Новые горизонты обеспечения безопасности в евро-атлантическом регионе
1. Инициатива разработки и принятия Договора о европейской безопасности (ДЕБ), с которой в апреле 2008 года выступил президент Российской Федерации Дмитрий Медведев, полностью оправдала себя. Она оказалась востребованной. Она обрела самостоятельное существование.
1.1. Это объясняется тем, что российские предложения отвечают реальным потребностям не только укрепления безопасности в регионе, но и придания нового качества всей системе международных отношений.
1.2. Кроме того, они дают обильную пищу для размышлений и заставляют задуматься над новыми более перспективными подходами к обеспечению мира, безопасности, партнёрских отношений и, в более широком контексте, к совместному управлению развитием.
1.3. Более того, они задают новую позитивную повестку дня международным отношениям, позволяя канализировать усилия государств и групп государств и их объединений по защите и продвижению своих национальных интересов в позитивное русло.
1.4. Благодаря проявляющему всё в большей степени настрою на их серьёзное обсуждение с авансцены политической жизни убираются деструктивные элементы противостояния, взаимного недоверия и достижения выигрыша в конкурентной борьбе любой ценой. Ей придаётся в целом более конструктивная направленность.
2. У инициативы Дмитрия Медведева появляется своего рода «кредитная история». Она обрастает «мясом» концептуальных разработок и конкретных предложений.
2.1. Тема укрепления безопасности и совершенствования архитектуры безопасности в евро-атлантическом регионе всё более активно дискутируется в ОБСЕ. 23 июня она обстоятельно затрагивалась в Вене. Там состоялось открытие очередной Ежегодной конференции ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности. 26-27 июня – на специально для этого созванных на о. Корфу неформальных встречах министров иностранных дел стран ОБСЕ, а затем Совета Россия-НАТО.
2.2. На постоянной основе она обсуждается в рамках диалога между Россией и Европейским Союзом.
2.3. Кроме того, используется двусторонний формат. Конструктивно откликнулись на инициативу Германия, Франция, Финляндия, другие страны.
2.4. Но диалог идёт не только на политическом уровне и по дипломатическим каналам. Он набирает обороты в экспертном сообществе. К нему активно подключаются юристы, политологи, военные специалисты. Появились первые солидные доклады, подготовленные международными коллективами авторов. В них предлагается и обосновывается широкий перечень мер, которые можно было бы принять в целях укрепления международной безопасности.
3. Хотя диалог идёт, нет пока общего понимания ни причин, которые его вызвали к жизни, ни целей, ни даже первоочередных шагов. Совершенно очевидно, что система кооперативной безопасности в евро-атлантическом регионе, которая обеспечила бы всем равную безопасность и включала бы все страны, в том числе и Россию, не сложилась. Её надо создавать.
3.1. Но речь не об удовлетворении озабоченностей России, хотя такой элемент также обязательно присутствует.
3.2. Всем в регионе нужна такая система безопасности, которая бы отвечала некоторому набору базовых критериев. Она должна делать вооруженные конфликты, вообще конфликты невозможными. Она обязана предотвращать гонку вооружений и перенос её в новые сферы, а также излишнее военное строительство где бы то ни было, в любой части евро-атлантического пространства. Она призвана утверждать полное доверие всех стран и народов региона по отношению друг к другу и тем гарантиям безопасности, которые даются. С её помощью необходимо положить непреодолимый предел расползанию по планете оружия массового поражения и ракетных технологий. Она должна, просто обязана служить эффективным орудием в совместной борьбе с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, международным терроризмом, торговлей людьми, незаконной миграцией и другими вызовами. Ей должен быть придан всеобъемлющий характер, чтобы противостояние и недобросовестные методы ведения дел не переносились в экономическую и гуманитарную сферы.
3.3. Пока ничего этого нет. Ни один элемент подобной столь насущной системы безопасности не создан. Он не работает. А ведь это не идеальная модель, о которой можно мечтать, даже не надеясь на её реализацию. Это базовые требования к безопасности.
3.4. Только после того, как они будут удовлетворены, станет реальной постановка более глобального вопроса об искоренении причин, порождающих конфликты, нетерпимость, взаимное недоверие и т.п.
4. В первоочередном порядке, как представляется, требуется следующее. Необходимо объединить усилия на изменении восприятия России политиками НАТО и ЕС и их государств-членов, и зеркально – восприятие российскими политиками того, как и что делают НАТО, ЕС и их государства-члены. Точно также надо менять имидж всех элементов архитектуры безопасности в евро-атлантическом регионе в глазах проживающего здесь населения.
4.1. Вроде бы с образом врага давно покончено. Россия, НАТО, ЕС перестали быть противниками. «Холодная война» ушла в прошлое. Но образ врага оказался чрезвычайно живучим. И политиками, и СМИ Россия всемерно, методично, изо дня в день, с привлечением колоссальных ресурсов, в автоматическом режиме демонизируется.
4.2. Многими в России то, что делают НАТО и ЕС, также воспринимается в штыки. Как враждебные расцениваются в России многие предпринимаемые ими односторонние действия. В качестве примера обычно приводятся безудержное расширение; перевод военной инфраструктуры на восток; оценка политических режимов и отдельных политиков в качестве дружественных в зависимости от того, проводится ли ими антироссийский курс; поддержка провокационных действий отдельных государств-членов. Упоминаются также использование тактики торговых войн в наиболее критичных для России секторах экономики; призывы к расчленению и дестабилизации страны и посягательства на отдельные регионы.
4.3. Об этом надо говорить. Это надо преодолевать. С образом врага надо покончить не только на словах, но и в политической риторике и в материалах СМИ, не ставя, естественно, под сомнение ни в малейшей степени свободу на распространение и доступ к информации. Только тогда безопасность можно будет поставить на прочную, здоровую основу.
4.4. Соответственно необходимы продуманные совместные меры с тем, чтобы переломить тенденцию и приступить к улучшению имиджа друг друга.
5. Точно также требуется понять, что усилия по укреплению безопасности за счёт других и вопреки интересам других, если вы входите в единую систему кооперативной безопасности, эту систему ослабляют. Они подрывают её, хотя те страны, группы стран и их объединения, которые рассчитывают односторонними действиями укрепить свою безопасность, так не думают.
5.1. Важна сумма безопасности всех участников системы, а именно по ней наносится удар. Поэтому за 20 лет, прошедших после бархатных революций и падения Берлинской стены, безопасности в мире и, в том числе, в евро-атлантическом регионе стало не больше, а меньше. Для всех игроков, для всех стран, их организаций и объединений.
5.2. И в экономической сфере попытки получить односторонний выигрыш, преуспеть за счёт других, обезопасить себя, подрывая экономику других, ведут к обратным результатам. Об этом заставляет говорить не только бушующий мировой экономический кризис. Нет. Это только один из элементов общей картины. Главное в другом – в триллионах рублей, долларов, евро упущенной выгоды, которые недополучили наш бизнес, наши государства, население наших стран.
5.3. Односторонние действия, использование политически недобросовестных методов конкуренции влекут за собой тяжелейшие экономические последствия. По сути, мы обираем сами себя.
5.4. Задача номер один в этих условиях – разобраться с этим и договориться делать ставку на повышение общей конкурентоспособности наших экономик и такие действия, в результате которых в позитиве оказывались бы все, а не только отдельные избранные игроки.
6. В политическом и экспертном сообщества сейчас выкристаллизовались как бы три далеко отстоящих друг от друга направления. Это очень хорошо видно по июньскому 2009 года докладу Института Восток-Запад. Полной удовлетворенности системой безопасности, сложившейся в евро-атлантическом регионе, не испытывает никто. Все ратуют за её модернизацию, укрепление, рационализацию и т.д.
6.1. Но приверженцы одного из подходов считают, что структур НАТО и ЕС якобы вполне достаточно, чтобы с опорой на них решать все проблемы. Хорошо бы лишь, чтобы между ними и Россией был найден новый модус вивенди, проявлялась сдержанность, осуществлялись меры доверия.
6.2. Сторонники второго подхода видят ограниченность такой парадигмы. Они понимают, что надо идти дальше и достраивать архитектуру безопасности в евро-атлантическом регионе новыми элементами. Но поиск таких элементов ими предлагается вести на базе НАТО и ЕС или в контексте их модернизации и адаптации к новым условиям.
6.3. Наконец, специалисты, поддерживающие третий подход, говорят: нет, этого недостаточно, в перестройке нуждается вся система безопасности в евро-атлантическом регионе. Ей должно быть придано новое качество. Именно исходя из этого надо разрабатывать систему мер, подлежащих практической реализации.
6.4. Ученые и общественность Российской Федерации в целом выступают за третий подход. По их мнению, только с его помощью получится в полной степени решить все проблемы. Благодаря ему, удастся преодолеть все препятствия, лежащие на пути создания действенной системы кооперативной безопасности, гарантирующей всем равную безопасность, в которой бы все могли участвовать на равноправной основе. Вместе с тем, в Российской Федерации, конечно же, уважают позицию сторонников других подходов, прекрасно понимают, с чем она связана. Поэтому ставка делается на то, чтобы посмотреть, какие из предлагаемых ими практических мер по укреплению кооперативной безопасности можно было бы объединить или состыковать с теми, которые разрабатываются и начинают выдвигаться приверженцами третьего подхода.
7. В какой-то степени такие же различия имеются и по вопросу о договорно-правовом оформлении новой системы безопасности в евро-атлантическом регионе. Скептиков очень много. Причём повсюду, в том числе и в Российской Федерации. Резонов, к которым они чаще всего прибегают, несколько.
7.1. Прежде всего, попытки заключить договор всё портят. И форма очень тяжёлая – работать с ней намного сложнее. И перспективы хуже – получить одобрение большого соглашения со стороны парламентов всех стран почти нереально. Наш мир слишком разделенный. Взаимной подозрительности хоть отбавляй. Национальные интересы разнонаправлены.
7.2. Второй аргумент состоит в том, что договорно-правовой инструментарий неэффективен. Нарушения международного права являются нормой. Доверие к нему подорвано. Почему, можно не объяснять. Право никому никогда не мешало применять силу. Господство права в международных отношениях – химера или, иначе, сладенькая сказочка для кисейных барышень.
7.3. Приведённые утверждения опровергать крайне сложно. Да и не нужно. Тем более что они отчасти справедливы, и в их подтверждение могут быть приведены многочисленные факты. Но нужно видеть также и очень серьёзные преимущества и дополнительные возможности, которые даёт заключение добротного Договора о европейской безопасности.
7.4. Вот только некоторые из них. Наличие договора создаёт ситуацию правовой определённости. Это первостепенное требование для развития нормального сотрудничества, долгосрочного планирования деятельности и деловой активности, создания благоприятного инвестиционного климата и т.д.
Договор в обязательном порядке предусматривает конкретный набор механизмов контроля за его реализаций, решения споров, проведения регулярных встреч по обзору исполнения и модернизации – такова устоявшая практика современного международного общения. Он служит правовой основой для создания и функционирования необходимых международных органов и институтов.
Договор связывает не только участвующие в нём государства. Он включается одновременно и в их внутреннее право и правовой порядок, заставляя обеспечивать его соблюдение и административные, и судебные органы. Возможность следить за его неукоснительным исполнением получает общественность.
Договор – это, конечно же, гораздо большая чёткость формулировок и определённость в том, что касается процедур, обязательств, институтов, всего.
Кроме того, договор позволяет концептуально объединить все переговорные треки, придать им взаимно поддерживающий характер и получить тем самым синергетический эффект.
8. В том, что касается набора конкретных мер по укреплению безопасности в евро-атлантическом регионе, начинать предлагается обычно с мер доверия. Причём меры доверия в военной сфере хорошо известны. Они неплохо отработаны. В какой-то степени речь идёт даже не столько о чём-то принципиально новом, сколько о восстановлении того, что уже было, но оказалось разрушенным за последние годы.
8.1. Меры доверия нужны также и в других областях, в том числе экономике, торговле продовольствием и энергоносителями, доступе к классическим и новейшим технологиям, сдержанности в законодательном процессе и т.д.
8.2. Нельзя забывать также о том, что к мерам доверия должно подключаться всё общество, а не только отдельные структуры по линии военных и дипломатических ведомств. Для этого нужны на порядок или даже несколько порядков более интенсивные контакты между неправительственными организациями, публичные встречи и выступления, собирающие тысячные аудитории, умные профессиональные дебаты по телевидению, живая постоянно разрастающаяся ткань совместных научных и популяризаторских мероприятий. Чтобы среда для нашего Петербургского диалога поменялась, чтобы он стал лидером, флагманом в море форумов и инициатив.
9. В институциональном плане в опережающем порядке следовало бы приступить к созданию единого Центра по оценке рисков.
9.1. Естественно, что он занимался бы не только сбором информации и её оценкой и обеспечивал прямые контакты с ведомствами и лицами, принимающими решения, но и ранним предупреждением, а также разработкой и осуществлением мер по снижению рисков.
9.2. Такому Центру можно было бы придать дополнительно особое символическое значение, разместив его в географическом центре Большой Европы или Евразии как олицетворение того, что политике насаждения всё новых и новых разделительных линий в Европе, наконец-то, приходит конец.
9.3. Центр обязательно будет интернациональным по национальной принадлежности своего персонала. Он может состоять из системы технических служб и органов, которым бы государства делегировали определённые политические функции.
9.4. Одновременно при согласовании общих черт как институциональной перестройки, так и простой модернизации архитектуры безопасности в евро-атлантическом регионе надо будет подумать о создании такого совместного органа, который бы отвечал за принятие обязательных решений и их исполнение.
10. Вопрос о принципах межгосударственного общения, на которых должна строиться обновлённая система формирующейся кооперативной безопасности в евро-атлантическом регионе, остаётся, к сожалению, далеко не праздным.
10.1. Доверие к Хельсинкским принципам в какой-то степени подорвано. Их трактовка разнится. Но задача состоит не только в том, чтобы вернуть к ним доверие. Требуется также провести их инвентаризацию (вместе со всеми другими политическими документами, рожденными хельсинкским процессом), дать им более развёрнутое поэлементное определение, снабдить механизмами реализации и контроля за их соблюдением.
10.2. Кроме того, их важно было бы дополнить ключевыми принципами обеспечения военной безопасности и ограничения гонки вооружений. С тем чтобы все, насколько это возможно, одинаково понимали, какой смысл и содержание вкладываются в концепции кооперативной безопасности, равной безопасности, стратегического партнёрства, свободы в выборе мер обеспечения национальной безопасности, отказа от укрепления своей безопасности за счёт других участников кооперативной безопасности и т.д.
10.3. В этом контексте особенно пристального внимания заслуживает постановка вопроса об отказе от принципа самоопределения наций и народов в его нынешнем прочтении, позволяющем добиваться собственной независимой государственности не только в результате мирной борьбы, но и прибегая к насильственным методам.
10.4. Другое не менее интересное и перспективное предложение – ввести в европейский контекст, наряду с защитой национальных меньшинств, практику совершенствования межнациональных отношений путём закрепления не только за титульной нацией статуса государство образующей.
* * *
Таких вопросов предстоит поставить ещё много. Мы только в начале пути. Но важно, что сдвинулись с мёртвой точки. Осмысление проблем началось. Их обсуждению придаётся всё больший размах.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
* Статья подготовлена в качестве позиционного материала для обсуждения на секции «Политика» в рамках 9-го российско-германского Форума «Петербургский диалог», состоявшегося в Мюнхене, Германия 14-16 июля 2009 года. Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».
По мнению его участников, к числу важнейших треков укрепления доверия, стабильности и безопасности в Европе следовало бы отнести усилия по улучшению имиджа НАТО и ЕС в России, и соответственно России – в странах НАТО и ЕС. Слишком часто акцент делается на выпячивании негатива, на том, что разъединяет, а не объединяет. Взгляды, стереотипы и клише «холодной войны» до сих пор не преодолены. Нельзя рисовать мир только белой и черной красками. Демонизация как России, так и НАТО недопустима. Добросовестные политики, СМИ, общественность должны добиваться объективного освещения и оценки событий. От этого выиграют все. И, прежде всего, мир, безопасность и доверие на континенте.
К числу первых же шагов по институциональной достройке архитектуры безопасности в евро-атлантическом регионе следовало бы отнести создание международного Центра по оценке рисков, который бы собрал в своих стенах наиболее квалифицированных специалистов из всех стран региона. В его компетенцию должны войти сбор, обработка и оценка информации, необходимой для своевременного выявления угроз и принятия своевременных упреждающих действий. Было бы логично, если бы рекомендации и решения по их осуществлению принимал политический орган Центра, состоящий из полномочных представителей правительств и компетентных органов создающих его государств. Тогда Центр стал бы одним из ключевых элементов нового механизма раннего предупреждения о кризисах, предотвращения конфликтов, превентивной дипломатии и кризисного регулирования.
Другим его элементом должен стать международный орган, уполномоченный государствами принимать обязательные решения в области безопасности и добиваться их реализации.
Петербургский диалог высказывается за разработку и заключение Договора о европейской безопасности в среднесрочной перспективе в качестве одного из возможных вариантов перестройки и укрепления архитектуры безопасности в евро-атлантическом регионе. Такой договор мог бы содержать подробное изложение юридических принципов и норм, на которых должна строиться система кооперативной безопасности, закреплять институты, механизмы и процедуры, необходимые для обеспечения их полного, добросовестного и последовательного исполнения. Важное место в числе таких принципов и норм должно быть отведено требованиям равной безопасности, её неделимости и отказа от обеспечения безопасности за счёт других. В их иерархию sine qua non должны быть включены принципы, которыми бы государства руководствовались при разработке и осуществлении мер по предотвращению гонки вооружений и переносу её в другие сферы, и мер по ограничению вооруженных сил и вооружений.
В этом контексте участники Петербургского диалога призывают самое пристальное внимание уделить вопросу о запрете на использование насильственных методов при решении задач самоопределения наций и народов и обретения различных форм национальной государственности.
Столь же большого внимания заслуживает предложение о признании, при определенных условиях, за общностями, имеющими статус национальных меньшинств, статуса государство образующих наций.
Участники Петербургского диалога согласны с тем, что в первоочередном порядке свежего нетрадиционного подхода заслуживает осмысление нынешних проблем обеспечения в евро-атлантическом регионе жёсткой безопасности. Но в таком же подходе нуждаются и вопросы совершенствования международного сотрудничества в деле обеспечения экономической стабильности и безопасности.