the Council and Commission administration, such a high-level political debate could take place under the aegis of the “High Representative-plus” and the External Action Service, which would ensure a focus on the interests of the EU as such and on the holistic approach. But the debate should also involve the European Parliament, and could include seminars engaging academia, think tanks and the media as well as national and EU policy-makers. This would constitute a true strategic review, i.e. a thorough assessment of the effectiveness of actual policies in all areas covered by the ESS, from aid and trade, democracy and human rights promotion, to diplomacy and the military. This would also allow the EU to identify in which areas the ESS has not yet been translated into “sub-strategies”, policies and actions, as well as in which cases its policies in one area are contradictory to those in another. Conclusion 2009 is an important year for makers of strategy. President Obama will undoubtedly task the elaboration of a new National Security Strategy (NSS). At the NATO Summit in April, the drafting of a new Strategic Concept has been tasked. If it wants its interests and priorities to be taken into account, the EU must make sure to have its voice heard. Rather than every Member State participating individually, EU strategy should be the basis for the European input in the debate: only where the NSS and the ESS overlap, can a truly shared NATO strategic concept emerge, reflecting the growing importance of the EU as a global security actor. The Report on the implementation of the ESS is important in this regard – but it should be the start rather than the end of a process. On the basis of the work done, the next European Council should identify the priority areas in which action plans have to be drawn up to improve implementation, or “sub-strategies” elaborated to steer policy, with follow-up assured at the next meeting of the Heads of State and Government. A continually proactive stance must follow. “Europe has never been so prosperous, so secure nor so free”, reads the opening sentence of the ESS. Viewed in the light of Europe's history, that statement still holds true today. Five years on, the opening sentence of the Report states that “the European Union carries greater responsibilities than at any time in its history”. That statement too is true. Prof. Dr. Sven Biscop is director of the Security & Global Governance Programme at Egmont – Royal Institute for International Relations in Brussels, and a visiting professor for European security at the College of Europe in Bruges and at Ghent University. He is a member of the Executive Academic Board of the European Security and Defence College and co-director for Egmont of the Higher Studies in Security and Defence, co-organized with Belgium's Royal High Institute for Defence.   *1 Sub-strategy does not refer to a specific or new category of documents, but to documents that elaborate on one aspect of the ESS and thus de facto function as sub-strategies to it, e.g. the ENP, the strategies on WMD, on terrorism, on Africa etc. *2 Endorsed at the UN Millennium+5 Summit in September 2005, R2P implies that if a State is unable or unwilling to protect its own population, or is itself the perpetrator of genocide, ethnic cleansing, war crimes or crimes against humanity, national sovereignty must give way to a responsibility to protect on the part of the international community. In such cases, the Security Council must mandate intervention, if necessary by military means. *3 Sven Biscop, “Permanent Structured Cooperation and the Future of the ESDP: Transformation and Integration ”. In: European Foreign Affairs Review, Vol. 13, 2008, No.4, pp. 431-448.

События последних месяцев вновь поставили перспективу отношений Европейского Союза и Турции в центр стратегических размышлений – как в Брюсселе, так и в Анкаре. Серия принципиальных договоренностей турецкого правительства сначала с Россией, а потом с Сирией, парламентские выборы в Германии, а также публикация доклада независимой комиссии, созданной Брюсселем для изучения турецкого вопроса, – эти события при всей разнородности вернули эту тему на авансцену. В некотором смысле, вступление или не вступление Турции в Союз может стать главным фактором, который определит долгосрочный вектор развития обеих сторон и решение множества других, вроде бы, не связанных проблем. Например, перспективы приема в ЕС такой же большой и еще более далекой от европейских норм Украины. Что считают европейские сторонники Турции? Независимая комиссия по Турции не обладает правом принятия решений, но ее задачи и состав сами по себе обозначают ее приоритеты. Возглавляет эту консультативную структуру бывший финский президент Марти Ахтисаари, получивший в прошлом году Нобелевскую премию мира за деятельность, ставшую обоснованием для признания независимости сербского края Косово. Входят в нее и другие известные отставные политики, в том числе бывший премьер-министр Франции Мишель Рокар и бывшая член Европейской Комиссии итальянка Эмма Бонино. Подготовленный комиссией доклад призван, в первую очередь, стимулировать продолжение переговорного процесса с Турцией о ее приеме в ЕС. Авторы также критикуют, не называя, тех европейских политиков (в первую очередь имеются в виду лидеры Германии и Франции), которые отрицают право турок на полноценное участие в Союзе. В документе высказывается мнение, что несогласие с европейской перспективой для Турции является аргументом для внутриполитической и предвыборной игры этих деятелей. «Негативный подход и политика европейских лидеров, – говорится в докладе, – находятся в явном противоречии со всеми предыдущими решениями ЕС. Это ставит под вопрос доверие к ЕС, его надежность и принципы, согласно которым обещания надо выполнять». В другом месте можно прочитать: «Подрыв этих переговоров пробивает брешь в доверии со стороны Турции, играет на руку националистическим силам в этой стране, создает впечатление, что ЕС придерживается дискриминационного двойного стандарта в подходе к отношениям с мусульманским государством». Вместо этого, считают сторонники турецкой интеграции в ЕС, необходимо продолжать переговорный процесс с Турцией, не подрывать в ней веры в то, что однажды она может все же быть принятой в него. Зачем? Во-первых, если этот процесс остановится, то остановится и процесс внутренних реформ в самой Турции. Без них, без ее выравнивания по европейским стандартам не может идти речи о приеме в ЕС этой, равно как и любой другой страны. А требуется от нее много, вплоть до пересмотра конституции. Если такие реформы состоятся, то Турция, даже не будучи допущена в ЕС, окажется достаточно европеизированной, что отвечает стратегическим интересам Брюсселя. Обоснованность подобных страхов подкрепляется тем, что внутренние реформы в Турции проводились наиболее активным образом в 2000-2005 годах, когда европейская перспектива казалась Анкаре реальной. После начала в 2004 году переговоров о ее вступлении и появления на них великого множества проблем, вера турецкого правительства в успешное завершение всего переговорного процесса увяла. Темпы внутренних реформ затормозились. Во-вторых, в более краткосрочном плане, разочарование Анкары в своих возможностях на вступление может сказаться на усилиях по урегулированию проблемы Кипра. Этот остров с 1974 года де-факто разделен на греческую, признанную международным сообществом, часть и турецкую, которую признает только Турция. Возможно, конъюнктура складывается сейчас таким образом, что есть наилучший и, возможно, последний шанс урегулировать эту застарелую проблему. ЕС в этом крайне заинтересован. Республика Кипр (то есть, греческая часть страны) уже является членом ЕС. Она была принята, хотя ее пограничный конфликт не был улажен с турко-киприотами, и хотя, по правилам ЕС, существование такого противостояния в теории делало невозможным ее вступление в Союз. Но дело сделано, это – не единственный случай, когда в объединение принимались страны, не соответствующие тем или иным установленным критериям. Как бы то ни было, кипрскую проблему решать надо. Без доброй воли Анкары это невозможно. Наконец, в-третьих, вхождение Турции в ЕС придает этому объединению совершенно другой геополитический масштаб. Союз получает иного уровня выход на мусульманский мир, рычаг влияния на Ближний Восток, Кавказ и Среднюю Азию. «С учетом позитивной роли Турции в регионе, порой, мне кажется, что мы нуждаемся в Турции больше, чем она в нас», – признался М.Ахтисаари британской газете «Файнэншл таймс». При этом авторы доклада констатируют реальную внешнеполитическую близость Брюсселя и Анкары (которая, напомним, является одним из старейших участниц НАТО). Так, в 2008 году Турция поддержала 109 из 124 совместных заявлений ЕС. Однако именно перспектива выхода восточной границей в эти беспокойные регионы, пусть с возросшим влиянием на них, и вызывает тревогу противников участия Турции в ЕС. Они опасаются, что это напрямую вовлечет их в региональные проблемы и даже конфликты, которые сейчас, при всей их важности для Европы, не представляются столь близкими, поскольку происходят на отдалении от нынешних внешних пределов «двадцати семи». Германия: антитурецкий фронт крепнет Парламентские выборы в Германии и последовавшее за ними изменение правительственного большинства могут напрямую сказаться на европейских перспективах Турции. Берлин и до этого считался одной из столиц, которые достаточно открыто выступали против полноправного участия Анкары в ЕС. Однако в прежней коалиции, состоявшей из христианских демократов и социал-демократов, последние смягчали критический настрой по отношению к Турции в ЕС, тогда как канцлер, христианский демократ Ангела Меркель не была готова идти дальше «привилегированного партнерства» с этой страной. В этом она была близка к другому оппоненту Турции из числа европейских тяжеловесов – Франции. Новые партнеры канцлера по правительству – либералы из Свободно-демократической партии гораздо ближе к ней в этом вопросе, чем социал-демократы. Конечно, вряд ли следует ожидать от нового германского правительства изменения внешней политики страны по какому-либо направлению. Конечно, вряд ли Германия станет требовать от Брюсселя прекращения переговоров с Анкарой. Но всем придется исходить из того, что, в конечном счете, немцы вряд ли признают Турцию соответствующей критериям для вступления в ЕС. Причин такого подхода много. Упомянем лишь о наиболее очевидных. Во-первых, в самой Германии уже существует большая община турок-иммигрантов. Это – самая многочисленная в стране инонациональная община, ее интеграция в немецкое общество происходит сложно. Превращение турок в граждан ЕС существенным образом изменит статус турецкой общины в Германии. Во-вторых, вхождение Турции в ЕС лишит Германию статуса самой населенной страны Союза и нынешнего веса других крупнейших стран в этом объединении. Это ослабит возможности франко-германского тандема влиять на принимаемые в Брюсселе решения и вообще в большой мере поменяет конфигурацию системы власти, соотношения сил и влияния в ЕС. Складывается впечатление, что сами турки прекрасно понимают призрачность шансов оказаться однажды в ЕС, куда они попросились в 1963 году, получили официальный статус кандидата на вступление в 1999 году, а переговоры о вступлении начали в 2004 году. Тем не менее, на официальном уровне в Анкаре (как и в Брюсселе и других европейских столицах) продолжают говорить о европейском будущем Турции. «С моей точки зрения, процесс переговоров с ЕС нацелен на то, чтобы Турция усовершенствовалась и стала соответствовать европейским нормам, – объяснил свою позицию президент Турции Абдулла Гюль в интервью французской газете «Фигаро». – Мы сами должны проделать эту работу. (…) Когда мы адаптируемся к европейским нормам, демократия и экономика Турции укрепятся. Для меня это главное, а скептицизм некоторых не имеет значения». Отвечая на вопрос, не затруднятся ли реформы из-за блокирования вступления в ЕС, он признал: «Именно в этом и состоит главная проблема. В краткосрочном плане процесс реформ сложен, но мы выиграем в долгосрочной перспективе. Когда мы его завершим, Турция будет значительно отличаться от сегодняшней. Может быть, тогда эта будущая Турция приведет к тому, что возражения французов и других будут преодолены? А, может быть, тогда сами турки не захотят быть в Европе? Тогда, может быть, они выберут путь, который выбрала Норвегия?» Напомню, что Норвегия, полностью соответствующая всем критериям для участия в ЕС, отказалась войти в него, сохраняя с ним тесные связи и взаимодействие. Новые векторы турецкой политики После распада Оттоманской империи и начала строительства Кемалем Ататюрком современной светской Турции страна выбрала курс на Европу. Только это могло помочь ей преодолеть накопившуюся отсталость, модернизироваться, снова встать в ряд передовых держав. Обратной стороной этого выбора стал уход турецкой политики с восточного направления. Европеизация страны, безусловно, дала положительные результаты, хотя завершенным считать этот процесс нельзя. Вероятно, эту задачу можно будет считать решенной, когда Турция будет соответствовать критериям для приема в ЕС? Если верить приведенным выше словам А.Гюля, турецкие власти придают больше значения внутренним реформам, а несбыточная мечта о ЕС может оказаться лишь прикрытием для этого процесса. Что же касается стратегических приоритетов Анкары, то еще не факт, что она, став европейской и окрепнув, выберет курс именно на Брюссель. Пока же прагматичное турецкое правительство все более активно и успешно работает на восточном и северном направлениях. Уже можно говорить о значительных успехах в этом деле, причем, не только из-за того, что в экономике именно взаимодействие, сотрудничество и торговля с постсоветскими странами, включая Россию, ближневосточными соседями и Ираном демонстрирует в Турции наибольшую динамику в ущерб европейскому направлению. Достаточно сказать, что с 2000 по 2008 год объем торговли с соседями вырос в 10 раз! В официальной терминологии турецкого правительства цель нынешней внешней политики формулируется как «ноль проблем с соседями». В августе 2009 года во время визита в Анкару российского премьер-министра Владимира Путина была зафиксирована политическая договоренность по развитию сотрудничества в целом ряде стратегически важных отраслей, особенно в энергетике. Это было беспрецедентным прорывом и переполошило ЕС, но открыло перед Россией и Турцией путь для масштабного и взаимовыгодного взаимодействия. Такое развитие событий в определенном смысле формализовало большие сдвиги, которые к этому моменту уже произошли в российско-турецких отношениях. Две страны отошли от многовекового соперничества и перешли на новый регистр. Ареной этого соперничества были и Балканы, и Кавказ, и тюркоязычные регионы Центральной Азии. Авторитетный французский политолог и историк Александр Адлер выразился образно: «У того, кто рассматривает события на планете с некоторой, возможно, преувеличенной высоты, складывается впечатление, что шла бесконечная русско-турецкая война, четвертая из которых разворачивалась на протяжении последних 20 лет». В доказательство он приводил конфликты на территории бывшей Югославии и на Балканах в целом («боснийцы, косовские албанцы и даже болгарские турки никогда еще с 1912 года так не поднимали голову») на Кавказе, на населенных курдами землях… Сейчас он считает, что все это позади: «Среди всех геополитических потрясений, случившихся одно за другим на протяжении лета 2009 года, самым неожиданным, наименее комментируемым, но, тем не менее, самым важным, стало впечатляющее примирение между Россией и Турцией». В самом деле, можно видеть определенное взаимодействие двух стран в тех зонах, где раньше они противостояли друг другу, – от Кипра до Узбекистана. «Мы видим прочную тенденцию к региональной консолидации, которая как будто воссоздает единое пространство прежней Византийской империи», – заключает французский исследователь. Возможно, будущие историки будут считать олицетворением этого нового взаимодействия первые шаги на пути нормализации отношений между Турцией и Арменией – кавказской страной, имеющей издавна особенно тесные связи с Россией? Еще менее замеченным европейскими комментаторами стало событие, произошедшее в середине октября на турецко-сирийской границе. По 10 ключевых министров от каждой из двух стран провели встречи в сирийском Алеппо, потом перешли границу и продолжили ее в турецком Газиантепе. По итогам было подписано более 40 двусторонних соглашений. «Отныне, – сказал на совместной пресс-конференции министр иностранных дел Турции Ахмет Даватоглу, – Турция и Сирия будут идти по общей дороге, разделяя общую судьбу, историю и будущее. Мы будем работать рука об руку во имя возрождения нашего региона в качестве центра цивилизации». Чтобы оценить значение произошедшего, надо иметь в виду, что народы арабских стран с давних пор воспринимали турок как османов-поработителей и что сегодняшняя Сирия в глазах западных стран является своего рода черной овцой в регионе и мире. Но новое качество отношений Анкары со своим южным соседом – лишь один пример наращивания присутствия Турции в арабском мире, с которым, не будем забывать, ее объединяет общая вера. К этому добавим, что турецкие руководители – единственные руководители натовской страны, которые поддерживают полномасштабный диалог с Ираном, который, напомню, арабской страной не является, исповедует шиитскую версию ислама, но расположен в этом же регионе. Значит, арабо-турецкий диалог или, в более широком плане, диалог Турции с восточными и южными соседями не только идет и развивается, но имеет перспективу? Видимо, наряду с вектором в направлении постсоветского пространства турецкая политическая элита рассматривает в качестве альтернативы европейскому вектору и ближневосточное направление? Исключать этого нельзя. Оригинальную версию, подкрепляющую эти соображения, опубликовала недавно лондонская газета «Гардиан»: «Как ЕС является добровольным объединением региона, который сплачивался завоеваниями Карла Великого, Наполеона и им подобных, то почему Ближний Восток не может стать добровольным объединением земель, входивших некогда в Оттоманскую империю, и других соседей, которые захотят присоединиться, например, Иран или Израиль, когда последний помирится с палестинцами?» Автор статьи Халед Диаб считает эту идею трудноосуществимой из-за крайней нестабильности региона, политических, религиозных и культурных различий. Однако «ощущение общности судьбы» может подвигнуть их преодолеть разногласия и идти дальше вместе, как после Второй мировой войны смогли это сделать французы и немцы, заложившие основы нынешнего ЕС. По его мнению, объединяющую роль, которую сыграли уголь и сталь в случае с ЕС, на Ближнем Востоке могли бы сыграть водные ресурсы, а также усилия по развитию посленефтяной энергетики и обеспечению региональной безопасности. Кстати, Турция и Сирия давно спорят из-за водных ресурсов Евфрата, текущего из Турции через Сирию в Ирак. Но на упомянутой чуть выше двусторонней встрече Анкара и Дамаск договорились не спорить по этому вопросу, а работать совместно над «проектом плотины дружбы». Вместо заключения Заключение делать рано, поскольку, как представляется, перечисленные процессы далеки от завершения и даже непонятно, в каком направлении пойдут события. Но то, какой поворот примет диалог Брюсселя и Анкары, скажется не только на их двусторонних отношениях. Еще не факт, что Турция в конечном итоге пойдет на интеграцию в Европу. Уже сейчас просматриваются контуры альтернативных путей. Валерий ВАСИЛЬЕВСКИЙ Анкара-Москва

Долгожданный референдум принес положительный результат Час «Х» наступил для Европейского Союза 2 октября 2009 года. Все взгляды в тот день были устремлены на Ирландию. От итогов проходившего там референдума зависело будущее интеграционного объединения. На долю ирландцев выпало сказать, по каким правилам двадцать семь входящих в ЕС государств будут жить дальше. По старым, к которым им никак не удаётся приспособиться. Или по новым, с которыми они связывают свои наиболее амбициозные устремления. На референдуме ирландцы сказали безоговорочное «Да». И этот Рубикон Союзу удалось благополучно перейти. Все испытания, связанные с часом «Х», он выдержал с честью. Брюссель теперь ожидает особенно напряженный период работы. Отмашка дана. Нужно приниматься за реализацию программы реформ, изложенной в Лиссабонском договоре. Но для того, чтобы правильно понять, как ЕС будет действовать дальше, почему итоги голосования в Ирландии вызвали такую эйфорию, и что с ними связано, надо ответить на ряд непростых вопросов. Прежде всего, необходимо вспомнить, почему будущее ЕС оказалось в руках ирландцев, что значит Лиссабонский договор для интеграционного объединения, и что им в первую очередь предусматривается. Кроме того, следует разобраться с тем, а что же в действительности стоит за ирландским «Да», чем это «Да» обусловлено. Немного истории В начале 2000-х политическая элита Европейского Союза берет курс на разработку Конституционного договора. Ему дается громкое название «Конституция для Европы». Для его подготовки и согласования используется нестандартное организационное решение. Созывается Конвент из представителей исполнительной и законодательной властей государств-членов и государств-кандидатов, Европарламента, других институтов ЕС. Рабочая гипотеза: скачкообразное расширение ЕС в мае 2004 года будет дополнено столь же стремительным углублением интеграции. Для этого важно успеть сделать всё необходимое. Инструментом избирается Конституционный договор. Его предназначение состоит в том, чтобы адаптировать ЕС к условиям расширения, максимально форсируя интеграционный процесс. Конституция нужна как для того, чтобы рационализировать ЕС, приспособив его к меняющейся ситуации, так и для придания ему в какой-то степени черты супергосударства. Предполагается, что расширение ЕС и углубление интеграции будут взаимно подкреплять друг друга. Если всё получится, они дадут огромный кумулятивный эффект. Все основания для этого имеются. Население Старой и Новой Европы, весь политический класс переживают небывалый эмоциональный подъем. В обществе существует подлинный консенсус. Предпринимаемые шаги по преодолению исторического раскола Европы на два лагеря заставляют поверить в любые, даже несбыточные мечты. Будущее кажется исключительно радужным и безоблачным. Но это «если» не вышло. Культура компромисса, с таким трудом выработанная ЕС, неожиданно дала сбой. Национальные предпочтения и амбиции возобладали. Спешно созванная Межправительственная конференция (МПК) не смогла одобрить согласованный Конвентом Конституционный договор. МПК раскрыла пакет. Государства-члены отказались идти на взаимные уступки. Утверждение Договора пришлось отложить. Вынужденная пауза дорого обошлась ЕС. Когда она подошла к концу и государства-члены, наконец-то, доработали взаимоприемлемый текст, ситуация коренным образом изменилась. От увязки расширения ЕС и углубления интеграции мало что осталось. Синхронизация, которая микшировала эксцессы разнонаправленных процессов, была нарушена. Они пошли в разнобой и перестали взаимно поддерживать друг друга. К тому же первоначальная эйфория, вызванная расширением, сошла на нет. Да она и не могла не пройти. Негативные последствия расширения стали сказываться все сильнее. Как в социальном, так и в психологическом плане. Аналогичным образом и вера в то, что Конституционный договор просто замечательный, что он хорош сам по себе, очень ослабла. На первый план вышли внутренние распри. Причём даже не столько в Европейском Союзе, сколько в его государствах-членах. Итог оказался плачевным. Совершенно неожиданно для многих, но в силу именно этой политической логики, старожилы ЕС – Франция и Нидерланды – провалили референдумы, призванные продемонстрировать широкую поддержку Конституции со стороны народов обеих стран. Французы и голландцы высказались против ратификации Договора. По нему был нанесен, как на время почудилось, смертельный удар. Брюсселю пришлось отложить его в сторону или даже попытаться забыть о нем до лучших дней. Интеграционное объединение втянулось в полосу затяжного, где-то даже беспросветного конституционного кризиса. Спасительный манёвр Период неопределённости продолжался до тех пор, пока в ведущих державах ЕС не произошла частичная смена правящих элит. Новое поколение политиков вновь запустило процесс конституционных реформ. Однако сделало это намного тоньше и осторожнее. Полученные уроки не прошли даром. Они были тщательно осмыслены и учтены. Договор о реформе, пришедший на смену Конституционному договору, внешне был составлен совершенно иначе. Из него вытравили все и любые намёки на рождающееся супергосударство. Напоминающая о нём символика была убрана. Также поступили с режущими слух названиями типа поста министра иностранных дел ЕС. То есть, стержень и основное содержание остались прежними. Но они были упакованы совершенно иным, гораздо более традиционным для ЕС образом. Руководство Союза и государств-членов отказалось от того, чтобы ломать существующий порядок, заменяя работающие учредительные договоры на новые. Политический класс ЕС пошёл по отлаженному пути внесения изменений в действующие документы. Главное, однако, состояло не в этом. В ЕС постарались сделать всё необходимое, чтобы новой осечки не случилось. Во имя столь благородной цели было выбрано наиболее надёжное решение, проливающее свет на «демократическую» природу Европейского Союза. Электорат, народные массы были отстранены от процедуры принятия решения. Советоваться с ними сочли излишним. Ни во Франции, ни в Нидерландах никакие новые референдумы никто не организовывал. В 26 странах из 27 соответствующее (читай, нужное верхам) решение аккуратно провели через парламенты. Казалось, что скорейшему вступлению в силу Лиссабонского договора ничто не помешает. Ничто не могло помешать. Ведь все меры предосторожности были приняты. Тем не менее, и на этот раз не получилось. Согласно национальной конституции, только Ирландия была обязана вынести вопрос о ратификации на референдум. Без согласия населения Договор о реформе не мог вступить в силу. По действующему праву ЕС для этого требовалось соответствующим образом выраженное согласие всех без исключения государств-членов. А ирландцы на референдуме – как теперь выяснилось, на первом из серии референдумов – высказались «Против». Европейский Союз в очередной раз оказался в шоке. Как этот «несчастный случай» мог произойти, никто по-настоящему так и не понял. Ведь у Ирландии не было никакого выбора. Подавляющее большинство государств к тому времени либо уже высказались в поддержку Договора о реформе, либо готовились это сделать. Даже в традиционно скептически настроенных странах, таких как Великобритания, положительные результаты голосования в парламенте не вызывали сомнений. И, тем не менее, ирландцы не побоялись разочаровать своих соседей и партнеров по ЕС. Теперь, анализируя причины протестного голосования, можно вспомнить многое. Кампания тех, кто выступал за ратификацию, была организована безобразно. Ирландии не уделили достаточного внимания. Ею элементарно пренебрегли. Или до неё не дошли руки. Раз за разом выступления заезжих политиков вызывали обратный эффект. Политический процесс в ЕС шел своим чередом, без оглядки на Ирландию. Руководством ЕС выдвигались инициативы, по поводу которых Ирландия традиционно придерживалась особого мнения. Им, в частности, поднимались вопросы военного строительства и гармонизации корпоративного налогообложения, на которые в стране всегда болезненно реагировали. Никаких сколько-нибудь весомых шагов навстречу ирландцам в упреждающем порядке сделано не было. А вот те, кто съехались со всей Европы, чтобы сказать «Нет» Лиссабонскому договору, провели свою кампанию филигранно. «Нет», в необходимости которого они убедили большинство населения, касалось всего. В итоге ирландцы заявили его не столько Договору о реформе, с которым они, скорее всего, так и не ознакомились, сколько всему тому страшному, опасному, непонятному, что происходило вокруг них, а, может быть, даже и не происходило, а существовало только в их головах. Они сказали «Нет» «ужасам» глобализации. Они противопоставили выраженное ими несогласие с одобрением Договора угрозам маргинализации своей страны и ее подавления безликой брюссельской бюрократией. Они воздвигли из своего «Нет» высокие оборонительные сооружения, своего рода редут, чтобы защитить мораль, нравственность, общество, вековые традиции и недавно обретённое благополучие. Они резко выступили против разрушения национальной культуры и экономики, которые могли бы стать реальностью, как им на какое-то время показалось, из-за чуждых им планов брюссельских «монстров» и «фантомов», контроль над которыми после вступления в силу Договора был бы окончательно утерян. Ещё один запасной вариант Мощно закрученный маховик Европейского Союза прокрутился вхолостую. Тем не менее, протестное голосование в Ирландии не могло ничего изменить. Ирландскому «Нет» было его не остановить. К мнению населения «небольшой, но гордой страны» в Брюсселе и других столицах ЕС отнеслись несколько иначе, нежели до того к сюрпризу, преподнесённому Францией и Нидерландами. Европейскому Союзу в составе 27 государств без Договора о реформе никак нельзя. ЕС был готов сделать всё, чтобы добиться своего. После полученной встряски Брюссель выждал некоторое время и запустил план «Б». До референдума никакого плана «Б» не существовало. Алармистским прогнозам в ЕС по большому счету никто не верил. То, что ирландцы могут проголосовать против, ни у кого в голове не укладывалось. Но план «Б» напрашивался сам собой. Он состоял фактически из трех элементов. Первый – выждать, дав возможность ирландцам осознать сделанную ошибку и передумать. Второй – предоставить стране гарантии по всем тем вопросам, которые подпитывали национальные страхи и фобии и мотивировали ирландцев сказать «Нет». Третий – провести кампанию в поддержку ратификации Лиссабонского договора по-человечески, как положено, в мобилизационном ключе. Так и было сделано. Европейский Совет, высший политический орган Европейского Союза, предоставил Ирландии гарантии по всем вопросам, вызывающим у нее озабоченности. Дублину было обещано, что Брюссель не будет вмешиваться в решение проблем, связанных с национальными традициями, семейным и религиозным укладом. Таким образом, преувеличенные страхи по поводу того, что страну заставят ориентироваться на континентальные требования планирования семьи и заставят провести либерализацию законодательства, разрешив и упростив проведение абортов, были сняты. Всем своим авторитетом Европейский Совет заверил ирландцев в том, что Лиссабонский договор никоим образом не нарушит традиционное предпочтение, которое страна отдает политике нейтралитета. Благодаря этому обязательству, взятому на себя Европейским Союзом, страхи ирландцев по поводу формирования в будущем европейской армии и перспективы введения принудительного призыва в нее, которые, правда, не имели под собой никаких оснований, рассеялись. Европейский Совет пообещал также Дублину, что навязывать всем государствам-членам единые правила налогообложения Брюссель не станет. В связи с данной угрозой или псевдоугрозой в народе было больше всего спекуляций. Ведь ирландская экономика поднялась во многом на том, что режим налогообложения в ней гораздо выгоднее бизнесу, чем в континентальных странах. Поток инвестиций в экономику страны не иссякает в значительной степени именно поэтому. Скажем, для американского капитала Ирландия служит воротами, открывающими доступ к емкому внутреннему рынку Европейского Союза. Как видим, такие гарантии Дублину пришлись очень даже ко двору. Они были ему очень кстати. Оценивая сделанные ему уступки, многие в ЕС даже приревновали. В Варшаве, например, всерьёз сетовали: надо было бы, мол, тоже голосовать «Против» – глядишь, также удалось бы выторговать у Брюсселя что-нибудь стоящее. Наконец, еще одна, пожалуй, в практическом плане наиболее значимая гарантия. Ирландии было обещано сохранить ее представителя в составе Европейской Комиссии. Хотя в этом плане стоило бы оговориться, что, не без помощи Дублина, национальных комиссаров пока сохранили за собой все государства-члены Европейского Союза. Очень важно также, что для Ирландии остальные 26 государств нашли не просто особый, но и юридически грамотный подход. Правда, грамотный не обязательно означает безукоризненный. Декларация Европейского Совета по Ирландии не вытекает из Лиссабонского договора и в Лиссабонском договоре оснований не имеет. Если бы Европейский Совет ограничился политическим заявлением, его легко можно было бы упрекнуть в том, что это пустые слова, поскольку обещания перекрываются текстом Договора о реформе. Брюссель придумал оригинальную юридическую схему – своего рода инновационное ноу-хау. 27 согласились рассматривать Декларацию как юридически обязывающий документ, хотя он таковым не является. Качество договорных обязательств будет ему придано при ратификации всеми членами Европейского Союза следующего по очереди договора о принятии в свой состав какого-то нового государства. Скорее всего, им будет Хорватия. За счет этой уловки ЕС удалось обойти также и само собой напрашивающееся требование о приведении Лиссабонского договора в соответствие с уступками, сделанными Ирландии. С одной стороны, Лиссабонский договор был выведен из-под удара. С другой – снова запускать процесс ратификации не потребовалось. С третьей – ирландцам были даны не легковесные, ничего не стоящие политические заверения, а достаточно убедительные и юридически грамотные гарантии. Вот только то, насколько все эти маневры повлияли на итоги референдума в Ирландии, ответить будет крайне сложно. Математических формул, по которым можно определить или количественно просчитать влияние тех или иных факторов, не существует. Результаты голосования в Ирландии На протяжении всего дня 2 октября 2009 года экзит-полы поддерживали надежду, что для Европейского Союза все закончится благополучно. Они свидетельствовали о том, что некоторое небольшое, но достаточно устойчивое большинство высказывается за ратификацию Договора о реформе. Однако когда на следующий день провели подсчет голосов, восторгу политического класса ЕС, всех тех, кто работал на ирландское «Да», не было предела. «За» проголосовало уверенное большинство в 67,1% *1. Если быть еще более точными, то даже больше – 67,13%. И к урнам, чтобы высказаться, пришло вполне солидное большинство. Оно составило 59% от числа зарегистрированных избирателей. К голосованию были допущены 3 078 032 гражданина Ирландии. Они составляют электорат страны. В нём приняли участие 1 816 098 человек. Из брошенных в урны бюллетеней 1 808 874 были признаны действительными, а 7224 – недействительными. «За» проголосовали 1 214 268. «Против» – только 594 606. Результат внушительный. Никаких сомнений он не вызывает. То, как и за что голосовали на референдуме, двусмысленному толкованию просто не поддаётся. Оно невозможно. Всё совершенно ясно. То, что на самом деле в поддержку Договора о реформе высказалось всего лишь чуть больше 40% имеющих право голоса, то есть очевидное меньшинство электората, значения не имеет. Таковы установленные не только в Европейском Союзе правила игры. Российской элите они также хорошо знакомы. О том, в каком направлении развернулись настроения в Ирландии, свидетельствует сопоставление с показателями июня 2008 года. Тогда удосужилось проголосовать чуть больше половины населения – 51%. Из них 53,4 % высказались против. Из 43 округов, которые насчитывает Ирландия, только два северо-западных округа отвергли Договор существенным большинством. В 31 округе ситуация была пограничной. К октябрю 2009 года вектор повернулся в противоположную сторону. Так, народные районы юго-западных пригородов Дублина в 2008 году отвергли реформу большинством в 68% голосов. Год спустя – поддержали большинством в 59% голосов. Наиболее решительно высказались «За» жители северного округа Дублина. В поддержку Договора там было подано 82% голосов. Такой разворот общественного мнения случился не впервые. Вспомним: в 2001 году ирландцы поставили под сомнение процесс ратификации Ниццского договора. Тогда против него проголосовало 53,9% пришедших к урнам. Но в абсолютном выражении их оказалось совсем не много. Это дало основание, вернее предлог, премьер-министру Ирландии того времени провести повторное голосование. Оно закончилось благополучно для Ниццского договора. При повторном голосовании «За» высказалось 62,9%. Препятствия для вступления в силу документа были устранены. В октябре 2009 году цифры смотрятся еще более внушительно. Все-таки 67,13% голосов – более чем уверенная победа. Вроде бы количественные показатели говорят сами за себя. Однако с объяснением результатов не все так однозначно. Причины успеха Вот что бросается в глаза прежде всего. Похоже, что антиглобалисты и евроскептики несколько поубавили свой пыл. Год назад они были неудержимы. Использовали любую аргументацию. Готовы были откровенно дурить голову населению, подпитывая и так свойственные ирландцам страхи и фобии. А теперь, хотя инструменты воздействия не сильно изменились, они вели себя куда как сдержаннее. В какой-то степени играли даже в поддавки. На это указывает то, что они загодя, еще до подведения итогов голосования, признали свое поражение. Так, известный предприниматель Деклан Гэнли (Declan Ganley), ставший тогда, в 2008 году, визитной карточкой нонконформистов, на этот раз поспешил заранее по телевидению поздравить премьер-министра. Он похвалил его за «эффективно проведенную кампанию»*2. Более того, без тени иронии, назвал «хорошим политиком». О себе и сторонниках «Нет» он сказал просто: «Мы проиграли, но мы остались верны себе, потому что и тогда, и сейчас говорили правду». На этот счет высказываются разные мнения. Но в одном, похоже, этот известный в Ирландии человек не покривил душой. Год назад, подчеркнул он, голосование было мотивировано страхом, боязнью того, что страна растворится в интеграционном сообществе. Сейчас результаты голосования тоже объяснялись страхом. Но только страхом совершенно другого рода. Ирландцы побоялись оказаться за кормой Европейского Союза, без помощи интеграционного объединения. Вывод напрашивается сам собой: тогда они могли позволить себе роскошь фронды и пренебрежительного отношения к Союзу. В условиях тяжелейшего финансового и экономического кризиса пойти на такое больше не могли. И для тех, кто живет внутри ЕС, и для тех, кто, как например исландцы, находятся за его пределами, интеграционное объединение стало восприниматься как островок стабильности. Пришло осознание: преодолеть мутные волны кризиса намного легче сообща, объединяя усилия и опираясь на поддержку мощных европейских структур и возможности колоссального, чрезвычайно ёмкого внутреннего рынка ЕС. Таким образом, ирландцы ни тогда, ни сейчас не голосовали «За» или «Против» Договора. И год спустя он остался для них слишком сложным и чуждым документом. Ирландцы голосовали за надежду. За выход из кризиса. За свои зарплаты и рабочие места. Это достойный и оправданный выбор. Ему нет и не может быть альтернативы. Красивые же слова евроскептиков о профанации демократии, утрате независимости и т.д. второстепенны. Они были ими просто-напросто забыты. Или отвергнуты. Такие аргументы хороши, к ним прислушиваешься, когда все вокруг благополучно. А когда всё рушится, они отходят на задний план. В 2008 году Ирландия воспринимала себя как некоторое подобие молодого восточно-азиатского тигра, расположенного в Западной Европе. Об Ирландии и говорили как о «кельтском тигре». Экономика росла стремительными темпами. Притоку иностранного капитала ничто не угрожало. Структура экономики казалась наиболее современной и технологичной. На других можно было посматривать свысока. После обвала национальной экономики, падения ВВП в 2009 году на 8%, взлёта безработицы втрое – по сравнению с 2008 годом, до 15% *3, восторги по поводу экономической неуязвимости развеялись. Все встало на свои места. Европейский Союз, следуя канонам 1970-х, 80-х и 90-х годов, вновь начал восприниматься как спасательный круг. Брошенные им на спасение экономики ЕС более 120 миллиардов евро, выделенные Европейским центральным банком, позволили удержать на плаву и ирландскую банковскую систему. Может быть, это не полное и несколько одностороннее объяснение произошедших изменений в настроениях ирландцев, но то, что экономический кризис и смена приоритетов – политических и экономических – сыграли свою роль, сомнений не вызывает. Политическим партиям, общественным организациям, движениям, отдельным политикам, которые вели кампанию в поддержку ратификации, тоже надо отдать должное. Они работали энергично и не в пример активнее, чем в 2008 году. Но все же результат голосования – не столько успех их собственной позитивной программы, сколько констатация того, что их спекуляции по поводу последствий самоизоляции Ирландии в условиях тяжелейшего мирового экономического кризиса на этот раз били в точку. Вообще увязывать результаты голосования, хотя и в небольшой степени, с внутренним раскладом сил в Ирландии было бы неправильно. Собранные голоса были отданы не за правящие партии или политиков, стоящих у власти. Если бы это было основным критерием для принятия решений, референдум бы оглушительно провалился. Как до него, так и после премьер-министр Брайан Коуэн бьет все мыслимые рекорды по уровню непопулярности среди населения. Его показатели зашкаливают за 89% недовольных. Население в этот раз, и это принципиально иначе, чем год назад или в 2005 году во Франции и Нидерландах, голосовало за Европу, за себя в Европе и за свою принадлежность к Европе. И только в этом плане можно согласиться с той оценкой, которую дали итогам референдума победители. «То, как мы проголосовали, – подчеркнул премьер-министр, – стало великим днем для Ирландии и великим днем для Европы». Слова его министра иностранных дел Майкла Мартина, видимо, даже еще лучше характеризуют произошедшее. Выступая по радио, он заявил: «Я думаю, что это хорошо для Ирландии, поскольку я истово верю, что наше будущее в Европейском Союзе». В принципе, все европейские столицы попытались записать итоги ирландского голосования на свой счет. Больше всех преуспел в этом, как обычно, Николя Саркози. Президент Франции, искусно замолчав, что одним из источников страхов и фобий для ирландцев год назад послужила бурная подготовка французов к председательству в ЕС, постарался элегантно присвоить себе одержанную победу. «Голосование в Ирландии, – подчеркнул он, – венчает усилия, предпринятые, в частности, под председательством Франции, для того, чтобы дать ответ на озабоченности ирландцев. Оно принесло большое удовлетворение всем европейцам». Однако это все красивые слова. Пытаться записать на свой счет победу могут и шведы в качестве действующего председателя ЕС, и немцы, как наиболее последовательные сторонники Конституционного договора и Договора о реформе, и многие другие. На самом деле отдать должное надо только двум факторам – экономическому кризису, который разверз пропасть под ногами ирландцев, и здравому смыслу свободолюбивого самобытного народа этой страны. А что теперь? Не успели отгреметь победные фанфары, как от председательствующих в ЕС шведов остальные члены Европейского Союза потребовали самых активных действий по формированию новой структуры интеграционного объединения. Лиссабонский договор меняет очень многое. В соответствии с ним у Европейского Союза появится постоянный председатель Европейского Совета как высшее должностное лицо интеграционного объединения. От того, кто будет выбран на этот пост, во многом будет зависеть, в каком направлении пойдет развитие ЕС. По Лиссабонскому договору у ЕС, вместо Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности, появится Высокий представитель по международным делам и политике безопасности, концентрирующий в своих руках колоссальную власть. Он должен объединить внешнюю деятельность Европейской Комиссии и Совета Европейского Союза. Кроме того, будет создана специализированная дипломатическая служба ЕС. Предстоит перераспределение полномочий между институтами ЕС, между ЕС и государствами-членами. Изменится порядок принятия решений. Расширится круг властных органов, вовлеченных в их подготовку и утверждение. Новаций предстоит очень и очень много. Пока избран только новый старый председатель Европейской Комиссии. Ему вместе с государствами-членами предстоит подбирать новый состав своего кабинета. Все в Европейском Союзе надеются, что это будет очень авторитетный, энергичный кабинет, способный вновь взять на себя роль мотора европейской интеграции. Ему предстоит решать задачи беспрецедентной сложности. Под новую структуру и перераспределение компетенции между государствами-членами и ЕС и внутри Европейского Союза предстоит осовременивать всю внутреннюю и внешнюю политику ЕС. На повестке дня – сложнейшие вопросы выхода из кризиса и обеспечения стабильного экономического развития, и многие другие. Но всё не так просто. Для вступления в силу Лиссабонского договора и после ирландского референдума не все условия оказались выполнены. Свои подписи под договор должны были поставить еще президенты Польши и Чехии. Парламенты обеих стран, вроде бы, давно проголосовали за ратификацию. Однако один из братьев Качиньских и Вацлав Клаус тянули, прикрываясь неопределенностью ситуации с референдумом в Ирландии. После того как они такой отговорки лишились, польский президент свою подпись поспешил поставить. Однако Вацлава Клауса это не обескуражило. Он готов был в одиночку, несмотря на всё оказываемое на него беспрецедентное давление, противостоять остальным членам ЕС, чтобы в последний момент добиться от них дополнительных уступок для своей страны. Сейчас у противников нового Договора и евроскептиков в запасе осталась последняя уловка. Чешские сенаторы направили очередной запрос в пражский Конституционный суд – на этот раз о конституционности Лиссабонского договора в целом*4, – что может затянуть процедуру и дать возможность отложить подписание на очередные несколько месяцев. Если такой сценарий будет реализован, противники углубления интеграции попробуют дотянуть до парламентских выборов в Великобритании. Их итог предсказуем. Лейбористы оставят властные кабинеты. Им на смену придут консерваторы. Они известны своим «неравнодушным» отношением к ЕС. После референдума, правда, их лидеры заверили, что ставить вопрос о проведении референдума в Великобритании они не станут. Но всякое тогда ещё может случиться. Вот этого-то в Европейском Союзе все, включая Великобританию, во что бы то ни стало постараются избежать. Как это будет сделано, увидим уже в ближайшее время. А пока нужно поздравить наших партнеров по Европейскому Союзу с итогами референдума. Для всего объединения это настоящий праздник. В истории ЕС открывается новая глава. Очень важно, чтобы мы ее писали вместе и в интересах друг друга. © Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор, директор Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России * Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества» *1 Здесь и далее данные приводятся по специальному Интернет-сайту референдума: http://www.referendum.ie/referendum/home *2 Здесь и далее публичные деятели Ирландии и других государств-членов ЕС цитируются по: NEA say… Dernieres nouvelles de l'Espace europeen de liberte, de securite et de justice, No.74 – 03.10.2009. Editorial: Edition speciale, pp. 1 – 3. Интернет-сайт издания: http://www.eu-logos.org *3 Данные приводятся по: Irlande: le OUI caracole toujours en tete! // NEA say… Dernieres nouvelles de l'Espace europeen de liberte, de securite et de justice, No.73 – 28.09.2009. Интернет - сайт издания : http://www.eu-logos.org *4 См.: Dernier sursut desespere des Europhobes tcheques pour differer la ratification du Traite de Lisbonne // NEA say… Dernieres nouvelles de l'Espace europeen de liberte, de securite et de justice, No.74 – 30.09.2009. Интернет - сайт издания: http://www.eu-logos.org.

The European Union is a new and unique player on the international scene. There is not and has never been anything like this in the history of mankind. Applying ordinary or traditional approaches to it does not make sense, nor does it really help to understand its role in international affairs and its conduct in the international arena. However, until recently, most politicians and international experts were doing just that. And the results are well known. A number of catch phrases and bywords have enriched world folklore and serious studies, reflecting an utter lack of understanding of the essence of the phenomenon and unwillingness to sort things out. There are two most popular jokes which usually travel from one presentation to another. The first is said to belong to Henry Kissinger. As the US State Secretary, he asked for a telephone number to be used in case of emergency or crisis for contacting the European Community (European Union). The second is rather a collective creative product which claims, quite seriously though somewhat teasingly, that the EU, having long become a world economic giant, has yet remained a political dwarf. And its common foreign and security policy is claimed to be neither common, nor foreign, and even no policy at all. In all major international developments, crucial for the world at large, it played a secondary role and revealed a conspicuous inability to act. It happened so always, starting with the Suez crisis and up to the recent wars in the Balkans and the Middle East. But it has not been true for quite a long time as many things have changed. And still there seems to be no will to get rid of disrespectful characteristics of the EU… In fact, the strange situation in which the EU has found itself may be better described by the following simple story. Imagine a roadster race, Tour de France, Girga d'Italia or any other, at any of the stages. Some strongest and toughest racers are breaking away from the peloton. It is not far from the finish. And suddenly one of them (with the EU logo on the T-shirt) feels that that's the end. He is breathless, exhausted and cannot go on, almost on the verge of collapsing right on the road. But the rider knows that the others have covertly taken some “bio-stimulants”, perhaps he has seen it before…So, he begs for help, pleading them to give him some doping drugs. And they do give him a tablet. He swallows it, and it works miracle! In a minute, he is back to life and off he goes, twice as fast as before. He overtakes the others and finishes first. After the awarding ceremony he runs up to them asking for more doses to be used in future. And they are laughing in response saying:” It's just a matter of your mental state. We gave you a “void” tablet, a placebo. It had an impact not on your muscles which are O.K. but on your brain!” The placebo which Brussels invented for itself at the turn of the new millennium, and on the eve of an ill-prepared and hasty expansion, was a constitutional process with its unclear goals. The old EU members placed their stakes on designing and accepting the Treaty which would lay down a Constitution for Europe (i.e. for the European Union). But it was a miscalculation. The idea was rejected at the referendums in France and the Netherlands. The Treaty on the reform has become a second attempt, more humble and less ambitious. The EU drastically needed reforms, it is true. The institutions should be better adapted to new conditions, new realities should be taken into account and the entire integration mechanism was and is in need of re-adjustment. But Brussels wanted more. It got convinced that all the problems could be resolved at once (like in the 1950-s, when it hurried to create “on the sand” a failed defense and political union). It wanted to launch a constitutional revolution and to proclaim a postmodern super-state with all the appropriate attributes in order to act less conspicuously but more efficiently, instead of making a standard choice in favour of the policy of “small things”, introducing small, consistent and interrelated changes, at which it has been much more successful. The truth is that the European Union does not require deep transformation. It does not need any basic restructuring or inventing a new philosophy of integration, or changing the principles of its functioning. What it does need, is shifting priorities, modernizing the current policies and adapting itself to tougher and merciless rules of globalization. In other words, it is high time to give up demagogy. It is necessary to learn to understand and defend its own interests, which means using more efficiently its enormous inherent potential and natural advantages. The European Union has long become a super-powerful holistic entity. The attempts to call it, or compare it to, a super-state, or an empire, can only create confusion and are, in fact, pointless. The EU is entirely different, and it has no analogies, which does not make it weaker or helpless. As to self-identification, there is a long way to go. The same is true of realizing its responsibility for expressing common and global, and not private and sometimes vested, interests. Brussels is not yet mature for this. And there are no guarantees that it will cope with the intrinsic and complex contradictions and will survive in the struggle for global competitiveness. The problems to be addressed by the EU are different in principle from other leading world players'. And Brussels often views it in a distorted way. Neither does it succeed in viewing itself extrinsically. However, such a look at the European Union as a leading international player from outside is particularly needed. Therefore, it is indispensable to analyze the specific features of the EU without haste, step by step, in order to understand its legal framework for in external economic and political functioning, to study major directions of its external activities and policies and to get a glimpse of the future of this unique integrated entity. EU special features It must be stressed once again that the European Union is really a strange and incomprehensible political creature. This is how it defines itself. The European Union consists of hundreds and thousands of contradictions. None of its features can be assessed unequivocally as negative or positive. They should merely be diagnosed correctly. What must be borne in mind is that the EU has a very complicated internal structure. The EU process of generating ideas, preparing decisions and decision making, as well as decision implementation and review, is different from other major international players, be it states or international organizations. The rational and the irrational reveal themselves in various ways. Many processes are hidden from observation and take place at the levels of governance which are actually monitoring them. They may also be caused by the factors which are not obvious at all. This creates problems for the European Union itself, as well as for its partners. They do not have a clear idea of whom they are dealing with or what they have agreed upon, who is responsible and for what, what can be expected in future etc. Thus, an indispensable feature of the EU conduct, as well as of the structure of its ties with the rest of the world and major international players, is its variability. It is really difficult to predict EU actions and to forecast how the relations with the EU will develop. The EU conduct internationally is consistently aimed at promoting its interests and is rarely counted among its merits. EU without borders One encounters strange things right from the start, or from what other leading international players take for granted and as a strictly defined constant, i.e. certainty about the borders and basic importance of state sovereignty. Formally, the European Union consists of 27 sovereign states. They are all full-fledged members of the Union. Their total territory makes up a single EU territory. Citizens of member-states are EU citizens and have additional rights granted by EU citizenship. The external borders of member-states make up the common EU border with the rest of the world. The internal borders have been mostly done away with. However, it is not that simple. Political and geographical borders of the EU are not stable. They may change at any moment. The EU has not yet finalized the area of its living space. We can only make guesses as to where the external expansion may stretch. The final decision on its external borders has not yet been taken by Brussels and by the 27 capitals. Some states would like to proceed with it, while others would rather draw a line somewhere. Some believe that the European Union has gone too far with the integration. Others would like even more. The signals sent by various inner forces are quite contradictory. Thus, the Balkan policy has long been considered as internal. The absorption of the sub-region is just a matter of time. It will start with Croatia and will proceed till all the Balkan countries become members of the European community. In April 2009, accordingly, Albania submitted an application for accession. The EU has designs for Moldavia, Ukraine, Belorussia and even the Transcaucasia. In any case, Brussels is actively making passes at the political elites of these countries. Their dreams of joining the EU are skillfully encouraged. Under the Lisbon Treaty any of them can claim membership if the political and economic criteria are met. The neighbourhood and Eastern partnership policies take care of the compliance with these criteria. Being European countries, they conform to the legal and geographical criteria a priori. As to Turkey, the Rubicon seems to have been crossed. The country has been given a candidate status. And still, at the current pace, the negotiations may last endlessly. The EU Southern borders don't seem to present any problems. Israel has been persuaded out of acceding. The most developed countries of Northern Africa which took the risk of applying or preparing for it have been recommended to withdraw the applications and cool down. But it is not that simple either, there are some subtleties The EU seeks to involve the entire Mediterranean region, including the Black Sea basin, and to impose its values and standards on them. Historically, the former colonial states, now EU members, used to dominate there. Their cultural and political influence is really great in the region regarded by the EU as a natural ally. It is a source of raw materials and cheap labour, also making the EU younger. Sustainability and accelerated development of the Mediterranean region is vitally important for the EU. All recent EU initiatives to create a Mediterranean Union are imbued with such considerations. In principle, such plans may certainly be assessed as utopia. But one cannot help seeing their yet unrealized potential. The EU can use its natural advantages which other major international players lack, such as a large set of integration measures, easy to use and at its disposal. And this is quite a lot. The belt of stability and neighbourhood which the EU is seeking to create is not the only goal of integration. The EU is making a point of positioning itself as far as it can reach, proposing its own patterns of state and law construction and the established model of social and economic development to individual countries and groups of countries which tend to “flock together”. After the alternative offered by the Soviet Union had vanished and the US messianism had been seriously discredited through excessive use of force, it seemed that the future of the world was to be European. However, quite recently the EU got an unexpected and smart rival in the competition for becoming a role model and, accordingly, in the fight for markets, as well as for economic and political influence. In terms of soft force, the EU started yielding not to Washington but to Shanghai consensus. Lack of internal uniformity When the cold war ended the European Union made a difficult political choice in favour of external expansion. Thus, it actually gave up, for the time being, hopes for further integration. Brussels did not reject it but it just did not succeed in it. And it started along the avenue of extensive development postponing other more ambitious plans for future. The expansion was fruitful on the one hand, but on the other, a lot has been lost. The EU received extraordinary political dividends and won the gratitude of peoples having completed the mission of uniting Europe. It extended the space of individual freedom, stability and prosperity as far as Central, East and South-East Europe. In return, he got access to enormous and underestimated assets (i.e. bought it up cheap), a new endless area for safe capital investment and cheap, culturally similar and skilled labour force. The common market expanded greatly. And the EU population reached 450 million people. Brussels received an enormous valuable prize. But the integration community lost its major merit. It was no longer uniform and cohesive. It absorbed nations with almost non-compatible historical backgrounds. Now it unites people who have different values and behavioral attitudes. The “twenty seven” now is not what the original ‘six' or “twelve” or “fifteen” used to be. This is an entirely new political and economic space which is much more difficult to organize and to manage as there are too many member-states. One may think that all member-states are alike as they belong to a single European culture. But even within the same culture there is a great diversity. The European community includes now the Scandinavian people with their own Northern mentality. It also has South-East Europe with a very different outlook. The EU stronghold has always been Germany which has always given priority to law and order and prefers better organized and more predictable relations. Bright colours are added to the picture by the highly emotional Mediterranean countries with their thousand-long history. The picture is really varied. It contains everything: conspicuous contradictions, as well as richness and diversity of cultures, so important for development... But it comprises not just different countries and nations. There is a great disparity in the levels of historical, economic and political development because the income of the rich EU members is 35 times as high as that of the poorest ones. The gap is too large. And the diversity presents great problems for the European Union: how to align different vectors of interests and bring them to agreement, how to harmonize economic relations without destroying the economies of individual countries and concurrently develop the entire economic space, as well as where to find so much money. On the other hand, it may be considered an advantage, as within a large common market comprising millions of individual and collective consumers regions with different levels of development, resources and specialization can supplement each other. Skillful use of these advantages is instrumental for de-localisation of production, re-channeling financial flows and encouraging labour migration without taking them out of the common economic space. And within the space, it is possible to seek for the best economic solutions. The diversity is an obvious disadvantage, putting it most diplomatically, in the external area as well. Each member-state, or a group of states, has its own, sometimes diametrically opposed, interests, like in the case of Iraq's invasion, for example. It is not always possible to bring them to a common denominator. Thus, Spain seeks to involve more and more Latin American countries in cooperation. For Finland, the Northern dimension is closer. Greece is engrossed in the Balkans. And the countries of this sub-region have their own agenda, while metropolitan countries impose on the EU giving priority attention to the affairs of their former colonies etc. Great powers, EU members, have global ambitions. They seek to establish EU presence across the planet. They are personally involved in all the major international processes. Some of them meet in the UN Security Council, others are striving for it. Not a single important international format of cooperation or interaction of limited composition (like, for example, G-8 or G-20) can do without them. The same is true of special structures for settling most acute international conflicts and problems. One can recall the initiative of the leading EU “troika” on Iran and a specially designed negotiation format created by them. On the contrary, for most of the member-states, and primarily for Central European and Baltic countries, an absolute priority is EU positioning as a regional power. They come out for active involvement of their direct and indirect neighbours in the EU activities and for bringing them closer to the integration community. There is a great variety of interest groups in the EU. While Old Europe is ready to criticize the USA and to compete with it for world influence, the New Europe acts as an active medium for the USA influence which brings the latter tangible dividends: US support helps them to have more weight and independence in the EU affairs. The founding states would like to build up the EU independent military capabilities and develop command and control structures. The newcomers tend to consider it rather as a threat. The major continental powers are struggling to retain a privileged position in energy for their transnational corporations and to confirm their leading positions in world economy having a free hand to act. Those states which depend on external energy supplies are stubbornly imposing on others a transfer of competence to supranational level with the support of the European Commission. The EU members who modernized the structure of their economies and staked on new economy and market de-regulation insist on further globalization and liberalization of international trade. Those whose population is largely engaged in traditional and classical manufacturing sectors are not against balancing the freedom of trade by reasonable protectionist measures. Different countries are differently affected by the problems of legal and illegal migration, separatism, international terrorism, organized crime etc. The examples are numerous and could be cited endlessly. And there is also a traditional division between “Euro-enthusiasts” and “Euro-skeptics”, advocates of a people's union and supporters of a union of states etc. Thus, the range of different interests and positions within the EU is enormous. Therefore, the EU is not able to achieve consensus on various foreign political and economic issues. Frequently, it comes up late with important decisions or even gets paralyzed. Its position may be badly articulated or unclear. Sometimes, it so happens that the caravan of member-states is dragging slower than the slowest camel. Instead of a single voice we hear a stunning and badly tuned chorus. Other international players tend to neglect the EU standpoint on certain issues of the world agenda. But there is the other side of the coin. The variety of interests results in the EU being interested in a large range of issues and regions. It is ready to pursue an active foreign and economic policy in all directions. Working for and promoting their private priorities, individual EU countries can be supported by the consolidated power of the entire integration community and often resort to it (or even abuse it). When the EU does succeed in reaching a decision which is to everybody's liking and in elaborating a unified plan of action, it usually proceeds with their implementation consistently, uncompromisingly, stopping short at nothing and giving priority only to its own benefit. And how to get what it wants, the EU knows well, making up a powerful fist used in its relations with third countries which very few are able to resist. In such cases the EU also manifests incredible coordination of actions and distribution of roles. Lack of EU uniformity, as well as diversity and urgency of problems, give rise to another phenomenon which is usually hushed up in the studies of the European project. European integration came about largely because Western Europe had to counter a common enemy. No less than Robert Schumann and Jean Monet, Stalin, in a way, became a “Godfather” of integration processes on the opposite side of the continent, though an evil one. Even now, a search for an external enemy remains ideal for EU solidarity. In turn, Brussels tries for this role either international processes and phenomena which are hostile for Europe, or individual countries, religions and cultures (though it has never been admitted). Concurrently, pursuing a tough and uncompromising policy in the international arena, Brussels is seeking to make up for its internal looseness. Making member-states hostage to the common and agreed line on the international scene or to private interests of one or several countries is just a secondary instrument in the palette of EU consolidation tools without which one cannot imagine the EU now. Solidarity factors The factors of EU member-states solidarity, in varying degrees, are: the same geographical location, common historical background, cultural heritage and political values, close interests and hope that the community will neutralize contradictions and reinforce international competitiveness. Though they do not explain why West European countries, now joined by most other European nations, have succeeded in their integration project. They could have lived in peace, prosperity and conciliation without testing new forms of organization for coexistence fraught with losing independence and sovereignty, as well as yielding power to each other. The organizational solutions tried and tested by them have not taken root elsewhere. The integration project has become irreversible thanks to a special and unique legal order, qualitatively new political culture of common decision-making and implementation and joint management of sovereignty. Supremacy of legal provisions The European Union is at a time an extravert and an intra-vert. It implies that the EU obviously and consistently is separating itself from the rest of the world creating external borders along the perimeter of the entire community and a legal space regulated by its own internal mechanisms different from international ones. Accordingly, the relations between member-states, as well as with the subjects of member-states' internal law, are more and more regulated by the EU law. In case of collision of the national legislation and the EU law, only, and exclusively, the latter applies. It is applied by all national, administrative and judicial bodies. Individuals and legal entities use it directly to establish their legal relations. It is not allowed to resolve disputes over the issues falling within the EU competence by the bodies set up on the basis of common international law. Which international agreements have a direct effect and directly apply in the EU territory is decided by the EU proper. How the member-states will implement their international obligations falling under the competence of the integration community is also determined by the latter. At the same time, the EU seeks to propose a regulatory framework of existence for its partners and the rest of the world. This became particularly pronounced in 2008 – 2009 during the world financial and economic crisis when the EU member-states came out for stronger regulating role of law and convention mechanisms in world economy and for putting in order the activities of all and any financial institutions. And it concerned not only the extension of the basics of law domination to financial markets implying control, transparency, responsibility and strict compliance with the rules but also the elaboration of appropriate documents. Brussels is confident that it is the right time for embracing the initiative. Its projects of national, supranational and international legislation should be put on the negotiation table and no one will be able to neglect them. The EU has established a network of relationships supported at the regulatory level practically across the whole world. They are described by the agreements on the customs union and free trade zones, on association, stabilization, partnership and cooperation, on common and single spaces, etc. Cooperation and interaction based on them are of conditional nature, which means that certain conditions should be met for a third party to get benefits from cooperation and interaction. This implies compliance with the rules of the game set by Brussels, including the recipes of the approved legal prescriptions. The only country which did not agree to the conditionality of relations with the EU was Australia. It refused to include in the agreement with the EU a standard clausula which the European Union multiplies in its bilateral relations. As became known, Brussels did not have enough levers for exercising pressure on Canberra. All the others assumed obligations to go, more or less, along the way of harmonizing their national legislations with the EU law. It is worth clarifying why regulatory aspects are so important. It is the EU regulatory nature and regulatory features that make it so distinct. The EU is not just an economic or social and economic community, nor just an economic and monetary union. The EU functions through law and on the basis of law using legal instruments. All political, economic or any other solutions are shaped as EU legal norms and are executed as norms of law, and not because of their feasibility or a political setup. They are endowed with a force of law, and the entire power of law enforcement of national states is available to provide for them. All the diversity of countries and such a varied geographical, economic and political space are integrated through, and thanks to, common law. Particularly zealously the EU cares about its uniform application. No staggering and tottering typical of international law is allowed. The EU is well-equipped with excellent, tried and tested, structures, procedures and mechanisms. Even more important is that supranational law and national law make up a single whole. Consequently, the EU legal norms are guarded by the national subjects of law whose interests are served by the integration law better and more efficiently than the national law. And the interests consist in the day-to-day use of the advantages of the common market and freedoms it is based on. Thus, the EU provides for the promises and agreements of the supranational level to be actualized in the member-states' internal law. Without this, it cannot and is not going to exist. And the actualization in the member-states internal law is either uniform, or similar and comparable. This is the meaning of EU legal harmonization. The common law is ramified and layered, modern and efficient, covering all areas of activities under the EU jurisdiction and it enables the EU to address the super-task set for it. Through this, the common market becomes effective and very fruitful, beneficial for business, EU citizens and member-countries. The important thing is that the accumulated experience of creating a common market by legal means is widely used for creating common market analogues in various promising areas of activities, from education to mutual recognition and execution of court judgments, all that is covered by the concept of freedom, security and justice space. Political culture of solidarity To be qualified as a legal community is not sufficient for explaining how the European Union succeeds in weakening its strong centrifugal forces, coping with heterogeneity and resolving internal conflicts. Another component of the success is a specific political and legal culture nurtured by it. It is not enough to have state-of-the art laws. It is crucial to make them work. It is not enough to create objective prerequisites for the united actions. It is necessary that united actions should become routine practice. It is fine to lay down the basis for coordinating foreign economic activities and foreign policy and to set the organizational framework for consolidating the efforts in this direction. But much more is needed to implement it. There should be readiness to make concessions and a political will to sacrifice individual ambitions and interests, consistently aiming at specific results. In a word, it is an appropriate political culture that is required. Such a culture is needed for the member-states and all EU systems to proceed from a definite set of principles. The member-states, as minimum, do not allow their private national interests to prevail over the common interests of the other countries and subordinate theirs to the common interests, work for identifying these common interests, articulate them and consistently defend and promote them. In parallel, they seek to make use of the advantages of individual countries and groups for the common good. An example of efficient combination of high individual and collective political culture in the process of integration is the smoothness of accession to the EU by Sweden, Finland and Austria which occurred in 1995. Before this, several times running, the European Community had accepted economically less developed countries which had just got rid of authoritarian yoke. The Northern countries and Austria compared well with the most advanced members of the European community. And their values did not differ at all. Besides, they made a tangible contribution to the EU economic potential. And they in no way damage its homogeneity. On the contrary, they made integration even more sustainable. And still, outsiders are outsiders. It usually takes them a lot of time to master the traditions of the core member-states, to perceive common imperatives and to comply with foreign legal practice. Therefore, though the newcomers had to meet very high standards, their arrival may have affected the discipline and quality of decision-making. But it had not happened. The EU managed to avoid a traditional temporary malfunctioning due to acclimatization when the common denominator of decisions-making is usually getting lower. The Northern countries at once brought an added value to the EU internal policies and international activities. They gave the EU and the world an environmental agenda, enriched the European model of social and economic development with new elements and introduced to the world the concept of sustainable development. Other EU members had their own preferences. At first, they considered the proposals by the Nordic countries a superfluous burden for their national producers. But in the final analysis, the Northern members got their way and all the other member-states had to accept their approaches. Protection of the environment became a horizontal requirement for any type of EU activities and its major foreign policy priority. The common economic and foreign policy was agreed upon on the basis of the highest and not the lowest standards. The EU political culture of mutual concessions and compromises in accordance with the highest standards, and not a common denominator, had long been regarded as a “specialty of the house” (this compared favourably with other classical international organizations which were not, typically, making any headway). One of its ingredients is a formula according to which the member-states are working together if they are interested in cooperation. If not, they do not interfere with others. The EU founding documents envisage a lot of mechanisms of integration at different pace, and they are actively used. Though, regretfully, one has to admit that the political culture, having emerged in the EU over decades, has now seriously degraded. At the accession negotiation stage, New Europe supported Old Europe in all its initiatives unconditionally. The latter got convinced that it will last forever. However, on acquiring EU membership, New Europe got its own voice. And it turned out that the new members do not always agree with everything that exists in the practice of the European Union. It is not an axiom for them that they should sacrifice something for the sake of others. They have got their own vision of the ways and aims of European integration. They had been restraining themselves for so many years not just to give up their individualistic plans and intentions. One can recall how much more problematic the accession negotiations between the EU and Turkey had become after the EU accepted Cyprus. The relations between the twenty seven and Russia have not stabilized yet. And the saga of the Constitutional Treaty and the Reform Treaty will be remembered by Old Europe for a long time. In both cases, Warsaw demanded to retain the privileges which it had got under the Nice Treaty, presumptuously promising to block the approval of the documents and to disrupt the emerging consensus. By late 2009, the EU framework gave rise to a fundamentally new situation: the initiative of formulating ideological and foreign policy orientations was partially shifted on to the Baltic countries and Poland, as well as countries supporting them. They proposed their own interpretation of the solidarity principle and the way the emerging balance of interests within the EU should be counted. And still, vehement individualism, blackmailing and obstructionism, minority rule, coercion to reject reasonable and rational steps under the pretext of a distorted slogan of solidarity should be acknowledged as a temporary failure in the evolution of EU general political culture. European integration has always been strong because of its positive programme. A negative one cannot facilitate progress. It can only contribute to losing a soft force and to weakening international competitiveness. The sooner Brussels refuses to move at the speed of the slowest camel in the caravan, the better for the EU and for the third countries which are disposed in its favour and are seeking to establish partnership relations with it. Joint management of sovereignty Another “hoop” drawing the EU heterogeneous space in like a barrel is a partial transfer of sovereign powers by the member-states up to the supranational level. Logically, yielding sovereignty should imply that the states become in a way flawed. As they are no longer fully legally capable on the international scale, they lose self-sufficiency and, to a certain extent, control over their internal and external policy. In the case of the EU, this logic does not work. The transfer of some sovereign powers to the supra-national level does not impoverish but enriches the member-states. They yield a part of their sovereignty and get in return dozens of “parts” shared with them by their integration partners. As a result, they get engaged in joint management of numerous sovereignties, reinforcing each and every member-state, opening up new prospects for them and enabling them to use the cumulative integration potential for achieving common and individual goals. In this perspective, the major EU bodies, called its institutions, act as managers administering the sovereign powers delegated to them. Today and tomorrow of the European Union depend on their professionalism, leadership qualities, and ability to appropriately formulate tactical and strategic targets and to replace or coordinate the efforts of member-states. Brussels and other capitals have long been focusing on their re-adjustment to meet the needs of the European Union of three dozens of states and to adapt to a new competitive international environment. This will be done after the Lisbon treaty becomes effective. So far, more fragmented palliative methods have been used. They consist in conducting gradual, and not always visible, point reforms using the recipes tried and tested by the Constitutional and Lisbon treaties and in restoring political and legal culture, as well as the culture of management. The transfer of sovereign powers by the member-states to the supranational level, creation of supranational structures to manage them, mastering of the acquired powers and development of appropriate practice between various management levels entail complex, even intricate, vertical and horizontal symbiotic links. That is why the EU is perceived by all, internally and externally, as an extremely complex entity. However, it is the hierarchy, multiplicity, durability and flexibility of the links and their mutual support and complementarity that make the integration community highly sustainable and dynamic and the European project irreversible. There is a strong internal logic in the enormous diversity of the ligaments drawing the community into a tight knot. The EU is endowed with four types of competences. In other words, the system of relationships between the member-states, between the member-states and EU institutions and between the EU institutions proper, is made up of several model ranges. In the areas of EU exclusive competence the states no longer perform any regulatory functions which are completely transferred to the supranational level. In those areas where the EU has a mixed competence, the states and the EU act jointly. The states retain regulatory functions but they can use them on their own as long as they have not reached agreement on a single legislation. When such legislation enters into force the states lose their regulatory functions and become a kind of an agent for enforcing common legislation. In the areas where the EU has only supporting competence, the role of the Union is reduced to helping the member-states in multilateral cooperation, assisting them but not interfering in administering regulatory functions. Finally, if the EU is entrusted with a parallel competence, it can replace the member-states anywhere without preventing them from playing an independent role and acting individually. Legislative mechanisms are not used in this case. The role of the European Commission is weakened. Control by the European Court of justice is not envisaged. The factor of political will becomes critical: when the EU has exclusive competence, negative consequences of the conflict of interests are actually prevented from coming into play. Political culture of decision making and execution becomes much more important. A parallel competence is used for establishing ties in foreign, security and defense policy. The European Community had exclusive, mixed and supporting competence. Under the Reform treaty they are inherited by the European Union. Cooperation of the police and judicial bodies in combating crime involved the use of instruments of interstate and supranational level. The new treaty envisages its communitarisation. With the Lisbon Treaty coming into force, the EU horizontal structure consisting of three different pillars will sink into oblivion. Cooperation of the police and judicial bodies will lose its uniqueness. It will be regulated the same way as the common market is. But most of the special features of foreign, security and defense policy will be retained. And all this despite the fact that the European Community will swallow the other two pillars and will be renamed “the European Union” and will become a legal successor of itself. This is the gist of what will happen. Formally, it will look the other way round: the Community will stop to exist and only the Union will remain. But what really matters is that the supranational nature of integration will be reinforced. Supranational ties will become more diverse. Their share and importance in the overall balance of ties within the EU will grow. The system of institutions and their work will be restructured accordingly. As a consequence of all these purposeful changes, the factors acting as tightening devices for the EU loose heterogenic space will become more efficient. The EU will be able, to a greater extent, to come out as a single whole, including in the international arena. Legal and institutional deformations in the organization of foreign activities An EU major weakness in the international arena of which it has always been reproached is believed to be the disunity of its foreign economic and foreign political activities. Research papers also regard it as something taken for granted which does not require any proof. The EU political elite consider it an obvious shortcoming as well. In fact, there is no, and cannot be any, Chinese wall between what the EU is doing internationally in the foreign economic and foreign political spheres. Experts and politicians exaggerate the problem, intentionally or not. The disunity verdict is an established one and no one questions it. Researchers are accustomed to study the EU external activities and its common foreign and security policy separately. These two areas are even referred to different specializations. For politicians, state officials of various levels and EU leadership the disunity is a convenient excuse for their inaction and failures at the international level as it is believed to have shaped so historically. The member-states were not ready to give up more of their sovereignty that is why compromise solutions were taken in the past. The European Union was denied international legal standing. The Union was created in a way that the European Community was merely supplemented with new spheres and directions of the policy. But the Community and the Common Foreign and Security Policy were combined only formally. No union or merger actually happened. All this is sheer nonsense. The Community and the Union have a single institutional structure. The Maastricht Treaty authorizes the EU Council and the European Commission to coordinate all activities irrespective of their sphere. The Council on General Issues and Foreign Policy consisting of foreign ministers considers foreign economic and foreign policy issues in the same format, just changing the hats. In practice it is absolutely impossible to separate them. Here are some examples. The EU has brought to the fore the environmental issues. This is its business card in foreign affairs. It is promoting it by purely political means, through political dialogues with third countries and in international organizations. But the basis of the EU environmental foreign policy is purely economic. The Kyoto Protocol is written to this end. And with this in view, a totally new global market has been created for trading in carbon emissions quotas. Extremely politicized is the EU external energy strategy, as well as the whole concept of energy security. In the name of energy security the EU takes economically ungrounded and very costly decisions to diversify the suppliers of hydrocarbons and energy sources, to build by-passes and alternative transcontinental pipelines etc. And it is guided by primarily global, as well as political and strategic, considerations. But the energy plans promoted by it become consistent only because the EU is writing new rules of the game (the third gas package) and is creating a common market for importing, producing, transporting and distributing electric power and hydrocarbons. Here is an example from a different sphere. The EU is confronted with an acute problem of combating organized crime, illegal drug trafficking and illegal immigration, as well as of migration flows regulation. The problem can be solved, even partially, only through broad and efficient international cooperation. The EU is urged to engage in such cooperation by all countries with which it is developing trade and economic interaction and to whom it provides technical assistance, though only on its own terms. And the connection is obvious. Moreover, it is directly stated in the new generation of agreements concluded by the EU and third countries. Assistance and benefits from the access to the vast and attractive EU market are provided on condition of compliance with the requirements to limit emigration to the EU, to change legislation and law enforcement practice etc. And still, there are grounds for complaints that the EU foreign policy and foreign economic activities could be much better, that they lack coordination, that something must be changed and that it is high time to introduce reforms. They are related to the fact that the EU is wearing two hats: it acts as a supranational body in the economic sphere and as an intergovernmental one in the foreign policy. And the gap between the two is nearly impossible to overcome. It is difficult but possible as the EU has got appropriate and robust procedures which have been tried and tested. The gap is due to the fact that the foreign policy and foreign economic activities are implemented using different methods, procedures and management systems. In its foreign economic policy, the EU resorts to supranational tools. Supranational integration law is used as a legal basis for its actions. All actions are enrobed as law. The EU proper comes out as an integration community. Accordingly, natural and legal persons, along with the member-states, become the subjects of law which regulates foreign economic activities. The difference between external and internal commitments becomes blurred. As to the common foreign and security policy, the situation is different. Common principles, targets, strategies and positions accepted by the EU are binding only for the member-states. They do not have intra-state dimension, they are not law and are not binding for individuals. In Common Foreign and Security Policy priority is given to the vertical management framework. The European Council and the Council of the European Union are dominant. The European Commission plays a subordinate role. The European Parliament has an advisory vote. The Court of Justice is taken out of the game. The EU interests are represented by the presiding state which is assisted by the High Representative for Common Foreign and Security Policy or in accordance with the Lisbon treaty by the permanent president and much more powerful High Representative. The decisions on all major issues, except for the concretization of what has already been agreed upon, are taken by consensus. There is no vertical in the foreign economic sphere. The decisions are taken, as a rule, by a qualified majority. The driving force is the European Commission. The positions of the European Parliament are rather strong. They are being reinforced at a fast rate. The Court of Justice may be involved in exercising control over the legality of any actions and agreements. The difference is striking. The important thing which explains it is that the member-states have given up a great, though limited, part of their sovereign powers in foreign economic, primarily foreign trade, activities for the common use. Though they have not, more or less, lost their regulatory functions, in certain cases they have lost them completely. The mechanism is as follows. According to the legal support concept, the EU has all the competence outside which it has within and which it needs for achieving the goals set, in particular, those related to creating and functioning of the common market. In the areas of EU exclusive competence, and when in areas covered by mixed competence common supranational legislation is effective, it prevails and prohibits member-states to adopt competitive regulatory acts individually. In those cases when it has already happened the EU is entitled not only to act and to act along with the member-states but to replace them or to brush them aside. It never happens in foreign policy where there is no and cannot be any exclusive competence. The states have endowed the EU with almost limitless powers in foreign and security policy. But they have not lost their own and have not given them up. They are still playing quite an autonomous role on the international scene and act in parallel with and beside the EU. Therefore, the member-states seem to retain all their powers, and concurrently they are vested in the EU institutions. Consolidation of efforts becomes an imperative for both, the member-states and EU institutions. The common foreign and security policy is implemented by the coordination method which excludes, in principle, subordination of one state to another or a supranational level of management. The differences in regulating and organizing foreign economic and foreign political activities create a lot of problems for the EU and member-states. They face a problem of choosing the best solution all the time. The following simple example can demonstrate it. Suppose that the EU is elaborating a policy in respect of an “X” country which is situated in tropical Africa. The country has gone through a civil or inter-ethnic war. As a consequence, it is full of weapons. To bring it back to peaceful life, the EU intends to buy out the weapons from individuals and to annihilate it. A similar method has already proved efficient. It has been tried more or less successfully in other places. The European Commission and a group of member-states come out with the initiative. The European Commission suggests doing it within the framework of the technical assistance programme, and the group of states insists on carrying it out under the auspices of the Common Foreign and Security Policy. The difference consists in the following. If the technical assistance is chosen, the money is taken from the EU regular budget. The decision is taken by a majority of votes. All the functions for its execution are concentrated in the hands of supranational institutions. If a group of states succeeds in imposing their approach on the others, the decision is taken (or not) in accordance with the requirement of unanimity. And they have to look for the money needed for its realization. The Council of the EU and interested states retain full control over what is going on. Thus, it turns out that it is not a matter of what to do or how to do it but a matter of distribution of influence within the EU. It may seem to be sheer technicalities. But they matter a lot for the EU. They predetermine the internal efficiency of the community, its ability to smooth over conflicts of interests and to turn the perpetual problem of conciliation of sovereignty from weakness into strength. EU positioning in the international arena There are always certain political forces behind political and foreign economic decisions, tactical steps and the choice of strategy. The EU mixes them. It pretends to be anonymous. It claims that its position reflects common interests. In fact, there are always players, primarily non-state ones, for whom Brussels's position and actions are more beneficial. It is sometimes easier and sometimes more difficult to identify them. But they are always there. Meanwhile, a set of EU foreign economic and foreign political priorities are of statutory nature. They are laid down in its founding treaties. Among them, there is protecting and promoting the interests of the EU as a single whole, spreading the EU common values across the world and achieving a set of standard goals like peaceful relations in compliance with the UN Charter and even prosperity for all, as well as a fair international order. In its foreign activities the EU used to give priority to eliminating all the barriers impeding the world trade and to the freedom of competition. In practice the EU had always pursued a pragmatic policy. It actively subsidized its own producers, particularly in agriculture. It tried to tie up the developing countries to itself using non-economic methods. It did not hesitate to close its internal market when deemed feasible. It has supported of late a system of measures designed to impose strict national control over foreign investments in strategic sectors. On the initiative of Nicolas Sarcozy, freedom of competition was taken off the list of the EU objectives in the Lisbon Treaty. Thus, the emphasis is placed primarily on a free access to the markets of third countries while having a free hand to protect its own market from undesirable competitors. In the 1990-ies, the EU proclaimed sustainable development as a major foreign economic slogan. Brussels did its best for it to be included in the world agenda and to be reflected in the most important documents of international forums and organizations. Under the banner of sustainable development the EU succeeded in taking up leading positions at all international negotiations on economic issues. Its model of social and economic development was supplemented by the quality standards of economic growth which implied at a time less pressure on the environment. Sustainable development is considered by Brussels, tactically and strategically, as a major competitive advantage. Recently the EU started interpreting environmental issues broadly. Brussels has engaged all available forces to organize a broad international front for combating climate change. Another area where the EU is positioning itself as a world leader is development aid. The EU is a major world donor. It allocates up to 20% of the total contribution by its member-states to the development aid programmes. Actually, its role is even m о re important as in most cases it acts not on its own but as a coordinator. Its aid and technical assistance are conditional. Of late, the terms and conditions for the recipients have been changing. Brussels believes that external assistance will be efficient only when the recipients are trying to help themselves. And it is difficult to judge how efficiently the money received is used. Opinions vary a lot on this point. The only thing is certain: Brussels is becoming more and more jealous watching China actively promoting its interests in developing countries on the basis of development aid. In the political agenda the EU attaches priority to non-proliferation of weapons of mass destruction and local and regional conflicts settlement. The EU let slip India and Pakistan the same way as the United States. Though, unlike the latter, Europeans were simply unable to preclude nuclear ambitions of Asian giants. Now Brussels is building up efforts to prevent proliferation of weapons of mass destruction and missile technologies. It is involved in all major negotiation formats. It is actively working with Iran and closely watching what is under way in North Korea. It has prepared articulated proposals for improving the Non-Proliferation Treaty regime. However, the EU is not the number one player in nuclear weapons. And the nuclear club members are not afraid to evade the EU. The EU is much better at settling local conflicts. It has conducted more than a dozen and a half civil and military operations on various continents. All of them were successful, though very limited contingents were engaged. Thus, the EU and its member-states have gained unique experience and have worked out procedures, interaction schemes, logistics and management by objectives. The EU is especially good at conducting post-conflict rehabilitation in affected countries, and not only because Brussels allocates impressive sums of money for this. It has a clear idea of what should be done for the central and local authorities to start working in a normal way acceptable for the West. The EU seems to be very willing to transfer this experience over to the post-Soviet space. Not without the New Europe countries influence, Brussels is ever more insistent on its involvement in the current settlement formats. It has already come to Georgia, most likely, to stay. The large regional conflicts setup is worse. The EU does a lot in the Middle East in the economic plane. It is part of the Middle East “Quartet”. It has privileged relations with Israel, as well as with Arab countries, it launches foreign political initiatives and conducts secret negotiations. And still, having recognized the US undisputable leadership, it has to play secondary roles everywhere. Moreover, the EU bears solidarity responsibility together with the USA for what has happened in Iraq. Securing peaceful life in Afghanistan is becoming a hard trial for it and for NATO. The EU image as a leading international player and its international standing will, to a great extent, depend on how it will cope with this task. The importance of the Mediterranean dimension, Eastern partnership and neighbourhood policy has already been stressed in the paper, now it is worth discussing in brief the geographical component of the foreign economic and foreign political hierarchy of priorities in the EU activities. The most important partner of the European Union is certainly the USA. This is number one priority for the EU. The USA is not just its strategic partner, but the only truly reliable ally. Formally, the allied relations are secured by the North Atlantic Treaty. It is also worth mentioning the Transatlantic Charter as a bilateral instrument. Though, fundamentally, neither the EU, nor the USA needs any contractual commitments for their special relations. They are replaced by massive mutual investments, economic merger, enormous volumes of mutual trade, common interests, US military presence in Europe and homological legal orders. Nonetheless, when Germany recently presided in the EU, the latter came out with the initiative of creating a common North Atlantic market. The institutions for serving mutual consultations were updated and the sectoral dialogues were launched. After Barak Obama took office in the White House in 2009, the EU came up with a proposal to elaborate and conclude a large scale treaty with the USA and to create a ramified institutionalized mechanism of engagement and coordination. It is hard to believe that such ideas will be realized. The USA considers disadvantageous for itself to develop relations with the EU countries as a single entity. It is content with the way it has arranged it in NATO in which all EU countries are represented on an individual basis. The EU is not legally constituted as a group of states, and the USA can work with each of them individually. And this works well for the USA taking into account their different classes of weight. The EU-US relations are certainly far from ideal. The regular trade wars are not worth mentioning at all. This is a trifle. By and large, the EU has not been content with the US financial policy over the last decades. Brussels is extremely dissatisfied with Washington's tendency to unjustified use of force in international affairs. It resents the unilateral approach to various problems and unwillingness to consult the EU, which is regularly manifested by the USA. The EU has a long list of tangible claims to Washington. The former would like the USA to accede to the Kyoto Protocol, to ratify the Rome Statute of the International Criminal Court, to abolish death penalty and so on… A bilateral treaty is needed for the EU to switch the relations onto the legal field, with which it is much better familiarized, to impose on the US self-will numerous restrictions and to make the bilateral economic ties more efficient. But the USA has also got a lot of claims to the Europeans. The most important thing is that Americans regard Europeans as “white hands” afraid of hard work of imposing order on the world and seeking to shelter behind their back. And yet, whatever the psychological background, there is no alternative to the close EU-US union. This is, among other thing, the reason for the ecstatic “obamania” that swept EU citizens after the change in the US Administration. Since not long ago China has ranked second in the system of relations between the EU and the external world. The trade turnover between China and the EU grew up to 400 billion euros in the period before the crisis, though it was developing in an irregular fashion. The EU deficit of the balance of payments in the trade with China is maintained at the level of 150 billion euros. But the EU has no doubts that China means extraordinary opportunities, it is an extremely promising market and it is necessary to establish long-term and stable cooperation with it. However, China is not an easy partner. The EU does not know what kind of policy should be pursued towards it. There is no unity among the states in this respect. Moreover, some of them are actually excluded from participation in the policy elaboration. The political agenda is determined by the “heavy weight lifters”… And the others have to adjust to it. Economic interests in expanding ties with China also vary. But the differences in the positions are not confined to that. Actually, China defies the European model of social and economic development. It forces member-states to adapt faster to the changing conditions of competition in the world. However, they cope with it differently. One group of member-states (with Great Britain at the head) proposes to shut down the outdated production enterprises, to orient towards high technologies only and not to be afraid of Chinese exports. They claim that it is necessary to run up the technological staircase higher and higher, for China not to catch up and get ahead, and then to do utmost to accelerate technological development. And it is out of the question to liberalize international trade. Others (for instance, Italy and Germany) are scared by mass unemployment in the traditional economic sectors. They explain to the others that the economic structure will be rational and sustainable only if all the sectors, and not just high technologies, including labour intensive, with relatively low or medium added value, are retained and supported. And China should not be turned into an only world factory. The EU should continue to be such as well. One has a strange impression of how zealously the EU is courting China and how the latter is responding to it. The European Commission has issued about a dozen Communications related to the policy towards China. It has repeatedly suggested that the member-states should introduce new and newer specifications, should diversify and extend the ties and use more varied instruments of the relationship. China condescended to officially formulate its policy in respect of the EU with great delay. And Beijing did not hurry to respond immediately to Brussels' proposal to draw up a large basic treaty for the rapidly developing ties. Thus, it is the EU who sought to establish close political ties with China and to institutionalize bilateral relations, in particular, after the United States had normalized relations with Beijing and agreed upon regular political consultations. The general pattern of interstate interaction is now as follows. There is a hierarchy of contacts, a political dialogue at all levels and about 30 sectoral groups covering all major areas of economic and political cooperation, from industrial property protection to human rights. The EU and China have been working on the basic strategic partnership agreement for a number of years. The document should replace the traditional agreement on cooperation and trade. But the tonality of communication between the EU and China is changing dramatically. Brussels seeks to take up tougher and tougher positions on economic issues, in particular on those related to intellectual property protection and access to markets, though without tangible results so far. It stubbornly works for the Tibet autonomy issues and human rights to be included in the agenda in order to justify by any means the embargo on the military equipment supplies introduced long ago and in completely different conditions. So, the conclusion is that the EU values primarily the relations with these two powers, the USA and China. In the official documents Brussels counts among his strategic partners also Japan, India and Russia. But the scope of relations with them is much narrower. Interaction with the countries of Asia, Africa and the Caribbean Sea figures largely on the EU agenda. The EU seeks to tie them up to it politically and economically and to introduce its own model of social and economic development and state and law construction there. The EU renews the agreements on association on a regular basis making them ever more comprehensive and intensive. The agreements are asymmetric. They give to the developing countries a preferential regime, access to the EU common market, a status of the technical assistance recipient and possibilities to get involved in the EU policies, programmes and projects. Not to a lesser degree it is beneficial for the EU proper and for its member-states. They secure the situation in which Brussels is sort of helping the rest of the world. It undertakes a “hard” mission of including the developing countries in the world economy and teaching them the ABC of democracy and rule of law. Together with them it works on overcoming poverty, improving state administration, modernization of legislation and law enforcement, combating corruption and so on and so forth. The vector of the foreign policy and foreign economic activities and the guidelines mentioned above came into being not from scratch. They are the colonial legacy which was transformed by the EU and which had been created by the former metropolitan countries: Belgium, United Kingdom, Spain, Italy, the Netherlands, Portugal and France, i.e. by a great many EU leading countries. It was especially important for them, on becoming EU members, not to lose their influence in the former colonies and to shift the responsibility for their development on to the EU. It is surprising how well the EU has coped with it. The whole world is convinced that it is the former metropolitan countries exclusively that are to blame for the policy of colonialism and that the EU has nothing to do with it. And since the former metropolitans mostly do not act on their own but through the EU, the heavy burden of the past in their relations with the former colonies is lifted, including contradictions related to the economic claims for plundering the resources and extermination of the aboriginal population. And the legitimacy of their presence in these countries and of their influence is retained. Political dialogues, economic interaction and institutionalized cooperation with the developing world make the EU a truly global power. But its external expansion is carried out strictly on the regional and geographical basis and not according to the zones of interests. The first thing it focuses on is managing the surrounding territories and establishing efficient control over them, or (using the politically correct EU terminology) creating a neighbourhood belt with all the benefits and advantages of integration. Until recently, the Mediterranean region, Middle East and North Africa were given absolute priority by Brussels in this respect. After the expansion, a growing importance is attached to the East European countries, CIS, Trans-Caucasian states and even to Central Asia. It is crystal clear why there are such trends in the evolution of the EU foreign policy and foreign economic activities. The EU core started considering new vectors of expansion after the EU borders had moved eastwards. New opportunities have emerged for it, and even more than that. The new Central European and South European member-states began lobbying it ever more insistently and dogmatically. They are extremely interested in using to advantage the economic and political might of the integration community in the relations with third countries bordering on them. And in this respect, the solidarity brought to the fore by the preceding EU development is taking on new and unexpected meanings. As a result of all this, the EU Eastern policy is imminently running contrary to the interests of Russia. Over 2003 to 2009, the bilateral contradictions reached their peak. The brokerage role played by Paris and Brussels in August and September, 2008, in reaching an agreement on the cease fire terms after the attack of the Georgian Armed Forces on South Ossetia and Russian peacekeepers did not ease them in any way. It just revealed what had long been felt intuitively: the mechanisms of managing partnership and cooperation created by both parties did not work. They were rolling idle and were constantly failing. They should be replaced or re-adjusted. It won't do to manage the affairs as it used to be. It should not be so because it has no prospects. Because it is unlikely that undermining your partner's positions and demonizing the country wherever possible, one can truly believe that the policy pursued towards this country is really friendly and persuade the political elite of it. This political course, no matter articulated or not, should have been given up long ago. The same goes for Jacques Delors's concept of concentric circles launched in the late 1980-s. The harm inflicted by it on the EU-Russia relations can be hardly overestimated. According to the concept, the EU core is in the centre of the world order. All the other countries are perceived as concentric circles around the EU. They are ranked according to their position in them. The core is followed by the EU periphery as it used to be before the recent explosive expansion of the integrated union. After it goes the ring of the neighbouring countries along the EU external border. Then follow all the rest. For more than two decades this approach predetermined the policy towards Russia which had been formulated and pursued by the EU and the member-states on basis of the residual principle. At present, Brussels and Moscow are reaping the fruits. Both sides will benefit if the paradigm is changed. And it cannot be otherwise as the EU-Russia cooperation potential is virtually unlimited. It remains to hope that the current negotiations on the new basic agreement will pave the way for its realization.   Looking into the future T he European Union is already exerting a great influence on the global agenda and development, as well as on the resolution of the current international problems. The examples are environmental issues, sustainable development and combating climate warming. However, a number of Brussels' foreign political failures (the Balkan war, inability to prevent a systemic genocide in Africa, internal crisis related to Iraq) have produced a heavy psychological trauma. The EU political elite and member-states are convinced that the EU international activities could and should be more offensive and efficient. The EU political weight in international affairs is much lower than its cumulative economic power. The elite lay the blame for it on bad management of EU foreign affairs, disunity of structures, volatility, lack of continuity and excessive decentralization. But in fact, it is not true, or not quite true. The reasons are not in the methods of managing foreign affairs. They arise from an objective clash of interests of the member-states in such a delicate area as foreign policy. They are associated with the parallelism of the activities of the EU and member-states in foreign policy and with the uncertainty in the transfer of sovereign powers to the supranational level. In the foreseeable future the uncertainty cannot be removed. The contradictions will remain. But Brussels intends to do away with the shortcomings in shaping and executing the foreign political and foreign economic course through improving the technology of conducting foreign affairs. All the recipes considered by the EU for improving its international competitiveness and for reinforcing its international standing were spelled out in the Constitutional Treaty. After the idea of adopting it definitively failed, all of them have smoothly moved to the Reform Treaty. Basically, they are as follows. The European Union obtains permanent presidency. Previously it has been changing each six months on a rotation basis. According to Brussels, the result was that the union would be tossed to and fro. Some states cope with the Presidency brilliantly, others fail. Some are rated very highly, while others are really turning the EU into a political dwarf. And this has nothing to do with the size or might of the presiding state. Thus, the recent French Presidency has been recognized as a role model. With Nicolas Sarcozy as President, Paris and Brussels succeeded in seizing leadership in settling the conflict in the Caucasus in August – September, 2008, in countering the first wave of world financial and economic crisis and in implementing numerous important and far-reaching initiatives. Italy is not much less influential in the world than France. Still, the Italian Presidency was assessed by most observers as unsuccessful and unproductive. However, according to Brussels, this is only one side of the problem. The other is that all EU countries have different visions of the foreign policy and foreign economic policy to be pursued by the European Union. They have different ambitions and different priorities. That is why the EU is swaying to and fro. It turns to addressing some problems, then others. Each six months (now eighteen months due to introducing the practice of agreeing on the priorities by the three subsequent presidencies) certain problems are advanced and then set aside or shifted to the background of the EU activities in the subsequent period. Sometimes the EU does not know what to do with the initiatives supported before. It is suggested that the permanent presidency will provide for the continuity of foreign and foreign economic policy. It will rid the EU of hasty and ill-considered initiatives and will enable the EU to make foreign activities more respectable. Perhaps, it is the permanent president who will be entrusted with speaking out on behalf of the entire union. Practice will show if it will really happen or not because the permanent president will have a very powerful competitor. The EU Minister for Foreign Affairs will involuntarily become such a competitor. In order not to evoke more passions, this position is named in the Reform treaty seemingly as before. Instead of a minister for foreign affairs there is a High Representative. But this does not change the substance. He will have enormous powers in his hands. Retaining the status of a highest EU official responsible for foreign policy, he becomes concurrently a deputy chairman of the European Commission assuming the functions of the current EU Commissar for Foreign Affairs. The authors of the Constitutional Treaty and the Reform Treaty believed that the concentration of powers in his hands will facilitate doing away with the problem of disunity in foreign policy and foreign economic activities. The High Representative will deal with both at a time. As a result, the EU international activities, as suggested, will get, at last, the required integrity. Political goals will be reached by means of economic levers. In its turn, the EU economic interests will be promoted through political methods. Another advantage of this solution is that the High Representative, unlike what is in place now, will become a bridge between the two leading institutions of the European Union: the EU Council and the European Commission. They will work in a more coordinated and efficient way. Besides, in planning and executing foreign policy it will be instrumental to rely upon an enormous expert potential available in the European Commission and used only in the EU foreign economic activities. The only fact that all the EC delegations will be subordinated to the High Representative gives an idea of the qualitative leap which is theoretically possible in the organization of the EU international activities. With the Lisbon Treaty coming into force, fundamentally new prospects will open up for reinforcing the EU foreign policy and foreign economic activities using a power component. Though it does not envisage creating the European Armed Forces, it will make it much easier to use it as a basis for modern military formations, well trained and equipped, ready to get engaged in any region of the world. Moreover, the member-states will be able to promote a structured cooperation within the EU framework. This means that those who can and wish to follow the avenue of military integration much further than now will be able to do it without hindrance. The Lisbon Treaty envisages a lot of crucial changes in the very content. It is premature to make any assessments now and rather difficult to predict how they will affect the EU positioning internationally. At the same time, there are no doubts that in the foreign policy the EU will become a different entity, much more confident, tough and ambitious. Subsequent to the readjustment of relations between the EU and member-states and within the EU in this area, time will come for reconsidering all international activities of the integration community and for re-writing them in compliance with the ever growing potential of the European Union. © M.L. Entin, professor, doctor of legal sciences, Head of Jean Monnet chair and centre of excellence, director of the European Studies Institute at MGIMO-University * Оригинальный вариант статьи, подготовленной для Института международных организаций и международного сотрудничества Государственного университета – высшей школы экономики (Москва). Версия на русском языке первоначально опубликована в журнале «Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика» № 2 (24), 2009 (Тема номера: Роль ЕС в глобальном управлении), с. 29–47. Печатается с любезного согласия главного редактора М.В. Ларионовой.

Edited by Ivan Krastev, Mark Leonard and Andrew Wilson Preface The essays in this volume are collected from the conference "What Does Russia Think?" held in Moscow from 29 June to 3 July 2009, which was organized by the Russian Institute and the Centre for Liberal Strategies in co-operation with the European Council on Foreign Relations (ECFR) and the German Marshall Fund of the United States. The conference invited high level thinkers from Europe and America to hear leading Russian intellectuals explain Russia’s priorities at frst hand and acquaint themselves with offcial Russian thinking without intermediation or the interpretation of Western or Russian media. The collection does not claim to represent the whole spectrum of opinion in today’s Russia, but we hope it is a good guide to "what the Kremlin thinks" on three key sets of issues: the Russian political system and the role played in it by Vladimir Putin and Dmitry Medvedev; the economic crisis and how it affects Russia’s plans for modernization; and Russia’s role in the world in the light of President Medvedev’s call for a new European Security Treaty. Полный текст в формате PDF  

Чудовищные истории про людей, завладевших оружием, и начавших палить по всему, что движется, то и дело возникают на страницах газет и на экранах телевизоров. И подчас их безумное поведение любят объяснять приверженностью к компьютерным играм, содержащим элементы насилия или только из него одного и состоящим. Справедливо ли такое объяснение? Профессор Рудольф Эгг, специализирующийся в области криминальной психологии, уверен: справедливо лишь отчасти, а в целом – крайне преувеличено. «Роль своеобразного усилителя они сыграть могут, но никогда игры не станут «спусковым крючком» такого стремления к массовому убийству», – говорит ученый, возглавляющий Криминологический центр в Висбадене. Такой взрыв насилия может быть вызван только комплексом причин, считает Р.Эгг. «Речь, прежде всего, должна идти о жестоком разочаровании, о формировании фантазий, основанных на ярости и ненависти, о болезненном следовании неким предшественникам, взятым за образец. Вот что может позднее привести к кровавому воплощению этих фантазий в реальность». К тому же беспричинные бойни устраивают почти исключительно мужчины или, если речь идет о школах, юноши. «Это те, кто подавлен, разочарован, раздражен и имеет большую приверженность к оружию», – говорит Р.Эгг. Причем, он признает, что подобный психологический портрет получается весьма расплывчатым и сделать на таком основании какие-либо предсказания о возможной склонности того или иного человека к проявлениям крайнего насилия, практически невозможно. Но зато совершенно необходимо, чтобы в школах брались на заметку ученики, склонные к немотивированным проявлениям ярости и другим экстремальным всплескам эмоций. «Речь не идет о том, чтобы ставить на ком-то клеймо на всю жизнь. Но защищаться от связанных с этим угроз просто необходимо», – уверяет Р.Эгг. Ведь дело в том, что лишь небольшая часть таких убийц заявляет о своих намерениях заранее и прямо. «А вот скрытые, малозаметные, но очень настораживающие сигналы встречаются часто. Им надо придавать большое значение, чтобы потом не пришлось горько сожалеть о том, чего уже не исправишь».

Во всем мире более 35 миллионов человек страдают различными формами старческого слабоумия, в том числе самой известной из них – болезнью Альцгеймера. И это, заметим, на 10 процентов больше того количества, которое прогнозировали ученые еще несколько лет назад. Причина? Она в том, что были заметно недооценены масштабы распространения этого недуга в развивающихся странах, считает международная группа исследователей, занимающихся изучением проблемы. Уточненное предсказание: в 2010 году деменцией будут страдать 35,6 миллиона человек. Огромная цифра? Еще бы! Но особенно настораживает другой прогноз. Количество таких больных будет удваиваться каждые 20 лет и к 2050 году, как предполагается, достигнет 115 миллионов человек. И это, по мнению ученых, вызывает необходимость принятия срочных мер, поскольку такие темпы распространения заболевания близки к критическим. Сейчас старческое слабоумие наблюдается у каждого восьмого человека старше 65 лет и почти у каждого второго старше 85-ти. Конечно, одна из причин в очень заметно увеличившейся продолжительности жизни. Но медики называют и следующие факторы риска: избыточный вес, высокое содержание холестерина в крови и диабет. В бедных странах эта тема зачастую окружена непроницаемой завесой умолчаний, а порой слабоумие считается там неизбежным спутником старения, что, по мнению ученых, абсолютно неверно. Но столь ошибочная точка зрения может господствовать и в экономически высокоразвитых странах. Скажем, она характерна для 50 процентов британских семей, где ухаживают за родственниками, страдающими этим заболеванием. Кстати, только в странах Западной Европы статистика насчитывает семь миллионов людей с диагнозом «старческое слабоумие». Глава организации «Германский фонд хосписов» Ойген Брюш привел такие данные: в ФРГ каждый год число больных деменцией увеличивается на 250 тысяч! Причем, по его словам, такие пациенты зачастую не получают необходимой им помощи. Вот почему он считает насущным создание общенациональной программы, в которой были бы намечены реальные цели и сформулированы хотя бы самые насущные меры, которые должны быть приняты в срочном порядке. Причем речь здесь идет не только о пациентах, но и о врачах, которые подчас недостаточно осведомлены о диагностике и терапии все шире распространяющегося заболевания. Добавим, что, по мнению Ойгена Брюша, выполнение этой программы надо поставить под контроль бундестага, поскольку совершенно недостаточно «привлечь несколько сот безработных для заботы о пациентах, нуждающихся в уходе». Он также привел пример типичной врачебной ошибки, совершаемой в отношении страдающих деменцией: им зачастую по-прежнему назначают прием сильных успокоительных средств, хотя они-то при этом диагнозе не то что противопоказаны, а просто опасны, поскольку могут привести к воспалению легких, инфаркту и инсульту. Тем не менее врачи, подчас под давлением родственников, уставших от, прямо скажем, непростых проявлений этой болезни, идут на это… «Успокоение вместо адекватной помощи? Это не может соответствовать нашим представлениям о достойном уходе за больным», - сетует О. Брюш. Андрей ГОРЮХИН

Рутинные, не приводящие к осложнениям операции, бесспорно, могут служить непременным признаком отлаженной, бесперебойно функционирующей системы здравоохранения. Но вот были ли эти операции действительно неизбежными, сделанными, как говорят медики, по жизненным показаниям? Оказывается, далеко не всегда. Во всяком случае, в Германии, где под нож хирурга пациентов отправляют легко и охотно. Артроскопия колена, инвазивные исследования с помощью сердечного катетера, удаление матки – сами медики говорят, что далеко не во всех случаях это пойдет на пользу больному. А вот риск все же порождает немалый. Вот мнение профессора Ханса Пэсслера, хирурга из Гейдельберга и известного специалиста по лечению коленного сустава: «Каждую неделю я сталкиваюсь с страдающими артрозом пациентами, которым была сделана ненужная операция. И после нее они чувствуют себя хуже, чем до нее». А между тем никаких общих принципов того, когда артроскопическое вмешательство имеет смысл, а когда нет, в Германии пока не сформулировано. Более того, никто даже не может сказать, сколько излишних подобного рода операций проводится в стране ежегодно. Эксперты полагают, что число без нужды прооперированных пациентов может достигать 550 тысяч. И с каждого из них были получены деньги за врачебные старания – порядка 500 евро. Настолько же ненужной считает профессор Пэсслер и большую часть из 300 тысяч артроскопических операций мениска. А всего в ФРГ половину артроскопий просто не надо было бы делать вовсе. Если бы… Если бы после них прооперированный пациент не хромал к кассе затем, чтобы расплатиться за оказанные, а точнее – навязанные услуги. Еще один пример. Если ортопеды, исследовав больной коленный сустав, не могут ничего обнаружить, они порой с легкостью необыкновенной удаляют одну из слизистых сумок коленного сустава - и недорогое диагностическое вмешательство превращается в оперативное лечение, оплачиваемое совсем по другим ставкам. Причем похожим образом дело обстоит не только с ортопедией. Германия лидирует в Европе по числу установленных пациентам электростимуляторов сердца, по исследованиям, проведенным с помощью сердечного катетера, – перечень можно продолжить. По мнению профессора Пэсслера, медики, работающие между Одером и Рейном, попросту слишком охотно хватаются за скальпель, недооценивая терапевтические и другие методы лечения. Причину эксперты видят в том, что новые хирургические методы вводятся в широкую практику без должной апробации. Скажем, прежде чем лекарство выйдет на рынок, потребуются многие годы и сложная процедура утверждений, согласований и получения лицензий. Для новых методик проведения операций или диагностик с использованием хирургических методов такие процедуры не предусмотрены и предлагается положиться на добросовестность врача и его верность клятве Гиппократа. Однако давно известно, что человек, увы, слаб и не каждый может противостоять соблазну без особых забот увеличить свое благосостояние. Даже если твоя профессиональная одежда – белый халат. А что же делать бедному пациенту? Ему-то куда податься? Профессор Пэсслер советует в случае малейших сомнений тут же обращаться за независимой консультацией к другому медику. Но, во-первых, это тоже не бесплатно, а во-вторых, откуда пациенту знать, что ему надо бы усомниться в правильности предлагаемого лечения или компетентности лечащего врача? Замкнутый круг получается… Андрей ГОРЮХИН

Introduction The bilateral Partnership and Co-operation Agreement (PCA), concluded in 1994 between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Russian Federation, of the other part, constitutes the legal foundation of the EU-Russia Strategic Partnership.*2 The PCA entered into force on 1 December 1997 for an initial period of ten years. Pursuant to Article 106, the agreement is automatically extended each year unless either side informs the other party of its denunciation at least six months before the expiry date. Whereas, from a legal point of view, the PCA can therefore continue to apply without formal problems, a revision of this framework agreement is recommendable. Due to internal developments in both the EU and Russia, several provisions of the agreement have become outdated. The preamble and Article 1, for instance, refer to Russia as “a country with an economy in transition”, which is no longer appropriate after the recognition of Russia's market economy status in 2002.*3 The PCA's numerous references to GATT provisions further imply that Russia's prospective WTO accession will make the trade dimension of the agreement virtually redundant. Moreover, the level of bilateral co-operation has gradually extended beyond the scope of the PCA. An important weakness in this respect is the relative lack of PCA provisions concerning co-operation in the areas of foreign and security policy or police and judicial cooperation in criminal matters. Finally, the EU's eastern enlargement and the adoption of road maps for the establishment of four Common Spaces*4 have created new challenges for EU-Russia co-operation. Taking into account the numerous weaknesses of the PCA as the basic legal framework for the implementation of the ambitious Common Spaces agenda, the EU and Russia agreed at their May 2006 Sochi meeting to develop a new, comprehensive framework agreement. On 3 July 2006, the European Commission launched a first step in this direction with the adoption of the draft negotiating directives for “an updated and more ambitious framework for the EU-Russia relationship”.*5 Poland, however, vetoed the planned opening of the negotiations at the November 2006 Helsinki EU-Russia summit in response to Russia's ban on the import of Polish meat. At the following summit meeting, held in Samara on 18 May 2007, EU-Russia relations reached an absolute freezing point. A long list of tensions and mutual disagreements ranging from the future status of Kosovo, the issue of energy supply to the fate of Russian-speaking minorities in Estonia and Latvia implied that, in contrast to previous practice, the summit ended without a Joint Declaration. It was only on the occasion of the 26-27 June 2008 EU-Russia Summit in Kanty-Mansiysk that a new atmosphere in the bilateral relationship could be perceived. This gathering, for the first time chaired by the new Russian President, Dmitry Medvedev, and organised under the auspices of Slovenia as the first new EU Member State to held the Presidency of the EU, formally launched the negotiations for a new Strategic Partnership agreement (cf. infra).*6 Unfortunately, the new enthusiasm quickly received a major blow with the outbreak of the conflict in Georgia in August 2008 and Russia's unilateral decision to recognise the independence of Abkhazia and South Ossetia. In response, the EU decided at an extraordinary European Council meeting to postpone the negotiations on the new partnership agreement.*7 However, it soon became clear that a long-term postponement of the negotiations was not the preferable option for the EU. In an assessment of EU-Russia relations, made by the European Commission in November 2008, it was recommended that “[t] hese negotiations should continue, first because this would allow the EU to pursue its own interests with Russia, and secondly because this is the best way to engage with Russia on the basis of a unified position ”.*8 In other words, an open dialogue on issues of disagreement was perceived as a better option than a simple suspension of the negotiations. This position was later confirmed by the General Affairs and External Relations Council: “For the Union, dialogue and negotiation are the best means of pursuing its aims, furthering its principles and values, and resolutely defending its interest with a united front, in accordance with the negotiating mandate, which was adopted unanimously. Negotiation and dialogue on bases such as these in no way legitimise the status quo in Georgia, or Russian action contrary to our values and principles”.*9 In line with this approach, negotiations on the new strategic framework agreement resumed at the end of 2008, despite opposition from the part of Lithuania.*10 This does, however, not mean that the conclusion of a new framework agreement is now a mere formality. Apart from the numerous political tensions between Russia and various EU Member States, *11 significant legal obstacles still need to be tackled. Issues such as the scope of the agreement, the institutional framework and, foremost, the legal basis and procedure for the conclusion of the agreement are all of fundamental importance to attain the objective of a strengthened EU-Russia Strategic Partnership. In order to address those questions, this paper starts with a critical analysis of the existing legal framework of EU-Russia relations (§1). In addition, it analyses to what extent a prospective new Strategic Partnership agreement could provide added value in comparison to the current situation (§2). § 1. The current legal framework of EU-Russia relations: a critical assessment The PCA has be to situated in the specific geopolitical and psychological context after the dissolution of the Soviet Union. Whereas the EU quickly offered the prospect of ‘association' and, after the 1993 Copenhagen European Council, also ‘accession' to the countries of Central and Eastern Europe (CEECs), the European Commission suggested another type of agreement to Russia and the Newly Independent States of the former Soviet Union. Accordingly, the concept of ‘Partnership' has been introduced as a label that characterizes the EC's external relations with a number of states which are not considered to be potential EU members but are seen as strategically important for the latter.*12 With Russia, a joint political declaration on Partnership and Co-operation was issued during Yeltsin's visit to Brussels in December 1993*13 as a prelude to the Partnership and Co-operation Agreement (PCA) signed in Corfu on June 24, 1994.*14 In legal terms, the PCA forms a peculiar type of agreement to be situated in between association agreements and traditional trade and co-operation agreements. It is essentially based on Articles 133 and 308 EC in combination with a wide range of EC Treaty provisions.*15 The objective of ‘Partnership' does not prevent the direct effect of clear and precise obligations, which do not require the adoption of subsequent measures. *16 In the Simutenkov case, the ECJ concluded that Russian workers legally employed in an EU Member State can directly invoke the PCA's non-discrimination provision as far as their conditions of employment, remuneration or dismissal are concerned (Art. 23 PCA).*17 Significantly, the Court adopted a teleological approach based upon its interpretations given to similar non-discrimination clauses in the Europe Agreements and the EC Treaty. Accordingly, the reference to “the conditions and modalities applicable in each Member State” nor the role of the Co-operation Council, now turned into the Permanent Partnership Council,*18 to make recommendations for the implementation of Article 23 PCA limit the immediate application of this provision. This broad interpretation appears to water down the legal distinction between Partnership and Co-operation Agreements, on the one hand, and Association Agreements, on the other, for determining the direct effect of the non-discrimination principle.*19 Of course, differences remain concerning the scope of the provisions. Article 23 PCA is, for instance, restricted to the limited grounds of working conditions, remuneration and dismissal but does not extend to rules on social security or access to employment. The EU Member States remain exclusively competent to determine the conditions for entry to their national labour market. It is only when a Russian national is legally employed in accordance with the national provisions of the host Member State that Article 23 PCA can play a role. Notwithstanding the obvious importance of the PCA for Russian workers who are legally employed in an EU Member State, the agreement mainly contains general provisions without immediate legal effect. It has, therefore, been concluded that “ besides its very nice title there is little substance in this Agreement ”.*20 The relevance of the PCA concerns, in the first place, the introduction of GATT/WTO rules. This is, for instance, important as regards the application of the most favourite nation principle (MFN) to trade in industrial goods or the freedom of transit of goods, which gained particular importance in the light of the Kaliningrad transit question. The PCA also contains a so-called ‘evolutionary clause' (Art. 3), providing for the establishment of a free trade area ‘as circumstances allow'. A first examination of those circumstances was scheduled in 1998 but came to nothing because, for the EU, negotiations on this topic can only start after Russia's accession to the WTO. Taking into account the recent declarations of Prime Minister Putin and President Medvedev, the prospect of WTO membership and, as a result, free trade with the EC, remains gloomy.*21 As an alternative to early negotiations on free trade, the EU promoted the idea of a Common European Economic Space (CEES).*22 This concept implies the progressive approximation of legislation and standards in a wide range of economic sectors. A key provision in this respect is Article 55 PCA, which explicitly proclaims that ‘Russia shall endeavour to ensure that its legislation will be gradually made compatible with that of the[European] Community'. There is, in other words, a unilateral commitment of Russia to adapt its own legislation in line with EU standards, whereas there is no reciprocal obligation for the EU to do the same with respect to Russian legislation. This asymmetric nature of the PCA is one of the main reasons why Russia suggested already in 1999 ‘the joint elaboration and conclusion of a new framework agreement on Strategic Partnership and Co-operation in the 21st century'.*23 Russia's insistence on ‘equal partnership' is reflected in the new political agenda of the four Common Spaces. The road maps avoid references to the one-sided approximation of Russia's legislation but use more neutral terms such as ‘regulatory convergence' or ‘the elaboration of common approaches'. The suggestion of a ‘balanced approach' to legal approximation in which both sides converge towards each other and agree on new rules after mutual consultations is, however, in contravention of Art. 55 PCA. Hence, the observation that the institutional and legal framework of the PCA forms the primary instrument for the implementation of the Common Spaces agenda implies that the burden of legal adaptation essentially falls on Russia.*24 Perhaps the most important feature of the PCA is the establishment of a regular political dialogue within a multilevel institutional framework including high-level EU-Russia summits, ministerial meetings, diplomatic contacts and Parliamentary co-operation. This political dialogue allowed the extension of EU-Russia co-operation beyond the substantive scope of the PCA provisions themselves.*25 Moreover, the PCA institutional structures have been instrumental for finding compromise solutions to EU enlargement related questions such as the transit of persons to Kaliningrad or the extension of the PCA to the EU's new Member States.*26 Of particular importance for solving bilateral problems in the EU-Russia Strategic Partnership is Article 102 PCA, which allows the partners ‘to discuss any matter concerning the interpretation or implementation of this agreement and other relevant aspects of the relations between the parties' within the PCA institutions. The main weakness of the PCA's institutional framework is, however, the absence of a possibility to adopt legally binding decisions within the Permanent Partnership Council (Art. 90). Accordingly, progress in EU-Russia relations is essentially based upon the conclusion of specific bilateral agreements or joint statements with a purely political value. The limits of the PCA as an instrument for the smooth development of EU-Russia relations were clearly illustrated with the Polish meat crisis of 2007. In the opinion of Poland, Russia's ban on the import of Polish meat was not proportional to the irregularities found and, therefore, infringed Article 19 PCA, which forbids the use of veterinary and phytosanitary restrictions on trade between the parties in an arbitrary and unjustified manner.*27 Pursuant to Article 101 PCA, disputes relating to the application or interpretation of the agreement may be referred to the Permanent Partnership Council. The latter can, however, only adopt recommendations to settle the problems. In case no solution can be found, conciliators may be appointed but their recommendations are not binding upon the parties. It is striking that the formal rules of procedure for the settlement of disputes under the PCA have not been used or even contemplated in the Polish meat row. Only after a change of government in Poland and a visit of the new Polish Foreign Minister Radoslaw Sikorski to Moscow, the meat ban and other restrictions on Polish products were lifted in December 2007 and January 2008 respectively.*28 Also in the more recent Georgia crisis or with regard to the problems resulting from the gas conflicts with Ukraine, the PCA dispute settlement provisions did not play any significant role. Hence, it seems that new legal mechanisms are necessary for strengthening the EU-Russia Strategic Partnership. Generally speaking, the following main options can be distinguished: (i) the PCA can be radically replaced by a new, comprehensive framework agreement as suggested by the EU negotiators; (ii) when this option would fail to materialise as a result of continuous disagreements between the partners, the PCA could be extended with amendments (PCA+); or, (iii) the PCA can be abandoned in order to proceed on the basis of joint political declarations and sectoral agreements as is, for instance, the case in the EU's relations with the United States. § 2. Options for the future 2.1. A new comprehensive framework agreement on Strategic Partnership On the occasion of the June 2008 EU-Russia Summit in Khanty-Mansiysk, the leaders of the EU and the Russian Federation issued a Joint Statement “on the launch of negotiations for a new EU-Russia Agreement”. According to this official document: “[T]he aim is to conclude a strategic agreement that will provide a comprehensive framework for EU/Russia relations for the foreseeable future and help to develop the potential of our relationship. It should provide for a strengthened legal basis and legally binding commitments covering all main areas of the relationship, as included in the four EU/Russia common spaces and their road maps which were agreed at the Moscow Summit in May 2005”.*29 Significantly, the EU and Russia aim to establish the necessary legal instruments for the implementation of the Common Spaces road maps, which form the main political framework of the Strategic Partnership.*30 A key advantage of the Common Spaces concept is certainly the fact that, for the first time, the EU and Russia agreed upon a joint and comprehensive agenda for future cooperation including a wide variety of issues ranging from, amongst others, the deepening of trade relations and energy cooperation to internal and external security, the fight against organised crime, weapons of mass destruction, migration and asylum, culture and education.*31 The ambition to include all those issues in a bilateral framework agreement raises interesting legal questions as regards the division of competences in the EU's internal legal order and the procedural rules to be followed. It is obvious that such a comprehensive agreement cuts across the three-pillar structure of the EU, involving the European Community for first pillar issues (common commercial policy, environment, education, culture, research and development, …) and the European Union for matters of Common Foreign and Security Policy (CFSP – second pillar) and Police and Judicial Co-operation in Criminal Matters (PJCCM – third pillar). Significantly, there are no Treaty provisions on the conclusion of such ‘multi-pillar' agreements whereas the procedural rules for concluding agreements under the Community pillar, on the one hand, and the EU pillars, on the other hand, differ significantly.*32 Moreover, the recent judgment of the European Court of Justice in the so-called ECOWAS case cast doubts over the feasibility of cross-pillar agreements on the basis of the current EU Treaty provisions.*33 In this judgment the ECJ confirmed the distinction between the Union and the Community as integrated but for all separate legal orders. Depending upon its main objective, a legal act falls either within the scope of the CFSP/PJCCM or under the Community's external powers. When the act in question has a double dimension, one falling under EC competences and the other under the CFSP/PJCCM, and both dimensions are equally important and inextricably linked, Article 47 EU implies that the entire act has to be based on the Community legal basis. Only when an agreement can be split in two or three clearly identifiable actions, belonging to the respective pillars of the EU, a conclusion on the basis of separate decision might be an option.*34 The legal complexities for the conclusion of a comprehensive EU-Russia framework agreement may not be underestimated. One of the main problems is to find a balance between the roles of the various institutions in the negotiating process. It is illustrative that the competence question already gave rise to discussions between the Commission and the Council before the start of the negotiations with Russia.*35 Moreover, Article 24(5) EU provides that, for the conclusion of agreements on CFSP matters, Member States can invoke “requirements of its own constitutional procedure” during the negotiations implying that in this case, the agreement shall not be binding on the Member State in question. It seems obvious that this might create problems regarding the application of the entire agreement.*36 Even in the hypothesis of a separate agreement on second and third pillar issues, the inclusion of policy areas going beyond the EC's exclusive competences implies that also the Member States will have to be involved in the conclusion and ratification procedure of a new EC-Russia framework agreement. This traditional form of mixity entails well-known problems concerning the entry into force and legal effect of the agreement.*37 An important drawback of the mixed procedure is the internal ratification of the agreement in all Member States, which becomes a very cumbersome and lengthy process in a Union of 27 countries.*38It is noteworthy that the existing PCA is a good example of a mixed agreement concluded by both the EC and its Member States. This explains the gap of three years between the signing and entry into force of this agreement. For a new comprehensive agreement with Russia, it can be expected that the period of ratification will even be longer. Another question concerns the internal legal basis of the new agreement. One of the options could be to transform the PCA into a ‘Strategic Association Agreement', based on Article 310 EC.*39 Apart from the symbolic importance of this ‘upgrading' of the bilateral relationship, the possibility to adopt binding decisions within the association council would certainly be a major improvement from a legal point of view. On the other hand, the asymmetric nature of association agreements, based upon approximation to EU rules and policies, might be difficult for Russia to accept politically. For this reason, the 1999 Medium-term Strategy explicitly ruled out Russia's accession to or ‘association' with the EU.*40 An alternative could be to conclude the new agreement on the legal basis of Article 181a EC Treaty (economic, financial and technical co-operation with third countries), in combination with a range of more specific legal bases on the other issues included in the agreement (e.g. environment, culture, education etc.). Significantly, the entry into force of the Lisbon Treaty could provide an interesting way out for the legal basis discussion. A new Article 8 TEU provides that: “1. The Union shall develop a special relationship with neighbouring countries, aiming to establish an area of prosperity and good neighbourliness, founded on the values of the Union and characterised by close and peaceful relations based on cooperation. 2. For the purposes of paragraph 1, the Union may conclude specific agreements with the countries concerned. These agreements may contain reciprocal rights and obligations as well as the possibility of undertaking activities jointly. Their implementation shall be the subject of periodic consultation.”*41 The parallels with the traditional provision on the conclusion of association agreements (Art. 310 EC), which is retained in the Treaty on the functioning of the Union (Art. 217 TFEU), are striking.*42 It could, however, provide a solution to the Russian sensitivities with regard to the status of association (cf. supra). A final option could be to negotiate a less ambitious agreement, including only a limited number of priority areas. With regard to the Common Economic Space, a ‘comprehensive Free Trade Agreement' covering goods, services, investment and a set of common regulatory principles has been suggested.*43 Importantly, a far-reaching trade agreement with Russia cannot exclude the energy question. Particularly after Russia's refusal to ratify the multilateral Energy Charter Treaty, which inter alia includes important provisions on free transit, investment and competition, it is the ambition of the European Commission and the EU Member States to include those principles in the post-PCA agreement.*44 It is questionable whether Russia will be prepared to introduce the most sensitive ECT provisions through this backdoor. In any event, it seems that a far-reaching trade agreement might exceed the EC's exclusive competence in the area of common commercial policy*45 and does, therefore, not necessarily avoid the above mentioned challenges of mixity (cf. supra). Taking into account the general political context of EU-Russia relations, the required procedural steps, including the unanimous agreement and ratification of all EU Member States, are not easy to overcome. Hence, a continuation of the PCA seems the only reasonable option in the short term. 2.2. A continuation of the PCA model Given the identified weaknesses and limits of the PCA (cf. supra), the further application of this agreement is no attractive option in a long-term perspective. It is noteworthy, however, that the PCA includes a specific clause for updating the agreement. Pursuant to Article 4: “The parties undertake to examine together, by mutual consent, amendments which it may be appropriate to make to any part of the Agreement in view of changes in circumstances, and in particular in the situation arising from Russia's accession to the GATT/WTO”. This often forgotten provision of the PCA allows adapting the agreement to the changing context of EU-Russia relations without negotiating an entirely new treaty. The modernisation of the current framework while preserving the legal continuity of the PCA avoids complex competence questions and retains the most important elements of the existing partnership such as inter alia the directly applicable rights of Russian nationals legally employed on the territory of an EU Member State or the multilevel institutional framework. On the other hand, the absence of any specific amendment procedure in the PCA implies that changes can only be made on the basis of bilateral protocols. The negotiation of such specific protocols is, however, not an evident option. With regard to the protocols extending the PCA to the new Member States, for instance, a compromise was reached only at the very final moment. Moreover, the legally binding protocols are accompanied by Joint Statements, which do not have any legally binding force but were nevertheless crucial to finding an outcome in the negotiations. With regard to the sensitive question of Kaliningrad transit, a solution was found without negotiating a formal bilateral agreement between the EC and Russia. Both partners opted for the more flexible instrument of a Joint Statement, which avoided long and difficult ratification procedures.*46 Hence, there appears to be a tendency in EU-Russia relations in favour of political package deals rather than comprehensive, legally binding agreements. The development of the Common Spaces concept in the context of the biannual EU-Russia summits further reveals an evolution towards more pragmatic co-operation.*47 The joined conclusion of bilateral agreements on visa facilitation and readmission or the package deal on Kaliningrad transit provide good examples of this pragmatic approach. Accordingly, the question arises whether a comprehensive framework agreement is necessary at all, particularly because such agreements often result in long pretentious texts without many substance.*48 The future of EU-Russia relations could, therefore, be based on concrete, sector-specific agreements and political declarations or dialogues rather than on an all-embracing Strategic Partnership Agreement. 2.3. A Network of Political Dialogues and Sectoral Agreements The Strategic Partnership between the EU and the United States illustrates that a comprehensive framework agreement is no prerequisite for the development of bilateral relations. The Transatlantic Partnership is based on a dense network of bilateral agreements and a multilevel political dialogue established through political declarations. To a certain extent, a similar pattern has already emerged in EU-Russia relations. Besides the overarching PCA, specific bilateral agreements on trade in steel products, trade in nuclear material and nuclear cooperation, trade in textile products, veterinary certification, readmission, visa facilitation, Europol co-operation, civil protection arrangements and science and technology have been concluded. In addition, joint dialogues on various issues, covering the four common spaces, have been installed as can be derived from the following table: Overview of specific bilateral agreements and dialogues covering the EU-Russia Strategic Partnership*49   Common Economic Space Common Space of Freedom Security and Justice Common Space of External Security Common Space of Research and Education, including cultural aspects Bilateral Agreements   Trade in steel products; Trade in nuclear material and nuclear co-operation; Trade in textile products; Veterinary certification; Cooperation in fisheries and living marine sources in Baltic Sea. Readmission; Visa Facilitation; Co-operation with the European Police Office (EUROPOL). Participation of Russia in the EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina; Participation of Russia in the EU Military Mission in Chad and the Central African Republic Science and Technology Dialogues   Regulatory dialogue on industrial products Enterprise policy and industrial policy Financial services Transport Information society Energy Environment Climate change Agriculture Space co-operation Public health Human Rights Visa policy Justice and Home Affairs Security and crisis management Non-proliferation, export controls and disarmament Research and Development The further extension of the network of bilateral EC/EU-Russia agreements and political dialogues is a central ambition of the Common Spaces agenda. Envisaged bilateral agreements between the EC/EU and Russia as included in the Common Spaces Road maps: Agreement on investment related issues Common Economic Space Agreement on satellite navigation (Galileo/GLONASS) Common Economic Space Agreement on customs co-operation Common Economic Space Agreement on mutual legal assistance Common Space of Freedom, Security and Justice Agreement between Eurojust and the Russian Federation Common Space of Freedom, Security and Justice Agreement on judicial co-operation in criminal matters Common Space of Freedom, Security and Justice Agreement on information protection Common Space of Freedom, Security and Justice New agreement on science and technology co-operation Common Space on Research and Education, including Cultural Aspects Proceeding from the example of the Transatlantic Partnership, the PCA could be replaced by a political declaration on Strategic Partnership in combination with multiple bilateral agreements and sector-specific dialogues. Various policy areas could be linked together on the basis of a legally-binding ‘guillotine clause', known from EU-Swiss relations, which implies that a set of agreements enter into force together on the same day and all come to an end should one of them be terminated. A less far-reaching alternative concerns the political linkage of certain bilateral agreements, as is for instance the case with the agreements on visa facilitation and readmission concluded on the occasion of the May 2006 Sochi EU-Russia summit. Whereas a simple termination of the PCA without replacement by a new treaty is perfectly possible from a legal point of view, it would also have a number of significant drawbacks. The most important problem concerns the introduction of cross-cutting or horizontal clauses on common values such as democracy, human rights or the rule of law. The PCA explicitly refers to “respect for democratic principles and human rights as defined in the Helsinki Final Act and the Charter of Paris for a New Europe” as “an essential element of partnership and of this agreement”.*50 The inclusion of such principles in a legally binding text is important from the perspective of legal certainty. The same applies as regards the directly applicable non-discrimination provision for legally employed workers or the dispute settlement procedure. The existence of an overarching, legally binding, framework agreement including the general principles and laying down the main principles and objectives of the Strategic Partnership has, in other words, an added value in comparison to a purely political declaration. It is, however, impossible to regulate in detail all aspects of the bilateral relationship between the EU and Russia in a single agreement. The example of the PCA illustrates that an attempt to include all areas of co-operation results in an enumeration of vague provisions without much legally binding substance. Whatever the form of the post-PCA document, and without prejudice whether it will be a contractual agreement or a political declaration, the new framework will therefore have to be complemented by a series of legally binding sectoral agreements to deal with the more specific issues under discussion. Conclusion: the need for an updated, balanced and pragmatic approach to Strategic Partnership EU-Russia relations are at the crossroads. Broadly speaking, two different scenarios can be considered. On the one hand, the uneasy atmosphere between Russia and certain EU Member States as well as the institutional obstacles inside the EU may lead to a long-term obstruction of EU-Russia relations. On the other hand, the ongoing negotiations may lead to an updated legal framework for the Strategic Partnership. Either way, the current period is crucial. The PCA is no longer adapted to the current context of EU-Russia relations and the initial enthusiasm after the adoption of the Common Spaces road maps is gradually fading away. There is, in other words, a need for innovative legal mechanisms to reinforce the Strategic Partnership. The ambition of the partners to draft a new, comprehensive framework agreement including all areas of EU-Russia co-operation raises specific competence questions. Internal institutional complexities might hamper the proceeding of the negotiations and the entry into force of such an agreement. Moreover, the added value of comprehensive framework agreements is questionable given their often non-commital language and lack of legal substance. Hence, more flexible arrangements and pragmatic solutions responding to concrete needs of strengthened co-operation in new priority areas such as energy, the fight against terrorism, crisis management, mutual legal assistance, education and culture, etc., is needed. A political declaration on Strategic Partnership in combination with a range of specific bilateral agreements, potentially linked together in a legal or political ‘package arrangement', could be an interesting alternative to the rigid option of a classical framework agreement. From the perspective of legal certainty, however, a consolidation of the horizontal dimension of the EU-Russia Strategic Partnership in a relatively short, long-term and legally binding treaty is certainly the preferable option. As is clearly indicated in the EU's recent Country Strategy paper on Russia ‘ a decade and a half on from transition, the EU's relationship with Russia cannot and should no longer be one of donor and recipient '.*51 In comparison to the PCA, the new legal framework has to reflect better the idea of an equal partnership, in the spirit of the four Common Spaces and the reinvigorated Northern Dimension (ND).*52 A crucial challenge in this respect is to find a mutually acceptable solution to the principle of legal approximation, which is a key concept for the successful implementation of the four Common Spaces road maps. Russia's dissatisfaction with the idea of a one-sided legal approximation, reflected in Article 55 PCA, implies that a more balanced approach, based upon mutual consultations in the specific dialogue channels has to be contemplated. Such a balanced approach does not imply that a new treaty has to include a formal EU-Russia Council, modelled on the NATO-Russia Council, in which Russia could meet all 27 Member States. Such a solution would not only be inefficient, it would also deny the specific legal capacity of the EC/EU to operate as an independent actor on the international level. A balanced approach does also not imply that Russia would be allowed to ‘cherry-pick' certain parts of the acquis that are found to be most beneficial while leaving aside areas that are perceived as being less interesting. It rather implies a search for pragmatic solutions on the basis of common interests. The joint conclusion of bilateral agreements on visa facilitation, a long-standing Russian desire, and readmission, an old priority for the EU, provides an interesting example of such a pragmatic approach. The political agenda of the Common Spaces road maps offers new opportunities for pragmatic co-operation and progress. The implementation of this ambitious agenda requires an updated legal framework that is acceptable for all parties. The involvement of Russian representatives in the formulation of joint policies and the identification of priority areas is of outmost importance. One of the main weaknesses of the present institutional framework is that the Permanent Partnership Council cannot adopt legally binding decisions. Whereas EU representatives seem reluctant to accept the idea of Russia's involvement in decision-making processes, the example of the EU's relations with other countries reveals that the adoption of binding implementation measures in the framework of joint institutions could upgrade the general co-operation provisions included in traditional framework agreements.*53 In addition, the extension of the network of bilateral sectoral agreements is of crucial importance for improving the legal dimension of the EU-Russia Strategic Partnership. Finally, a reinforcement of the bilateral relations between the EU and Russia can only succeed when it is supported by a parallel strategy for enhanced multilateral co-operation. In this respect, the picture is not very unequivocal. Russia is part of two regional EU strategies: the Northern Dimension, which basically focuses on Northwest Russia and the Baltic Sea region*54 and the Black Sea Synergy, which concentrates on regional cooperation in the Black Sea area*55. Significantly, Russia is not a formal part of the European Neighbourhood Policy (ENP) and, more importantly, the recently created Eastern Partnership (EaP). The latter strategy, a joint initiative of Poland and Sweden, was officially launched in Prague on 7 May 2009 and includes the ambition to deepen and intensify the EU's relations with Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Moldova and Ukraine.*56 In a first reaction, Russian President Medvedev expressed his concern that the EaP could evolve into “a Partnership against Russia”.*57 Obviously, the EU's rhetoric that the EaP is a positive project promoting prosperity and stability in Europe, and as such it is also in the interest of Russia, is not convincing. In Russia's political mindset, the EaP is rather perceived as a threat to its traditional sphere of influence. The recent experience of coloured revolutions', which were largely based on anti-Russian sentiments, and tensions with the new political leadership in Ukraine and Georgia partly explains Russia's critical attitude. Moreover, the EU's parallel condemnation of Russia's behaviour during the Caucasus crisis and the announcement of deeper relations with the Eastern partners on the occasion of the extraordinary European Council meeting of 1 September 2008, which was exclusively devoted to the situation in Georgia, at least created the impression that this initiative was directed against Russia. Hence, Russia's scepticism about the EaP is not too difficult to understand. Only when the EU and Russia manage to overcome the traditional zero-sum thinking in terms of spheres of influence, a genuine Strategic Partnership can be established. Peter Van Elsuwege*1 European Institute – Ghent University *1 Postdoctoral Fellow of the Research Foundation – Flanders (FWO) at the European Law Department of Ghent University. *2 Agreement on Partnership and Cooperation establishing a partnership between the European Communities and their Member States, of one part, and the Russian Federation, of the other part, OJ 1997 L 327/3. *3 Council Regulation (EC) No. 1972/2002 of 5 November 2002, amending Regulation (EC) No. 384/96 on the protection against dumped imports from countries not members of the European Community, OJ 2002 L 305/1. *4 The ambition to create four Common Spaces, namely a Common Economic Space; a Common Space of Freedom Security and Justice; a Common Space of External Security and a Common Space of Research and Education, including Cultural aspects, was introduced at the May 2003 Saint-Petersburg EU-Russia Summit. The May 2005 Moscow EU-Russia Summit adopted a single package of road maps with action points for the implementation of the new agenda. For comments, see: P. Van Elsuwege, “The Four Common Spaces: New Impetus to the EU-Russia Strategic Partnership?”, in A. Dashwood and M. Maresceau (eds.), Law and Practice of EU External Relations. Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, pp. 334-359. *5 European Commission approves terms for negotiating new EU-Russia Agreement, Brussels, 3 July 2006, IP/06/910. Joint Statement on the launch of negotiations for a new EU-Russia agreement, Khanty-Mansiysk, 27 June 2008, at: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/er/101524.pdf. *7 Presidency Conclusions Extraordinary European Council, Brussels, 1 September 2008, Bull. EU 9 (2008), I.2.11. *8 Communication from the Commission to the Council, Review of EU-Russia Relations, COM (2008) 740 final, Brussels, 5 November 2008, p.5. *9 Extract from the press release of the 2903th meeting of the External Relations Council, Brussels, 10 and 11 November 2008, *10 T. Vogel, “Leaders Seek to Restart Partnership Talks”, European Voice, 7 October 2009. No. 319, 2009, at: http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1900. *12 C. Hillion, “Partnership and Co-operation Agreements between the European Union and the New Independent States of the ex-Soviet Union”, 3 European Foreign Affairs Review 3 (1998), pp.400-401. *13 Bull. EC 1993, 12, 1.3.29. *14 See supra note 1. *15 The widening of the legal basis of the PCA is a direct result of the ECJ's conclusions in Opinion 1/94 on the WTO Agreement. ECJ, Opinion 1/94 Competence of the Community to conclude international agreements concerning services and the protection of international property [1994] ECR I-5267. See also: C. Flaesch-Mougin, ‘Quel partenariat pour la Federation de Russie: Union europeenne, Communautes, Etats membres', in: J. Raux and V. Korovkine, (red.), Le partenariat entre l'Union europeenne et la Federation de Russie, Rennes, Apogee, 1998, pp.64-68. *16 The principle of direct effect concerns the invocability of EC law, in this case the PCA, before domestic courts of EU Member States. For comments on the direct effect of bilateral agreements concluded by the EC, see e.g. M. Maresceau, “Bilateral Agreements concluded by the European Community”, Collected Courses of the Hague Academy of International Law,  2004, pp. 246-297. *17 ECJ, Case C-265/03 Simutenkov [2005] ECR I-2579. See annotation of this judgment by C. Hillion in: Common Market Law Review 3 (2008), pp. 815-833. *18 In comparison to the old Co-operation Council, the Permanent Partnership Council (PPC) meets more frequently and in different formats, depending on the subject under discussion. The first meeting of the PPC in the Foreign Minister format took place in Luxembourg on 27 April 2004. To date, PPC meetings have also been organised in the fields of justice and home affairs, energy and transport. *19 F. Jacobs, “Direct Effect and Interpretation of International Agreements in the Recent Case Law of the European Court of Justice”, in: M. Maresceau and A. Dashwood, (eds.), Law and Practice of EU External Relations. Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, pp.32-33. *20 M. Maresceau, “The EU Pre-Accession Strategies: A Political and Legal Analysis”, in: M. Maresceau, E. Lannon, (eds.), The EU's Enlargement and Mediterranean Strategies. A Comparative Analysis, Houndmills, Palgrave, 2001, p.21. *21 In June 2009, Prime Minister Putin declared that Russia's application for WTO membership was to withdrawn, in favour of a joint application with Belarus and Kazakhstan. Then President Medvedev at the G8 Summit in Italy on 10 July 2009 said that Russia could join in either of two ways, jointly with Belarus and Kazakhstan or separately. In any event, doubts were raised about Russia's intention and motivation to become a WTO member state. See: M. Emerson, “Russian Games with the WTO”, CEPS Commentary, 14 July 2009. *22 The objective to integrate Russia into ‘a common European economic and social space' was introduced in the EU's 1999 Common Strategy on Russia. The October 2001 EU-Russia summit established a High Level Group, which presented a concept paper on the CEES to the November 2003 EU-Russia summit. *23 “Medium-Term Strategy for Development of Relations between the Russian Federation and the European Union (2000-2010)”, at: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/russia/russian_medium_term_strategy /. *24 C. Hillion, “Russian Federation”, in S. Blockmans and A. Lazowski (eds.), The European Union and its Neighbours. A Legal Appraisal of the EU's Policies of Stabilisation, Partnership and Integration, The Hague, Asser, 2006, p.494. *25 Maresceau, see supra note 15, at p.430. *26 See: P. Van Elsuwege, From Soviet Republics to EU Member States. A Legal and Political Assessment of the Baltic States' Accession to the EU, Leiden-Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, pp.399-402. *27 Council of the EU, “Problems in exports of meat, meat products and plant products to the Russian Federation”, Brussels, 16 November 2005, 14533/05. *28 Roth, see supra note 10, at p.11. Joint Statement on the launch of negotiations for a new EU-Russia agreement, Khanty-Mansiysk, 27 June 2008, at: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/er/101524.pdf. [emphasis added] *30 On the concept of Common Spaces in EU-Russia relations, see: P. Van Elsuwege, supra note 3. *31 For an summary of the scope of issues covered by the four Common Spaces agenda, see: European Commission, The European Union and Russia. Close Neighbours, Global Players, Strategic Partners, at: http://ec.europa.eu/external_relations/russia/docs/russia_brochure07_en.pdf. *32 With regard to international agreements concluded by the European Community, Article 300 EC stipulates that the European Commission conducts the negotiations in line with the Council mandate and in consultation with special committees appointed by the Council. On a proposal of the Commission, the Council signs and concludes the agreement. Depending on the type or content of the agreement, the Council acts by qualified majority or unanimity. With regard to the conclusion of agreements on CFSP or PJCCM matters, a different procedure applies. Pursuant to Article 24 EU, the Council Presidency rather than the European Commission conducts the negotiations. The Commission only plays a subsidiary role whereas the European Parliament is not involved in the procedure at all. Finally, the European Court of Justice (ECJ) has no jurisdiction on agreements concluded under Article 24 EU whereas it is exclusively competent to rule on the validity and interpretation of external EC agreements. For agreements concluded under Article 38 EU (third pillar), the scope of the Court's juridisdiction is defined in Art. 35 EU. *33 ECJ, Case C-91/05, Commission v. Council, ECR [2008] I-3651. For comments, see: P. Van Elsuwege, “On the Boundaries between the European Union's First Pillar and Second Pillar: A Comment on the ECOWAS judgment of the European Court of Justice”, 15 Columbia Journal of European Law 3 (2009), pp.531-548. *34 In this respect, the practice of concluding cross-pillar agreements on the basis of two separate decisions, one based on an EC Treaty provision and the other on the TEU, provides an interesting point of reference. Whereas there are no examples of first pillar-second pillar mixed agreements, the agreement between the EU, the EC and Switzerland concerning the latter's association with the implementation, application and development of the Schengen acquis has been adopted on the basis of two legal acts, combining first and third pillar provisions. Council Decision 2004/849/EC of 25 October 2004, OJ 2004 L 368/26 and Council Decision 2004/860/EC of 25 October 2004, OJ 2004 L 368/78. *35 A. Beatty, “Council and Commission clash over Russia talks”, European Voice, 28 September 2006. *36 J.V. Louis, “Les accords conclus au titre des deuxieme et troisieme pilliers", in: J.V. Louis and M. Dony, Le Droit de la Communaute europeenne, Brussels, Editions de l'Universite de Bruxelles, 2005, pp.328-329. *37 See: J. Heliskoski, Mixed Agreements as a Technique for Organising the International Relations of the European Community and its Member States, The Hague, Kluwer Law International, 2001. *38 In order to counterbalance the long delays for the implementation of mixed agreements, it is common practice to conclude a separate interim agreement on trade and trade related matters or to apply provisionally certain provisions of the agreement through a separate exchange of letters between the EC and the third party. Of course, this technique is principally limited to those areas falling within the Community's exclusive competences. See: Maresceau, supra note 15, pp. 209-210. *39 M. Vahl, “Whither the Common European Economic Space? Political and Institutional Aspects of Closer Economic Integration between the EU and Russia”, in T. De Wilde d'Estmael and L. Spetschinsky (eds.), La politique etrangere de la Russie et l'Europe. Enjeux d'une proximite, Brussels, Lang, 2004, p.178. *40 See supra note 22. *41 Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union, OJ (2008) C 115/1. [emphasis added] *42 Article 310 EC (Art. 217 TFEU) states that “The Community may conclude, with one or more States or international organisations, agreements establishing an association involving reciprocal rights and obligations, common action and special procedure”. *43 European Commission factsheet, “EU-Russia Common Economic Space”, prepared for the November 2006 EU-Russia Summit: at: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/russia/summit_11_06/com_eco_space.pdf. *44 Communication from the Commission to the European Council, External Energy Relations – From Principles to Action, COM (2006) 590 final, Brussels, 12 October 2006, p.3. *45 On the competence question in matters of commercial policy, see: P. Eeckhout, External Relations of the European Union, Legal and Constitutional Foundations, Oxford, Oxford University Press, 2004, pp.9-57. In this respect, it is noteworthy that Article 207 of the Lisbon Treaty on Functioning of the European Union amends the old Article 133 EC. Moreover, the scope of the EC's common commercial policy will be clarified in two pending cases before the ECJ (C-13/07 and Opinion 1/09). *46 On the Kaliningrad compromise, see: P. Van Elsuwege, supra note 25, at pp.340-346. *47 P. Van Elsuwege, supra note 3. *48 M. Emerson, F. Tassinari and M. Vahl, “A New Agreement between the EU and Russia: Why, What and When?” in M. Emerson (ed.), The Elephant and the Bear Try Again. Options for a new Agreement between the EU and Russia, Brussels, CEPS, 2006, p. 62. See: the Agreements Database of the Council of the EU at: http://eur-lex.europa.eu/en/accords/accords.htm and the EU's Country Strategy Paper 2007-2013 on Russia, at: *50 Article 2 PCA. EU Country Strategy Paper 2007-2013 on the Russian Federation, p.21. (available at: http://ec.europa.eu/external_relations/russia/csp/2007-2013_en.pdf). In the margins of the November 2006 Helsinki EU-Russia Summit, the EU Member States, Russia, Iceland and Norway, adopted a new long-term ‘ND Policy Framework Document' and a ‘Political Declaration on the ND Policy'. The ND is the multilateral framework for the implementation of the Common Spaces road maps, see: http://ec.europa.eu/external_relations/north_dim/index.htm. For comments; see: P. Van Elsuwege, “The Common Spaces in EU-Russia relations and the future of the Northern Dimension”, in: C. Archer, (ed.), *53 A good example concerns the adoption of implementing decisions of the EC-Turkey association council, which have – under certain conditions - been granted direct effect in the internal legal order of the EU Member States. See: ECJ, Case C-192/89, Sevince, 1990 ECR I-3497. For comments, see: Maresceau, supra note 15, pp.272-280. *54 See: C. Archer, (ed.), The Northern Dimension of the European Union. Glancing Back, Looking Forward, Kaunas, Technologija, 2007. *55 See: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, “Black Sea Synergy – A New Regional Cooperation Initiative”, COM (2007) 160 final, Brussels, 11 April 2009. *56 Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, 7 May 2009, 8435/09, at: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf. *57 Press-conference following Russia-EU Summit, Khabarovsk, 22 May 2009, at: http://eng.kremlin.ru/text/speeches/2009/05/22/1419_type82915_216713.shtml.

Предлагаем вашему вниманию очередной выпуск бюллетеня CEPS European Neighbourhood Watch. Issue 52 Editorial by Michael Emerson: "Scrapping the missiles - a tipping point?" President Obama's decision announced on 17 September to scrap the plans for a radar installation in the Czech Republic linked to missile defence installations in Poland may herald a tipping point in US and EU relations with Russia. But which way? Will this usher in a new era or genuine cooperation with Russia and strategic matters, or will Russia's geo-political hawks feel emboldened to proceed with new adventures in their quest for hegemonic power in the former Soviet space? First President Obama's short speech should be supported by more detailed information. His argument was that new information about Iran's capabilities and new defence technologies made the Czech-Polish plans no longer best suited for the purpose, and that more flexible systems, based at sea or at other locations more to the south, would be preferable. That being so there was no point in going ahead with the Czech-Polish plan, irrespective of the Russia factor. The plea to look at technicalities rather than geo-political arguments does not seem to be listened to yet, certainly not in Moscow, where commentaries are reporting a great political victory, nor in Washington conservative Republican circles which cry out ‘appeasement' and ‘weakness'. It is certainly highly desirable that the technical arguments be credibly presented, and so heard alongside the predictable banging of geo-political drums by cold war warriors. Whatever the strength of the technical arguments it is obvious that this reversal of the Bush initiative carries a cost and risk. The original plan may have been both misconceived technically and poorly deployed diplomatically, but its reversal could not be without cost for the US-Central Europe relations, or risk of misinterpretation by Russia. The new member states of NATO already were apprehensive that their Article 5 guarantee was being diluted by the priority of the war in Afghanistan, and the scrapping of the missile defences will only intensify these concerns. Much of old Europe would consider that new Europe, i.e. new NATO and EU, is a bit paranoid over Russia as threat, but new Europe feel their instincts confirmed most concretely by what they saw in the war in Georgia a year ago. And Russia goes on with extraordinarily arrogant initiatives that deepen these concerns further. This August President Medvedev wrote a letter to President Yushchenko of Ukraine announcing Russia's refusal to replace their retiring ambassador until Ukraine showed itself to be more Russia-friendly, a diplomatic stance of semi-non-recognition usually reserved for pariah states. At the same time Moscow is, for example, supporting ultra-nationalist Russian ‘patriots' in stirring up inter-ethnic conflict with the Tartars in Crimea. Then Prime Minister Putin on 18 September greeted the Obama decision with the invitation to follow up with more, for example by easing the joint accession into the WTO of Russia, Belarus, and Kazakhstan, which is itself a highly dubious proposition on technical grounds. The new NATO Secretary General, Fogh Rasmussen, tries the alternative track of proposing this moment as one to switch NATO-Russia relations back onto a track of deepening cooperation, for example over Iran and Afghanistan. But the EU could also follow through with ideas to test Moscow's preparedness to turn the page on the recent catalogue of mutual irritations, and engage in real cooperation in the wider European neighbourhood, and with Russia, East Europe and Central Asia in particular. There are several domains (energy, transport, environment, border management, crisis management) where there are or could be opportunities for mutually-beneficial, multi-regional cooperation between the EU and different segments of the post-Soviet space. The EU has been developing its regional policies in the wider Europe quite significantly in the last few years (new Northern Dimension, Eastern partnership, Central Asia strategy). Only one of these, the Northern Dimension, involves Russia. The Eastern Partnership was launched to bolster the six European former Soviet states, including Belarus but not Russia. Only Russia is to blame for this, since it reflects how Russia's ‘diplomacy' of recent years has been upsetting all its neighbours with crude efforts at pressurization. However the EU itself would be more than open to turning the page with Russia, if it received a signal of interest in genuine cooperation, seeking synergies between all, rather than intensified competition over spheres of influence. How might this be done? Maybe the EU should think about proposing the missing component of its wider Europe policy, to be called for example a ‘EurAsia Strategy', which would overarch the several components of the EU's multiple eastern policies (Russian strategic partnership, Eastern partnership, Central Asia strategy), and go on further to link up with projects in Central Asia of common interest in either China or South Asia as well as Russia. This connects with but goes beyond an idea of a new Ostpolitik that the German EU Presidency of 2007 liked, but never got underway, and got lost in the midst of the tensions of several EU-Russia friction points and then later the war with Georgia. It might be looked at again, and updated for the new situation. Полный текст в формате PDF №10(37), 2009

Предлагаем вашему вниманию очередной выпуск бюллетеня ICBSS Policy Brief no.17. October 2009 Pooling Forces in Protecting the Black Sea Marine Environment: Actors and Actions Abstract The starting point of this Policy Brief has been the call of the Ministers of Foreign Affairs of the BSEC Member States (Ankara, 25 October 2007) to strengthen the cooperation among international institutions for the protection and rehabilitation of the Black Sea marine environment. After a succinct reminder of the natural facts impacting on the state of the Black Sea marine environment, the paper goes on to present the international legal framework that regulates the protection and preservation of the marine environment, in order to identify the main principles of the international cooperation in this field. It then identifies the international organisations, institutions and programmes that develop activities relating to the protection of the Black Sea marine environment and analyses their relevant competences and operations. The paper explores the existing institutional and working interaction of these organisations in activities aimed at the protection of the Black Sea marine environment and studies ways and means that such a cooperation can be strengthened, and enlarged to cover international actors that have been so far not involved in the joint effort to protect, preserve and rehabilitate the fragile and vulnerable marine environment of the Black Sea. Ioannis Stribis Полный текст в формате PDF

Предлагаем вашему вниманию очередной выпуск бюллетеня ICBSS Black Sea Monitor Issue No. 13, September 2009 Focusing on the East The European Union’s eastern frontier comprising of Russia, Belarus, Moldova, Ukraine, Georgia, Azerbaijan, Armenia and Turkey, and further east, the Central Asian republics is one meriting comprehension, attention and concern. The concern is obvious as the relations between and among these states are more problematic today than they were even a year ago. The August 2008 conflict between Georgia and Russia awakened the rest of the world that the wider region is in need of remedies aimed at lessening tensions, enhancing regional cooperation and adapting some of the conditionalities closer relations with the European Union (EU) entails. Let me explain. Beyond the deep crisis in Russia’s relations with Georgia, the protracted conflicts of South Ossetia and Abkhazia with their political, social, economic and legal ramifications have moved way beyond their dormant stage to potentially destabilizing crises. While the rhetorical war between Moscow and Tbilisi ebbs and flows, nerves are tense on the ground as armed forces patrol on both sides of the dividing lines. Полный текст в формате PDF №10(37), 2009

Дипломатия ЕС в Боснии и Герцеговине Не часто попадающая на первые страницы европейских газет Босния и Герцеговина ждет не дождется, когда внешнеполитическая деятельность Евросоюза будет сосредоточена в одних руках и приобретет необходимую упругость и гибкость. В противном случае центробежные тенденции продолжат дело жуков-короедов, в том смысле, что будут и далее подтачивать хрупкое здание Дейтонского мира и искусственно слепленной федерации боснийских сербов и мусульманских босняков с хорватами. Сейчас в БиГ, в Сараево, расквартировано сразу четыре миссии Евросоюза, причем каждая из них имеет свою резиденцию. Большую часть рабочей недели их сотрудники проводят совещания, чтобы координировать свою деятельность, приглашая к участию дипломатов из 20 посольств стран ЕС и эмиссаров международных организаций. Примером чрезвычайной занятости могут служить рутинные обязанности Стефана Феллера, возглавляющего полицейские силы Евросоюза в этой республике. Еженедельно Феллер присутствует на трех заседаниях, а затем пишет докладные двум различным вышестоящим инстанциям в Брюсселе. Почему двум инстанциям? Одна его официально направила на Балканы, но от другой он получает часть финансовых средств на формирование бюджета своей миссии. Присутствие еврочиновников в Сараево весьма заметно. Есть Валентин Инжко в качестве спецпредставителя ЕС, обладающего почти регентскими полномочиями, чтобы, в теории, загасить в зародыше возможные сшибки между местными политиками. Параллельно прислан Димитрис Куркулис в роли главы делегации Европейской Комиссии. А еще есть воинский контингент из 2000 бойцов и инструкторы от правоохранительных органов сообщества. Наконец, хватает и казначеев, занимающихся раздачей субсидий и разного рода пособий. Брюссель истратил в прошлом году 75 миллионов евро на гранты, а другие структуры ЕС выделили кредитов еще на 100 миллионов евро. Однако, реальная отдача не велика. В «Нью-Йорк таймс» цитируется Сед Нуманович, главный редактор местной газеты «Дневни Аваз»: «Невозможно найти другое такое место в мире, где Евросоюз после крупных капиталовложений получил на выходе такие плачевные результаты». Одна из причин – дублирование функций откомандированных в Сараево еврочиновников, докладывающих каждый своему начальству в Брюсселе. В итоге, нередко пустейший вопрос решается на протяжении 18 месяцев, утверждает бывший представитель ООН в Боснии и Герцеговине Пэдди Эшдаун, который в 1970-е годы был агентом MI-6 в Женеве. Учитывая предвзятое отношение Эшдауна ко всему, что происходит на Балканах, проявляющееся в его фанатичном антисербском настрое, в случае с БиГ он говорит обоснованно, явно опасаясь провала этого проекта. По его разумению, «мы наблюдаем опасную динамику, и если не сумеем действовать надлежащим образом, то столкнемся с де-факто распадом Боснии и Герцеговины». В июле 2008 года Эшдаун заявил: сербская республика и мусульмане создают параллельные институты власти и движутся в сторону разделения страны. Ранее сербы и мусульмане уже создали собственные полицейские силы. Эшдаун отметил, что Евросоюз должен сделать все возможное, чтобы не допустить раскола. Бывший разведчик и крупный чиновник сегодня резюмирует: «Босния – дисфукнциональна, но еще более дисфункционален Брюссель». Надежды возлагают на единую внешнеполитическую службу Евросоюза, что стало возможным после ирландского референдума, разблокировавшего завершение процесса ратификации Лиссабонского договора. Предполагается, что более компактную форму обретут ныне существующие 160 дипмиссий ЕС по всему миру, причем первые посольства откроются в Нью-Йорке, Кабуле и Аддис-Абебе. При этом неизбежно сокращение раздутых штатов: так, в Еврокомиссии лишатся работы 1424 сотрудника в трех департаментах. Правда, учитывая традиционно гуманную политику в области «человеческих ресурсов», принятую в ЕС, они едва ли выпадут из обоймы. Для Стефана Феллера это хорошая новость, что он больше не будет слугой двух господ: «Власть и деньги должны быть в одних руках». Тем не менее, в Боснии и Герцеговине потребуется нечто больше, чем отладка бюрократических институтов для повышения эффективности управленческих решений, поскольку корень всех сегодняшних проблем – в искусственном объединении под одной крышей разных этносов, затаивших кровные обиды после войны, которая унесла жизни 100 тысяч человек. На Балканах такое не забывается, недаром центробежную тенденцию, или стремление разъехаться по национальным квартирам, называют «балканизацией». Владимир МИХЕЕВ

Парадокс: дети, живущие в сельской местности, а потому значительно чаще, чем горожане, соприкасающиеся с животными, растениями, сеном и прочими аллергенами, страдают от аллергий куда реже, чем «цветы жизни» из больших городов. Обратимся к статистике. В 1994/95 годах в ФРГ от симптомов астмы страдали 9,6% всех детей. В 2002/2003 годах их стало уже 12,8%. Похожая картина складывается и с сенной лихорадкой и с кожными аллергиями. Причем, многие из этих хворей дети просто «получают в подарок» от своих курящих или неправильно питающихся матерей. Однако и в диетах надо знать меру и следовать рекомендациям врачей, не перебарщивая по собственному почину. Профессор Сюзанне Лау, руководитель службы педиатрической аллергологии берлинской университетской клиники «Шарите» рассказывает: «В повседневной клинической деятельности мне приходится сейчас видеть такие случаи, о которых прежде доводилось лишь читать в учебниках. Многие матери, страшась развития аллергий у своего потомства, во время беременности соблюдают настолько строгие диеты, что наносят вред и самим себе, и ребенку. Нельзя ни в коем случае отказываться от продуктов, содержащих аллергены. Просто надо во всем соблюдать меру». Сейчас в «Шарите» ведутся исследования вакцины, предназначенной для подверженных аллергиям грудничков, и за последние несколько лет были получены обнадеживающие результаты. Однако дать конкретные рекомендации профессор Лау пока отказывается: работы еще не завершены. Сейчас можно только сказать, что вакцина будет предназначена для орального приема и ее содержимое будет «тренировать» иммунную систему ребенка для противостояния аллергическим напастям. Однако может пройти еще не один год, пока будут подобраны все вещества, которым можно будет доверить роль «тренеров».

В неравной (пока?) борьбе с выбросами двуокиси углерода в атмосферу страны Европейского Союза стремятся развивать способы производства энергии, не основанные на сжигании ископаемых энергоносителей. К числу подобных проектов относится «Пеламис», также называемый «морским змеем». В нем используется энергия приливных волн, и весной следующего года такая станция должна заработать у берегов Ирландии. Правда первая попытка такого рода пала жертвой мирового финансового кризиса. Теперь инженеры пытаются отладить оборудование, в том числе ярко-красных «морских змеев» в доках, расположенных неподалеку от шотландской столицы – Эдинбурга. Позднее весь комплекс должен заработать на севере Зеленого Острова, где находится Европейский центр морской энергетики. Эту электростанцию создавал германский энергетический концерн Е.ОН по контракту компании «Пеламис уэйв пауэр». К весне подвижно соединенная конструкция из стальных труб будет опущена в морские волны, чтобы затем исправно повторять их колебания. А встроенные гидравлические генераторы преобразуют их в электроэнергию, которая по подводному кабелю будет подана на материк. И все? В общем-то, да. Но вот незадача. Пока полученная таким способом электроэнергия обходится очень дорого. Скажем, вдвое дороже той, что получается с помощью ветрогенераторов, устройств тоже пока не особенно экономичных. До тех пор пока из волн морских удастся извлечь электроэнергию, которая могла бы составить реальную конкуренцию ныне производимой, пройдет не один десяток лет. Менеджер проекта Эндрю Скотт это подтверждает: «Наш нынешний уровень развития часто сравнивают с тем, на котором ветроэнергетика находилась 20 лет назад». Однако Амаан Лафайет, менеджер Е.ОН, настроен заметно оптимистичнее: «Мы считаем, что к 2020 году энергия волн будет играть заметную роль на энергетическом рынке». В Европейском Союзе в стремлении заставить волны работать на человека лидирует островная Великобритания. Лондонское правительство выделяет на исследования в этой области 440 миллионов евро. Наряду с уже известными методами в ход идут и совсем новаторские идеи. Ставится задача использовать в энергетических целях энергию приливов и отливов. Первая установка подобного рода уже готова и работать ей предстоит там же – в Северной Ирландии. К слову сказать: на перспективном рынке уже хотят действовать около 100 европейских компаний – из Великобритании, Португалии, Ирландии, Испании, Южной Кореи и США. И борьба за заказы обещает быть серьезной, утверждают эксперты.

Растущие государственные расходы на стареющее население на фоне нынешнего экономического кризиса обернутся тяжелой дополнительной нагрузкой для финансовых систем стран Европейского Союза. К такому выводу пришла Европейская Комиссия, распространившая подробный доклад на эту тему. По мнению исполнительного органа ЕС, лишь пять стран из 27 не подвергаются серьезному риску. Эти счастливчики – Дания, Швеция, Финляндия, Эстония и Болгария. Риску среднего уровня подвержены Германия, Франция, Италия и Польша. Брюссель предупреждает, что бюджетный дефицит Евросоюза уже в следующем году может достичь в среднем 7% ВВП, то есть, возрастет на 1% по сравнению с показателем текущего года. Этот доклад, как отмечает британская газета «Файнэншл таймс», обнародован в период деликатной дискуссии, которую ведут правительства «двадцати семи» по вопросу, как и когда отказаться от затратных антикризисных программ, способных увеличить совокупный государственный долг ЕС до 20 процентных пунктов за период с 2008 по 2010 год. Весомый вклад в эти тревожные показатели вносит демографическая проблема. Однако эксперты Еврокомиссии заглядывают еще дальше, и их прогноз становится поистине устрашающим. Они заявляют: если темпы экономического роста в ЕС после рецессии вернутся к докризисным, но правительства не смогут восстановить жесткую финансовую дисциплину, то совокупный госдолг ЕС может подскочить до 100% ВВП уже в 2014 году и продолжит свой рост. Кстати В условиях обостряющегося финансового кризиса правительство Латвии своей главной задачей считает «сохранение социального мира». К июню этого года экономический спад в балтийской стране за 12 месяцев превысил 18%, а безработица среди молодежи достигла примерно 30%. Многие европейские экономисты считают неизбежной значительную, не менее чем на 15%, девальвацию лата для поддержания экспорта. По внутриполитическим причинам власти Латвии не пошли на резкое сокращение социальных расходов государства, что позволило бы им получить очередной транш помощи в размере 7,5 миллиарда евро от ЕС, Международного валютного фонда и Швеции. Тем временем в газету «Свенска Дагбладет» просочилось конфиденциальное заявление министра финансов Швеции Андерса Борга, якобы предупредившего шведских банкиров о неизбежном провале переговоров с Ригой относительно предоставления ей спасительной помощи.  

Более 12 миллионов страниц различных документов насчитывает электронная библиотека Европейского Союза, к которой получили доступ все заинтересованные пользователи Интернета. В этой гигантской электронной базе собраны материалы на 23 языках за последние 57 лет. Коллекцию открывает текст выступления одного из главных идеологов создания объединенной Европы – Жана Монне – в далеком 1952 году.   Сотрудничество тюрем Пенитенциарные учреждения Бельгии и Нидерландов договорились о тесном взаимодействии. Из-за дефицита тюрем в Бельгии голландцы согласились предоставить 500 пустующих камер для осужденных из соседней страны. Правда, не безвозмездно: бельгийские власти будут выплачивать за эту услугу 30 миллионов евро в год. А что делать, если собственных исправительных заведений теперь в Бельгии остро не хватает?   Сладости делают щедрее Ученые из Фридрихсхафенского университета провели любопытное исследование, в результате которого доказан такой факт: тот, кто перед походом в магазин полакомится чем-нибудь сладеньким, бывает готов раскошелиться на заметно большую сумму. «В нашем исследовании мы рассмотрели цепочку последствий, вызываемых приемом глюкозы и тем, какое воздействие это оказывает на определенные зоны мозга, – рассказывает маркетолог Петер Кеннинг. – Глюкоза стимулирует выработку инсулина, что вызывает производство триптофана, а тот, в свою очередь, стимулирует образование в «центрах удовольствия» гормона серотонина». Это механизм достаточно изучен, но исследователей интересовало другое – последствия. Для этого одной группе испытуемых дали раствор, содержавший 80 граммов глюкозы – рекомендованную суточную норму. Двум контрольным группам дали соответственно чистую воду и вовсе ничего. Затем всем предложили на выбор товары повседневного спроса и спросили, устраивает ли их цена, а если нет, то сколько они готовы заплатить. Каков же оказался результат? Те, кто хлебнул раствора глюкозы, куда чаще соглашались с предложенной ценой, хотя ее намеренно завышали по сравнению с той, что просили с тех, кому сладкого не досталось. «Наша затея дала эффект, который был удивителен и для нас самих», – признается Петер Кеннинг. Можно ли из этого сделать вывод, что тот, кому бесплатно дадут шоколадку у входа в универсам или угостят сладким кофе в бутике, расслабится настолько, что перестанет обращать внимание на ценники? Нет, считают маркетологи, такое заключение делать преждевременно: надо продолжить исследования в этом направлении.   Перепутал… То ли почтенный возраст, то ли отсутствие должного внимания привели к тому, что 65-летний пилот-любитель из Баварии принял трассу для испытания автомобилей за посадочную полосу аэродрома. Когда горе-авиатор заметил свою ошибку и решил продолжить полет, было уже поздно: вывести машину из глиссады ему не удалось. Результат: «птичка» воткнулась в разделительный барьер из металлического профиля. Но, слава богу, обошлось без кровопролития: не пострадали ни пилот, ни сопровождавший его 61-летний приятель. А вот крылатой машине и ограждению досталось всерьез: приведение их в порядок обойдется невнимательному летчику в 40 тысяч евро!   Чаек кормить запрещается! Да-да, вам это не показалось: городские власти мекленбургского города Росток запретили кормить пернатых обитателей морского курорта Варнемюнде и теперь, согласно предписанию обербургомистра Роланда Метлинга, побережье украсят объявления соответствующего содержания. Но это только полдела! Стремясь положить предел бесконтрольному размножению птичьего поголовья, чайкам теперь будут мешать высиживать яйца. И местных жителей призывают отнестись к этим намерениям с пониманием. Хотя, по совести сказать, особых протестов с их стороны никто не ожидает: уж очень надоели всем агрессивные крылатые попрошайки. Они обнаглели настолько, что не останавливаются даже перед тем, чтобы вырвать из рук туриста бутерброд с рыбой или спереть что-нибудь с обеденного стола, установленного на террасе дома. Не говоря уже о пронзительных криках чаячьих стай, способных поднять мертвого из могилы, и тоннах птичьего помета, которым они заваливают все окрестности. Между прочим, власти настроены на борьбу с чайками вполне серьезно. Тем, кто, преисполнившись сострадания к «милым птичкам», вознамерится нарушить запрет на их кормление, это так просто с рук не сойдет. За нарушение предусмотрен весьма чувствительный штраф, доходящий до 5 тысяч евро.   Держи вора! Баварским и чешским полицейским пришлось преследовать автомобильного вора несколько сотен километров. Да еще и неизвестно, сумели бы они настичь его, не врежься он в ограждение автобана. Но перед этим ему удалось проехать почти всю Баварию, благополучно пересечь чешскую границу и промчаться почти до самой Праги. Причем временами злоумышленник летел со скоростью свыше 220 километров в час и сумел благополучно преодолеть два заграждения, выставленных полицейскими. Эта машина – вместе с еще тремя другими – была похищена со стоянки большого автомобильного центра в Гейдельберге. Общая стоимость того, что умыкнули преступники, превышала 100 тысяч евро. Кстати, три похищенных автомобиля полиции еще предстоит найти. А сам похититель, завершивший гонку незапланированной аварией, между прочим, остался совершенно цел и даже пытался скрыться от полицейских на своих двоих. Но бегает он, как оказалось, гораздо хуже, чем водит машину, и стражи порядка сцапали его без особых трудностей. В Баварии в последнее время участились случаи подобных авторалли: не так давно изрядно пьяный житель северного баварского региона Франкония улепетывал от полицейских 180 километров – почти до самого Пассау, расположенного практически на границе с Австрией.   Гвардейцев победила… чесотка В помпезном дворце французского президента, оказывается, далеко не все благополучно. Во всяком случае, в тех помещениях, которые предоставлены республиканским гвардейцам, охраняющем эту официальную резиденцию. Дело дошло до того, что три унтер-офицера заболели… чесоткой, весьма прилипчивым заболеванием, чаще всего свидетельствующем о том, что с точки зрения гигиены дело в их комнатах обстоит весьма неблагополучно. Поверьте, это не выдумка: диагноз еще летом был подтвержден официальным врачом, пользующим гвардейцев. Немудрено, что служивые написали своему командованию анонимку, а в ней пожаловались на ужасные условия, в которых им приходится тянуть лямку. Здание построено 300 лет назад, и в непарадных помещениях со стен лохмотьями свисает старая краска, а стулья, на которых отдыхают гвардейцы, им пришлось раздобыть на помойке, самостоятельно смастерив к ним подобия сидений. «День за днем мы вынуждены выполнять свою задачу, располагая смехотворно малыми и полностью устаревшими материалами», – говорится в письме. Бюро французского президента Н.Саркози отвергло все эти обвинения, назвав условия размещения республиканских гвардейцев «удовлетворительными». А что еще чиновники могли сказать? №10(37), 2009

Руси и остальной Европе не жить порознь. Прижавшись друг к другу, стоим мы на одном континенте. То ли как борцы, изготовившиеся к схватке. То ли как друзья, обнявшиеся от избытка чувств. У нас одна история, одна судьба. Мы издревле торговали к обоюдной выгоде. Но связь, что нас роднит, гораздо глубже. Она освящена самой природой. По Весне зелень и тепло мощным потоком устремляются на Восток, чтобы встряхнуть нас, вырвать из оков зимней спячки. А уже несколько месяцев спустя мы воздаем праздничной волной нашей Осени, в багрец и золото одевая тамошние леса и парки. Но откуда у нас такое богатство, мало кому ведомо. Хотите узнать, тогда слушайте. Давным-давно жил на земле русской один помещик. Было у него все, что сердце ни пожелает. И столько-то душ крестьянских. И дом свой в самом центре Москвы Великой. И поместья широкие, просторные, с лугами да полями и тропинками, буйной зеленью покрытые. Одно чуть ли ни у стен града столичного. А другое – далеко-далеко за горами Уральскими. Были у него и друзья знатные да богатые. В их числе – будто б даже императоры заморские. Каждый год, как урожай соберут, к помещику через всю Европу приезжали, вино да изделия всякие иностранные с собой привозили да сказанья заветные сказывали. Как древние, веками слово в слово повторяемые, так и совсем-совсем новые, еще только в жизнь людскую входившие. Были у помещика и сердце доброе, и душа чистая. В деревушках, рядом с поместьем, аж пять церквей построил. Чтоб люди-крестьяне друг другу не мешали, в очереди на причастие не толкались, а молились Богу спокойно, себе в помощь и в удовольствие. Вот однажды приехали друзья помещика заморские к нему погостить в имение. Краснощекие, статные, в теплых одеяниях нарядных – такие ему видывать раньше не приходилось. Гостинцев опять-таки привезли, как принято, видимо-невидимо. И вроде бы все у помещика было, но смотрел он на них, слушал, да не удержался и позавидовал. И такая сильная его зависть охватила, что сил нет. В нарядах-то его друзья не просто богатых щеголяли, а золотом усыпанных: золотая брошка здесь, золотая застежка на сапогах там, заколки золотые повсюду, да варежки, золотом обшитые, из карманов выглядывают. Долго сидел помещик по ночам и чуть ли ни плакал от горечи – такая зависть лютая его пожирала. Уехали друзья на родину свою, пироги в лотках, мёд в бочках да другие всякие подарки земли русской с собой увезли, а зависть помещику в память о себе оставили. Попытался помещик с ней бороться, все, что мог, перепробовал, да куда там – безграничная зависть только пуще им овладела. «Делать нечего, – решил он, – пойду я в храм собственный Господа о золоте молить. Жить теперь без него не могу: по ночам золотые ковры снятся да шапки-ушанки, золотом усыпанные». Вот приходит помещик в храм Спасителя, встает на колени пред распятием, а просьбу свою вымолвить не может. Стыдно ему, окаянному, у Господа земных благ просить, которые все равно в прах превратятся. Долго простоял помещик у распятия, согбенный, – ни уйти не осмеливался, ни с просьбой к Всевышнему обратиться – как вдруг мысль чрез правое ухо, правильная в голову его влетела. «Господи! – говорит. – Если построю я тебе за жизнь мою оставшуюся десять храмов, отблагодари меня! Проложи к храмам моим дорогу золоченную, чистую-пречистую, золотом обсыпанную, в награду!» На том помещик и остановился. Сразу же за постройку первого храма взялся. Начал рабочих созывать да мастеров прославленных со всего мира выписывать. А тут война грянула, тяжёлая, страшная – на Русь такие беды неодолимые да другие напасти всякие всегда сыпались. С друзьями обычно туго было, а вот с бедами – на десятерых хватит. Войска вражьи на саму Москву надвинулись. К помещику из Столицы гонцы прискакали. Мол, враг близко. Надо собираться и, как можно быстрее, жизнь свою спасать да из имения вещи дорогие да памятные увозить. Однако помещик наотрез уезжать отказывается, оставлять имение не хочет. Слишком дорого оно ему. Не может он без него. Да и Богу ведь он храмы не зря строил – не допустит Господь, чтоб всё поразорили. Раз прибыли гонцы, второй, а помещик ни в какую, только от них отбивается, да от очевидного отмахивается. Зато людям своим вольную дал. «Идите, – говорит, – вместо меня спасайтесь, кто хочет. Пройдет война, все домой вернетесь, снова здесь жить будете». Скоро добрались войска вражьи до имения помещика. Всё ценное забрали. Птицу и скотину на провиант побили. А что увезти не могли, то огню предали. Только самого помещика не тронули – какой от него прок. Оставили его в одной рубахе, да и ушли, откуда пришли. Сидит помещик на обгорелом пне рядом с тем, что некогда околицей звалось, глядит на пепелище и плачет. «Что делать мне теперь, Господи, скажи! – умоляет. – Мало ли я тебе храмов построил? Мало ли молитв тебе принёс? Мало ли денег бедным раздал? Зачем Ты меня так караешь?». Но слезами да вопросами горю не поможешь. Делать нечего, встал помещик, пледом обгоревшим обожженные плечи укутал и пошел, куда глаза глядят. День шел. Неделю ковылял. А потом случайно добрёл до какой-то небольшой колокольни, в лесу затерянной. Такой малюсенькой, что войска разбойников, не заметив её, мимо прошли. А на колокольне колокола сами собой, без ветра и рук человеческих, раскачиваются да Хвалу Господу напевают. Воткнул помещик в землю посох, осенил себя крестом, скинул с плеч плед – тот к тому времени совсем истлеть успел – да и начал жить заново (а то ведь с тоски подумывал руки на себя наложить). Жить он стал скромно, не в пример тому, как когда-то, в бытность помещиком. Трудом никаким не брезговал. Вкалывал по-настоящему. Туго ему пришлось. Особенно с непривычки. Но он работал, сжав зубы, с каким-то даже остервенением. Живот свой не жалел. От своего не отступал. И выдюжил. Подаяние бы ничьё он не отверг. Но вскоре он уже в нём не нуждался. Он сам крепко стоял ногами на земле. Из заработанного себе он оставлял самую малость. Всё остальное тратил на храм. Обещание он ведь Господу дал. Выполнить его сделалось для него и делом чести, и высшим предназначением. Да, у него не было больше прежнего богатства. И силы приказа больше не было. Всякие там чины вышестоящие его и за человека, может быть, больше не признавали. Так только – душа живущая. Ни рабочих, ни зодчих нанимать он больше возможности не имел. Но на себя вполне мог рассчитывать. И, вытаскивая из памяти, как при нём другие его храмы сгоревшие строились, сам кирпичик к кирпичику складывал. Сам бревнышко за бревнышком обтёсывал, да по лагам всё выше и выше накатывал. Сам над рамами и наличниками колдовал. Помощью только батюшек да матушек и пользовался, когда верёвки страховочные попридержать надо было. Мало ли, много ли времени прошло, состарился помещик. Глубокие морщины легли на его лицо. Волосы побелели. Руки, да и всё тело истончились. Почти прозрачными сделались. Но только храм уже был построен. На его освящение ждали самого владыку. Ан помещик и встать уже не может. Лежит, смерть к себе не подпуская, и гадает, кто первым из них к его руке прикоснётся. Евангелие из неё не выпускает да прислушивается – поют ли колокола гимн Господу или это всего лишь сверчки перешептываются. И тут гроза жуткая случилась. Да такая, что самому помещику страшно сделалось. Деревья валит. Молниями ярится. Животных и птиц по норам и гнездам распугала. Людей по домам да по церквям спрятаться принудила. Вот полыхнула особенно яркая молния, расколов мир надвое. Гром раздался. Дверь настежь распахнулась – а там человек в белых одеяниях стоит. Вокруг него всё светится. Только лица почему-то не видно. «Мир тебе! – обратился он к помещику. – Обещание ты свое сдержал перед Господом. Пусть не десять церквей поставил, а одну. Но как надо – душой и сердцем, собственными руками и служением! Сжалился над тобой Господь и решил просьбу твою исполнить: одарить тебя золотом. Но, как и ты строил храм не для себя, а для людей, так и он золото не в руки тебе отдаст, а на радость всей Земле твоей оставит». Сказал, рукой повёл, и как будто всё в мире чудесно преобразилось. В тон грозе со всеми басами, со всеми регистрами заиграл орган небесный. Да как заиграл. Даже те, у кого души отродясь не наблюдалось, и то у себя в груди её вдруг почувствовали. Вот вновь сверкнула молния, только такая, каких раньше не было. Весёлая и озорная. Потом вторая, третья. Гром победно зарокотал, набирая обороты. Небо ослепляющей красоты светом озарилось. И понеслось, и поехало – с неба капельки меленькие посыпались. Но не водянистые, мокрые и прозрачные. А из чистого золота дождь пошел. И закончилось всё почти также мгновенно, как и началось. Гроза прошла. Дождь прекратился. Небо развиднелось. Священники, крестьяне, люди всех сословий наружу высыпали…. И от удивления и восхищения рты открыли. Да так с ними открытыми стоять и остались. В ту пору по тем местам осень проходила. От неё, как из года в год, как из века в век, ждали только одного. Должна была она природу к зиме подготовить: листья зеленые и свернувшиеся обобрать да голые ветки за собою оставить. А тут – эдакое чудо, никогда ничего подобного не было, даже представить себе такое никто не мог – лес золотом покрылся! Да ещё каким. Во сто крат обычного золота краше. С огненными фантазиями, алыми, багряными и мятежными оттенками, с разноцветными прожилками и узорами. Ещё усилил впечатление ветер-шалунишка. Подул он легко-легко, чтобы людей не спугнуть. И деревья, подыгрывая ему, свои листочки драгоценные по одному погулять отпустили. А те мягко так и аккуратно на землю легли, на дороги и аллеи, придавая всему радующий взгляд, богатый и праздничный вид. Посмотришь перед собой – так и кажется, что дорога в храм золотом выстлана. Во славу творца. И в память об одном из сыновей наших, сумевших в тяжелую годину не сломаться и служением своим всему человечеству красоту души и разноцветье природы подарить. Которыми мы с тех пор, не считаясь, делимся с Западом. © Татьяна ЭНТИНА №10(37), 2009

Наркомания отступает перед неожиданной тактикой Это был шаг отчаяния. Убедившись, что жесткие полицейские меры неспособны остановить поднимавшуюся волну наркомании, правительство Португалии в 2001 году решило провести рискованный эксперимент: оно декриминализировало для жителей страны личное употребление и хранение любых наркотиков, даже «тяжелых». Столь смелая мера португальских властей вызвала нескрываемую тревогу в остальных государствах Европейского Союза. Пресса того времени запестрела публикациями о том, что курортный рай, которым считают Португалию, превратится в вольницу для любителей дурмана со всех концов Старого света. И со всеми вытекающими из этого пагубного явления последствиями для молодежи стран ЕС. Отметим, что по иронии судьбы, Европейский центр мониторинга наркотиков и наркомании находится как раз в Лиссабоне. Однако к удивлению многих, этого не только не произошло, но и, напротив, привело к тому, что среди португальцев за минувшие годы употребление наркотиков заметно уменьшилось. Как показало исследование, проведенное недавно одним из американских фондов, сегодня уровень наркомании в Португалии – один из самых низких в ЕС. Резко сократилось число погибших от передозировки и инфекционных болезней, типичных для наркоманов. Нет, наркотики в Португалии вовсе не были узаконены. Декриминализация означает, что за обнаружение у португальца или иностранца дозы даже героина или кокаина он подвергнется не уголовной, а административной ответственности. С нарушителями работают специальные комиссии специалистов, убеждающие попавшихся с зельем добровольно заняться лечением, чтобы навсегда отказаться от этой опасной для жизни привычки. Комиссия вправе штрафовать и даже отправлять на принудительные общественные работы. Похоже, что главное достижение такой тактики борьбы состоит в том, что она побуждает многих наркоманов, особенно молодых и начинающих, без опасения оказаться за тюремной решеткой обращаться за помощью к врачам, психологам и работникам социальной сферы. Это подтверждают цифры: теперь за легальной поддержкой обращаются в три раза больше португальских наркоманов, чем десять лет назад. Итак, либеральные меры борьбы с одним из зол нашего времени в Португалии, вопреки прогнозам пессимистов, оказались эффективными. Однако специалисты пока не спешат с рекомендацией распространить этот опыт на остальные европейские страны: слишком высок риск того, что в иных условиях и других масштабах наркомания может в результате подобного либерализма выйти из-под контроля. Игорь ЧЕРНЫШОВ

Долгожданный референдум принес положительный результат Час «Х» наступил для Европейского Союза 2 октября 2009 года. Все взгляды в тот день были устремлены на Ирландию. От итогов проходившего там референдума зависело будущее интеграционного объединения. На долю ирландцев выпало сказать, по каким правилам двадцать семь входящих в ЕС государств будут жить дальше. По старым, к которым им никак не удаётся приспособиться. Или по новым, с которыми они связывают свои наиболее амбициозные устремления. На референдуме ирландцы сказали безоговорочное «Да». И этот Рубикон Союзу удалось благополучно перейти. Все испытания, связанные с часом «Х», он выдержал с честью. Брюссель теперь ожидает особенно напряженный период работы. Отмашка дана. Нужно приниматься за реализацию программы реформ, изложенной в Лиссабонском договоре. Но для того, чтобы правильно понять, как ЕС будет действовать дальше, почему итоги голосования в Ирландии вызвали такую эйфорию, и что с ними связано, надо ответить на ряд непростых вопросов. Прежде всего, необходимо вспомнить, почему будущее ЕС оказалось в руках ирландцев, что значит Лиссабонский договор для интеграционного объединения, и что им в первую очередь предусматривается. Кроме того, следует разобраться с тем, а что же в действительности стоит за ирландским «Да», чем это «Да» обусловлено. Немного истории В начале 2000-х политическая элита Европейского Союза берет курс на разработку Конституционного договора. Ему дается громкое название «Конституция для Европы». Для его подготовки и согласования используется нестандартное организационное решение. Созывается Конвент из представителей исполнительной и законодательной властей государств-членов и государств-кандидатов, Европарламента, других институтов ЕС. Рабочая гипотеза: скачкообразное расширение ЕС в мае 2004 года будет дополнено столь же стремительным углублением интеграции. Для этого важно успеть сделать всё необходимое. Инструментом избирается Конституционный договор. Его предназначение состоит в том, чтобы адаптировать ЕС к условиям расширения, максимально форсируя интеграционный процесс. Конституция нужна как для того, чтобы рационализировать ЕС, приспособив его к меняющейся ситуации, так и для придания ему в какой-то степени черты супергосударства. Предполагается, что расширение ЕС и углубление интеграции будут взаимно подкреплять друг друга. Если всё получится, они дадут огромный кумулятивный эффект. Все основания для этого имеются. Население Старой и Новой Европы, весь политический класс переживают небывалый эмоциональный подъем. В обществе существует подлинный консенсус. Предпринимаемые шаги по преодолению исторического раскола Европы на два лагеря заставляют поверить в любые, даже несбыточные мечты. Будущее кажется исключительно радужным и безоблачным. Но это «если» не вышло. Культура компромисса, с таким трудом выработанная ЕС, неожиданно дала сбой. Национальные предпочтения и амбиции возобладали. Спешно созванная Межправительственная конференция (МПК) не смогла одобрить согласованный Конвентом Конституционный договор. МПК раскрыла пакет. Государства-члены отказались идти на взаимные уступки. Утверждение Договора пришлось отложить. Вынужденная пауза дорого обошлась ЕС. Когда она подошла к концу и государства-члены, наконец-то, доработали взаимоприемлемый текст, ситуация коренным образом изменилась. От увязки расширения ЕС и углубления интеграции мало что осталось. Синхронизация, которая микшировала эксцессы разнонаправленных процессов, была нарушена. Они пошли в разнобой и перестали взаимно поддерживать друг друга. К тому же первоначальная эйфория, вызванная расширением, сошла на нет. Да она и не могла не пройти. Негативные последствия расширения стали сказываться все сильнее. Как в социальном, так и в психологическом плане. Аналогичным образом и вера в то, что Конституционный договор просто замечательный, что он хорош сам по себе, очень ослабла. На первый план вышли внутренние распри. Причём даже не столько в Европейском Союзе, сколько в его государствах-членах. Итог оказался плачевным. Совершенно неожиданно для многих, но в силу именно этой политической логики, старожилы ЕС – Франция и Нидерланды – провалили референдумы, призванные продемонстрировать широкую поддержку Конституции со стороны народов обеих стран. Французы и голландцы высказались против ратификации Договора. По нему был нанесен, как на время почудилось, смертельный удар. Брюсселю пришлось отложить его в сторону или даже попытаться забыть о нем до лучших дней. Интеграционное объединение втянулось в полосу затяжного, где-то даже беспросветного конституционного кризиса. Спасительный манёвр Период неопределённости продолжался до тех пор, пока в ведущих державах ЕС не произошла частичная смена правящих элит. Новое поколение политиков вновь запустило процесс конституционных реформ. Однако сделало это намного тоньше и осторожнее. Полученные уроки не прошли даром. Они были тщательно осмыслены и учтены. Договор о реформе, пришедший на смену Конституционному договору, внешне был составлен совершенно иначе. Из него вытравили все и любые намёки на рождающееся супергосударство. Напоминающая о нём символика была убрана. Также поступили с режущими слух названиями типа поста министра иностранных дел ЕС. То есть, стержень и основное содержание остались прежними. Но они были упакованы совершенно иным, гораздо более традиционным для ЕС образом. Руководство Союза и государств-членов отказалось от того, чтобы ломать существующий порядок, заменяя работающие учредительные договоры на новые. Политический класс ЕС пошёл по отлаженному пути внесения изменений в действующие документы. Главное, однако, состояло не в этом. В ЕС постарались сделать всё необходимое, чтобы новой осечки не случилось. Во имя столь благородной цели было выбрано наиболее надёжное решение, проливающее свет на «демократическую» природу Европейского Союза. Электорат, народные массы были отстранены от процедуры принятия решения. Советоваться с ними сочли излишним. Ни во Франции, ни в Нидерландах никакие новые референдумы никто не организовывал. В 26 странах из 27 соответствующее (читай, нужное верхам) решение аккуратно провели через парламенты. Казалось, что скорейшему вступлению в силу Лиссабонского договора ничто не помешает. Ничто не могло помешать. Ведь все меры предосторожности были приняты. Тем не менее, и на этот раз не получилось. Согласно национальной конституции, только Ирландия была обязана вынести вопрос о ратификации на референдум. Без согласия населения Договор о реформе не мог вступить в силу. По действующему праву ЕС для этого требовалось соответствующим образом выраженное согласие всех без исключения государств-членов. А ирландцы на референдуме – как теперь выяснилось, на первом из серии референдумов – высказались «Против». Европейский Союз в очередной раз оказался в шоке. Как этот «несчастный случай» мог произойти, никто по-настоящему так и не понял. Ведь у Ирландии не было никакого выбора. Подавляющее большинство государств к тому времени либо уже высказались в поддержку Договора о реформе, либо готовились это сделать. Даже в традиционно скептически настроенных странах, таких как Великобритания, положительные результаты голосования в парламенте не вызывали сомнений. И, тем не менее, ирландцы не побоялись разочаровать своих соседей и партнеров по ЕС. Теперь, анализируя причины протестного голосования, можно вспомнить многое. Кампания тех, кто выступал за ратификацию, была организована безобразно. Ирландии не уделили достаточного внимания. Ею элементарно пренебрегли. Или до неё не дошли руки. Раз за разом выступления заезжих политиков вызывали обратный эффект. Политический процесс в ЕС шел своим чередом, без оглядки на Ирландию. Руководством ЕС выдвигались инициативы, по поводу которых Ирландия традиционно придерживалась особого мнения. Им, в частности, поднимались вопросы военного строительства и гармонизации корпоративного налогообложения, на которые в стране всегда болезненно реагировали. Никаких сколько-нибудь весомых шагов навстречу ирландцам в упреждающем порядке сделано не было. А вот те, кто съехались со всей Европы, чтобы сказать «Нет» Лиссабонскому договору, провели свою кампанию филигранно. «Нет», в необходимости которого они убедили большинство населения, касалось всего. В итоге ирландцы заявили его не столько Договору о реформе, с которым они, скорее всего, так и не ознакомились, сколько всему тому страшному, опасному, непонятному, что происходило вокруг них, а, может быть, даже и не происходило, а существовало только в их головах. Они сказали «Нет» «ужасам» глобализации. Они противопоставили выраженное ими несогласие с одобрением Договора угрозам маргинализации своей страны и ее подавления безликой брюссельской бюрократией. Они воздвигли из своего «Нет» высокие оборонительные сооружения, своего рода редут, чтобы защитить мораль, нравственность, общество, вековые традиции и недавно обретённое благополучие. Они резко выступили против разрушения национальной культуры и экономики, которые могли бы стать реальностью, как им на какое-то время показалось, из-за чуждых им планов брюссельских «монстров» и «фантомов», контроль над которыми после вступления в силу Договора был бы окончательно утерян. Ещё один запасной вариант Мощно закрученный маховик Европейского Союза прокрутился вхолостую. Тем не менее, протестное голосование в Ирландии не могло ничего изменить. Ирландскому «Нет» было его не остановить. К мнению населения «небольшой, но гордой страны» в Брюсселе и других столицах ЕС отнеслись несколько иначе, нежели до того к сюрпризу, преподнесённому Францией и Нидерландами. Европейскому Союзу в составе 27 государств без Договора о реформе никак нельзя. ЕС был готов сделать всё, чтобы добиться своего. После полученной встряски Брюссель выждал некоторое время и запустил план «Б». До референдума никакого плана «Б» не существовало. Алармистским прогнозам в ЕС по большому счету никто не верил. То, что ирландцы могут проголосовать против, ни у кого в голове не укладывалось. Но план «Б» напрашивался сам собой. Он состоял фактически из трех элементов. Первый – выждать, дав возможность ирландцам осознать сделанную ошибку и передумать. Второй – предоставить стране гарантии по всем тем вопросам, которые подпитывали национальные страхи и фобии и мотивировали ирландцев сказать «Нет». Третий – провести кампанию в поддержку ратификации Лиссабонского договора по-человечески, как положено, в мобилизационном ключе. Так и было сделано. Европейский Совет, высший политический орган Европейского Союза, предоставил Ирландии гарантии по всем вопросам, вызывающим у нее озабоченности. Дублину было обещано, что Брюссель не будет вмешиваться в решение проблем, связанных с национальными традициями, семейным и религиозным укладом. Таким образом, преувеличенные страхи по поводу того, что страну заставят ориентироваться на континентальные требования планирования семьи и заставят провести либерализацию законодательства, разрешив и упростив проведение абортов, были сняты. Всем своим авторитетом Европейский Совет заверил ирландцев в том, что Лиссабонский договор никоим образом не нарушит традиционное предпочтение, которое страна отдает политике нейтралитета. Благодаря этому обязательству, взятому на себя Европейским Союзом, страхи ирландцев по поводу формирования в будущем европейской армии и перспективы введения принудительного призыва в нее, которые, правда, не имели под собой никаких оснований, рассеялись. Европейский Совет пообещал также Дублину, что навязывать всем государствам-членам единые правила налогообложения Брюссель не станет. В связи с данной угрозой или псевдоугрозой в народе было больше всего спекуляций. Ведь ирландская экономика поднялась во многом на том, что режим налогообложения в ней гораздо выгоднее бизнесу, чем в континентальных странах. Поток инвестиций в экономику страны не иссякает в значительной степени именно поэтому. Скажем, для американского капитала Ирландия служит воротами, открывающими доступ к емкому внутреннему рынку Европейского Союза. Как видим, такие гарантии Дублину пришлись очень даже ко двору. Они были ему очень кстати. Оценивая сделанные ему уступки, многие в ЕС даже приревновали. В Варшаве, например, всерьёз сетовали: надо было бы, мол, тоже голосовать «Против» – глядишь, также удалось бы выторговать у Брюсселя что-нибудь стоящее. Наконец, еще одна, пожалуй, в практическом плане наиболее значимая гарантия. Ирландии было обещано сохранить ее представителя в составе Европейской Комиссии. Хотя в этом плане стоило бы оговориться, что, не без помощи Дублина, национальных комиссаров пока сохранили за собой все государства-члены Европейского Союза. Очень важно также, что для Ирландии остальные 26 государств нашли не просто особый, но и юридически грамотный подход. Правда, грамотный не обязательно означает безукоризненный. Декларация Европейского Совета по Ирландии не вытекает из Лиссабонского договора и в Лиссабонском договоре оснований не имеет. Если бы Европейский Совет ограничился политическим заявлением, его легко можно было бы упрекнуть в том, что это пустые слова, поскольку обещания перекрываются текстом Договора о реформе. Брюссель придумал оригинальную юридическую схему – своего рода инновационное ноу-хау. 27 согласились рассматривать Декларацию как юридически обязывающий документ, хотя он таковым не является. Качество договорных обязательств будет ему придано при ратификации всеми членами Европейского Союза следующего по очереди договора о принятии в свой состав какого-то нового государства. Скорее всего, им будет Хорватия. За счет этой уловки ЕС удалось обойти также и само собой напрашивающееся требование о приведении Лиссабонского договора в соответствие с уступками, сделанными Ирландии. С одной стороны, Лиссабонский договор был выведен из-под удара. С другой – снова запускать процесс ратификации не потребовалось. С третьей – ирландцам были даны не легковесные, ничего не стоящие политические заверения, а достаточно убедительные и юридически грамотные гарантии. Вот только то, насколько все эти маневры повлияли на итоги референдума в Ирландии, ответить будет крайне сложно. Математических формул, по которым можно определить или количественно просчитать влияние тех или иных факторов, не существует. Результаты голосования в Ирландии На протяжении всего дня 2 октября 2009 года экзит-полы поддерживали надежду, что для Европейского Союза все закончится благополучно. Они свидетельствовали о том, что некоторое небольшое, но достаточно устойчивое большинство высказывается за ратификацию Договора о реформе. Однако когда на следующий день провели подсчет голосов, восторгу политического класса ЕС, всех тех, кто работал на ирландское «Да», не было предела. «За» проголосовало уверенное большинство в 67,1% *1. Если быть еще более точными, то даже больше – 67,13%. И к урнам, чтобы высказаться, пришло вполне солидное большинство. Оно составило 59% от числа зарегистрированных избирателей. К голосованию были допущены 3 078 032 гражданина Ирландии. Они составляют электорат страны. В нём приняли участие 1 816 098 человек. Из брошенных в урны бюллетеней 1 808 874 были признаны действительными, а 7224 – недействительными. «За» проголосовали 1 214 268. «Против» – только 594 606. Результат внушительный. Никаких сомнений он не вызывает. То, как и за что голосовали на референдуме, двусмысленному толкованию просто не поддаётся. Оно невозможно. Всё совершенно ясно. То, что на самом деле в поддержку Договора о реформе высказалось всего лишь чуть больше 40% имеющих право голоса, то есть очевидное меньшинство электората, значения не имеет. Таковы установленные не только в Европейском Союзе правила игры. Российской элите они также хорошо знакомы. О том, в каком направлении развернулись настроения в Ирландии, свидетельствует сопоставление с показателями июня 2008 года. Тогда удосужилось проголосовать чуть больше половины населения – 51%. Из них 53,4 % высказались против. Из 43 округов, которые насчитывает Ирландия, только два северо-западных округа отвергли Договор существенным большинством. В 31 округе ситуация была пограничной. К октябрю 2009 года вектор повернулся в противоположную сторону. Так, народные районы юго-западных пригородов Дублина в 2008 году отвергли реформу большинством в 68% голосов. Год спустя – поддержали большинством в 59% голосов. Наиболее решительно высказались «За» жители северного округа Дублина. В поддержку Договора там было подано 82% голосов. Такой разворот общественного мнения случился не впервые. Вспомним: в 2001 году ирландцы поставили под сомнение процесс ратификации Ниццского договора. Тогда против него проголосовало 53,9% пришедших к урнам. Но в абсолютном выражении их оказалось совсем не много. Это дало основание, вернее предлог, премьер-министру Ирландии того времени провести повторное голосование. Оно закончилось благополучно для Ниццского договора. При повторном голосовании «За» высказалось 62,9%. Препятствия для вступления в силу документа были устранены. В октябре 2009 году цифры смотрятся еще более внушительно. Все-таки 67,13% голосов – более чем уверенная победа. Вроде бы количественные показатели говорят сами за себя. Однако с объяснением результатов не все так однозначно. Причины успеха Вот что бросается в глаза прежде всего. Похоже, что антиглобалисты и евроскептики несколько поубавили свой пыл. Год назад они были неудержимы. Использовали любую аргументацию. Готовы были откровенно дурить голову населению, подпитывая и так свойственные ирландцам страхи и фобии. А теперь, хотя инструменты воздействия не сильно изменились, они вели себя куда как сдержаннее. В какой-то степени играли даже в поддавки. На это указывает то, что они загодя, еще до подведения итогов голосования, признали свое поражение. Так, известный предприниматель Деклан Гэнли (Declan Ganley), ставший тогда, в 2008 году, визитной карточкой нонконформистов, на этот раз поспешил заранее по телевидению поздравить премьер-министра. Он похвалил его за «эффективно проведенную кампанию»*2. Более того, без тени иронии, назвал «хорошим политиком». О себе и сторонниках «Нет» он сказал просто: «Мы проиграли, но мы остались верны себе, потому что и тогда, и сейчас говорили правду». На этот счет высказываются разные мнения. Но в одном, похоже, этот известный в Ирландии человек не покривил душой. Год назад, подчеркнул он, голосование было мотивировано страхом, боязнью того, что страна растворится в интеграционном сообществе. Сейчас результаты голосования тоже объяснялись страхом. Но только страхом совершенно другого рода. Ирландцы побоялись оказаться за кормой Европейского Союза, без помощи интеграционного объединения. Вывод напрашивается сам собой: тогда они могли позволить себе роскошь фронды и пренебрежительного отношения к Союзу. В условиях тяжелейшего финансового и экономического кризиса пойти на такое больше не могли. И для тех, кто живет внутри ЕС, и для тех, кто, как например исландцы, находятся за его пределами, интеграционное объединение стало восприниматься как островок стабильности. Пришло осознание: преодолеть мутные волны кризиса намного легче сообща, объединяя усилия и опираясь на поддержку мощных европейских структур и возможности колоссального, чрезвычайно ёмкого внутреннего рынка ЕС. Таким образом, ирландцы ни тогда, ни сейчас не голосовали «За» или «Против» Договора. И год спустя он остался для них слишком сложным и чуждым документом. Ирландцы голосовали за надежду. За выход из кризиса. За свои зарплаты и рабочие места. Это достойный и оправданный выбор. Ему нет и не может быть альтернативы. Красивые же слова евроскептиков о профанации демократии, утрате независимости и т.д. второстепенны. Они были ими просто-напросто забыты. Или отвергнуты. Такие аргументы хороши, к ним прислушиваешься, когда все вокруг благополучно. А когда всё рушится, они отходят на задний план. В 2008 году Ирландия воспринимала себя как некоторое подобие молодого восточно-азиатского тигра, расположенного в Западной Европе. Об Ирландии и говорили как о «кельтском тигре». Экономика росла стремительными темпами. Притоку иностранного капитала ничто не угрожало. Структура экономики казалась наиболее современной и технологичной. На других можно было посматривать свысока. После обвала национальной экономики, падения ВВП в 2009 году на 8%, взлёта безработицы втрое – по сравнению с 2008 годом, до 15% *3, восторги по поводу экономической неуязвимости развеялись. Все встало на свои места. Европейский Союз, следуя канонам 1970-х, 80-х и 90-х годов, вновь начал восприниматься как спасательный круг. Брошенные им на спасение экономики ЕС более 120 миллиардов евро, выделенные Европейским центральным банком, позволили удержать на плаву и ирландскую банковскую систему. Может быть, это не полное и несколько одностороннее объяснение произошедших изменений в настроениях ирландцев, но то, что экономический кризис и смена приоритетов – политических и экономических – сыграли свою роль, сомнений не вызывает. Политическим партиям, общественным организациям, движениям, отдельным политикам, которые вели кампанию в поддержку ратификации, тоже надо отдать должное. Они работали энергично и не в пример активнее, чем в 2008 году. Но все же результат голосования – не столько успех их собственной позитивной программы, сколько констатация того, что их спекуляции по поводу последствий самоизоляции Ирландии в условиях тяжелейшего мирового экономического кризиса на этот раз били в точку. Вообще увязывать результаты голосования, хотя и в небольшой степени, с внутренним раскладом сил в Ирландии было бы неправильно. Собранные голоса были отданы не за правящие партии или политиков, стоящих у власти. Если бы это было основным критерием для принятия решений, референдум бы оглушительно провалился. Как до него, так и после премьер-министр Брайан Коуэн бьет все мыслимые рекорды по уровню непопулярности среди населения. Его показатели зашкаливают за 89% недовольных. Население в этот раз, и это принципиально иначе, чем год назад или в 2005 году во Франции и Нидерландах, голосовало за Европу, за себя в Европе и за свою принадлежность к Европе. И только в этом плане можно согласиться с той оценкой, которую дали итогам референдума победители. «То, как мы проголосовали, – подчеркнул премьер-министр, – стало великим днем для Ирландии и великим днем для Европы». Слова его министра иностранных дел Майкла Мартина, видимо, даже еще лучше характеризуют произошедшее. Выступая по радио, он заявил: «Я думаю, что это хорошо для Ирландии, поскольку я истово верю, что наше будущее в Европейском Союзе». В принципе, все европейские столицы попытались записать итоги ирландского голосования на свой счет. Больше всех преуспел в этом, как обычно, Николя Саркози. Президент Франции, искусно замолчав, что одним из источников страхов и фобий для ирландцев год назад послужила бурная подготовка французов к председательству в ЕС, постарался элегантно присвоить себе одержанную победу. «Голосование в Ирландии, – подчеркнул он, – венчает усилия, предпринятые, в частности, под председательством Франции, для того, чтобы дать ответ на озабоченности ирландцев. Оно принесло большое удовлетворение всем европейцам». Однако это все красивые слова. Пытаться записать на свой счет победу могут и шведы в качестве действующего председателя ЕС, и немцы, как наиболее последовательные сторонники Конституционного договора и Договора о реформе, и многие другие. На самом деле отдать должное надо только двум факторам – экономическому кризису, который разверз пропасть под ногами ирландцев, и здравому смыслу свободолюбивого самобытного народа этой страны. А что теперь? Не успели отгреметь победные фанфары, как от председательствующих в ЕС шведов остальные члены Европейского Союза потребовали самых активных действий по формированию новой структуры интеграционного объединения. Лиссабонский договор меняет очень многое. В соответствии с ним у Европейского Союза появится постоянный председатель Европейского Совета как высшее должностное лицо интеграционного объединения. От того, кто будет выбран на этот пост, во многом будет зависеть, в каком направлении пойдет развитие ЕС. По Лиссабонскому договору у ЕС, вместо Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности, появится Высокий представитель по международным делам и политике безопасности, концентрирующий в своих руках колоссальную власть. Он должен объединить внешнюю деятельность Европейской Комиссии и Совета Европейского Союза. Кроме того, будет создана специализированная дипломатическая служба ЕС. Предстоит перераспределение полномочий между институтами ЕС, между ЕС и государствами-членами. Изменится порядок принятия решений. Расширится круг властных органов, вовлеченных в их подготовку и утверждение. Новаций предстоит очень и очень много. Пока избран только новый старый председатель Европейской Комиссии. Ему вместе с государствами-членами предстоит подбирать новый состав своего кабинета. Все в Европейском Союзе надеются, что это будет очень авторитетный, энергичный кабинет, способный вновь взять на себя роль мотора европейской интеграции. Ему предстоит решать задачи беспрецедентной сложности. Под новую структуру и перераспределение компетенции между государствами-членами и ЕС и внутри Европейского Союза предстоит осовременивать всю внутреннюю и внешнюю политику ЕС. На повестке дня – сложнейшие вопросы выхода из кризиса и обеспечения стабильного экономического развития, и многие другие. Но всё не так просто. Для вступления в силу Лиссабонского договора и после ирландского референдума не все условия оказались выполнены. Свои подписи под договор должны были поставить еще президенты Польши и Чехии. Парламенты обеих стран, вроде бы, давно проголосовали за ратификацию. Однако один из братьев Качиньских и Вацлав Клаус тянули, прикрываясь неопределенностью ситуации с референдумом в Ирландии. После того как они такой отговорки лишились, польский президент свою подпись поспешил поставить. Однако Вацлава Клауса это не обескуражило. Он готов был в одиночку, несмотря на всё оказываемое на него беспрецедентное давление, противостоять остальным членам ЕС, чтобы в последний момент добиться от них дополнительных уступок для своей страны. Сейчас у противников нового Договора и евроскептиков в запасе осталась последняя уловка. Чешские сенаторы направили очередной запрос в пражский Конституционный суд – на этот раз о конституционности Лиссабонского договора в целом*4, – что может затянуть процедуру и дать возможность отложить подписание на очередные несколько месяцев. Если такой сценарий будет реализован, противники углубления интеграции попробуют дотянуть до парламентских выборов в Великобритании. Их итог предсказуем. Лейбористы оставят властные кабинеты. Им на смену придут консерваторы. Они известны своим «неравнодушным» отношением к ЕС. После референдума, правда, их лидеры заверили, что ставить вопрос о проведении референдума в Великобритании они не станут. Но всякое тогда ещё может случиться. Вот этого-то в Европейском Союзе все, включая Великобританию, во что бы то ни стало постараются избежать. Как это будет сделано, увидим уже в ближайшее время. А пока нужно поздравить наших партнеров по Европейскому Союзу с итогами референдума. Для всего объединения это настоящий праздник. В истории ЕС открывается новая глава. Очень важно, чтобы мы ее писали вместе и в интересах друг друга. © Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор, директор Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России * Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества» *1 Здесь и далее данные приводятся по специальному Интернет-сайту референдума: http://www.referendum.ie/referendum/home *2 Здесь и далее публичные деятели Ирландии и других государств-членов ЕС цитируются по: NEA say… Dernieres nouvelles de l'Espace europeen de liberte, de securite et de justice, No.74 – 03.10.2009. Editorial: Edition speciale, pp. 1 – 3. Интернет-сайт издания: http://www.eu-logos.org *3 Данные приводятся по: Irlande: le OUI caracole toujours en tete! // NEA say… Dernieres nouvelles de l'Espace europeen de liberte, de securite et de justice, No.73 – 28.09.2009. Интернет - сайт издания : http://www.eu-logos.org *4 См.: Dernier sursut desespere des Europhobes tcheques pour differer la ratification du Traite de Lisbonne // NEA say… Dernieres nouvelles de l'Espace europeen de liberte, de securite et de justice, No.74 – 30.09.2009. Интернет - сайт издания: http://www.eu-logos.org.

The European Union is a new and unique player on the international scene. There is not and has never been anything like this in the history of mankind. Applying ordinary or traditional approaches to it does not make sense, nor does it really help to understand its role in international affairs and its conduct in the international arena. However, until recently, most politicians and international experts were doing just that. And the results are well known. A number of catch phrases and bywords have enriched world folklore and serious studies, reflecting an utter lack of understanding of the essence of the phenomenon and unwillingness to sort things out. There are two most popular jokes which usually travel from one presentation to another. The first is said to belong to Henry Kissinger. As the US State Secretary, he asked for a telephone number to be used in case of emergency or crisis for contacting the European Community (European Union). The second is rather a collective creative product which claims, quite seriously though somewhat teasingly, that the EU, having long become a world economic giant, has yet remained a political dwarf. And its common foreign and security policy is claimed to be neither common, nor foreign, and even no policy at all. In all major international developments, crucial for the world at large, it played a secondary role and revealed a conspicuous inability to act. It happened so always, starting with the Suez crisis and up to the recent wars in the Balkans and the Middle East. But it has not been true for quite a long time as many things have changed. And still there seems to be no will to get rid of disrespectful characteristics of the EU… In fact, the strange situation in which the EU has found itself may be better described by the following simple story. Imagine a roadster race, Tour de France, Girga d'Italia or any other, at any of the stages. Some strongest and toughest racers are breaking away from the peloton. It is not far from the finish. And suddenly one of them (with the EU logo on the T-shirt) feels that that's the end. He is breathless, exhausted and cannot go on, almost on the verge of collapsing right on the road. But the rider knows that the others have covertly taken some “bio-stimulants”, perhaps he has seen it before…So, he begs for help, pleading them to give him some doping drugs. And they do give him a tablet. He swallows it, and it works miracle! In a minute, he is back to life and off he goes, twice as fast as before. He overtakes the others and finishes first. After the awarding ceremony he runs up to them asking for more doses to be used in future. And they are laughing in response saying:” It's just a matter of your mental state. We gave you a “void” tablet, a placebo. It had an impact not on your muscles which are O.K. but on your brain!” The placebo which Brussels invented for itself at the turn of the new millennium, and on the eve of an ill-prepared and hasty expansion, was a constitutional process with its unclear goals. The old EU members placed their stakes on designing and accepting the Treaty which would lay down a Constitution for Europe (i.e. for the European Union). But it was a miscalculation. The idea was rejected at the referendums in France and the Netherlands. The Treaty on the reform has become a second attempt, more humble and less ambitious. The EU drastically needed reforms, it is true. The institutions should be better adapted to new conditions, new realities should be taken into account and the entire integration mechanism was and is in need of re-adjustment. But Brussels wanted more. It got convinced that all the problems could be resolved at once (like in the 1950-s, when it hurried to create “on the sand” a failed defense and political union). It wanted to launch a constitutional revolution and to proclaim a postmodern super-state with all the appropriate attributes in order to act less conspicuously but more efficiently, instead of making a standard choice in favour of the policy of “small things”, introducing small, consistent and interrelated changes, at which it has been much more successful. The truth is that the European Union does not require deep transformation. It does not need any basic restructuring or inventing a new philosophy of integration, or changing the principles of its functioning. What it does need, is shifting priorities, modernizing the current policies and adapting itself to tougher and merciless rules of globalization. In other words, it is high time to give up demagogy. It is necessary to learn to understand and defend its own interests, which means using more efficiently its enormous inherent potential and natural advantages. The European Union has long become a super-powerful holistic entity. The attempts to call it, or compare it to, a super-state, or an empire, can only create confusion and are, in fact, pointless. The EU is entirely different, and it has no analogies, which does not make it weaker or helpless. As to self-identification, there is a long way to go. The same is true of realizing its responsibility for expressing common and global, and not private and sometimes vested, interests. Brussels is not yet mature for this. And there are no guarantees that it will cope with the intrinsic and complex contradictions and will survive in the struggle for global competitiveness. The problems to be addressed by the EU are different in principle from other leading world players'. And Brussels often views it in a distorted way. Neither does it succeed in viewing itself extrinsically. However, such a look at the European Union as a leading international player from outside is particularly needed. Therefore, it is indispensable to analyze the specific features of the EU without haste, step by step, in order to understand its legal framework for in external economic and political functioning, to study major directions of its external activities and policies and to get a glimpse of the future of this unique integrated entity. EU special features It must be stressed once again that the European Union is really a strange and incomprehensible political creature. This is how it defines itself. The European Union consists of hundreds and thousands of contradictions. None of its features can be assessed unequivocally as negative or positive. They should merely be diagnosed correctly. What must be borne in mind is that the EU has a very complicated internal structure. The EU process of generating ideas, preparing decisions and decision making, as well as decision implementation and review, is different from other major international players, be it states or international organizations. The rational and the irrational reveal themselves in various ways. Many processes are hidden from observation and take place at the levels of governance which are actually monitoring them. They may also be caused by the factors which are not obvious at all. This creates problems for the European Union itself, as well as for its partners. They do not have a clear idea of whom they are dealing with or what they have agreed upon, who is responsible and for what, what can be expected in future etc. Thus, an indispensable feature of the EU conduct, as well as of the structure of its ties with the rest of the world and major international players, is its variability. It is really difficult to predict EU actions and to forecast how the relations with the EU will develop. The EU conduct internationally is consistently aimed at promoting its interests and is rarely counted among its merits. EU without borders One encounters strange things right from the start, or from what other leading international players take for granted and as a strictly defined constant, i.e. certainty about the borders and basic importance of state sovereignty. Formally, the European Union consists of 27 sovereign states. They are all full-fledged members of the Union. Their total territory makes up a single EU territory. Citizens of member-states are EU citizens and have additional rights granted by EU citizenship. The external borders of member-states make up the common EU border with the rest of the world. The internal borders have been mostly done away with. However, it is not that simple. Political and geographical borders of the EU are not stable. They may change at any moment. The EU has not yet finalized the area of its living space. We can only make guesses as to where the external expansion may stretch. The final decision on its external borders has not yet been taken by Brussels and by the 27 capitals. Some states would like to proceed with it, while others would rather draw a line somewhere. Some believe that the European Union has gone too far with the integration. Others would like even more. The signals sent by various inner forces are quite contradictory. Thus, the Balkan policy has long been considered as internal. The absorption of the sub-region is just a matter of time. It will start with Croatia and will proceed till all the Balkan countries become members of the European community. In April 2009, accordingly, Albania submitted an application for accession. The EU has designs for Moldavia, Ukraine, Belorussia and even the Transcaucasia. In any case, Brussels is actively making passes at the political elites of these countries. Their dreams of joining the EU are skillfully encouraged. Under the Lisbon Treaty any of them can claim membership if the political and economic criteria are met. The neighbourhood and Eastern partnership policies take care of the compliance with these criteria. Being European countries, they conform to the legal and geographical criteria a priori. As to Turkey, the Rubicon seems to have been crossed. The country has been given a candidate status. And still, at the current pace, the negotiations may last endlessly. The EU Southern borders don't seem to present any problems. Israel has been persuaded out of acceding. The most developed countries of Northern Africa which took the risk of applying or preparing for it have been recommended to withdraw the applications and cool down. But it is not that simple either, there are some subtleties The EU seeks to involve the entire Mediterranean region, including the Black Sea basin, and to impose its values and standards on them. Historically, the former colonial states, now EU members, used to dominate there. Their cultural and political influence is really great in the region regarded by the EU as a natural ally. It is a source of raw materials and cheap labour, also making the EU younger. Sustainability and accelerated development of the Mediterranean region is vitally important for the EU. All recent EU initiatives to create a Mediterranean Union are imbued with such considerations. In principle, such plans may certainly be assessed as utopia. But one cannot help seeing their yet unrealized potential. The EU can use its natural advantages which other major international players lack, such as a large set of integration measures, easy to use and at its disposal. And this is quite a lot. The belt of stability and neighbourhood which the EU is seeking to create is not the only goal of integration. The EU is making a point of positioning itself as far as it can reach, proposing its own patterns of state and law construction and the established model of social and economic development to individual countries and groups of countries which tend to “flock together”. After the alternative offered by the Soviet Union had vanished and the US messianism had been seriously discredited through excessive use of force, it seemed that the future of the world was to be European. However, quite recently the EU got an unexpected and smart rival in the competition for becoming a role model and, accordingly, in the fight for markets, as well as for economic and political influence. In terms of soft force, the EU started yielding not to Washington but to Shanghai consensus. Lack of internal uniformity When the cold war ended the European Union made a difficult political choice in favour of external expansion. Thus, it actually gave up, for the time being, hopes for further integration. Brussels did not reject it but it just did not succeed in it. And it started along the avenue of extensive development postponing other more ambitious plans for future. The expansion was fruitful on the one hand, but on the other, a lot has been lost. The EU received extraordinary political dividends and won the gratitude of peoples having completed the mission of uniting Europe. It extended the space of individual freedom, stability and prosperity as far as Central, East and South-East Europe. In return, he got access to enormous and underestimated assets (i.e. bought it up cheap), a new endless area for safe capital investment and cheap, culturally similar and skilled labour force. The common market expanded greatly. And the EU population reached 450 million people. Brussels received an enormous valuable prize. But the integration community lost its major merit. It was no longer uniform and cohesive. It absorbed nations with almost non-compatible historical backgrounds. Now it unites people who have different values and behavioral attitudes. The “twenty seven” now is not what the original ‘six' or “twelve” or “fifteen” used to be. This is an entirely new political and economic space which is much more difficult to organize and to manage as there are too many member-states. One may think that all member-states are alike as they belong to a single European culture. But even within the same culture there is a great diversity. The European community includes now the Scandinavian people with their own Northern mentality. It also has South-East Europe with a very different outlook. The EU stronghold has always been Germany which has always given priority to law and order and prefers better organized and more predictable relations. Bright colours are added to the picture by the highly emotional Mediterranean countries with their thousand-long history. The picture is really varied. It contains everything: conspicuous contradictions, as well as richness and diversity of cultures, so important for development... But it comprises not just different countries and nations. There is a great disparity in the levels of historical, economic and political development because the income of the rich EU members is 35 times as high as that of the poorest ones. The gap is too large. And the diversity presents great problems for the European Union: how to align different vectors of interests and bring them to agreement, how to harmonize economic relations without destroying the economies of individual countries and concurrently develop the entire economic space, as well as where to find so much money. On the other hand, it may be considered an advantage, as within a large common market comprising millions of individual and collective consumers regions with different levels of development, resources and specialization can supplement each other. Skillful use of these advantages is instrumental for de-localisation of production, re-channeling financial flows and encouraging labour migration without taking them out of the common economic space. And within the space, it is possible to seek for the best economic solutions. The diversity is an obvious disadvantage, putting it most diplomatically, in the external area as well. Each member-state, or a group of states, has its own, sometimes diametrically opposed, interests, like in the case of Iraq's invasion, for example. It is not always possible to bring them to a common denominator. Thus, Spain seeks to involve more and more Latin American countries in cooperation. For Finland, the Northern dimension is closer. Greece is engrossed in the Balkans. And the countries of this sub-region have their own agenda, while metropolitan countries impose on the EU giving priority attention to the affairs of their former colonies etc. Great powers, EU members, have global ambitions. They seek to establish EU presence across the planet. They are personally involved in all the major international processes. Some of them meet in the UN Security Council, others are striving for it. Not a single important international format of cooperation or interaction of limited composition (like, for example, G-8 or G-20) can do without them. The same is true of special structures for settling most acute international conflicts and problems. One can recall the initiative of the leading EU “troika” on Iran and a specially designed negotiation format created by them. On the contrary, for most of the member-states, and primarily for Central European and Baltic countries, an absolute priority is EU positioning as a regional power. They come out for active involvement of their direct and indirect neighbours in the EU activities and for bringing them closer to the integration community. There is a great variety of interest groups in the EU. While Old Europe is ready to criticize the USA and to compete with it for world influence, the New Europe acts as an active medium for the USA influence which brings the latter tangible dividends: US support helps them to have more weight and independence in the EU affairs. The founding states would like to build up the EU independent military capabilities and develop command and control structures. The newcomers tend to consider it rather as a threat. The major continental powers are struggling to retain a privileged position in energy for their transnational corporations and to confirm their leading positions in world economy having a free hand to act. Those states which depend on external energy supplies are stubbornly imposing on others a transfer of competence to supranational level with the support of the European Commission. The EU members who modernized the structure of their economies and staked on new economy and market de-regulation insist on further globalization and liberalization of international trade. Those whose population is largely engaged in traditional and classical manufacturing sectors are not against balancing the freedom of trade by reasonable protectionist measures. Different countries are differently affected by the problems of legal and illegal migration, separatism, international terrorism, organized crime etc. The examples are numerous and could be cited endlessly. And there is also a traditional division between “Euro-enthusiasts” and “Euro-skeptics”, advocates of a people's union and supporters of a union of states etc. Thus, the range of different interests and positions within the EU is enormous. Therefore, the EU is not able to achieve consensus on various foreign political and economic issues. Frequently, it comes up late with important decisions or even gets paralyzed. Its position may be badly articulated or unclear. Sometimes, it so happens that the caravan of member-states is dragging slower than the slowest camel. Instead of a single voice we hear a stunning and badly tuned chorus. Other international players tend to neglect the EU standpoint on certain issues of the world agenda. But there is the other side of the coin. The variety of interests results in the EU being interested in a large range of issues and regions. It is ready to pursue an active foreign and economic policy in all directions. Working for and promoting their private priorities, individual EU countries can be supported by the consolidated power of the entire integration community and often resort to it (or even abuse it). When the EU does succeed in reaching a decision which is to everybody's liking and in elaborating a unified plan of action, it usually proceeds with their implementation consistently, uncompromisingly, stopping short at nothing and giving priority only to its own benefit. And how to get what it wants, the EU knows well, making up a powerful fist used in its relations with third countries which very few are able to resist. In such cases the EU also manifests incredible coordination of actions and distribution of roles. Lack of EU uniformity, as well as diversity and urgency of problems, give rise to another phenomenon which is usually hushed up in the studies of the European project. European integration came about largely because Western Europe had to counter a common enemy. No less than Robert Schumann and Jean Monet, Stalin, in a way, became a “Godfather” of integration processes on the opposite side of the continent, though an evil one. Even now, a search for an external enemy remains ideal for EU solidarity. In turn, Brussels tries for this role either international processes and phenomena which are hostile for Europe, or individual countries, religions and cultures (though it has never been admitted). Concurrently, pursuing a tough and uncompromising policy in the international arena, Brussels is seeking to make up for its internal looseness. Making member-states hostage to the common and agreed line on the international scene or to private interests of one or several countries is just a secondary instrument in the palette of EU consolidation tools without which one cannot imagine the EU now. Solidarity factors The factors of EU member-states solidarity, in varying degrees, are: the same geographical location, common historical background, cultural heritage and political values, close interests and hope that the community will neutralize contradictions and reinforce international competitiveness. Though they do not explain why West European countries, now joined by most other European nations, have succeeded in their integration project. They could have lived in peace, prosperity and conciliation without testing new forms of organization for coexistence fraught with losing independence and sovereignty, as well as yielding power to each other. The organizational solutions tried and tested by them have not taken root elsewhere. The integration project has become irreversible thanks to a special and unique legal order, qualitatively new political culture of common decision-making and implementation and joint management of sovereignty. Supremacy of legal provisions The European Union is at a time an extravert and an intra-vert. It implies that the EU obviously and consistently is separating itself from the rest of the world creating external borders along the perimeter of the entire community and a legal space regulated by its own internal mechanisms different from international ones. Accordingly, the relations between member-states, as well as with the subjects of member-states' internal law, are more and more regulated by the EU law. In case of collision of the national legislation and the EU law, only, and exclusively, the latter applies. It is applied by all national, administrative and judicial bodies. Individuals and legal entities use it directly to establish their legal relations. It is not allowed to resolve disputes over the issues falling within the EU competence by the bodies set up on the basis of common international law. Which international agreements have a direct effect and directly apply in the EU territory is decided by the EU proper. How the member-states will implement their international obligations falling under the competence of the integration community is also determined by the latter. At the same time, the EU seeks to propose a regulatory framework of existence for its partners and the rest of the world. This became particularly pronounced in 2008 – 2009 during the world financial and economic crisis when the EU member-states came out for stronger regulating role of law and convention mechanisms in world economy and for putting in order the activities of all and any financial institutions. And it concerned not only the extension of the basics of law domination to financial markets implying control, transparency, responsibility and strict compliance with the rules but also the elaboration of appropriate documents. Brussels is confident that it is the right time for embracing the initiative. Its projects of national, supranational and international legislation should be put on the negotiation table and no one will be able to neglect them. The EU has established a network of relationships supported at the regulatory level practically across the whole world. They are described by the agreements on the customs union and free trade zones, on association, stabilization, partnership and cooperation, on common and single spaces, etc. Cooperation and interaction based on them are of conditional nature, which means that certain conditions should be met for a third party to get benefits from cooperation and interaction. This implies compliance with the rules of the game set by Brussels, including the recipes of the approved legal prescriptions. The only country which did not agree to the conditionality of relations with the EU was Australia. It refused to include in the agreement with the EU a standard clausula which the European Union multiplies in its bilateral relations. As became known, Brussels did not have enough levers for exercising pressure on Canberra. All the others assumed obligations to go, more or less, along the way of harmonizing their national legislations with the EU law. It is worth clarifying why regulatory aspects are so important. It is the EU regulatory nature and regulatory features that make it so distinct. The EU is not just an economic or social and economic community, nor just an economic and monetary union. The EU functions through law and on the basis of law using legal instruments. All political, economic or any other solutions are shaped as EU legal norms and are executed as norms of law, and not because of their feasibility or a political setup. They are endowed with a force of law, and the entire power of law enforcement of national states is available to provide for them. All the diversity of countries and such a varied geographical, economic and political space are integrated through, and thanks to, common law. Particularly zealously the EU cares about its uniform application. No staggering and tottering typical of international law is allowed. The EU is well-equipped with excellent, tried and tested, structures, procedures and mechanisms. Even more important is that supranational law and national law make up a single whole. Consequently, the EU legal norms are guarded by the national subjects of law whose interests are served by the integration law better and more efficiently than the national law. And the interests consist in the day-to-day use of the advantages of the common market and freedoms it is based on. Thus, the EU provides for the promises and agreements of the supranational level to be actualized in the member-states' internal law. Without this, it cannot and is not going to exist. And the actualization in the member-states internal law is either uniform, or similar and comparable. This is the meaning of EU legal harmonization. The common law is ramified and layered, modern and efficient, covering all areas of activities under the EU jurisdiction and it enables the EU to address the super-task set for it. Through this, the common market becomes effective and very fruitful, beneficial for business, EU citizens and member-countries. The important thing is that the accumulated experience of creating a common market by legal means is widely used for creating common market analogues in various promising areas of activities, from education to mutual recognition and execution of court judgments, all that is covered by the concept of freedom, security and justice space. Political culture of solidarity To be qualified as a legal community is not sufficient for explaining how the European Union succeeds in weakening its strong centrifugal forces, coping with heterogeneity and resolving internal conflicts. Another component of the success is a specific political and legal culture nurtured by it. It is not enough to have state-of-the art laws. It is crucial to make them work. It is not enough to create objective prerequisites for the united actions. It is necessary that united actions should become routine practice. It is fine to lay down the basis for coordinating foreign economic activities and foreign policy and to set the organizational framework for consolidating the efforts in this direction. But much more is needed to implement it. There should be readiness to make concessions and a political will to sacrifice individual ambitions and interests, consistently aiming at specific results. In a word, it is an appropriate political culture that is required. Such a culture is needed for the member-states and all EU systems to proceed from a definite set of principles. The member-states, as minimum, do not allow their private national interests to prevail over the common interests of the other countries and subordinate theirs to the common interests, work for identifying these common interests, articulate them and consistently defend and promote them. In parallel, they seek to make use of the advantages of individual countries and groups for the common good. An example of efficient combination of high individual and collective political culture in the process of integration is the smoothness of accession to the EU by Sweden, Finland and Austria which occurred in 1995. Before this, several times running, the European Community had accepted economically less developed countries which had just got rid of authoritarian yoke. The Northern countries and Austria compared well with the most advanced members of the European community. And their values did not differ at all. Besides, they made a tangible contribution to the EU economic potential. And they in no way damage its homogeneity. On the contrary, they made integration even more sustainable. And still, outsiders are outsiders. It usually takes them a lot of time to master the traditions of the core member-states, to perceive common imperatives and to comply with foreign legal practice. Therefore, though the newcomers had to meet very high standards, their arrival may have affected the discipline and quality of decision-making. But it had not happened. The EU managed to avoid a traditional temporary malfunctioning due to acclimatization when the common denominator of decisions-making is usually getting lower. The Northern countries at once brought an added value to the EU internal policies and international activities. They gave the EU and the world an environmental agenda, enriched the European model of social and economic development with new elements and introduced to the world the concept of sustainable development. Other EU members had their own preferences. At first, they considered the proposals by the Nordic countries a superfluous burden for their national producers. But in the final analysis, the Northern members got their way and all the other member-states had to accept their approaches. Protection of the environment became a horizontal requirement for any type of EU activities and its major foreign policy priority. The common economic and foreign policy was agreed upon on the basis of the highest and not the lowest standards. The EU political culture of mutual concessions and compromises in accordance with the highest standards, and not a common denominator, had long been regarded as a “specialty of the house” (this compared favourably with other classical international organizations which were not, typically, making any headway). One of its ingredients is a formula according to which the member-states are working together if they are interested in cooperation. If not, they do not interfere with others. The EU founding documents envisage a lot of mechanisms of integration at different pace, and they are actively used. Though, regretfully, one has to admit that the political culture, having emerged in the EU over decades, has now seriously degraded. At the accession negotiation stage, New Europe supported Old Europe in all its initiatives unconditionally. The latter got convinced that it will last forever. However, on acquiring EU membership, New Europe got its own voice. And it turned out that the new members do not always agree with everything that exists in the practice of the European Union. It is not an axiom for them that they should sacrifice something for the sake of others. They have got their own vision of the ways and aims of European integration. They had been restraining themselves for so many years not just to give up their individualistic plans and intentions. One can recall how much more problematic the accession negotiations between the EU and Turkey had become after the EU accepted Cyprus. The relations between the twenty seven and Russia have not stabilized yet. And the saga of the Constitutional Treaty and the Reform Treaty will be remembered by Old Europe for a long time. In both cases, Warsaw demanded to retain the privileges which it had got under the Nice Treaty, presumptuously promising to block the approval of the documents and to disrupt the emerging consensus. By late 2009, the EU framework gave rise to a fundamentally new situation: the initiative of formulating ideological and foreign policy orientations was partially shifted on to the Baltic countries and Poland, as well as countries supporting them. They proposed their own interpretation of the solidarity principle and the way the emerging balance of interests within the EU should be counted. And still, vehement individualism, blackmailing and obstructionism, minority rule, coercion to reject reasonable and rational steps under the pretext of a distorted slogan of solidarity should be acknowledged as a temporary failure in the evolution of EU general political culture. European integration has always been strong because of its positive programme. A negative one cannot facilitate progress. It can only contribute to losing a soft force and to weakening international competitiveness. The sooner Brussels refuses to move at the speed of the slowest camel in the caravan, the better for the EU and for the third countries which are disposed in its favour and are seeking to establish partnership relations with it. Joint management of sovereignty Another “hoop” drawing the EU heterogeneous space in like a barrel is a partial transfer of sovereign powers by the member-states up to the supranational level. Logically, yielding sovereignty should imply that the states become in a way flawed. As they are no longer fully legally capable on the international scale, they lose self-sufficiency and, to a certain extent, control over their internal and external policy. In the case of the EU, this logic does not work. The transfer of some sovereign powers to the supra-national level does not impoverish but enriches the member-states. They yield a part of their sovereignty and get in return dozens of “parts” shared with them by their integration partners. As a result, they get engaged in joint management of numerous sovereignties, reinforcing each and every member-state, opening up new prospects for them and enabling them to use the cumulative integration potential for achieving common and individual goals. In this perspective, the major EU bodies, called its institutions, act as managers administering the sovereign powers delegated to them. Today and tomorrow of the European Union depend on their professionalism, leadership qualities, and ability to appropriately formulate tactical and strategic targets and to replace or coordinate the efforts of member-states. Brussels and other capitals have long been focusing on their re-adjustment to meet the needs of the European Union of three dozens of states and to adapt to a new competitive international environment. This will be done after the Lisbon treaty becomes effective. So far, more fragmented palliative methods have been used. They consist in conducting gradual, and not always visible, point reforms using the recipes tried and tested by the Constitutional and Lisbon treaties and in restoring political and legal culture, as well as the culture of management. The transfer of sovereign powers by the member-states to the supranational level, creation of supranational structures to manage them, mastering of the acquired powers and development of appropriate practice between various management levels entail complex, even intricate, vertical and horizontal symbiotic links. That is why the EU is perceived by all, internally and externally, as an extremely complex entity. However, it is the hierarchy, multiplicity, durability and flexibility of the links and their mutual support and complementarity that make the integration community highly sustainable and dynamic and the European project irreversible. There is a strong internal logic in the enormous diversity of the ligaments drawing the community into a tight knot. The EU is endowed with four types of competences. In other words, the system of relationships between the member-states, between the member-states and EU institutions and between the EU institutions proper, is made up of several model ranges. In the areas of EU exclusive competence the states no longer perform any regulatory functions which are completely transferred to the supranational level. In those areas where the EU has a mixed competence, the states and the EU act jointly. The states retain regulatory functions but they can use them on their own as long as they have not reached agreement on a single legislation. When such legislation enters into force the states lose their regulatory functions and become a kind of an agent for enforcing common legislation. In the areas where the EU has only supporting competence, the role of the Union is reduced to helping the member-states in multilateral cooperation, assisting them but not interfering in administering regulatory functions. Finally, if the EU is entrusted with a parallel competence, it can replace the member-states anywhere without preventing them from playing an independent role and acting individually. Legislative mechanisms are not used in this case. The role of the European Commission is weakened. Control by the European Court of justice is not envisaged. The factor of political will becomes critical: when the EU has exclusive competence, negative consequences of the conflict of interests are actually prevented from coming into play. Political culture of decision making and execution becomes much more important. A parallel competence is used for establishing ties in foreign, security and defense policy. The European Community had exclusive, mixed and supporting competence. Under the Reform treaty they are inherited by the European Union. Cooperation of the police and judicial bodies in combating crime involved the use of instruments of interstate and supranational level. The new treaty envisages its communitarisation. With the Lisbon Treaty coming into force, the EU horizontal structure consisting of three different pillars will sink into oblivion. Cooperation of the police and judicial bodies will lose its uniqueness. It will be regulated the same way as the common market is. But most of the special features of foreign, security and defense policy will be retained. And all this despite the fact that the European Community will swallow the other two pillars and will be renamed “the European Union” and will become a legal successor of itself. This is the gist of what will happen. Formally, it will look the other way round: the Community will stop to exist and only the Union will remain. But what really matters is that the supranational nature of integration will be reinforced. Supranational ties will become more diverse. Their share and importance in the overall balance of ties within the EU will grow. The system of institutions and their work will be restructured accordingly. As a consequence of all these purposeful changes, the factors acting as tightening devices for the EU loose heterogenic space will become more efficient. The EU will be able, to a greater extent, to come out as a single whole, including in the international arena. Legal and institutional deformations in the organization of foreign activities An EU major weakness in the international arena of which it has always been reproached is believed to be the disunity of its foreign economic and foreign political activities. Research papers also regard it as something taken for granted which does not require any proof. The EU political elite consider it an obvious shortcoming as well. In fact, there is no, and cannot be any, Chinese wall between what the EU is doing internationally in the foreign economic and foreign political spheres. Experts and politicians exaggerate the problem, intentionally or not. The disunity verdict is an established one and no one questions it. Researchers are accustomed to study the EU external activities and its common foreign and security policy separately. These two areas are even referred to different specializations. For politicians, state officials of various levels and EU leadership the disunity is a convenient excuse for their inaction and failures at the international level as it is believed to have shaped so historically. The member-states were not ready to give up more of their sovereignty that is why compromise solutions were taken in the past. The European Union was denied international legal standing. The Union was created in a way that the European Community was merely supplemented with new spheres and directions of the policy. But the Community and the Common Foreign and Security Policy were combined only formally. No union or merger actually happened. All this is sheer nonsense. The Community and the Union have a single institutional structure. The Maastricht Treaty authorizes the EU Council and the European Commission to coordinate all activities irrespective of their sphere. The Council on General Issues and Foreign Policy consisting of foreign ministers considers foreign economic and foreign policy issues in the same format, just changing the hats. In practice it is absolutely impossible to separate them. Here are some examples. The EU has brought to the fore the environmental issues. This is its business card in foreign affairs. It is promoting it by purely political means, through political dialogues with third countries and in international organizations. But the basis of the EU environmental foreign policy is purely economic. The Kyoto Protocol is written to this end. And with this in view, a totally new global market has been created for trading in carbon emissions quotas. Extremely politicized is the EU external energy strategy, as well as the whole concept of energy security. In the name of energy security the EU takes economically ungrounded and very costly decisions to diversify the suppliers of hydrocarbons and energy sources, to build by-passes and alternative transcontinental pipelines etc. And it is guided by primarily global, as well as political and strategic, considerations. But the energy plans promoted by it become consistent only because the EU is writing new rules of the game (the third gas package) and is creating a common market for importing, producing, transporting and distributing electric power and hydrocarbons. Here is an example from a different sphere. The EU is confronted with an acute problem of combating organized crime, illegal drug trafficking and illegal immigration, as well as of migration flows regulation. The problem can be solved, even partially, only through broad and efficient international cooperation. The EU is urged to engage in such cooperation by all countries with which it is developing trade and economic interaction and to whom it provides technical assistance, though only on its own terms. And the connection is obvious. Moreover, it is directly stated in the new generation of agreements concluded by the EU and third countries. Assistance and benefits from the access to the vast and attractive EU market are provided on condition of compliance with the requirements to limit emigration to the EU, to change legislation and law enforcement practice etc. And still, there are grounds for complaints that the EU foreign policy and foreign economic activities could be much better, that they lack coordination, that something must be changed and that it is high time to introduce reforms. They are related to the fact that the EU is wearing two hats: it acts as a supranational body in the economic sphere and as an intergovernmental one in the foreign policy. And the gap between the two is nearly impossible to overcome. It is difficult but possible as the EU has got appropriate and robust procedures which have been tried and tested. The gap is due to the fact that the foreign policy and foreign economic activities are implemented using different methods, procedures and management systems. In its foreign economic policy, the EU resorts to supranational tools. Supranational integration law is used as a legal basis for its actions. All actions are enrobed as law. The EU proper comes out as an integration community. Accordingly, natural and legal persons, along with the member-states, become the subjects of law which regulates foreign economic activities. The difference between external and internal commitments becomes blurred. As to the common foreign and security policy, the situation is different. Common principles, targets, strategies and positions accepted by the EU are binding only for the member-states. They do not have intra-state dimension, they are not law and are not binding for individuals. In Common Foreign and Security Policy priority is given to the vertical management framework. The European Council and the Council of the European Union are dominant. The European Commission plays a subordinate role. The European Parliament has an advisory vote. The Court of Justice is taken out of the game. The EU interests are represented by the presiding state which is assisted by the High Representative for Common Foreign and Security Policy or in accordance with the Lisbon treaty by the permanent president and much more powerful High Representative. The decisions on all major issues, except for the concretization of what has already been agreed upon, are taken by consensus. There is no vertical in the foreign economic sphere. The decisions are taken, as a rule, by a qualified majority. The driving force is the European Commission. The positions of the European Parliament are rather strong. They are being reinforced at a fast rate. The Court of Justice may be involved in exercising control over the legality of any actions and agreements. The difference is striking. The important thing which explains it is that the member-states have given up a great, though limited, part of their sovereign powers in foreign economic, primarily foreign trade, activities for the common use. Though they have not, more or less, lost their regulatory functions, in certain cases they have lost them completely. The mechanism is as follows. According to the legal support concept, the EU has all the competence outside which it has within and which it needs for achieving the goals set, in particular, those related to creating and functioning of the common market. In the areas of EU exclusive competence, and when in areas covered by mixed competence common supranational legislation is effective, it prevails and prohibits member-states to adopt competitive regulatory acts individually. In those cases when it has already happened the EU is entitled not only to act and to act along with the member-states but to replace them or to brush them aside. It never happens in foreign policy where there is no and cannot be any exclusive competence. The states have endowed the EU with almost limitless powers in foreign and security policy. But they have not lost their own and have not given them up. They are still playing quite an autonomous role on the international scene and act in parallel with and beside the EU. Therefore, the member-states seem to retain all their powers, and concurrently they are vested in the EU institutions. Consolidation of efforts becomes an imperative for both, the member-states and EU institutions. The common foreign and security policy is implemented by the coordination method which excludes, in principle, subordination of one state to another or a supranational level of management. The differences in regulating and organizing foreign economic and foreign political activities create a lot of problems for the EU and member-states. They face a problem of choosing the best solution all the time. The following simple example can demonstrate it. Suppose that the EU is elaborating a policy in respect of an “X” country which is situated in tropical Africa. The country has gone through a civil or inter-ethnic war. As a consequence, it is full of weapons. To bring it back to peaceful life, the EU intends to buy out the weapons from individuals and to annihilate it. A similar method has already proved efficient. It has been tried more or less successfully in other places. The European Commission and a group of member-states come out with the initiative. The European Commission suggests doing it within the framework of the technical assistance programme, and the group of states insists on carrying it out under the auspices of the Common Foreign and Security Policy. The difference consists in the following. If the technical assistance is chosen, the money is taken from the EU regular budget. The decision is taken by a majority of votes. All the functions for its execution are concentrated in the hands of supranational institutions. If a group of states succeeds in imposing their approach on the others, the decision is taken (or not) in accordance with the requirement of unanimity. And they have to look for the money needed for its realization. The Council of the EU and interested states retain full control over what is going on. Thus, it turns out that it is not a matter of what to do or how to do it but a matter of distribution of influence within the EU. It may seem to be sheer technicalities. But they matter a lot for the EU. They predetermine the internal efficiency of the community, its ability to smooth over conflicts of interests and to turn the perpetual problem of conciliation of sovereignty from weakness into strength. EU positioning in the international arena There are always certain political forces behind political and foreign economic decisions, tactical steps and the choice of strategy. The EU mixes them. It pretends to be anonymous. It claims that its position reflects common interests. In fact, there are always players, primarily non-state ones, for whom Brussels's position and actions are more beneficial. It is sometimes easier and sometimes more difficult to identify them. But they are always there. Meanwhile, a set of EU foreign economic and foreign political priorities are of statutory nature. They are laid down in its founding treaties. Among them, there is protecting and promoting the interests of the EU as a single whole, spreading the EU common values across the world and achieving a set of standard goals like peaceful relations in compliance with the UN Charter and even prosperity for all, as well as a fair international order. In its foreign activities the EU used to give priority to eliminating all the barriers impeding the world trade and to the freedom of competition. In practice the EU had always pursued a pragmatic policy. It actively subsidized its own producers, particularly in agriculture. It tried to tie up the developing countries to itself using non-economic methods. It did not hesitate to close its internal market when deemed feasible. It has supported of late a system of measures designed to impose strict national control over foreign investments in strategic sectors. On the initiative of Nicolas Sarcozy, freedom of competition was taken off the list of the EU objectives in the Lisbon Treaty. Thus, the emphasis is placed primarily on a free access to the markets of third countries while having a free hand to protect its own market from undesirable competitors. In the 1990-ies, the EU proclaimed sustainable development as a major foreign economic slogan. Brussels did its best for it to be included in the world agenda and to be reflected in the most important documents of international forums and organizations. Under the banner of sustainable development the EU succeeded in taking up leading positions at all international negotiations on economic issues. Its model of social and economic development was supplemented by the quality standards of economic growth which implied at a time less pressure on the environment. Sustainable development is considered by Brussels, tactically and strategically, as a major competitive advantage. Recently the EU started interpreting environmental issues broadly. Brussels has engaged all available forces to organize a broad international front for combating climate change. Another area where the EU is positioning itself as a world leader is development aid. The EU is a major world donor. It allocates up to 20% of the total contribution by its member-states to the development aid programmes. Actually, its role is even m о re important as in most cases it acts not on its own but as a coordinator. Its aid and technical assistance are conditional. Of late, the terms and conditions for the recipients have been changing. Brussels believes that external assistance will be efficient only when the recipients are trying to help themselves. And it is difficult to judge how efficiently the money received is used. Opinions vary a lot on this point. The only thing is certain: Brussels is becoming more and more jealous watching China actively promoting its interests in developing countries on the basis of development aid. In the political agenda the EU attaches priority to non-proliferation of weapons of mass destruction and local and regional conflicts settlement. The EU let slip India and Pakistan the same way as the United States. Though, unlike the latter, Europeans were simply unable to preclude nuclear ambitions of Asian giants. Now Brussels is building up efforts to prevent proliferation of weapons of mass destruction and missile technologies. It is involved in all major negotiation formats. It is actively working with Iran and closely watching what is under way in North Korea. It has prepared articulated proposals for improving the Non-Proliferation Treaty regime. However, the EU is not the number one player in nuclear weapons. And the nuclear club members are not afraid to evade the EU. The EU is much better at settling local conflicts. It has conducted more than a dozen and a half civil and military operations on various continents. All of them were successful, though very limited contingents were engaged. Thus, the EU and its member-states have gained unique experience and have worked out procedures, interaction schemes, logistics and management by objectives. The EU is especially good at conducting post-conflict rehabilitation in affected countries, and not only because Brussels allocates impressive sums of money for this. It has a clear idea of what should be done for the central and local authorities to start working in a normal way acceptable for the West. The EU seems to be very willing to transfer this experience over to the post-Soviet space. Not without the New Europe countries influence, Brussels is ever more insistent on its involvement in the current settlement formats. It has already come to Georgia, most likely, to stay. The large regional conflicts setup is worse. The EU does a lot in the Middle East in the economic plane. It is part of the Middle East “Quartet”. It has privileged relations with Israel, as well as with Arab countries, it launches foreign political initiatives and conducts secret negotiations. And still, having recognized the US undisputable leadership, it has to play secondary roles everywhere. Moreover, the EU bears solidarity responsibility together with the USA for what has happened in Iraq. Securing peaceful life in Afghanistan is becoming a hard trial for it and for NATO. The EU image as a leading international player and its international standing will, to a great extent, depend on how it will cope with this task. The importance of the Mediterranean dimension, Eastern partnership and neighbourhood policy has already been stressed in the paper, now it is worth discussing in brief the geographical component of the foreign economic and foreign political hierarchy of priorities in the EU activities. The most important partner of the European Union is certainly the USA. This is number one priority for the EU. The USA is not just its strategic partner, but the only truly reliable ally. Formally, the allied relations are secured by the North Atlantic Treaty. It is also worth mentioning the Transatlantic Charter as a bilateral instrument. Though, fundamentally, neither the EU, nor the USA needs any contractual commitments for their special relations. They are replaced by massive mutual investments, economic merger, enormous volumes of mutual trade, common interests, US military presence in Europe and homological legal orders. Nonetheless, when Germany recently presided in the EU, the latter came out with the initiative of creating a common North Atlantic market. The institutions for serving mutual consultations were updated and the sectoral dialogues were launched. After Barak Obama took office in the White House in 2009, the EU came up with a proposal to elaborate and conclude a large scale treaty with the USA and to create a ramified institutionalized mechanism of engagement and coordination. It is hard to believe that such ideas will be realized. The USA considers disadvantageous for itself to develop relations with the EU countries as a single entity. It is content with the way it has arranged it in NATO in which all EU countries are represented on an individual basis. The EU is not legally constituted as a group of states, and the USA can work with each of them individually. And this works well for the USA taking into account their different classes of weight. The EU-US relations are certainly far from ideal. The regular trade wars are not worth mentioning at all. This is a trifle. By and large, the EU has not been content with the US financial policy over the last decades. Brussels is extremely dissatisfied with Washington's tendency to unjustified use of force in international affairs. It resents the unilateral approach to various problems and unwillingness to consult the EU, which is regularly manifested by the USA. The EU has a long list of tangible claims to Washington. The former would like the USA to accede to the Kyoto Protocol, to ratify the Rome Statute of the International Criminal Court, to abolish death penalty and so on… A bilateral treaty is needed for the EU to switch the relations onto the legal field, with which it is much better familiarized, to impose on the US self-will numerous restrictions and to make the bilateral economic ties more efficient. But the USA has also got a lot of claims to the Europeans. The most important thing is that Americans regard Europeans as “white hands” afraid of hard work of imposing order on the world and seeking to shelter behind their back. And yet, whatever the psychological background, there is no alternative to the close EU-US union. This is, among other thing, the reason for the ecstatic “obamania” that swept EU citizens after the change in the US Administration. Since not long ago China has ranked second in the system of relations between the EU and the external world. The trade turnover between China and the EU grew up to 400 billion euros in the period before the crisis, though it was developing in an irregular fashion. The EU deficit of the balance of payments in the trade with China is maintained at the level of 150 billion euros. But the EU has no doubts that China means extraordinary opportunities, it is an extremely promising market and it is necessary to establish long-term and stable cooperation with it. However, China is not an easy partner. The EU does not know what kind of policy should be pursued towards it. There is no unity among the states in this respect. Moreover, some of them are actually excluded from participation in the policy elaboration. The political agenda is determined by the “heavy weight lifters”… And the others have to adjust to it. Economic interests in expanding ties with China also vary. But the differences in the positions are not confined to that. Actually, China defies the European model of social and economic development. It forces member-states to adapt faster to the changing conditions of competition in the world. However, they cope with it differently. One group of member-states (with Great Britain at the head) proposes to shut down the outdated production enterprises, to orient towards high technologies only and not to be afraid of Chinese exports. They claim that it is necessary to run up the technological staircase higher and higher, for China not to catch up and get ahead, and then to do utmost to accelerate technological development. And it is out of the question to liberalize international trade. Others (for instance, Italy and Germany) are scared by mass unemployment in the traditional economic sectors. They explain to the others that the economic structure will be rational and sustainable only if all the sectors, and not just high technologies, including labour intensive, with relatively low or medium added value, are retained and supported. And China should not be turned into an only world factory. The EU should continue to be such as well. One has a strange impression of how zealously the EU is courting China and how the latter is responding to it. The European Commission has issued about a dozen Communications related to the policy towards China. It has repeatedly suggested that the member-states should introduce new and newer specifications, should diversify and extend the ties and use more varied instruments of the relationship. China condescended to officially formulate its policy in respect of the EU with great delay. And Beijing did not hurry to respond immediately to Brussels' proposal to draw up a large basic treaty for the rapidly developing ties. Thus, it is the EU who sought to establish close political ties with China and to institutionalize bilateral relations, in particular, after the United States had normalized relations with Beijing and agreed upon regular political consultations. The general pattern of interstate interaction is now as follows. There is a hierarchy of contacts, a political dialogue at all levels and about 30 sectoral groups covering all major areas of economic and political cooperation, from industrial property protection to human rights. The EU and China have been working on the basic strategic partnership agreement for a number of years. The document should replace the traditional agreement on cooperation and trade. But the tonality of communication between the EU and China is changing dramatically. Brussels seeks to take up tougher and tougher positions on economic issues, in particular on those related to intellectual property protection and access to markets, though without tangible results so far. It stubbornly works for the Tibet autonomy issues and human rights to be included in the agenda in order to justify by any means the embargo on the military equipment supplies introduced long ago and in completely different conditions. So, the conclusion is that the EU values primarily the relations with these two powers, the USA and China. In the official documents Brussels counts among his strategic partners also Japan, India and Russia. But the scope of relations with them is much narrower. Interaction with the countries of Asia, Africa and the Caribbean Sea figures largely on the EU agenda. The EU seeks to tie them up to it politically and economically and to introduce its own model of social and economic development and state and law construction there. The EU renews the agreements on association on a regular basis making them ever more comprehensive and intensive. The agreements are asymmetric. They give to the developing countries a preferential regime, access to the EU common market, a status of the technical assistance recipient and possibilities to get involved in the EU policies, programmes and projects. Not to a lesser degree it is beneficial for the EU proper and for its member-states. They secure the situation in which Brussels is sort of helping the rest of the world. It undertakes a “hard” mission of including the developing countries in the world economy and teaching them the ABC of democracy and rule of law. Together with them it works on overcoming poverty, improving state administration, modernization of legislation and law enforcement, combating corruption and so on and so forth. The vector of the foreign policy and foreign economic activities and the guidelines mentioned above came into being not from scratch. They are the colonial legacy which was transformed by the EU and which had been created by the former metropolitan countries: Belgium, United Kingdom, Spain, Italy, the Netherlands, Portugal and France, i.e. by a great many EU leading countries. It was especially important for them, on becoming EU members, not to lose their influence in the former colonies and to shift the responsibility for their development on to the EU. It is surprising how well the EU has coped with it. The whole world is convinced that it is the former metropolitan countries exclusively that are to blame for the policy of colonialism and that the EU has nothing to do with it. And since the former metropolitans mostly do not act on their own but through the EU, the heavy burden of the past in their relations with the former colonies is lifted, including contradictions related to the economic claims for plundering the resources and extermination of the aboriginal population. And the legitimacy of their presence in these countries and of their influence is retained. Political dialogues, economic interaction and institutionalized cooperation with the developing world make the EU a truly global power. But its external expansion is carried out strictly on the regional and geographical basis and not according to the zones of interests. The first thing it focuses on is managing the surrounding territories and establishing efficient control over them, or (using the politically correct EU terminology) creating a neighbourhood belt with all the benefits and advantages of integration. Until recently, the Mediterranean region, Middle East and North Africa were given absolute priority by Brussels in this respect. After the expansion, a growing importance is attached to the East European countries, CIS, Trans-Caucasian states and even to Central Asia. It is crystal clear why there are such trends in the evolution of the EU foreign policy and foreign economic activities. The EU core started considering new vectors of expansion after the EU borders had moved eastwards. New opportunities have emerged for it, and even more than that. The new Central European and South European member-states began lobbying it ever more insistently and dogmatically. They are extremely interested in using to advantage the economic and political might of the integration community in the relations with third countries bordering on them. And in this respect, the solidarity brought to the fore by the preceding EU development is taking on new and unexpected meanings. As a result of all this, the EU Eastern policy is imminently running contrary to the interests of Russia. Over 2003 to 2009, the bilateral contradictions reached their peak. The brokerage role played by Paris and Brussels in August and September, 2008, in reaching an agreement on the cease fire terms after the attack of the Georgian Armed Forces on South Ossetia and Russian peacekeepers did not ease them in any way. It just revealed what had long been felt intuitively: the mechanisms of managing partnership and cooperation created by both parties did not work. They were rolling idle and were constantly failing. They should be replaced or re-adjusted. It won't do to manage the affairs as it used to be. It should not be so because it has no prospects. Because it is unlikely that undermining your partner's positions and demonizing the country wherever possible, one can truly believe that the policy pursued towards this country is really friendly and persuade the political elite of it. This political course, no matter articulated or not, should have been given up long ago. The same goes for Jacques Delors's concept of concentric circles launched in the late 1980-s. The harm inflicted by it on the EU-Russia relations can be hardly overestimated. According to the concept, the EU core is in the centre of the world order. All the other countries are perceived as concentric circles around the EU. They are ranked according to their position in them. The core is followed by the EU periphery as it used to be before the recent explosive expansion of the integrated union. After it goes the ring of the neighbouring countries along the EU external border. Then follow all the rest. For more than two decades this approach predetermined the policy towards Russia which had been formulated and pursued by the EU and the member-states on basis of the residual principle. At present, Brussels and Moscow are reaping the fruits. Both sides will benefit if the paradigm is changed. And it cannot be otherwise as the EU-Russia cooperation potential is virtually unlimited. It remains to hope that the current negotiations on the new basic agreement will pave the way for its realization.   Looking into the future T he European Union is already exerting a great influence on the global agenda and development, as well as on the resolution of the current international problems. The examples are environmental issues, sustainable development and combating climate warming. However, a number of Brussels' foreign political failures (the Balkan war, inability to prevent a systemic genocide in Africa, internal crisis related to Iraq) have produced a heavy psychological trauma. The EU political elite and member-states are convinced that the EU international activities could and should be more offensive and efficient. The EU political weight in international affairs is much lower than its cumulative economic power. The elite lay the blame for it on bad management of EU foreign affairs, disunity of structures, volatility, lack of continuity and excessive decentralization. But in fact, it is not true, or not quite true. The reasons are not in the methods of managing foreign affairs. They arise from an objective clash of interests of the member-states in such a delicate area as foreign policy. They are associated with the parallelism of the activities of the EU and member-states in foreign policy and with the uncertainty in the transfer of sovereign powers to the supranational level. In the foreseeable future the uncertainty cannot be removed. The contradictions will remain. But Brussels intends to do away with the shortcomings in shaping and executing the foreign political and foreign economic course through improving the technology of conducting foreign affairs. All the recipes considered by the EU for improving its international competitiveness and for reinforcing its international standing were spelled out in the Constitutional Treaty. After the idea of adopting it definitively failed, all of them have smoothly moved to the Reform Treaty. Basically, they are as follows. The European Union obtains permanent presidency. Previously it has been changing each six months on a rotation basis. According to Brussels, the result was that the union would be tossed to and fro. Some states cope with the Presidency brilliantly, others fail. Some are rated very highly, while others are really turning the EU into a political dwarf. And this has nothing to do with the size or might of the presiding state. Thus, the recent French Presidency has been recognized as a role model. With Nicolas Sarcozy as President, Paris and Brussels succeeded in seizing leadership in settling the conflict in the Caucasus in August – September, 2008, in countering the first wave of world financial and economic crisis and in implementing numerous important and far-reaching initiatives. Italy is not much less influential in the world than France. Still, the Italian Presidency was assessed by most observers as unsuccessful and unproductive. However, according to Brussels, this is only one side of the problem. The other is that all EU countries have different visions of the foreign policy and foreign economic policy to be pursued by the European Union. They have different ambitions and different priorities. That is why the EU is swaying to and fro. It turns to addressing some problems, then others. Each six months (now eighteen months due to introducing the practice of agreeing on the priorities by the three subsequent presidencies) certain problems are advanced and then set aside or shifted to the background of the EU activities in the subsequent period. Sometimes the EU does not know what to do with the initiatives supported before. It is suggested that the permanent presidency will provide for the continuity of foreign and foreign economic policy. It will rid the EU of hasty and ill-considered initiatives and will enable the EU to make foreign activities more respectable. Perhaps, it is the permanent president who will be entrusted with speaking out on behalf of the entire union. Practice will show if it will really happen or not because the permanent president will have a very powerful competitor. The EU Minister for Foreign Affairs will involuntarily become such a competitor. In order not to evoke more passions, this position is named in the Reform treaty seemingly as before. Instead of a minister for foreign affairs there is a High Representative. But this does not change the substance. He will have enormous powers in his hands. Retaining the status of a highest EU official responsible for foreign policy, he becomes concurrently a deputy chairman of the European Commission assuming the functions of the current EU Commissar for Foreign Affairs. The authors of the Constitutional Treaty and the Reform Treaty believed that the concentration of powers in his hands will facilitate doing away with the problem of disunity in foreign policy and foreign economic activities. The High Representative will deal with both at a time. As a result, the EU international activities, as suggested, will get, at last, the required integrity. Political goals will be reached by means of economic levers. In its turn, the EU economic interests will be promoted through political methods. Another advantage of this solution is that the High Representative, unlike what is in place now, will become a bridge between the two leading institutions of the European Union: the EU Council and the European Commission. They will work in a more coordinated and efficient way. Besides, in planning and executing foreign policy it will be instrumental to rely upon an enormous expert potential available in the European Commission and used only in the EU foreign economic activities. The only fact that all the EC delegations will be subordinated to the High Representative gives an idea of the qualitative leap which is theoretically possible in the organization of the EU international activities. With the Lisbon Treaty coming into force, fundamentally new prospects will open up for reinforcing the EU foreign policy and foreign economic activities using a power component. Though it does not envisage creating the European Armed Forces, it will make it much easier to use it as a basis for modern military formations, well trained and equipped, ready to get engaged in any region of the world. Moreover, the member-states will be able to promote a structured cooperation within the EU framework. This means that those who can and wish to follow the avenue of military integration much further than now will be able to do it without hindrance. The Lisbon Treaty envisages a lot of crucial changes in the very content. It is premature to make any assessments now and rather difficult to predict how they will affect the EU positioning internationally. At the same time, there are no doubts that in the foreign policy the EU will become a different entity, much more confident, tough and ambitious. Subsequent to the readjustment of relations between the EU and member-states and within the EU in this area, time will come for reconsidering all international activities of the integration community and for re-writing them in compliance with the ever growing potential of the European Union. © M.L. Entin, professor, doctor of legal sciences, Head of Jean Monnet chair and centre of excellence, director of the European Studies Institute at MGIMO-University * Оригинальный вариант статьи, подготовленной для Института международных организаций и международного сотрудничества Государственного университета – высшей школы экономики (Москва). Версия на русском языке первоначально опубликована в журнале «Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика» № 2 (24), 2009 (Тема номера: Роль ЕС в глобальном управлении), с. 29–47. Печатается с любезного согласия главного редактора М.В. Ларионовой.

Edited by Ivan Krastev, Mark Leonard and Andrew Wilson Preface The essays in this volume are collected from the conference "What Does Russia Think?" held in Moscow from 29 June to 3 July 2009, which was organized by the Russian Institute and the Centre for Liberal Strategies in co-operation with the European Council on Foreign Relations (ECFR) and the German Marshall Fund of the United States. The conference invited high level thinkers from Europe and America to hear leading Russian intellectuals explain Russia’s priorities at frst hand and acquaint themselves with offcial Russian thinking without intermediation or the interpretation of Western or Russian media. The collection does not claim to represent the whole spectrum of opinion in today’s Russia, but we hope it is a good guide to "what the Kremlin thinks" on three key sets of issues: the Russian political system and the role played in it by Vladimir Putin and Dmitry Medvedev; the economic crisis and how it affects Russia’s plans for modernization; and Russia’s role in the world in the light of President Medvedev’s call for a new European Security Treaty. Полный текст в формате PDF  

Introduction The bilateral Partnership and Co-operation Agreement (PCA), concluded in 1994 between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Russian Federation, of the other part, constitutes the legal foundation of the EU-Russia Strategic Partnership.*2 The PCA entered into force on 1 December 1997 for an initial period of ten years. Pursuant to Article 106, the agreement is automatically extended each year unless either side informs the other party of its denunciation at least six months before the expiry date. Whereas, from a legal point of view, the PCA can therefore continue to apply without formal problems, a revision of this framework agreement is recommendable. Due to internal developments in both the EU and Russia, several provisions of the agreement have become outdated. The preamble and Article 1, for instance, refer to Russia as “a country with an economy in transition”, which is no longer appropriate after the recognition of Russia's market economy status in 2002.*3 The PCA's numerous references to GATT provisions further imply that Russia's prospective WTO accession will make the trade dimension of the agreement virtually redundant. Moreover, the level of bilateral co-operation has gradually extended beyond the scope of the PCA. An important weakness in this respect is the relative lack of PCA provisions concerning co-operation in the areas of foreign and security policy or police and judicial cooperation in criminal matters. Finally, the EU's eastern enlargement and the adoption of road maps for the establishment of four Common Spaces*4 have created new challenges for EU-Russia co-operation. Taking into account the numerous weaknesses of the PCA as the basic legal framework for the implementation of the ambitious Common Spaces agenda, the EU and Russia agreed at their May 2006 Sochi meeting to develop a new, comprehensive framework agreement. On 3 July 2006, the European Commission launched a first step in this direction with the adoption of the draft negotiating directives for “an updated and more ambitious framework for the EU-Russia relationship”.*5 Poland, however, vetoed the planned opening of the negotiations at the November 2006 Helsinki EU-Russia summit in response to Russia's ban on the import of Polish meat. At the following summit meeting, held in Samara on 18 May 2007, EU-Russia relations reached an absolute freezing point. A long list of tensions and mutual disagreements ranging from the future status of Kosovo, the issue of energy supply to the fate of Russian-speaking minorities in Estonia and Latvia implied that, in contrast to previous practice, the summit ended without a Joint Declaration. It was only on the occasion of the 26-27 June 2008 EU-Russia Summit in Kanty-Mansiysk that a new atmosphere in the bilateral relationship could be perceived. This gathering, for the first time chaired by the new Russian President, Dmitry Medvedev, and organised under the auspices of Slovenia as the first new EU Member State to held the Presidency of the EU, formally launched the negotiations for a new Strategic Partnership agreement (cf. infra).*6 Unfortunately, the new enthusiasm quickly received a major blow with the outbreak of the conflict in Georgia in August 2008 and Russia's unilateral decision to recognise the independence of Abkhazia and South Ossetia. In response, the EU decided at an extraordinary European Council meeting to postpone the negotiations on the new partnership agreement.*7 However, it soon became clear that a long-term postponement of the negotiations was not the preferable option for the EU. In an assessment of EU-Russia relations, made by the European Commission in November 2008, it was recommended that “[t] hese negotiations should continue, first because this would allow the EU to pursue its own interests with Russia, and secondly because this is the best way to engage with Russia on the basis of a unified position ”.*8 In other words, an open dialogue on issues of disagreement was perceived as a better option than a simple suspension of the negotiations. This position was later confirmed by the General Affairs and External Relations Council: “For the Union, dialogue and negotiation are the best means of pursuing its aims, furthering its principles and values, and resolutely defending its interest with a united front, in accordance with the negotiating mandate, which was adopted unanimously. Negotiation and dialogue on bases such as these in no way legitimise the status quo in Georgia, or Russian action contrary to our values and principles”.*9 In line with this approach, negotiations on the new strategic framework agreement resumed at the end of 2008, despite opposition from the part of Lithuania.*10 This does, however, not mean that the conclusion of a new framework agreement is now a mere formality. Apart from the numerous political tensions between Russia and various EU Member States, *11 significant legal obstacles still need to be tackled. Issues such as the scope of the agreement, the institutional framework and, foremost, the legal basis and procedure for the conclusion of the agreement are all of fundamental importance to attain the objective of a strengthened EU-Russia Strategic Partnership. In order to address those questions, this paper starts with a critical analysis of the existing legal framework of EU-Russia relations (§1). In addition, it analyses to what extent a prospective new Strategic Partnership agreement could provide added value in comparison to the current situation (§2). § 1. The current legal framework of EU-Russia relations: a critical assessment The PCA has be to situated in the specific geopolitical and psychological context after the dissolution of the Soviet Union. Whereas the EU quickly offered the prospect of ‘association' and, after the 1993 Copenhagen European Council, also ‘accession' to the countries of Central and Eastern Europe (CEECs), the European Commission suggested another type of agreement to Russia and the Newly Independent States of the former Soviet Union. Accordingly, the concept of ‘Partnership' has been introduced as a label that characterizes the EC's external relations with a number of states which are not considered to be potential EU members but are seen as strategically important for the latter.*12 With Russia, a joint political declaration on Partnership and Co-operation was issued during Yeltsin's visit to Brussels in December 1993*13 as a prelude to the Partnership and Co-operation Agreement (PCA) signed in Corfu on June 24, 1994.*14 In legal terms, the PCA forms a peculiar type of agreement to be situated in between association agreements and traditional trade and co-operation agreements. It is essentially based on Articles 133 and 308 EC in combination with a wide range of EC Treaty provisions.*15 The objective of ‘Partnership' does not prevent the direct effect of clear and precise obligations, which do not require the adoption of subsequent measures. *16 In the Simutenkov case, the ECJ concluded that Russian workers legally employed in an EU Member State can directly invoke the PCA's non-discrimination provision as far as their conditions of employment, remuneration or dismissal are concerned (Art. 23 PCA).*17 Significantly, the Court adopted a teleological approach based upon its interpretations given to similar non-discrimination clauses in the Europe Agreements and the EC Treaty. Accordingly, the reference to “the conditions and modalities applicable in each Member State” nor the role of the Co-operation Council, now turned into the Permanent Partnership Council,*18 to make recommendations for the implementation of Article 23 PCA limit the immediate application of this provision. This broad interpretation appears to water down the legal distinction between Partnership and Co-operation Agreements, on the one hand, and Association Agreements, on the other, for determining the direct effect of the non-discrimination principle.*19 Of course, differences remain concerning the scope of the provisions. Article 23 PCA is, for instance, restricted to the limited grounds of working conditions, remuneration and dismissal but does not extend to rules on social security or access to employment. The EU Member States remain exclusively competent to determine the conditions for entry to their national labour market. It is only when a Russian national is legally employed in accordance with the national provisions of the host Member State that Article 23 PCA can play a role. Notwithstanding the obvious importance of the PCA for Russian workers who are legally employed in an EU Member State, the agreement mainly contains general provisions without immediate legal effect. It has, therefore, been concluded that “ besides its very nice title there is little substance in this Agreement ”.*20 The relevance of the PCA concerns, in the first place, the introduction of GATT/WTO rules. This is, for instance, important as regards the application of the most favourite nation principle (MFN) to trade in industrial goods or the freedom of transit of goods, which gained particular importance in the light of the Kaliningrad transit question. The PCA also contains a so-called ‘evolutionary clause' (Art. 3), providing for the establishment of a free trade area ‘as circumstances allow'. A first examination of those circumstances was scheduled in 1998 but came to nothing because, for the EU, negotiations on this topic can only start after Russia's accession to the WTO. Taking into account the recent declarations of Prime Minister Putin and President Medvedev, the prospect of WTO membership and, as a result, free trade with the EC, remains gloomy.*21 As an alternative to early negotiations on free trade, the EU promoted the idea of a Common European Economic Space (CEES).*22 This concept implies the progressive approximation of legislation and standards in a wide range of economic sectors. A key provision in this respect is Article 55 PCA, which explicitly proclaims that ‘Russia shall endeavour to ensure that its legislation will be gradually made compatible with that of the[European] Community'. There is, in other words, a unilateral commitment of Russia to adapt its own legislation in line with EU standards, whereas there is no reciprocal obligation for the EU to do the same with respect to Russian legislation. This asymmetric nature of the PCA is one of the main reasons why Russia suggested already in 1999 ‘the joint elaboration and conclusion of a new framework agreement on Strategic Partnership and Co-operation in the 21st century'.*23 Russia's insistence on ‘equal partnership' is reflected in the new political agenda of the four Common Spaces. The road maps avoid references to the one-sided approximation of Russia's legislation but use more neutral terms such as ‘regulatory convergence' or ‘the elaboration of common approaches'. The suggestion of a ‘balanced approach' to legal approximation in which both sides converge towards each other and agree on new rules after mutual consultations is, however, in contravention of Art. 55 PCA. Hence, the observation that the institutional and legal framework of the PCA forms the primary instrument for the implementation of the Common Spaces agenda implies that the burden of legal adaptation essentially falls on Russia.*24 Perhaps the most important feature of the PCA is the establishment of a regular political dialogue within a multilevel institutional framework including high-level EU-Russia summits, ministerial meetings, diplomatic contacts and Parliamentary co-operation. This political dialogue allowed the extension of EU-Russia co-operation beyond the substantive scope of the PCA provisions themselves.*25 Moreover, the PCA institutional structures have been instrumental for finding compromise solutions to EU enlargement related questions such as the transit of persons to Kaliningrad or the extension of the PCA to the EU's new Member States.*26 Of particular importance for solving bilateral problems in the EU-Russia Strategic Partnership is Article 102 PCA, which allows the partners ‘to discuss any matter concerning the interpretation or implementation of this agreement and other relevant aspects of the relations between the parties' within the PCA institutions. The main weakness of the PCA's institutional framework is, however, the absence of a possibility to adopt legally binding decisions within the Permanent Partnership Council (Art. 90). Accordingly, progress in EU-Russia relations is essentially based upon the conclusion of specific bilateral agreements or joint statements with a purely political value. The limits of the PCA as an instrument for the smooth development of EU-Russia relations were clearly illustrated with the Polish meat crisis of 2007. In the opinion of Poland, Russia's ban on the import of Polish meat was not proportional to the irregularities found and, therefore, infringed Article 19 PCA, which forbids the use of veterinary and phytosanitary restrictions on trade between the parties in an arbitrary and unjustified manner.*27 Pursuant to Article 101 PCA, disputes relating to the application or interpretation of the agreement may be referred to the Permanent Partnership Council. The latter can, however, only adopt recommendations to settle the problems. In case no solution can be found, conciliators may be appointed but their recommendations are not binding upon the parties. It is striking that the formal rules of procedure for the settlement of disputes under the PCA have not been used or even contemplated in the Polish meat row. Only after a change of government in Poland and a visit of the new Polish Foreign Minister Radoslaw Sikorski to Moscow, the meat ban and other restrictions on Polish products were lifted in December 2007 and January 2008 respectively.*28 Also in the more recent Georgia crisis or with regard to the problems resulting from the gas conflicts with Ukraine, the PCA dispute settlement provisions did not play any significant role. Hence, it seems that new legal mechanisms are necessary for strengthening the EU-Russia Strategic Partnership. Generally speaking, the following main options can be distinguished: (i) the PCA can be radically replaced by a new, comprehensive framework agreement as suggested by the EU negotiators; (ii) when this option would fail to materialise as a result of continuous disagreements between the partners, the PCA could be extended with amendments (PCA+); or, (iii) the PCA can be abandoned in order to proceed on the basis of joint political declarations and sectoral agreements as is, for instance, the case in the EU's relations with the United States. § 2. Options for the future 2.1. A new comprehensive framework agreement on Strategic Partnership On the occasion of the June 2008 EU-Russia Summit in Khanty-Mansiysk, the leaders of the EU and the Russian Federation issued a Joint Statement “on the launch of negotiations for a new EU-Russia Agreement”. According to this official document: “[T]he aim is to conclude a strategic agreement that will provide a comprehensive framework for EU/Russia relations for the foreseeable future and help to develop the potential of our relationship. It should provide for a strengthened legal basis and legally binding commitments covering all main areas of the relationship, as included in the four EU/Russia common spaces and their road maps which were agreed at the Moscow Summit in May 2005”.*29 Significantly, the EU and Russia aim to establish the necessary legal instruments for the implementation of the Common Spaces road maps, which form the main political framework of the Strategic Partnership.*30 A key advantage of the Common Spaces concept is certainly the fact that, for the first time, the EU and Russia agreed upon a joint and comprehensive agenda for future cooperation including a wide variety of issues ranging from, amongst others, the deepening of trade relations and energy cooperation to internal and external security, the fight against organised crime, weapons of mass destruction, migration and asylum, culture and education.*31 The ambition to include all those issues in a bilateral framework agreement raises interesting legal questions as regards the division of competences in the EU's internal legal order and the procedural rules to be followed. It is obvious that such a comprehensive agreement cuts across the three-pillar structure of the EU, involving the European Community for first pillar issues (common commercial policy, environment, education, culture, research and development, …) and the European Union for matters of Common Foreign and Security Policy (CFSP – second pillar) and Police and Judicial Co-operation in Criminal Matters (PJCCM – third pillar). Significantly, there are no Treaty provisions on the conclusion of such ‘multi-pillar' agreements whereas the procedural rules for concluding agreements under the Community pillar, on the one hand, and the EU pillars, on the other hand, differ significantly.*32 Moreover, the recent judgment of the European Court of Justice in the so-called ECOWAS case cast doubts over the feasibility of cross-pillar agreements on the basis of the current EU Treaty provisions.*33 In this judgment the ECJ confirmed the distinction between the Union and the Community as integrated but for all separate legal orders. Depending upon its main objective, a legal act falls either within the scope of the CFSP/PJCCM or under the Community's external powers. When the act in question has a double dimension, one falling under EC competences and the other under the CFSP/PJCCM, and both dimensions are equally important and inextricably linked, Article 47 EU implies that the entire act has to be based on the Community legal basis. Only when an agreement can be split in two or three clearly identifiable actions, belonging to the respective pillars of the EU, a conclusion on the basis of separate decision might be an option.*34 The legal complexities for the conclusion of a comprehensive EU-Russia framework agreement may not be underestimated. One of the main problems is to find a balance between the roles of the various institutions in the negotiating process. It is illustrative that the competence question already gave rise to discussions between the Commission and the Council before the start of the negotiations with Russia.*35 Moreover, Article 24(5) EU provides that, for the conclusion of agreements on CFSP matters, Member States can invoke “requirements of its own constitutional procedure” during the negotiations implying that in this case, the agreement shall not be binding on the Member State in question. It seems obvious that this might create problems regarding the application of the entire agreement.*36 Even in the hypothesis of a separate agreement on second and third pillar issues, the inclusion of policy areas going beyond the EC's exclusive competences implies that also the Member States will have to be involved in the conclusion and ratification procedure of a new EC-Russia framework agreement. This traditional form of mixity entails well-known problems concerning the entry into force and legal effect of the agreement.*37 An important drawback of the mixed procedure is the internal ratification of the agreement in all Member States, which becomes a very cumbersome and lengthy process in a Union of 27 countries.*38It is noteworthy that the existing PCA is a good example of a mixed agreement concluded by both the EC and its Member States. This explains the gap of three years between the signing and entry into force of this agreement. For a new comprehensive agreement with Russia, it can be expected that the period of ratification will even be longer. Another question concerns the internal legal basis of the new agreement. One of the options could be to transform the PCA into a ‘Strategic Association Agreement', based on Article 310 EC.*39 Apart from the symbolic importance of this ‘upgrading' of the bilateral relationship, the possibility to adopt binding decisions within the association council would certainly be a major improvement from a legal point of view. On the other hand, the asymmetric nature of association agreements, based upon approximation to EU rules and policies, might be difficult for Russia to accept politically. For this reason, the 1999 Medium-term Strategy explicitly ruled out Russia's accession to or ‘association' with the EU.*40 An alternative could be to conclude the new agreement on the legal basis of Article 181a EC Treaty (economic, financial and technical co-operation with third countries), in combination with a range of more specific legal bases on the other issues included in the agreement (e.g. environment, culture, education etc.). Significantly, the entry into force of the Lisbon Treaty could provide an interesting way out for the legal basis discussion. A new Article 8 TEU provides that: “1. The Union shall develop a special relationship with neighbouring countries, aiming to establish an area of prosperity and good neighbourliness, founded on the values of the Union and characterised by close and peaceful relations based on cooperation. 2. For the purposes of paragraph 1, the Union may conclude specific agreements with the countries concerned. These agreements may contain reciprocal rights and obligations as well as the possibility of undertaking activities jointly. Their implementation shall be the subject of periodic consultation.”*41 The parallels with the traditional provision on the conclusion of association agreements (Art. 310 EC), which is retained in the Treaty on the functioning of the Union (Art. 217 TFEU), are striking.*42 It could, however, provide a solution to the Russian sensitivities with regard to the status of association (cf. supra). A final option could be to negotiate a less ambitious agreement, including only a limited number of priority areas. With regard to the Common Economic Space, a ‘comprehensive Free Trade Agreement' covering goods, services, investment and a set of common regulatory principles has been suggested.*43 Importantly, a far-reaching trade agreement with Russia cannot exclude the energy question. Particularly after Russia's refusal to ratify the multilateral Energy Charter Treaty, which inter alia includes important provisions on free transit, investment and competition, it is the ambition of the European Commission and the EU Member States to include those principles in the post-PCA agreement.*44 It is questionable whether Russia will be prepared to introduce the most sensitive ECT provisions through this backdoor. In any event, it seems that a far-reaching trade agreement might exceed the EC's exclusive competence in the area of common commercial policy*45 and does, therefore, not necessarily avoid the above mentioned challenges of mixity (cf. supra). Taking into account the general political context of EU-Russia relations, the required procedural steps, including the unanimous agreement and ratification of all EU Member States, are not easy to overcome. Hence, a continuation of the PCA seems the only reasonable option in the short term. 2.2. A continuation of the PCA model Given the identified weaknesses and limits of the PCA (cf. supra), the further application of this agreement is no attractive option in a long-term perspective. It is noteworthy, however, that the PCA includes a specific clause for updating the agreement. Pursuant to Article 4: “The parties undertake to examine together, by mutual consent, amendments which it may be appropriate to make to any part of the Agreement in view of changes in circumstances, and in particular in the situation arising from Russia's accession to the GATT/WTO”. This often forgotten provision of the PCA allows adapting the agreement to the changing context of EU-Russia relations without negotiating an entirely new treaty. The modernisation of the current framework while preserving the legal continuity of the PCA avoids complex competence questions and retains the most important elements of the existing partnership such as inter alia the directly applicable rights of Russian nationals legally employed on the territory of an EU Member State or the multilevel institutional framework. On the other hand, the absence of any specific amendment procedure in the PCA implies that changes can only be made on the basis of bilateral protocols. The negotiation of such specific protocols is, however, not an evident option. With regard to the protocols extending the PCA to the new Member States, for instance, a compromise was reached only at the very final moment. Moreover, the legally binding protocols are accompanied by Joint Statements, which do not have any legally binding force but were nevertheless crucial to finding an outcome in the negotiations. With regard to the sensitive question of Kaliningrad transit, a solution was found without negotiating a formal bilateral agreement between the EC and Russia. Both partners opted for the more flexible instrument of a Joint Statement, which avoided long and difficult ratification procedures.*46 Hence, there appears to be a tendency in EU-Russia relations in favour of political package deals rather than comprehensive, legally binding agreements. The development of the Common Spaces concept in the context of the biannual EU-Russia summits further reveals an evolution towards more pragmatic co-operation.*47 The joined conclusion of bilateral agreements on visa facilitation and readmission or the package deal on Kaliningrad transit provide good examples of this pragmatic approach. Accordingly, the question arises whether a comprehensive framework agreement is necessary at all, particularly because such agreements often result in long pretentious texts without many substance.*48 The future of EU-Russia relations could, therefore, be based on concrete, sector-specific agreements and political declarations or dialogues rather than on an all-embracing Strategic Partnership Agreement. 2.3. A Network of Political Dialogues and Sectoral Agreements The Strategic Partnership between the EU and the United States illustrates that a comprehensive framework agreement is no prerequisite for the development of bilateral relations. The Transatlantic Partnership is based on a dense network of bilateral agreements and a multilevel political dialogue established through political declarations. To a certain extent, a similar pattern has already emerged in EU-Russia relations. Besides the overarching PCA, specific bilateral agreements on trade in steel products, trade in nuclear material and nuclear cooperation, trade in textile products, veterinary certification, readmission, visa facilitation, Europol co-operation, civil protection arrangements and science and technology have been concluded. In addition, joint dialogues on various issues, covering the four common spaces, have been installed as can be derived from the following table: Overview of specific bilateral agreements and dialogues covering the EU-Russia Strategic Partnership*49   Common Economic Space Common Space of Freedom Security and Justice Common Space of External Security Common Space of Research and Education, including cultural aspects Bilateral Agreements   Trade in steel products; Trade in nuclear material and nuclear co-operation; Trade in textile products; Veterinary certification; Cooperation in fisheries and living marine sources in Baltic Sea. Readmission; Visa Facilitation; Co-operation with the European Police Office (EUROPOL). Participation of Russia in the EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina; Participation of Russia in the EU Military Mission in Chad and the Central African Republic Science and Technology Dialogues   Regulatory dialogue on industrial products Enterprise policy and industrial policy Financial services Transport Information society Energy Environment Climate change Agriculture Space co-operation Public health Human Rights Visa policy Justice and Home Affairs Security and crisis management Non-proliferation, export controls and disarmament Research and Development The further extension of the network of bilateral EC/EU-Russia agreements and political dialogues is a central ambition of the Common Spaces agenda. Envisaged bilateral agreements between the EC/EU and Russia as included in the Common Spaces Road maps: Agreement on investment related issues Common Economic Space Agreement on satellite navigation (Galileo/GLONASS) Common Economic Space Agreement on customs co-operation Common Economic Space Agreement on mutual legal assistance Common Space of Freedom, Security and Justice Agreement between Eurojust and the Russian Federation Common Space of Freedom, Security and Justice Agreement on judicial co-operation in criminal matters Common Space of Freedom, Security and Justice Agreement on information protection Common Space of Freedom, Security and Justice New agreement on science and technology co-operation Common Space on Research and Education, including Cultural Aspects Proceeding from the example of the Transatlantic Partnership, the PCA could be replaced by a political declaration on Strategic Partnership in combination with multiple bilateral agreements and sector-specific dialogues. Various policy areas could be linked together on the basis of a legally-binding ‘guillotine clause', known from EU-Swiss relations, which implies that a set of agreements enter into force together on the same day and all come to an end should one of them be terminated. A less far-reaching alternative concerns the political linkage of certain bilateral agreements, as is for instance the case with the agreements on visa facilitation and readmission concluded on the occasion of the May 2006 Sochi EU-Russia summit. Whereas a simple termination of the PCA without replacement by a new treaty is perfectly possible from a legal point of view, it would also have a number of significant drawbacks. The most important problem concerns the introduction of cross-cutting or horizontal clauses on common values such as democracy, human rights or the rule of law. The PCA explicitly refers to “respect for democratic principles and human rights as defined in the Helsinki Final Act and the Charter of Paris for a New Europe” as “an essential element of partnership and of this agreement”.*50 The inclusion of such principles in a legally binding text is important from the perspective of legal certainty. The same applies as regards the directly applicable non-discrimination provision for legally employed workers or the dispute settlement procedure. The existence of an overarching, legally binding, framework agreement including the general principles and laying down the main principles and objectives of the Strategic Partnership has, in other words, an added value in comparison to a purely political declaration. It is, however, impossible to regulate in detail all aspects of the bilateral relationship between the EU and Russia in a single agreement. The example of the PCA illustrates that an attempt to include all areas of co-operation results in an enumeration of vague provisions without much legally binding substance. Whatever the form of the post-PCA document, and without prejudice whether it will be a contractual agreement or a political declaration, the new framework will therefore have to be complemented by a series of legally binding sectoral agreements to deal with the more specific issues under discussion. Conclusion: the need for an updated, balanced and pragmatic approach to Strategic Partnership EU-Russia relations are at the crossroads. Broadly speaking, two different scenarios can be considered. On the one hand, the uneasy atmosphere between Russia and certain EU Member States as well as the institutional obstacles inside the EU may lead to a long-term obstruction of EU-Russia relations. On the other hand, the ongoing negotiations may lead to an updated legal framework for the Strategic Partnership. Either way, the current period is crucial. The PCA is no longer adapted to the current context of EU-Russia relations and the initial enthusiasm after the adoption of the Common Spaces road maps is gradually fading away. There is, in other words, a need for innovative legal mechanisms to reinforce the Strategic Partnership. The ambition of the partners to draft a new, comprehensive framework agreement including all areas of EU-Russia co-operation raises specific competence questions. Internal institutional complexities might hamper the proceeding of the negotiations and the entry into force of such an agreement. Moreover, the added value of comprehensive framework agreements is questionable given their often non-commital language and lack of legal substance. Hence, more flexible arrangements and pragmatic solutions responding to concrete needs of strengthened co-operation in new priority areas such as energy, the fight against terrorism, crisis management, mutual legal assistance, education and culture, etc., is needed. A political declaration on Strategic Partnership in combination with a range of specific bilateral agreements, potentially linked together in a legal or political ‘package arrangement', could be an interesting alternative to the rigid option of a classical framework agreement. From the perspective of legal certainty, however, a consolidation of the horizontal dimension of the EU-Russia Strategic Partnership in a relatively short, long-term and legally binding treaty is certainly the preferable option. As is clearly indicated in the EU's recent Country Strategy paper on Russia ‘ a decade and a half on from transition, the EU's relationship with Russia cannot and should no longer be one of donor and recipient '.*51 In comparison to the PCA, the new legal framework has to reflect better the idea of an equal partnership, in the spirit of the four Common Spaces and the reinvigorated Northern Dimension (ND).*52 A crucial challenge in this respect is to find a mutually acceptable solution to the principle of legal approximation, which is a key concept for the successful implementation of the four Common Spaces road maps. Russia's dissatisfaction with the idea of a one-sided legal approximation, reflected in Article 55 PCA, implies that a more balanced approach, based upon mutual consultations in the specific dialogue channels has to be contemplated. Such a balanced approach does not imply that a new treaty has to include a formal EU-Russia Council, modelled on the NATO-Russia Council, in which Russia could meet all 27 Member States. Such a solution would not only be inefficient, it would also deny the specific legal capacity of the EC/EU to operate as an independent actor on the international level. A balanced approach does also not imply that Russia would be allowed to ‘cherry-pick' certain parts of the acquis that are found to be most beneficial while leaving aside areas that are perceived as being less interesting. It rather implies a search for pragmatic solutions on the basis of common interests. The joint conclusion of bilateral agreements on visa facilitation, a long-standing Russian desire, and readmission, an old priority for the EU, provides an interesting example of such a pragmatic approach. The political agenda of the Common Spaces road maps offers new opportunities for pragmatic co-operation and progress. The implementation of this ambitious agenda requires an updated legal framework that is acceptable for all parties. The involvement of Russian representatives in the formulation of joint policies and the identification of priority areas is of outmost importance. One of the main weaknesses of the present institutional framework is that the Permanent Partnership Council cannot adopt legally binding decisions. Whereas EU representatives seem reluctant to accept the idea of Russia's involvement in decision-making processes, the example of the EU's relations with other countries reveals that the adoption of binding implementation measures in the framework of joint institutions could upgrade the general co-operation provisions included in traditional framework agreements.*53 In addition, the extension of the network of bilateral sectoral agreements is of crucial importance for improving the legal dimension of the EU-Russia Strategic Partnership. Finally, a reinforcement of the bilateral relations between the EU and Russia can only succeed when it is supported by a parallel strategy for enhanced multilateral co-operation. In this respect, the picture is not very unequivocal. Russia is part of two regional EU strategies: the Northern Dimension, which basically focuses on Northwest Russia and the Baltic Sea region*54 and the Black Sea Synergy, which concentrates on regional cooperation in the Black Sea area*55. Significantly, Russia is not a formal part of the European Neighbourhood Policy (ENP) and, more importantly, the recently created Eastern Partnership (EaP). The latter strategy, a joint initiative of Poland and Sweden, was officially launched in Prague on 7 May 2009 and includes the ambition to deepen and intensify the EU's relations with Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Moldova and Ukraine.*56 In a first reaction, Russian President Medvedev expressed his concern that the EaP could evolve into “a Partnership against Russia”.*57 Obviously, the EU's rhetoric that the EaP is a positive project promoting prosperity and stability in Europe, and as such it is also in the interest of Russia, is not convincing. In Russia's political mindset, the EaP is rather perceived as a threat to its traditional sphere of influence. The recent experience of coloured revolutions', which were largely based on anti-Russian sentiments, and tensions with the new political leadership in Ukraine and Georgia partly explains Russia's critical attitude. Moreover, the EU's parallel condemnation of Russia's behaviour during the Caucasus crisis and the announcement of deeper relations with the Eastern partners on the occasion of the extraordinary European Council meeting of 1 September 2008, which was exclusively devoted to the situation in Georgia, at least created the impression that this initiative was directed against Russia. Hence, Russia's scepticism about the EaP is not too difficult to understand. Only when the EU and Russia manage to overcome the traditional zero-sum thinking in terms of spheres of influence, a genuine Strategic Partnership can be established. Peter Van Elsuwege*1 European Institute – Ghent University *1 Postdoctoral Fellow of the Research Foundation – Flanders (FWO) at the European Law Department of Ghent University. *2 Agreement on Partnership and Cooperation establishing a partnership between the European Communities and their Member States, of one part, and the Russian Federation, of the other part, OJ 1997 L 327/3. *3 Council Regulation (EC) No. 1972/2002 of 5 November 2002, amending Regulation (EC) No. 384/96 on the protection against dumped imports from countries not members of the European Community, OJ 2002 L 305/1. *4 The ambition to create four Common Spaces, namely a Common Economic Space; a Common Space of Freedom Security and Justice; a Common Space of External Security and a Common Space of Research and Education, including Cultural aspects, was introduced at the May 2003 Saint-Petersburg EU-Russia Summit. The May 2005 Moscow EU-Russia Summit adopted a single package of road maps with action points for the implementation of the new agenda. For comments, see: P. Van Elsuwege, “The Four Common Spaces: New Impetus to the EU-Russia Strategic Partnership?”, in A. Dashwood and M. Maresceau (eds.), Law and Practice of EU External Relations. Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, pp. 334-359. *5 European Commission approves terms for negotiating new EU-Russia Agreement, Brussels, 3 July 2006, IP/06/910. Joint Statement on the launch of negotiations for a new EU-Russia agreement, Khanty-Mansiysk, 27 June 2008, at: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/er/101524.pdf. *7 Presidency Conclusions Extraordinary European Council, Brussels, 1 September 2008, Bull. EU 9 (2008), I.2.11. *8 Communication from the Commission to the Council, Review of EU-Russia Relations, COM (2008) 740 final, Brussels, 5 November 2008, p.5. *9 Extract from the press release of the 2903th meeting of the External Relations Council, Brussels, 10 and 11 November 2008, *10 T. Vogel, “Leaders Seek to Restart Partnership Talks”, European Voice, 7 October 2009. No. 319, 2009, at: http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1900. *12 C. Hillion, “Partnership and Co-operation Agreements between the European Union and the New Independent States of the ex-Soviet Union”, 3 European Foreign Affairs Review 3 (1998), pp.400-401. *13 Bull. EC 1993, 12, 1.3.29. *14 See supra note 1. *15 The widening of the legal basis of the PCA is a direct result of the ECJ's conclusions in Opinion 1/94 on the WTO Agreement. ECJ, Opinion 1/94 Competence of the Community to conclude international agreements concerning services and the protection of international property [1994] ECR I-5267. See also: C. Flaesch-Mougin, ‘Quel partenariat pour la Federation de Russie: Union europeenne, Communautes, Etats membres', in: J. Raux and V. Korovkine, (red.), Le partenariat entre l'Union europeenne et la Federation de Russie, Rennes, Apogee, 1998, pp.64-68. *16 The principle of direct effect concerns the invocability of EC law, in this case the PCA, before domestic courts of EU Member States. For comments on the direct effect of bilateral agreements concluded by the EC, see e.g. M. Maresceau, “Bilateral Agreements concluded by the European Community”, Collected Courses of the Hague Academy of International Law,  2004, pp. 246-297. *17 ECJ, Case C-265/03 Simutenkov [2005] ECR I-2579. See annotation of this judgment by C. Hillion in: Common Market Law Review 3 (2008), pp. 815-833. *18 In comparison to the old Co-operation Council, the Permanent Partnership Council (PPC) meets more frequently and in different formats, depending on the subject under discussion. The first meeting of the PPC in the Foreign Minister format took place in Luxembourg on 27 April 2004. To date, PPC meetings have also been organised in the fields of justice and home affairs, energy and transport. *19 F. Jacobs, “Direct Effect and Interpretation of International Agreements in the Recent Case Law of the European Court of Justice”, in: M. Maresceau and A. Dashwood, (eds.), Law and Practice of EU External Relations. Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, pp.32-33. *20 M. Maresceau, “The EU Pre-Accession Strategies: A Political and Legal Analysis”, in: M. Maresceau, E. Lannon, (eds.), The EU's Enlargement and Mediterranean Strategies. A Comparative Analysis, Houndmills, Palgrave, 2001, p.21. *21 In June 2009, Prime Minister Putin declared that Russia's application for WTO membership was to withdrawn, in favour of a joint application with Belarus and Kazakhstan. Then President Medvedev at the G8 Summit in Italy on 10 July 2009 said that Russia could join in either of two ways, jointly with Belarus and Kazakhstan or separately. In any event, doubts were raised about Russia's intention and motivation to become a WTO member state. See: M. Emerson, “Russian Games with the WTO”, CEPS Commentary, 14 July 2009. *22 The objective to integrate Russia into ‘a common European economic and social space' was introduced in the EU's 1999 Common Strategy on Russia. The October 2001 EU-Russia summit established a High Level Group, which presented a concept paper on the CEES to the November 2003 EU-Russia summit. *23 “Medium-Term Strategy for Development of Relations between the Russian Federation and the European Union (2000-2010)”, at: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/russia/russian_medium_term_strategy /. *24 C. Hillion, “Russian Federation”, in S. Blockmans and A. Lazowski (eds.), The European Union and its Neighbours. A Legal Appraisal of the EU's Policies of Stabilisation, Partnership and Integration, The Hague, Asser, 2006, p.494. *25 Maresceau, see supra note 15, at p.430. *26 See: P. Van Elsuwege, From Soviet Republics to EU Member States. A Legal and Political Assessment of the Baltic States' Accession to the EU, Leiden-Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, pp.399-402. *27 Council of the EU, “Problems in exports of meat, meat products and plant products to the Russian Federation”, Brussels, 16 November 2005, 14533/05. *28 Roth, see supra note 10, at p.11. Joint Statement on the launch of negotiations for a new EU-Russia agreement, Khanty-Mansiysk, 27 June 2008, at: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/er/101524.pdf. [emphasis added] *30 On the concept of Common Spaces in EU-Russia relations, see: P. Van Elsuwege, supra note 3. *31 For an summary of the scope of issues covered by the four Common Spaces agenda, see: European Commission, The European Union and Russia. Close Neighbours, Global Players, Strategic Partners, at: http://ec.europa.eu/external_relations/russia/docs/russia_brochure07_en.pdf. *32 With regard to international agreements concluded by the European Community, Article 300 EC stipulates that the European Commission conducts the negotiations in line with the Council mandate and in consultation with special committees appointed by the Council. On a proposal of the Commission, the Council signs and concludes the agreement. Depending on the type or content of the agreement, the Council acts by qualified majority or unanimity. With regard to the conclusion of agreements on CFSP or PJCCM matters, a different procedure applies. Pursuant to Article 24 EU, the Council Presidency rather than the European Commission conducts the negotiations. The Commission only plays a subsidiary role whereas the European Parliament is not involved in the procedure at all. Finally, the European Court of Justice (ECJ) has no jurisdiction on agreements concluded under Article 24 EU whereas it is exclusively competent to rule on the validity and interpretation of external EC agreements. For agreements concluded under Article 38 EU (third pillar), the scope of the Court's juridisdiction is defined in Art. 35 EU. *33 ECJ, Case C-91/05, Commission v. Council, ECR [2008] I-3651. For comments, see: P. Van Elsuwege, “On the Boundaries between the European Union's First Pillar and Second Pillar: A Comment on the ECOWAS judgment of the European Court of Justice”, 15 Columbia Journal of European Law 3 (2009), pp.531-548. *34 In this respect, the practice of concluding cross-pillar agreements on the basis of two separate decisions, one based on an EC Treaty provision and the other on the TEU, provides an interesting point of reference. Whereas there are no examples of first pillar-second pillar mixed agreements, the agreement between the EU, the EC and Switzerland concerning the latter's association with the implementation, application and development of the Schengen acquis has been adopted on the basis of two legal acts, combining first and third pillar provisions. Council Decision 2004/849/EC of 25 October 2004, OJ 2004 L 368/26 and Council Decision 2004/860/EC of 25 October 2004, OJ 2004 L 368/78. *35 A. Beatty, “Council and Commission clash over Russia talks”, European Voice, 28 September 2006. *36 J.V. Louis, “Les accords conclus au titre des deuxieme et troisieme pilliers", in: J.V. Louis and M. Dony, Le Droit de la Communaute europeenne, Brussels, Editions de l'Universite de Bruxelles, 2005, pp.328-329. *37 See: J. Heliskoski, Mixed Agreements as a Technique for Organising the International Relations of the European Community and its Member States, The Hague, Kluwer Law International, 2001. *38 In order to counterbalance the long delays for the implementation of mixed agreements, it is common practice to conclude a separate interim agreement on trade and trade related matters or to apply provisionally certain provisions of the agreement through a separate exchange of letters between the EC and the third party. Of course, this technique is principally limited to those areas falling within the Community's exclusive competences. See: Maresceau, supra note 15, pp. 209-210. *39 M. Vahl, “Whither the Common European Economic Space? Political and Institutional Aspects of Closer Economic Integration between the EU and Russia”, in T. De Wilde d'Estmael and L. Spetschinsky (eds.), La politique etrangere de la Russie et l'Europe. Enjeux d'une proximite, Brussels, Lang, 2004, p.178. *40 See supra note 22. *41 Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union, OJ (2008) C 115/1. [emphasis added] *42 Article 310 EC (Art. 217 TFEU) states that “The Community may conclude, with one or more States or international organisations, agreements establishing an association involving reciprocal rights and obligations, common action and special procedure”. *43 European Commission factsheet, “EU-Russia Common Economic Space”, prepared for the November 2006 EU-Russia Summit: at: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/russia/summit_11_06/com_eco_space.pdf. *44 Communication from the Commission to the European Council, External Energy Relations – From Principles to Action, COM (2006) 590 final, Brussels, 12 October 2006, p.3. *45 On the competence question in matters of commercial policy, see: P. Eeckhout, External Relations of the European Union, Legal and Constitutional Foundations, Oxford, Oxford University Press, 2004, pp.9-57. In this respect, it is noteworthy that Article 207 of the Lisbon Treaty on Functioning of the European Union amends the old Article 133 EC. Moreover, the scope of the EC's common commercial policy will be clarified in two pending cases before the ECJ (C-13/07 and Opinion 1/09). *46 On the Kaliningrad compromise, see: P. Van Elsuwege, supra note 25, at pp.340-346. *47 P. Van Elsuwege, supra note 3. *48 M. Emerson, F. Tassinari and M. Vahl, “A New Agreement between the EU and Russia: Why, What and When?” in M. Emerson (ed.), The Elephant and the Bear Try Again. Options for a new Agreement between the EU and Russia, Brussels, CEPS, 2006, p. 62. See: the Agreements Database of the Council of the EU at: http://eur-lex.europa.eu/en/accords/accords.htm and the EU's Country Strategy Paper 2007-2013 on Russia, at: *50 Article 2 PCA. EU Country Strategy Paper 2007-2013 on the Russian Federation, p.21. (available at: http://ec.europa.eu/external_relations/russia/csp/2007-2013_en.pdf). In the margins of the November 2006 Helsinki EU-Russia Summit, the EU Member States, Russia, Iceland and Norway, adopted a new long-term ‘ND Policy Framework Document' and a ‘Political Declaration on the ND Policy'. The ND is the multilateral framework for the implementation of the Common Spaces road maps, see: http://ec.europa.eu/external_relations/north_dim/index.htm. For comments; see: P. Van Elsuwege, “The Common Spaces in EU-Russia relations and the future of the Northern Dimension”, in: C. Archer, (ed.), *53 A good example concerns the adoption of implementing decisions of the EC-Turkey association council, which have – under certain conditions - been granted direct effect in the internal legal order of the EU Member States. See: ECJ, Case C-192/89, Sevince, 1990 ECR I-3497. For comments, see: Maresceau, supra note 15, pp.272-280. *54 See: C. Archer, (ed.), The Northern Dimension of the European Union. Glancing Back, Looking Forward, Kaunas, Technologija, 2007. *55 See: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, “Black Sea Synergy – A New Regional Cooperation Initiative”, COM (2007) 160 final, Brussels, 11 April 2009. *56 Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, 7 May 2009, 8435/09, at: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf. *57 Press-conference following Russia-EU Summit, Khabarovsk, 22 May 2009, at: http://eng.kremlin.ru/text/speeches/2009/05/22/1419_type82915_216713.shtml.

Несмотря на глобальный кризис и глобальные геополитические игры, связанные с ним, брюссельская машина Европейского Союза продолжает производить положенные документы. «Бизнес как обычно», – говорят американцы в таких случаях. «Война войной, а обед – по расписанию», – отвечают на российских широтах. Вот и Европейская Комиссия опубликовала ежегодный доклад, в котором оценила состояние дел в тех или иных странах-кандидатах в свете перспективы их вступления в ЕС. Кого-то поругали, кого-то похвалили, но главный утешительный для авторов вывод сделал член Комиссии Олли Рен, ответственный за расширение: «В нынешние трудные времена экономического кризиса готовность к вступлению, продемонстрированная Албанией и Черногорией, свидетельствует о сохранении притягательной силы нашего Союза, нашей роли в продвижении стабильности, безопасности и процветания». Что касается положения конкретных стран-претендентов, то картина складывается ясная. Хорватия и Исландия выходят на финишную прямую перед вступлением, хотя первая из них уже 4 года ведет переговоры с европейскими чиновниками и осуществила множество требуемых реформ, а вторая – далекая северная островная страна – еще даже официально не вышла на старт. В докладе отмечается, что, если Хорватия «в срок будет соответствовать всем критериям, переговоры о ее приеме могут завершиться уже в будущем году». Это означает, что она может стать 28-м членом ЕС самое позднее в 2012 году. Технически картина выглядит так. По части из 35 тем («глав» на брюссельском жаргоне) переговоры идут, остальные уже закрыты. Урегулирование пограничного спора со Словенией сняло политические преграды. Чиновники Комиссии считают, что Хорватии надо предпринять усилия по увеличению независимости судебной системы, борьбе с организованной преступностью и коррупцией, обеспечению прав меньшинств. Исландия, которая стала одной из первых жертв глобального кризиса, сравнительно недавно начала демонстрировать желание присоединиться к ЕС. Для нее, конечно же, переговоры о вступлении будут в значительной степени формальностью, поскольку большая часть ее законодательства сходна с тем, что действует в Союзе. Сложности могут возникнуть разве что при обсуждении отдельных конкретных тем, чувствительных для маленькой северной страны. К их числу может относиться рыболовство. Однако вполне вероятно, что Исландия и Хорватия будут готовы к вступлению практически одновременно, и тогда они действительно войдут в состав Союза вместе. Более сложная проблема – перспективы Турции. Эта страна с огромным населением, территорией, иной культурой, выходящей границей к неспокойным регионам Ближнего Востока и Кавказа. Против ее приема в ЕС открыто высказывается ряд стран, включая таких тяжеловесов, как Германия и Франция. Четыре года переговоров не слишком приблизили страну к Союзу. Переговоры ведутся только по 11 темам, закрыты по одной, по нескольким вообще не могут начаться из-за возражений отдельных стран. Нерешенность кипрской проблемы (Республика Кипр, объединяющая только грекоязычную часть этого острова, является членом ЕС) осложняет дело. Не случайно Европейская Комиссия, с одной стороны, отмечает прогресс, который сделала Турция на пути соответствия критериям ЕС, а, с другой, – за многое критикует власти этой страны. Критика связана с обеспечением свободы печати, прав национальных и религиозных меньшинств, женщин. Зато в экономической области особых проблем нет, похвалили Анкару и за первые конкретные шаги по нормализации отношений с Арменией. Словом, задача состоит в том, чтобы не оттолкнуть Турцию, но одновременно не слишком обнадежить. Ведь при сохранении принципиальных возражений Берлина и Парижа очевидно, что Турцию никогда не примут в ЕС, какие бы усилия она не прилагала. Зато может радоваться Македония. Эта беднейшая бывшая югославская республика, попросившаяся в ЕС в 2005 году, признана годной к строевой. Комиссия рекомендовала начать с ней официальные переговоры о вступлении. Видимо, главной политической проблемой там станет выработка компромисса с соседней Грецией относительно названия этой страны. Греки считают, что название Македония принадлежит к их культурно-историческому наследию, и считает, что эта небольшая республика должна иметь другое имя. Уже 18 лет эту проблему решить не удается, но ради вступления в ЕС, можно полагать, македонские власти пойдут на уступки. Остальные потенциальные претенденты пока далеки от того, чтобы серьезно говорить об их приеме в Союз. Остальные – это Албания, Босния и Герцеговина, Сербия. Светлана ФИРСОВА

Парадокс: дети, живущие в сельской местности, а потому значительно чаще, чем горожане, соприкасающиеся с животными, растениями, сеном и прочими аллергенами, страдают от аллергий куда реже, чем «цветы жизни» из больших городов. Обратимся к статистике. В 1994/95 годах в ФРГ от симптомов астмы страдали 9,6% всех детей. В 2002/2003 годах их стало уже 12,8%. Похожая картина складывается и с сенной лихорадкой и с кожными аллергиями. Причем, многие из этих хворей дети просто «получают в подарок» от своих курящих или неправильно питающихся матерей. Однако и в диетах надо знать меру и следовать рекомендациям врачей, не перебарщивая по собственному почину. Профессор Сюзанне Лау, руководитель службы педиатрической аллергологии берлинской университетской клиники «Шарите» рассказывает: «В повседневной клинической деятельности мне приходится сейчас видеть такие случаи, о которых прежде доводилось лишь читать в учебниках. Многие матери, страшась развития аллергий у своего потомства, во время беременности соблюдают настолько строгие диеты, что наносят вред и самим себе, и ребенку. Нельзя ни в коем случае отказываться от продуктов, содержащих аллергены. Просто надо во всем соблюдать меру». Сейчас в «Шарите» ведутся исследования вакцины, предназначенной для подверженных аллергиям грудничков, и за последние несколько лет были получены обнадеживающие результаты. Однако дать конкретные рекомендации профессор Лау пока отказывается: работы еще не завершены. Сейчас можно только сказать, что вакцина будет предназначена для орального приема и ее содержимое будет «тренировать» иммунную систему ребенка для противостояния аллергическим напастям. Однако может пройти еще не один год, пока будут подобраны все вещества, которым можно будет доверить роль «тренеров».