Продвижение социальной сплоченности в России: содействие Совета Европы
Между тем, в западноевропейских государствах вопросам социальной сплоченности уделяется огромное внимание на протяжении уже десятилетий. На ее поддержание и укрепление мобилизуются все структуры власти, бизнес-сообщество, научные силы, структуры гражданского общества. Весьма символично, что в некоторых из этих государств термин «социальная сплоченность» включался или включается в названия министерств социального блока.
Что же стоит за этим термином и почему на сохранение и усиление социальной сплоченности тратятся огромные средства (следует сразу подчеркнуть, что это вещь дорогостоящая)?
Общепринятого определения социальной сплоченности нет ни в Европе, ни в мире, хотя сам термин был запущен в широкий оборот в рамках ООН еще во второй половине 1940-х годов. Однако есть некое общее понимание, что в данном случае речь идет о состоянии общества, сплоченном общими ценностями и узами солидарности. В таком обществе отнюдь не исключаются социальные различия и противоречия, однако здесь не допускается слишком большого разрыва между богатыми и остальными слоями населения, а различия и противоречия не перерастают в социальные антагонизмы и потрясения.
Совет Европы, потративший не один год на выработку определения, которое было бы приемлемо для всех его государств-членов*2, в целом исходит именно из такого толкования: под социальной сплоченностью в организации «понимают способность общества обеспечивать благополучие своих членов, сводить к минимуму неравенство и избегать поляризации общества. Сплоченное общество – это такая община, которая состоит из свободных граждан, выполняющих общие задачи демократическим путем».*3
Есть также понимание того, что социальной сплоченности нигде не удалось добиться полностью и безоговорочно, что к ней нужно постоянно стремиться, а в определенные периоды, как, например, сейчас, в эпоху глобализации, за нее надо бороться.
Значение же социальной сплоченности определяется, прежде всего, тем, что она рассматривается как основополагающее условие устойчивого экономического развития. Обеспечиваемая ею социальная стабильность позволяет, с одной стороны, вовремя реагировать на вызовы эпохи, а с другой – вырабатывать упреждающие стратегии, нацеленные на решение перспективных экономических и социальных задач. В странах с высоким уровнем социальной сплоченности, как показывает опыт, быстрее и легче развиваются инновационные экономики.
В этой связи стоит напомнить одно из ключевых положений ст.158 Лиссабонской стратегии Евросоюза, принятой в 2000 г., о том, что социальная сплоченность должна рассматриваться как основа конкурентной экономики знаний, ориентированной на максимальную занятость населения*4.
Можно сказать и по-другому: социальная сплоченность есть необходимое условие развития постиндустриального общества. Разумеется, социально сплоченное общество более способно преодолевать внешние вызовы, которых в современном мире предостаточно – от глобальной конкуренции, повышения цен на энергоносители до международного терроризма.
Однако, этим важность социальной сплоченности не исчерпывается, экономические или политические аспекты в ней переплетаются с социально-этическими. Если сравнивать в самом схематическом виде те концепции и социально-экономические стратегии, которые стоят, например, за термином «человеческий капитал» (его обычно связывают с Всемирным банком) и пониманием социальной сплоченности, сложившимся в ряде западноевропейских государств и поддержанном и развитом в Совете Европы, то в первом случае имеется в виду, главным образом, стратегия и политика, направленные на усиление и усовершенствование имеющихся трудовых ресурсов.
Во втором случае, помимо этой задачи, ставится более широкая цель – дать возможность стать полноценными членами общества, в том числе полноценными работниками не только здоровым и сильным, но также всем тем, кто относится к уязвимым группам населения. «Узы солидарности» в данном случае далеко выходят за рамки «социальной благотворительности», характерной для развитых стран в предыдущую индустриальную эпоху.
В этом контексте ставится, например, задача максимального включения в трудовые ресурсы и общественную жизнь инвалидов (7-8% населения). В условиях продолжающегося старения европейских обществ люди старших возрастов (пожилые люди, по принятой в России терминологии) все больше рассматриваются как ценный трудовой ресурс и сокровищница социального опыта, использовать которые, однако, можно только при условии крупных вложений в здоровье этих людей и необходимую адаптацию к ним производственных и технологических процессов. Чтобы избежать возможных конфликтов между поколениями на рынке труда и в целом в обществе, нужно также уделять большое внимание развитию гармоничных межгенерационных отношений.
Иммигранты, маргинализованные национальные меньшинства тоже могут более эффективно включиться в экономику и культурно-общественную жизнь при условии правильно выстроенной политики их интеграции в общество.
Особое внимание в рамках стратегий социальной сплоченности уделяется детям, в первую очередь детям «группы риска»: детям-инвалидам, детям, проживающим в учреждениях опеки, беспризорникам, несовершеннолетним правонарушителям, детям из семей, находящихся в ситуации бедности и социального отторжения, и многодетных семей (на практике эти две последние категории часто совпадают).
Дети, как известно – будущее любого общества, но только большие усилия по их социализации, а в случае с детьми «группы риска» – по их социальной реинтеграции, превращают это будущее в реальность. При недостаточном же внимании к детям данной «группы» они могут стать огромным социальным и финансовым бременем для общества. Отсутствие должного образования закрывает им путь к достойному месту на рынке труда, а это обрекает их на жизнь в «замкнутом круге»: бедность, социальное отторжение содействуют алкоголизации, «наркоманизации» и криминализации, а это в свою очередь ведет к еще большему социальному отторжению. Последнее же представляет собой очевидную угрозу социальной сплоченности.
Разумеется, как уже сказано выше, меры по поддержанию и тем более усилению социальной сплоченности весьма затратны. Достаточно сказать, что в таких странах как Германия и Франция, давно вставших на этот путь, общие социальные расходы государства колеблются на уровне 41-42% ВВП. Это самый высокий показатель в Евросоюзе (для сравнения: до принятия в ЕС Болгарии и Румынии самый низкий показатель был в Литве – 18%), но другие государства Западной Европы постепенно подтягиваются к лидерам.
Следует отметить, что в краткосрочном плане такие расходы могут оказывать определенное негативное воздействие на конкурентоспособность предприятий или даже отдельных отраслей экономики. Но в долгосрочном плане, как уже подчеркивалось, эта проблема «перекрывается» социальной стабильностью, устойчивостью экономического развития, максимальным использованием человеческого потенциала и значительно меньшей стоимостью «социальных издержек», связанных с бедностью, социальным отторжением и социальными конфликтами.
В последние годы во многих европейских странах отмечается потребность в совершенствовании стратегий социальной сплоченности в связи с новыми вызовами, порожденными сложными процессами в рамках глобализации, в частности обострением конкуренции между экономиками и внутри их, проблемами миграции рабочей силы. Вместе с тем усугубились проблемы, связанные с продолжающимся старением наших обществ, низкой рождаемостью в большинстве государств, увеличением удельного веса в населении сверхпожилых людей и усилившимися нагрузками на системы социального обеспечения, здравоохранения и т. д. В ряде случаев все это повлекло за собой некоторый отход от всеобъемлющей социальной политики, являющейся ключевым условием социальной сплоченности. Проявились тревожные тенденции к увеличению бедности, разрыву социальных связей в наименее защищенных слоях населения.
Совет Европы, как можно понять из сказанного выше, активно участвует в проработке этих проблем. Поддержание и укрепление социальной сплоченности в странах-членах было включено в число приоритетов Совета Европы на втором саммите глав государств и правительств этой организации в 1997 г. в Страсбурге, где находится ее штаб-квартира. В соответствии с поручением саммита, СЕ разработал в 2000 г. своего рода модельную стратегию социальной сплоченности, а в 2004 г. обновил ее. Последний третий саммит СЕ в 2005 г. в Варшаве не только поддержал эти шаги, но и поручил специально созданной «группе высокого уровня» продолжить данную работу.
В результате «группой высокого уровня» был подготовлен доклад «На пути к активной, справедливой и социально сплоченной Европе», в котором проанализирован широкий спектр факторов, влияющих на социальную сплоченность – от функционирования демократии, развития экономики, борьбы с бедностью и социальным отторжением и в целом поддержания социальной солидарности (в частности, через эффективные механизмы перераспределения национального богатства от более богатых к менее богатым), защиты уязвимых групп населения, работы механизмов интеграции иммигрантов до доступа населения к образованию и культуре. Особое внимание при этом было уделено вызовам социальной сплоченности, связанным с процессами глобализации, увеличением рисков социального неравенства, бедности, старением и ослаблением связей между поколениями.
Вывод «группы высокого уровня» при этом однозначен: несмотря на усилившиеся трудности по поддержанию и углублению социальной сплоченности, альтернативы ей нет. Особо подчеркнуто, что «формирование социальной сплоченности – это, прежде всего, ответственность государств» и что основная роль при этом «принадлежит традиционным мерам социальной политики».*5
Группа рекомендовала Совету Европы продолжать наращивать усилия по содействию социальной сплоченности в государствах-членах, используя все имеющиеся в распоряжении организации инструменты: от правовых, как Европейская социальная хартия или Европейский кодекс социального обеспечения, до программ технического содействия.
Этот доклад должен быть рассмотрен на министерской конференции Совета Европы «Инвестировать в социальную сплоченность – инвестировать в стабильность и благополучие общества», которая должна состояться в Москве в феврале 2009 г.
Тот факт, что первая министерская конференция по этой теме организуется в России и по предложению российских властей, весьма символичен. Проблематика социальной сплоченности для России весьма актуальна. Ситуация, когда (как неоднократно озвучивалось на разных уровнях, в том числе правительственном) разрыв в уровнях дохода между 10% наименее зажиточных и 10% наиболее зажиточных россиян увеличился в 2000-2007 гг. с 12 до 18 раз (в Москве этот показатель, по данным московского правительства, превысил 40 раз*6), а число бедных (по европейским меркам – сверхбедных), хоть и уменьшилось, но составляет около 17%, чревата постоянной социальной напряженностью, а в перспективе – серьезными социальными конфликтами.
Стоит отметить, что в странах Западной Европы, где поддержание социальной сплоченности считается чрезвычайно важной задачей, разрыв в доходах, превышающий 10 раз (в Германии и Франции он составляет 6-7 раз, в скандинавских государствах 3-4 раза), считается угрозой для нее.
В России пока нет стратегии борьбы с бедностью по типу тех, которые были выработаны в странах Западной Европы еще в 1950-60-е годы и с той поры, обновляясь в соответствии с новыми возможностями и новыми вызовами, неуклонно претворяются в жизнь. Пока акцент в РФ делается на повышение зарплат и пенсий, которое после длительного периода понижения уровня жизни основной массы населения страны, безусловно, является позитивной тенденцией. Однако, как показывает мировой опыт, это хоть и вносит вклад в борьбу с бедностью, но не решает проблему. Без вовлечения в экономическую жизнь и особой поддержки уязвимых групп, установления эффективной системы социальной защиты для основной массы населения разрыв в уровне жизни между различными социальными слоями может даже возрасти.
Следует также иметь в виду, что если к России применить критерий бедности, принятый в Евросоюзе (уровень доходов на члена семьи ниже 60% душевого дохода в стране), а не принятый сегодня прожиточный минимум, то число бедных будет значительно выше упомянутых 17%. А по размерам пенсий и различных пособий Россия все еще остается на одном из последних мест в Европе.
Особо нужно подчеркнуть, что бедность, тем более сверхбедность, разрушая семьи, усугубляет и без того драматическую демографическую ситуацию в России, население которой, в результате низкой рождаемости и высокой смертности, уменьшается каждый год на 600-800 тыс. человек. Массовая, в основном нелегальная, миграция из стран Кавказа и Средней Азии не компенсирует эту депопуляцию, да и не усиливает социальную сплоченность общества.
Детей мало, и в то же время в 2006 г. в детдомах, приютах и других учреждениях опеки находилось 280 тыс. воспитанников, а в 2007 г. – уже 300 тысяч. При этом более 80% из них являлись «социальными сиротами», т.е. они имели родителей, но последние были лишены родительских прав. Для сравнения: во Франции в 2007 г. в подобных учреждениях проживали около 3000 детей, главным образом подростков, которых труднее устроить в семьи, чем детей малого возраста. Между тем в наше время общепризнано, что пребывание ребенка в учреждении опеки есть «необходимое зло», а полноценное развитие его личности лучше всего достигается в семье.
Острота демографической проблемы, к счастью, уже осознана и общественным мнением страны, и российской властью. Положено начало инвестированию значительных средств и необходимым структурным реформам системы здравоохранения, особенно в области поощрения рождаемости, поддержки и защиты материнства. Принимаются меры по понижению смертности детей и взрослых. Все более эффективно работает система защиты и социальной реинтеграции детей группы риска, в частности детей-сирот. Взят курс на перевод почти всех детей-сирот, проживающих в учреждениях опеки, в семьи или в различные формы семейного жизнеустройства (например, в так называемые патронатные семьи или семейные воспитательные группы).
Однако даже на этом последнем направлении сохраняются крупные противоречия, свидетельствующие о необходимости дальнейшего совершенствования социальной политики. С одной стороны, в российских регионах ощутимо усиливается материальная поддержка приемных и опекунских семей (в большинстве случаев – это бабушки, дедушки или другие родственники) и даже усыновляющих семей (такая поддержка существует в очень немногих странах), развивается система их методологического и психологического сопровождения.
С другой – «нормальные» биологические семьи по-прежнему получают символические пособия. Недостаточна поддержка многодетных семей, почти не имеют ее матери-одиночки.
Иными словами, получается, что почти все средства тратятся не на ликвидацию источника социального заболевания, а на преодоление его последствий.
Между тем, в странах Западной Европы особое внимание уделяется профилактической помощи. Существенные пособия выплачиваются всем семьям, имеющим детей, а семьям с низкими доходами оказывается еще и дополнительная помощь (финансовая и в виде социальных услуг), чтобы не дать им попасть в порочный круг бедности и социального отторжения. В основу положен принцип, что выращивание, воспитание ребенка является важнейшей социальной функцией, требующей всяческой поддержки и поощрения. Кроме того, как показывает опыт, это, в конечном счете, обходится дешевле государству и обществу, чем социальная реинтеграция детей «группы риска».
В целом, как показано выше, всеобъемлющая и активная социальная политика государства, поддерживаемая бизнес-сообществом и структурами гражданского общества, обходится дорого, но только она способна обеспечить необходимую социальную сплоченность.
Недостаточная социальная сплоченность может поставить под вопрос устойчивость имеющегося сегодня быстрого экономического развития – реального достижения российской власти в 1999-2008 гг.
Без сплоченного общества вряд ли возможно достаточно быстро решить задачу создания инновационной экономики, ставящейся сегодня в России.
Сплоченность нужна России и для преодоления имевшихся и новых внешних вызовов.
Отсюда настоятельная необходимость разработки в стране долгосрочной стратегии социальной сплоченности, увязки ее с общей стратегией социально-экономического развития.
Совет Европы и Евросоюз содействуют этому уже на протяжении ряда лет. С одной стороны, речь идет о популяризации в стране уже упоминавшейся модельной стратегии социальной сплоченности, других наработок СЕ по этому вопросу, чему должна, кстати, послужить и отмеченная выше министерская конференция в Москве в феврале 2009 г. Большие усилия предпринимаются для продвижения в России базовых правовых инструментов СЕ, способствующих социальной сплоченности, в первую очередь, Европейской социальной хартии и Европейского кодекса социального обеспечения.
С другой стороны, СЕ и Евросоюз осуществляют в России, при активной поддержке Министерства здравоохранения и социального развития РФ, совместные программы технического содействия, направленные на облегчение доступа населения к социальным правам (в частности, к праву на труд, на жилье, на социальную защиту и социальные услуги), на усиление социальной защиты уязвимых групп, особенно детей и пожилых людей.
Следует подчеркнуть, что в последние годы эта деятельность все чаще проводилась на региональном уровне, что позволяло привлекать к ней большое количество российских специалистов, работающих «на земле». Причем, если сначала акцент был на ознакомлении их с методологиями и наилучшей практикой других европейских стран, то сейчас внимание уделяется также содействию обмену передовым опытом между самими российскими регионами. Они много и плодотворно экспериментируют в области социальных технологий и все более нуждаются в таком обмене.
В целом, в России, в том числе благодаря вкладу СЕ и Евросоюза, усиливается внимание к социальной проблематике. На семинарах, организуемых в рамках упомянутых программ, виден растущий интерес российских специалистов и региональных властей к тематике социальной сплоченности. Это дает основания надеяться на продвижение ее и на федеральном уровне.
Важной вехой на этом пути могли бы стать ратификация российским парламентом Европейской социальной хартии, являющейся своего рода сводом основных социальных и трудовых гарантий и подписанной РФ еще в 2000 г., а в перспективе – подписание и ратификация Европейского кодекса социального обеспечения, содержащего минимальные нормы социальной защиты.
*1 В.Н. Чернега – советник программ технического содействия Генерального директората по социальной сплоченности Совета Европы, доктор юридических наук
*2 Совет Европы объединяет 46 государств из 47, имеющихся на континенте. Вне СЕ остается лишь Белоруссия.
*3 Совет Европы: новая стратегия для социальной сплоченности. СЕ, Страсбург, 2004 г.
*4 Следует, однако, иметь в виду, что понимание социальной сплоченности, выработанное в органах Евросоюза, несколько уже по сравнению с Советом Европы. Стержнем его является идея «социальной включенности», противопоставляемая социальному отторжению. Подход Совета Европы, как видно из данного текста, этим не ограничивается.
*5 На пути к активной, справедливой и социально сплоченной Европе. Доклад Специальной рабочей группы высокого уровня по вопросам социальной сплоченности в XXI веке. СЕ, Страсбург, 26 октября 2007 г., с.30
*6 Город М - Аргументы недели, 28 августа 2008 г.
№10(26), 2008