Рухнет ли Шенгенская стена?
Перспективы введения безвизового режима между Россией и ЕС
На вопрос о перспективах изменения существующей ситуации, в какой-то степени отвечает исследование, подготовленное Финским институтом международных отношений*1. Его публикации предшествовала встреча, проведённая Фондом Генриха Бёлля и Финским институтом международных отношений (ФИМО) 8 декабря 2008 года в московской гостинице «Арбат», в ходе которой с презентацией проделанной работы выступили авторы Аркадий Мошес и Минна-Мари Салминен. В дискуссии приняли участие сотрудники аппарата Совета Федерации, консульских отделов посольств Эстонии и Финляндии, Представительства Европейской Комиссии, а также активисты общественных молодежных организаций. Само исследование было опубликовано в феврале 2009 г.
Визовый тупик
Сегодня проблема введения безвизового режима является наиболее значимой в сфере гуманитарного сотрудничества. Сохранение виз создаёт препятствия для поездок как жителей России, так и граждан стран ЕС. Такая ситуация кажется особенно абсурдной на фоне значительного расширения взаимных контактов. Традиционно визовый режим воспринимается в качестве инструмента обеспечения безопасности. Но является ли он таковым сегодня, учитывая рост объёмов сотрудничества? Представляется всё более сомнительным.
Целый ряд явлений последнего времени свидетельствует против сохранения визового режима. Во-первых, это значительные социально-экономические изменения в России и ЕС, которые привели к интенсификации контактов между людьми и увеличению числа лиц, пересекающих границу. Во-вторых, существует пример других стран, в частности Израиля. До этого года между Израилем и Россией действовал визовый режим, но весной была согласована его отмена. Соответствующее соглашение вступило в силу. Встаёт вопрос, почему между Россией и Израилем, несмотря на сложный характер их отношений, такой шаг стал возможен, а между Россией и ЕС, декларирующими стратегическое партнёрство, – нет. В-третьих, в последнее время ряд ведущих политиков России*2 и стран ЕС (в первую очередь Финляндии*3 и Италии)*4 заявили о необходимости отмены виз.
Очевидно, что ни одна из сторон не готова отказаться от них в одностороннем порядке. А значит, встаёт вопрос о необходимости договариваться. Кроме того, ЕС начал обсуждать возможность введения безвизового режима с Украиной. В этой связи может произойти определённый перекос в пользу отношений Европейского Союза с этой страной, по сравнению с взаимодействием России и ЕС. Между тем до настоящего момента именно Москва являлась приоритетным партнёром для Брюсселя на пространстве СНГ, на котором обкатывались наиболее продвинутые формы сотрудничества. Наконец, в настоящее время Норвегия (страна Шенгена, но не ЕС) обсуждает с Россией возможность введения безвизового режима в районе Мурманска. То есть тут тоже видно позитивное движение, которое пока не отражается на диалоге России с Евросоюзом. В целом, наблюдается изменение атмосферы, международной среды сотрудничества России и ЕС.
Актуальность нынешней работы ФИМО подчёркивается тем, что глубокие исследования состояния визовых отношений между Россией и ЕС на основе эмпирических данных практически отсутствуют*5. Это особенно странно на фоне активного обсуждения вопроса в СМИ. В отсутствие научного анализа тема введения безвизового режима стала предметом бесчисленных спекуляций и домыслов. Два наиболее распространенных в Европейском Союзе и связанных между собой мифа относительно безвизового режима с Россией гласят, что, во-первых, отмена виз приведёт к массовому притоку трудовых мигрантов, а во-вторых, существующий визовый режим защищает Евросоюз от нелегальной миграции и преступности из стран СНГ. Несмотря на то, что оба этих суждения весьма сомнительны, они активно используются при формировании политики стран ЕС. Следует отметить, что в России визовая проблема мифологизирована в значительно меньшей степени. Сейчас уже практически не говорят, что отмена виз может привести к «утечке мозгов» и оттоку рабочих рук.
Серьезным сдвигом в развитии партнёрства между Россией и ЕС стало то, что сегодня вопрос «отказываться ли от виз или нет?» не стоит. Стоит вопрос: «когда отказываться?» Но за последние четыре года каких-то достижений в его разрешении не заметно.
Выдача виз: количественные показатели
Исследование экспертов ФИМО опирается на результаты интервьюирования специалистов, занимающихся визовыми проблемами на практике. Безусловно, анализ опыта всех стран Шенгенской зоны не представлялся возможным, в первую очередь из-за финансовых ограничений. В результате в фокус исследования попали столь различные государства, как Эстония, Финляндия, ФРГ, Италия и Польша. Однако это не помешало получить по-настоящему богатый фактический материал*6. Его обобщение позволило по-новому взглянуть на многие вещи. Хотя в каких-то случаях полученные выводы могут показаться вполне тривиальными, в других – они носят совсем даже неочевидный характер*7.
Вполне ожидаемо безусловный лидер по числу виз, выдаваемых россиянам, – Финляндия. В 2007 г. их было выдано 650 тысяч. В 2008 г., несмотря на нарастание кризисных явлений в глобальной экономике, – свыше 700 тысяч. Столь большое число заявителей обусловлено протяжённой общей границей и фактором Санкт-Петербурга – крупного мегаполиса, население которого поддерживает многочисленные и разнообразные связи с северными соседями. Неудивительно, что в Петербурге располагается крупнейшее консульское учреждение Финляндии. По количеству сотрудников оно существенно превышает посольство в Москве.
Германия отстаёт от Финляндии по числу виз, выдаваемых россиянам, чуть ли не на порядок. Но и ее консульские службы рассматривает немало обращений. В 2007 г. число выданных ими виз достигло 220 тысяч. Столь высокая цифра объясняется рядом факторов. Какую-то часть населения Германии составляют переселенцы из бывшего СССР. В ней постоянно живут или приезжают на заработки многие тысячи россиян. Все они поддерживают активные связи с соотечественниками. Приглашают их в гости. Ведут совместный бизнес и проч. Интересна Германия для россиян – об этом известно в меньшей степени – и в качестве туристического направления.
В отличие от двух предыдущих стран, количество виз, выдаваемых Италией, установить сложнее, так как она использует систему аутсорсинга этого вида консульских услуг. Подобная система позволяет упростить получение виз, но повышает расходы со стороны заявителей. В принципе, Италия тоже выдаёт много виз, но мотивация заявителей, запрашивающих итальянскую визу, существенно проще. В основном это туристы.
Польша и Эстония только недавно, в декабре 2007 г., отказались от национальных виз. Соответственно, они располагают лишь небольшим опытом функционирования в рамках Шенгенской системы, и в первую очередь он связан с налаживанием самого процесса. Сразу после вступления в силу новых правил поток заявлений на эстонские и польские визы снизился. Эксперты объясняют это явление тем, что россияне стали использовать шенгенские визы, полученные в консульствах других стран, в частности Финляндии, для поездок в государства Центральной и Восточной Европы. Тем не менее, во второй половине 2008 г. наблюдалось постепенное увеличение числа заявителей.
Что касается России, то тут сложно точно оценить количество приезжих из стран ЕС. Всего в год Россия выдаёт около 3,5 миллиона виз, но это данные по всему миру. Посольство в Хельсинки располагает сведениями, что только в Финляндии Россия выдала в прошлом году 250 тысяч виз. То есть и со стороны ЕС можно говорить об относительно высокой доли населения, заинтересованной в упрощении визовых барьеров.
Проблемы визового регулирования
Визовый режим в отношениях России и ЕС определяется в документах сторон о порядке доступа иностранных граждан на их территорию. Основы современного общего визового регулирования ЕС*8 были заложены в середине 80-х – начале 90-х гг. прошлого столетия, когда пять стран интеграционной группировки заключили Шенгенские соглашения, к которым позже присоединились другие государства Союза*9. В рамках этих соглашений стороны договорились ввести общее визовое регулирование и общую визу. В 1999 г. Шенгенским исполнительным комитетом принимается Общая консульская инструкция, устанавливающая процедуры и условия выдачи шенгенских виз. После вступления в силу Амстердамского договора*10 она включается в acquis communautaire*11. В 2001 г. ЕС принимает специальный регламент, подтверждающий вслед за шенгенскими правилами дифференцированное отношение к разным странам. В нем даётся перечень стран, которые подпадают или нет под ограничения, связанные с действием визового режима*12. В дальнейшем кодификация законодательства в визовой сфере продолжается. Соответствующая работа ведется под руководством Комиссии. К настоящему времени сведение в единый нормативный документ множества актов, принятых по этой проблематике с начала 2000-х гг., почти завершено*13.
Сейчас Шенгенское пространство функционирует как единая система, причем в неё все больше втягиваются даже страны, сохранившие национальные визы (такие как Великобритания). Во многих чувствительных областях (в сотрудничестве по уголовно-правовым вопросам и в первую очередь в обмене информацией в рамках Шенгенской информационной системы)*14 они глубоко интегрированы со странами Шенгена. Поэтому уже нельзя идти путём двусторонних соглашений между Россией и отдельными странами ЕС, нужно искать многосторонние подходы.
Основу российского правового регулирования в визовой сфере составляет Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. в редакции от 4 декабря 2007 г.*15 Существенное значение для иностранных граждан, въезжающих на территорию России, имеют также законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (от 25 июля 2002 г.), «О Государственной границе Российской Федерации» (от 1 апреля 1993 г.), «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (от 30 марта 1995 г.) и «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (от 18 июля 2006 г.),*16 а также подзаконные акты Правительства, МИД, МВД, ФСБ, ФМС.
В качестве общего правила, законодательство и России, и ЕС предполагают необходимость наличия виз, но предоставляют возможность отмены визового режима в отношении отдельных партнёров на основе специальных правовых актов. Исходя из внутреннего законодательства, строится совместная нормативная база России и ЕС по визовому вопросу. Значительной гармонизации и определённой либерализации способствовало Соглашение об упрощении визового режима,*17 подписанное 25 мая 2006 года и являющееся ключевым нормативным актом, регулирующим сотрудничество сторон в визовой сфере. Именно в нём стороны согласовали условия выдачи и продления виз, включая предельные сроки рассмотрения заявлений и размеры консульского сбора. В нём также определены отдельные группы лиц, освобождённые от уплаты сбора. Но наибольшие привилегии при пересечении границы соглашение предоставляет владельцам дипломатических паспортов – они вообще избавлены от необходимости оформления виз. По сути, этим Соглашением исчерпывается совместная договорно-правовая основа отношений России и ЕС в визовой сфере.
В то же время, оценки Соглашения об упрощении визового режима 2006 г. отнюдь не всегда положительные. В целом ряде случаев его принятие не только не упростило контакты между людьми, но, наоборот, создало дополнительные препятствия. В том числе, в отдельных посольствах выросли сроки рассмотрения заявлений на визу (там, где они ранее были более либеральными по сравнению с условиями Соглашения). Кроме того, в последнее время ужесточились требования по срокам пребывания иностранцев в России, что уже привело к сворачиванию многих программ сотрудничества по линии молодёжных и правозащитных организаций. Также в связи с особенностями национальных законодательств, положение о возможности получения многолетних виз зачастую абсолютно бесполезно. И это лишь некоторые негативные примеры.
Установление де-факто безвизового режима поездок для чиновников ведёт к снижению их мотивации вести переговоры по дальнейшей либерализации или полной отмене виз для большинства населения. Характерно, что соглашение об упрощении визового режима было согласовано ещё в 2005 г., но с тех пор не только не достигнуто никаких новых договорённостей, не слышно даже о каких-то активных переговорах по этому вопросу. То есть визовый режим в чём-то упростился, в чём-то усложнился, но сейчас мы вообще находимся в ситуации застоя.
Несмотря на заявленный статус Соглашения как основного документа в области визового регулирования, оно оставляет огромные возможности для интерпретации. В результате, на практике выдача виз в значительной степени определяется инструкциями, направляемыми консульским учреждениям национальными правительствами и особенностями двустороннего сотрудничества по консульским вопросам. Это ведёт к тому, что процедуры выдачи виз существенно варьируются в зависимости от страны. Здесь нужно отметить, что обе стороны в визовых вопросах строго следуют принципу взаимности, что, по сути, ставит в зависимость особенности процедур применяемых Россией в визовой области в отношении отдельных стран ЕС от визовых процедур этих стран.
Выделяются несколько групп различий*18. В первую очередь, наблюдается различие в отношении к гражданам, подающим на визы, – в то время как одни консульства более либерально относятся к выдаче виз, другие стремятся использовать их как ограничительный механизм. Проведённые исследования свидетельствуют, что плохое отношение и невнимание к заявителям – основной фактор, вызывающий у последних негативные эмоции. Они провоцируют раздражение даже в большей степени, чем отказ в выдаче визы или длительность оформления документов*19. Именно разница в отношении является базовой и предопределяет многие другие различия. Отчасти она влияет на процедурные расхождения в оформлении и обработке визовых запросов.
Отдельные страны ЕС запрашивают различные пакеты документов, информацию и т.д., и зачастую эти процедуры не прозрачны для россиян. Например, порядок получения визы в финских загранучреждениях понятен тем, кто обращается в них впервые, в абсолютном большинстве случаев, тогда как даже те, кто неоднократно получал французскую визу, зачастую не уверены, что они достаточно хорошо понимают действующую систему*20. Результат отсутствия транспарентности – увеличение числа визитов в консульство для получения визы, что ведёт к усилению раздражения визовыми ограничениями и непосредственно ЕС.
В этом смысле процедура получения виз в российских загранучреждениях, сколько бы сложной она ни была, отличается большей прозрачностью по сравнению со многими странами ЕС. Кроме того, существенную проблему представляют чисто технические препятствия. В частности, велики различия в языковых навыках сотрудников консульств. В одних миссиях сотрудники, работающие на приёме документов, бегло говорят по-русски, в других – их знание языка находится на очень низком уровне. Тогда это может стать ещё одним барьером. Большое значение приобретают и размеры помещений консульств: в одних консульствах достаточно места и технических средств для обработки большого количества заявлений на визы, в других таких возможностей нет. По мере роста трансграничных потоков эта проблема всё больше усугубляется. Наконец, наблюдаются определённые различия в количестве отказов выдачи визы. В целом их следует признать незначительным – число отказов варьируется от 1% до 3%. На самом деле, оно ниже, чем обычно принято считать*21.
Одновременно с собственно визовыми вопросами всё большую остроту приобретает тесно связанная с ними проблема регистрации иностранцев по месту пребывания. Это специфическая российская процедура, не имеющая аналогов в практике стран Евросоюза. Неудивительно, что государства ЕС в один голос требуют от России её отмены для своих граждан, настаивая на соблюдении принципа взаимности. По Cоглашению 2006 г. Россия фактически приняла обязательство двигаться в сторону отмены этой процедуры в отношении граждан ЕС. В действительности никаких реальных шагов предпринято не было.
В результате практические проблемы, связанные с выдачей виз, можно свести к двум основным пунктам. С одной стороны обостряется проблема обеспечения соответствующих условий для обработки визовых запросов и в первую очередь наличия помещений и обеспечения языковой квалификации сотрудников. Кроме того, по мере возрастания нагрузки на консульские учреждения всё острее встаёт вопрос организации гуманных условий для заявителей ещё до непосредственного контакта с консульскими служащими. В настоящее время гражданам, подающим на визы, приходится отстаивать многочасовые очереди на улице, и пространство вокруг консульств в большинстве случаев никак не оборудовано (нет ни скамеек, ни навесов от дождя и снега). Консульства практически никак не взаимодействуют с заявителями до момента их входа в здание. Между тем длительное ожидание под дверьми консульства не только негативно влияет на отношение к стране, которое оно представляет. В определённой степени оно может рассматриваться как нарушение прав человека на уважение его достоинства и гуманное к нему отношению. Показателен пример загранучреждений ФРГ в России, очередь в которые заявителям приходится занимать с раннего утра и даже ночи, и всё равно достаточно велика вероятность, что они не попадут внутрь и им придётся пытаться вновь на следующий день. Как минимум консульствам стоит озаботиться организацией условий для граждан, стоящих в подобных очередях, но ещё более радикальным и эффективным решением могло бы стать введение процедуры предварительной электронной регистрации, которая бы позволила записываться на определённый день и даже час.
С другой стороны, стоит вопрос гармонизации и выработки единых процедур приёма и обработки визовых запросов консульствами всех стран ЕС и России. Гармонизация внутри ЕС оказывается даже более важной и сложной проблемой, чем между Москвой и Брюсселем. Российская политика в визовой сфере строится на основе принципа взаимности, поэтому гармонизация законодательства внутри ЕС, по сути, приведёт и к установлению схожих практик с Россией. Поэтому всё большую актуальность приобретает вопрос о причинах существующих различий в визовых практиках. Наиболее частый ответ на этот вопрос среди самих государственных служащих, работающих по визовой проблематике: «не знаю». Он свидетельствует об отсутствии необходимой рефлексии в отношении визового вопроса даже среди людей, непосредственно им занимающихся. В результате, не удивительны догматический характер их восприятия и, отмечавшаяся уже мифологизированность представлений. Некоторые связывают существующие различия с историческими причинами и сложившимися традициями. Кроме того, отмечается разница в законодательстве, например, требование регистрации является общим для всех иностранцев в России, тогда как на территории ЕС подобная мера нигде не применяется. В то же время, по сути, современное нормативно-правовое регулирование и есть свод правил и процедур, сформировавшийся в ходе исторического развития.
В действительности специфика визовых практик отдельных стран обусловлена целым рядом факторов. Это и особенности характера их культуры, выражающиеся в различной степени бюрократизации работы и различной чувствительности к вопросам безопасности, но это и вполне рациональные, в первую очередь, экономические интересы. Так, например, Польша, несмотря на довольно сложные политические отношения с Россией и в принципе высокий уровень бюрократизации в других вопросах, относительно либеральна в визовой области. Подобную политику можно объяснить заинтересованностью государства в российских туристах и предпринимателях. В свою очередь Германия не только страна, традиционно развитой и сильной бюрократии, но и она чрезвычайно притягательна для мигрантов и вполне испытала на себе издержки такой притягательности. Неудивительно, что, хотя с политической точки зрения она один из главных партнёров России в ЕС, получение немецкой визы представляет значительные трудности.
Опыт европейской интеграции свидетельствует, что различия, обусловленные культурной традицией, могут быть если не преодолены полностью, то, по крайней мере, в значительной степени уменьшены, а практика правоприменения сближена путём подробного регламентирования и сужения поля интерпретации. Гораздо сложнее поддаются преодолению различия в объективных рационально-осознаваемых интересах, которые страны стремятся защищать до последнего. Не удивительно, что решение проблемы дальнейшего сближения визовых практик в рамках европейского интеграционного объединения в настоящее время не предвидится. Эта проблема даже не ставится на повестку дня, так как большинство стран ЕС стремится сохранить хотя бы частичный национальный контроль над визовыми вопросами.
Анализ существующих проблем практики выдачи виз даёт противоречивую картину: отдельные аспекты действующего режима вызывают серьёзные нарекания, вместе с тем, в целом, он сохраняет жизнеспособность*22. Если говорить о применении Соглашения об упрощении визового режима, то несмотря ни на какие изменения политической конъюнктуры в отношениях России и ЕС, оно работает. Даже после войны в Грузии в августе 2008 г., когда раздавались голоса о необходимости ужесточения политики в отношении России*23, визовый диалог между сторонами продолжался. И то, что всё больше растёт число трансграничных поездок между сторонами, свидетельствует о том, что действующая на основе этого Соглашения визовая система функционирует. Пускай не всегда хорошо и не всегда адекватно, но существующий режим действует.
Почему же его сохранение неприемлемо? Почему нельзя ограничиться просто гармонизацией практик и решением технических проблем? В первую очередь, сохранение визового режима портит имидж сотрудничества*24. Наличие виз означает, что стороны не доверяют друг другу в должной мере. Отсутствие безвизового режима девальвирует любые разговоры о стратегическом характере взаимоотношений. Подлинное стратегическое партнёрство немыслимо, в условиях, когда партнёры воспринимают друг друга как угрозу. Стоит отметить, что стороны не могут обеспечить безвизовый доступ даже для своих граждан, проживающих вблизи границы. В результате, по визовым причинам не может в полную силу работать сотрудничество на самом базовом уровне – приграничных территорий. Граница по всем законам классической геополитики образца начала XX века остаётся скорее барьером, а не воротами. Подобные взгляды, безусловно, устарели. Проведённый анализ показывает, что стороны не только не доверяют друг другу, но даже не могут обеспечить одинаковое понимание и применение реально существующих правовых инструментов (эта проблема особенно актуальна в рамках ЕС). В результате, они склонны трактовать их в очень узком, ограничительном смысле.
Вместе с тем не работают и распространённые в ЕС мифы, что визы сдерживают преступность и нелегальную иммиграцию. И тут, наверное, стоит проводить различие. Что касается нелегальной иммиграции, вызванной экономическими причинами, то в связи с экономическим подъёмом последних лет в России она объективно идёт на убыль. Нынешний экономический кризис способен задержать или даже повернуть эту тенденцию вспять, но только на определенное время. Одновременно страны ЕС заинтересованы в притоке рабочих рук, и русские могут стать лучшей альтернативой туркам или арабам. Кроме того, после подписания в 2006 г. Соглашения о реадмиссии*25 у ЕС имеются практические инструменты для борьбы с подобным явлением. А для активности криминальных элементов визовый барьер не представляет особых проблем. После развала СССР в 1990-е годы произошло резкое расширение деятельности российских организованных преступных группировок за границей, и, несмотря на существующие ограничения, значительная часть криминальных авторитетов давно уже перебралась в страны ЕС на постоянное место жительства.
В то же время, для легальных и взаимовыгодных контактов необходимость получения визы зачастую создаёт проблемы. Самое важное – отказ от виз не означает отказа от контроля трансграничных потоков. Контроль при пересечении границы остаётся и может служить не менее эффективным инструментом фильтрации нежелательных элементов, чем визы. Визовый же режим, представляющий форму предварительного контроля, – излишен и неэффективен. Слишком ограничены возможности консульских учреждений проверять предоставляемую им информацию. Гораздо более эффективный механизм безопасности – укрепление взаимодействия между правоохранительными органами России и ЕС, вплоть до возможности определённой интеграции российских баз данных правоохранительных органов и Шенгенской системы.
Камо грядеши?
Говоря о перспективах отношений России и Европейского Союза в визовой области, можно выделить три возможных вектора их развития: отмена виз, взаимное укрепление барьеров на пути трансграничных перемещений, частичная либерализация.
Сценарий отмены виз, столь желательный для Москвы, ещё долгое время будет оставаться маловероятным. На пути его реализации стоит целый спектр причин как политического, так и технического характера*26. Многие политические препятствия связаны с некорректным восприятием существующей ситуации. В частности, как уже отмечалось, большое значение сохраняют мифы, связанные со страхом перед трудовой и нелегальной миграцией. Они во многом обусловлены психологическими факторами – наличие виз создаёт ощущение управляемости миграционными потоками, отказ от них ведёт к его утере, поэтому безвизовый режим ассоциируется с беззащитностью. В условиях нынешнего финансово-экономического кризиса на фоне роста безработицы опасения о возможном наплыве мигрантов получают дополнительный импульс. Ещё один частый аргумент против безвизового режима связан с практикой распространения российских паспортов в непризнанных государствами ЕС республиках. В первую очередь, имеются в виду Абхазия и Южная Осетия. Чиновники стран ЕС и Комиссии отмечают, что Евросоюзу сложно допустить, чтобы жители территории, которую он считает частью Грузии, смогли въезжать без виз, в то время как жители других регионов этой страны не имели бы такого права. Подобная аргументация кажется особенно надуманной, учитывая то, как легко страны ЕС прибегают к двойным стандартам в других вопросах, если это соответствует их интересам*27.
Действительно значимая проблема связана с тем фактом, что для многих стран ЕС отношения с Россией остаются существенным фактором внутренней политики. И проблема виз в этом смысле чрезвычайно чувствительна. Во многих случаях подобная мера не пользуется поддержкой населения. Это, конечно, связано с образом России в целом. И в последнее время на фоне обострения отношений между Россией и Западом внутриполитическая обстановка для введения безвизового режима в большинстве стран ЕС ещё более ухудшилась. Два события – война на Кавказе и газовый кризис – способствовали ренессансу страхов времён «холодной войны». Хотя эти события мало отразились на динамике гуманитарных контактов, они создают общий негативный фон для развития сотрудничества России и ЕС.
Одновременно на позициях стран-членов и чиновников Европейского Союза сказываются и внешнеполитические мотивы. В Брюсселе господствует мнение, что от введения безвизового режима Москва получит больше, чем Евросоюз. Согласно этому мнению, множество россиян заинтересовано в поездках к своим соседям, с учётом возможностей для бизнеса и образования, культурной и туристической привлекательности, а также значительной диаспоры соотечественников в странах ЕС. Россия, с точки зрения всех этих факторов, значительно менее привлекательна для граждан западных стран. Следует признать, что позиция Брюсселя, в целом, соответствует действительности. Характерно, что крупнейшие туристические центры, такие как Париж и Лондон в год принимают больше гостей, чем вся Россия.*28 Поэтому страны Евросоюза рассматривают визовый вопрос как возможный “trading chip” в обмен на различные уступки с российской стороны. Другое дело, насколько такая постановка вопроса в принципе приемлема, учитывая, что от устранения барьеров выиграют обе стороны. И ещё один вопрос: насколько Россия готова платить за то, что соответствует интересам самого ЕС? Россия пошла на заключение Соглашения о реадмиссии в обмен на упрощение визового режима, но она вряд ли будет готова жертвовать многим в вопросах безопасности или экономики за такое обоюдное благо как безвизовый режим.
Что касается технических препятствий, то они не менее, а возможно и более значимы, чем политические. Несмотря на то, что министр иностранных дел России С.В. Лавров заявил, что Москва готова перейти к безвизовому режиму «хоть завтра», на практике, способность России обеспечить соответствующие условия для его введения вызывает большие сомнения у западных партнеров. Прежде всего, проблему представляет неспособность России обеспечить приемлемый уровень защиты информации. Для эффективного предотвращения трансграничных перемещений нежелательных мигрантов (представителей криминальных кругов и гастарбайтеров) требуется укрепление взаимодействия между пограничными и правоохранительными органами России и Европейского Союза. С учётом не уменьшающейся коррупции создаётся угроза незаконного проникновения в любые базы данных и попадания сведений, передаваемых в рамках такого взаимодействия, в руки тех самых криминальных кругов. Кроме того страны ЕС настаивают на формировании централизованного регистра населения в России, который в настоящее время только начал создаваться, и эта работа далека от завершения.
В свою очередь и Европейский Союз не во всём готов к введению безвизового режима. Этот шаг связывается чиновниками ЕС с запуском общей базы данных по визам, которая будет обладать большими возможностями поиска и анализа информации по сравнению с действующей. Подобная система будет введена в действие в отношении России только в 2011 г. Ещё одной проблемой для России и ЕС остаётся неготовность приграничной инфраструктуры. В случае отмены виз именно на пограничников ляжет основная ответственность по проверке документов и предотвращению проникновения нежелательных элементов на свою территорию. В настоящее время пограничные переходы не располагают ни соответствующе обученным персоналом, ни техническими возможностями. В этом вопросе многое зависит от политической воли сторон, при наличии которой на обустройство границы могут быть выделены дополнительные суммы. Другое дело, что в условиях финансового кризиса, когда стоит задача спасения экономической системы и помощи собственным гражданам, трудно ожидать проявления такой политической воли.
Под давлением всех упомянутых обстоятельств, продвижение к безвизовому режиму в настоящий момент застопорилось. Со времени заключения Соглашения об упрощении визового режима отсутствуют свидетельства о переговорах по этой проблематике. Уже говорилось, что Соглашение не только сыграло позитивную роль, но в нем имеется и множество пробелов. Однако на попытки России активизировать обсуждение перспектив безвизового режима Брюссель реагирует без энтузиазма. Обычно используется один и тот же довод: ЕС говорит о необходимости накопить достаточный опыт применения действующего документа для адекватной его оценки.
Наиболее реалистичным шагом на пути приближения безвизового режима могло бы стать превращение его из долгосрочной цели партнерства в среднесрочную. Это могло бы стимулировать разработку сторонами специальной «дорожной карты», в которой бы были зафиксированы уже конкретные мероприятия и сроки по отмене виз. Речь идет о многоэтапном пути к решению проблемы, основанном на постепенном внедрении в Европейском Союзе мысли о необходимости двигаться дальше. С учётом значимости легалистских и процедурных аспектов в формировании политики ЕС подобные программные документы могли бы иметь большую ценность. Вместе с тем попытки закрепления безвизового режима даже в качестве среднесрочной цели связаны со сложными переговорами, в которых потребуется активность и инициатива с российской стороны.
Подобный путь сталкивается с тем большими затруднениями, что обе стороны прекрасно осознают, что в любом случае партнерство в визовой области будет продолжено. Ужесточение визовых ограничений и закрытие сторон по отношению друг к другу невозможно или, по крайней мере, очень маловероятно, несмотря на любые возможные изменения в политической конъюнктуре. Растущие потоки экономических, культурных и гуманитарных обменов создают те сети взаимозависимости, которые начинают всё в большей степени диктовать требования бюрократическому аппарату. Достаточно упомянуть только тот факт, что уже сейчас на абсолютно законных основаниях в странах ЕС живут сотни тысяч выходцев из России (как граждане России, работающие заграницей, так и люди, получившие гражданство Европейского Союза), и они будут приглашать к себе в гости родственников, друзей, партнеров по совместному бизнесу. Россия, в свою очередь, стремится привлекать иностранные инвестиции, которые в первую очередь приходят из стран ЕС. Для создания и покупки предприятий в России западные инвесторы, естественно, должны иметь возможность посещать их. Одновременно Россия заинтересована в привлечении европейских туристов, развитии гуманитарных контактов. Ярким подтверждением этого стало решение России весной прошлого года отменить визы для болельщиков английских футбольных команд с тем, чтобы они смогли посетить финал Лиги чемпионов с участием своих клубов.
В долгосрочной перспективе сотрудничество между Россией и ЕС становится тем стратегическим выбором, который позволит им укрепиться в качестве центров силы и влияния в мировом порядке XXI столетия. В условиях роста конкуренции на мировых рынках, возвышения новых центров богатства и политической силы в Азии, они могут стать ценными партнерами друг для друга на основе взаимодополняемости экономик. Поэтому попытки укрепления существующих барьеров не рассматриваются в качестве реальной политической альтернативы.
Однако подобная ситуация таит в себе не только плюсы. В сложившихся условиях не только снижается вероятность отката к временам «железного занавеса». Параллельно ослабляются и стимулы к ускорению переговоров по введению безвизового режима. Учитывая, что обе стороны осознают объективный характер партнерства и заинтересованность друг в друге, у них растет соблазн переложить на другого основные издержки от такого партнерства и не форсировать взаимодействие в тех областях, которые вызывают особые споры. Применительно к визовой сфере это означает, что в отсутствии угрозы возрастания закрытости и при наличии определённой либерализации у сторон пропадают стимулы преодолевать существующие препятствия и активизировать сотрудничество.
В этих условиях основные надежды эксперты связывают с постепенной либерализацией визового режима, проводимой шаг за шагом*29. В частности они предлагают упростить получение виз для добросовестных (bona fide) заявителей, которые уже не раз посещали ЕС (или Россию соответственно) и не были замечены в каких-либо правонарушениях. Эти люди не были выделены в отдельную группу Соглашением 2006 г. Стоит внести их в число лиц, пользующихся правом получения визы бесплатно (подобный порядок можно распространить и на туристов). Было бы логично, если бы добросовестные заявители автоматически получали визы на максимальный срок, чтобы решение в принципе не зависело от усмотрения консульских работников. Эти люди уже доказали, что не несут угрозу национальной безопасности. Существующая практика свидетельствует, что за редким исключением визы сроком на пять лет не выдаются. Даже если заявители, не раз бывавшие в стране, просят визу на пять лет, как правило, им выдают не больше, чем на год, на два. Также можно воспользоваться идеей туристической визы на 72 часа, которая практиковалась раньше в России. Подобная система позволяет туристам получать краткосрочную визу (не более трех дней) непосредственно на границе, что существенно облегчает доступ в страну. Такие туристические визы, в первую очередь, позволили бы существенно увеличить поток иностранцев в портовые города за счёт морских круизов.
Вместе с тем, постепенная либерализация предполагает взаимность действий. И в этой связи большое значение приобретает вопрос регистрации иностранцев в России по месту пребывания. Он особенно волнует представителей Евросоюза – они воспринимают его как наиболее явный пример дискриминационных правил в России по отношению к иностранцам. Не говоря уже о том, что он вносит дисбаланс в двусторонний визовый режим. Система регистрации представляет собой чрезвычайно негибкий инструмент, усложняющий жизнь не только, а иногда и не столько самим иностранцам, сколько тем организациям и физическим лицам в России, которые их принимают. Она – наследие советской эпохи, не отвечающее современным потребностям экономики. В настоящее время система регистрации становится неэффективной, так как в условиях рынка появилось множество различных способов обойти существующие требования. В крупнейших городах услуги контор, занимающихся оформлением регистрации за вознаграждение, рекламируются открыто. Одна из наиболее часто встречающихся серых схем – виртуальное оформление в гостиницу или общежитие. Фирмы, занимающиеся регистрацией, ежедневно заселяют в них десятки, если не сотни человек, которые никогда реально ни в этой гостинице, ни в этом общежитии не были. Одновременно те, кто по тем или иным причинам пытаются действовать в соответствии с законом, сталкиваются с множеством процедурных барьеров и бюрократической волокитой. В результате сохранение регистрации никак не обеспечивает безопасность, но способствует росту коррупции и другой нелегальной деятельности. Россия сама заинтересована если не в избавлении, то хотя бы в изменении системы регистрации. Наиболее очевидной возможностью на этом пути, с учётом сохраняющейся инерции мышления и силой бюрократической машины, могло бы стать увеличение срока, который иностранец может находиться в России без регистрации с трех дней до пары недель.
Сегодня уже очевиден целый ряд областей, где возможно упрощение и либерализация. Они достаточно активно обсуждаются на обыденном и экспертном уровне. Выше уже отмечалось, что практика применения Соглашения 2006 г. показала не только его преимущества, но и многочисленные слабости. С избавления от этих узких мест и корректировки Соглашения мог бы начаться новый этап сближения России и ЕС в визовой сфере.
Вопрос о трансформации визового режима встаёт всё острее. С отменой виз связан имидж обеих сторон как надёжных партнёров, способных договариваться друг с другом и обеспечивать стратегическое партнерство на деле. В конечном счёте, визы – не только проблема безопасности, это ещё и вопрос прав человека. Они представляют ощутимый барьер для свободы передвижения. Они ведут к дискриминации жителей большинства регионов, по сравнению с населением столиц. Это особенно чувствуется в России, где многие представители провинции не могут позволить себе визу из-за временных и денежных затрат на поездку в крупнейшие города, в которых есть консульские учреждения. И потом непонятно, как многочасовое стояние в очередях сочетается с человеческим достоинством, которое столь часто упоминается в риторике и документах ЕС.
© И.А. ИСТОМИН
* Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а
*1 Salminen M.-M., Moshes A. Practise what you preach: The prospects for visa freedom in Russia-EU relations // http://www.upi-fiia.fi/en/publication/65/
*2 Интервью Министра иностранных дел России С.В.Лаврова финской газете «Хельсингин Саномат», опубликованное 9 ноября 2008 года // http://www.mid.ru/brp_4.nsf/sps/B8919F38FAEFB487C32574FD003351F8
*3 Finland wants visa-free travel with Russia // http://www.barentsobserver.com/finland-wants-visa-free-travel-with-russia.4522662.html
*4 Италия поставит в ЕС вопрос об отмене визового режима с Россией // http://rian.ru/world/20080418/105399544.html
*5 Исключение доклад польского Фонда Ст. Батория ( Visa Policies of European Union Member States. Monitoring Report // http://www.batory.org.pl/doc/monitoring-of-eu-visa-policies.pdf), в котором сравнивается визовая практика государств-членов ЕС в отношении четырех стран СНГ (Белоруссии, Молдавии, России и Украины). Финский и польский доклады в какой-то степени комплиментарны, так как первый основан на интервьюировании чиновников, а второй – заявителей на визы.
*6 Нужно, правда, отметить некоторую несбалансированность данных, так как эксперты провели интервью в посольствах пяти стран ЕС и лишь одной российской дипломатической миссии. Остаются вопросы, насколько обобщенный опыт репрезентативен, ведь не секрет, что практика выдачи российских виз в отдельных странах ЕС существенно различается. Очевидно, что за рамками анализа осталась и противоположная сторона – лица, которые собственно получают визы. Опрос граждан, получающих визы, существенно обогатил бы исследование. Вместе с тем понятно, что он потребовал бы больших финансовых затрат.
*7 Salminen M.-M., Moshes A. Practise what you preach: The prospects for visa freedom in Russia-EU relations // http://www.upi-fiia.fi/en/publication/65/- P. 15-24.
*8 В настоящее время оно по разным причинам не распространяется на Великобританию, Ирландию, Кипр, Болгарию и Румынию. Зато под его действие подпадают Исландия, Норвегия и Швейцария, не являющиеся членами ЕС.
*9 Agreement between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders // http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:42000A0922(01):EN:HTML и Convention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders // http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:42000A0922(02):EN:HTML
*10 Treaty of Amsterdam. Artcile 2, points 63-68 // http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2007/c_306/c_30620071217en00420133.pdf
*11 Common Consular Instructions on visas for the diplomatic missions and consular posts // http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002X1216(02):EN:HTML
*12 Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement // http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:081:0001:0007:EN:PDF
*13 Подробный анализ Шенгенского acquis см. Потемкина О.Ю. Новые тенденции развития законодательства ЕС по охране границ // http://www.alleuropa.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=926
*14 Activities of the Joint Supervisory Authority. Sixth Report. January 2002 – February 2003 // http://www.cnil.fr/fileadmin/documents/approfondir/dossier/international/shengen/shengen_2003.pdf P. 25-26
*15 Федеральный Закон Российской Федерации от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” (с изменениями на 4 декабря 2007 года) // http://www.mid.ru/dks.nsf/mnsdoc/04.03.10.01
*16 Перечень и тексты законов см. http://www.mid.ru/dks.nsf/mnsdoc/04.03.10.01
*17 Agreement between the Russian Federation and the European Community on the facilitation of the issuance of visas to the citizens of the Russian Federation and the European Union // http://www.delrus.ec.europa.eu/en/p_508.htm
*18 Salminen M.-M., Moshes A. Practise what you preach: The prospects for visa freedom in Russia-EU relations // http://www.upi-fiia.fi/en/publication/65/- P. 28-31.
*19 Monitoring Report: Visa Policies of European Union Member States // Stefan Batory Foundation, June 2006. - P. 10.
*21 И существенно ниже, чем в других странах СНГ ( Ibid . - P. 31).
*22 Salminen M.-M., Moshes A. Practise what you preach: The prospects for visa freedom in Russia-EU relations // http://www.upi-fiia.fi/en/publication/65/- P. 34-36.
*23 В том числе звучали подобные голоса и в Европарламенте ( См .: Banks M. MEPS call on EU leaders to condemn 'Russian intimidation' // http://www.theparliament.com/latestnews/news-article/newsarticle/meps-call-on-eu-leaders-to-condemn-russian-intimidation)
Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии // http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/p_615.htm
*26 Salminen M.-M., Moshes A. Practise what you preach: The prospects for visa freedom in Russia-EU relations // http://www.upi-fiia.fi/en/publication/65/- P. 43-48. Авторы Доклада предпочитают делить препятствия на пути к безвизовому режиму на три категории (политические, связанные с безопасностью и технические). Тем не менее, представляется обоснованным выделение только двух категорий, потому что на самом деле причины, связанные с безопасностью, могут носить как политический характер (то есть являются результатом столкновения интересов и представлений), так и технический (когда сказывается недостаточная ресурсная обеспеченность).
*27 В частности, можно привести пример Косово, в отношении которого представители институтов ЕС неоднократно заявляли, что интеграционное объединение не может признать государственность края, так как её не признаёт часть стран-членов. В то же время Косово было включено в политику расширения, то есть стало потенциальным членом ЕС, а вступать в ЕС могут только независимые государства. Таким образом де факто ЕС признает независимость края, несмотря на заявления об обратном.
*28 См. Например: Bremner C. Top 150 City Destinations: London Leads the Way // http://www.euromonitor.com/Top_150_City_Destinations_London_Leads_the_Way
*29 Salminen M.-M., Moshes A. Practise what you preach: The prospects for visa freedom in Russia-EU relations // http://www.upi-fiia.fi/en/publication/65/- P. 50-52.