Главная > Тенденции & прогнозы > ВЗГЛЯД ИЗ МОСКВЫ > «Северное измерение» в контексте отношений РФ – ЕС

«Северное измерение» в контексте отношений РФ – ЕС

Региональное сотрудничество должно быть ориентированным практически. Важно, чтобы оно давало конкретные результаты. Задача регионального сотрудничества и осуществляемых в его рамках проектов состоит в том, чтобы благодаря их реализации люди жили лучше, спокойнее, безопаснее.

Продуктивность сотрудничества в рамках «Северного измерения» сильно зависит от общего контекста отношений между Россией и Европейским Союзом. Улучшение отношений сделает такое сотрудничество и системным, и более эффективным. Вместе с тем, значение обратного влияния регионального сотрудничества на характер отношений между партнерами тоже велико. Наполняясь конкретным содержанием, оно способствует лучшему взаимопониманию, дает позитивные образцы того, как можно и нужно управлять взаимодействием.

На этих моментах хотелось бы сосредоточится, взяв за аксиому несколько постулатов.

Первое. Углубление сотрудничества между Россией и Союзом выгодно обоим партнерам. Взаимозависимость между ними с годами только углубляется. Приводить цифры товарооборота между ними или удельного веса энергопотоков в их поставках и потреблении уже нет смысла. Они хорошо известны. Нужно идти дальше в осмыслении того, как от торговли переходить к внутриотраслевой кооперации, от жесткой конкуренции к обмену активами, от деклараций о политических приоритетах к реальному согласованию и осуществлению совместных внешнеполитических и других инициатив.

Второе. Никакого разрыва в ценностях между Россией и ЕС нет. И Россия, и ЕС сделали выбор в пользу плюралистической демократии, верховенства права, уважения прав человека, социально ориентированной рыночной экономики, равенства и многообразия культур. Их общим ценностным ориентиром является забота о человеке, его благе, благосостоянии и безопасности. Но Россия и ЕС находятся на разных этапах своего развития. Для России многое из этого является еще пока лозунгом или программной установкой. У стран Союза были время, деньги, социальные и экономические предпосылки воплотить их в практические дела. Это различие не надо ставить России в упрек. Бессмысленно зацикливаться на нем, а тем более превращать в основной вопрос как практической политики, так и научного диспута.

Третье. Столь же бессмысленно и обсуждение европейского призвания России. Территориально Россия лежит и в Европе, и в Азии. Ее интересы носят многовекторный глобальный характер. Россия впитывает в себя культуру и ресурсы разных уголков планеты. Она по определению должна быть разной и многоплановой. Но это не меняет того непреложного факта, что Россия является частью Европы. Без ее участия Европа не может состояться. Европейскость же России задана ее историей, культурой и судьбой.

Дискуссии по этим вопросам уводят в сторону. Мешают. Не дают заниматься конкретными делами.

«Северное измерение» относится к их числу. Только использовать его потенциал надо намного рачительнее.

В преддверии скорых изменений

Политика «Северного измерения» осуществляется всего несколько лет. Но в ее рамках накоплен очень большой опыт, как негативный, так и позитивный. С учетом имеющихся наработок в настоящее время появляется реальная возможность переосмыслить этот региональный проект, придать ему принципиально иной характер.

Политика «Северного измерения» была запущена Брюсселем в 1997 году по инициативе Финляндии. Ее главной целью провозглашалось развитие трансграничного сотрудничества между ЕС и Россией. Зоной ее действия охватывалась территория Дании, Финляндии, Швеции, Норвегии, Исландии, Польши, стран Балтии и России. К реализации проектов в рамках «Северного измерения» могли подключаться и третьи страны.

Как откровенно признаются финские эксперты и государственные деятели, политика «Северного измерения» потребовалась им для того, чтобы перераспределить финансовые потоки внутри ЕС, идущие на региональное развитие. Северные страны не устраивало то, что львиная доля расходов приходилась на Средиземноморье. Запуск политики «Северного измерения» позволял оттянуть какую-то часть средств в регион, примыкающий к Балтийскому морю.

В финансовом отношении осуществление политики «Северного измерения» опиралось на средства программы ТАСИС в том, что касается России, ИНТЕРРЕГ в том, что касается стран Балтии, и структурных фондов ЕС для менее развитых регионов Швеции, Финляндии и восточных земель Германии. С 2007 года для этих целей планируется использовать новый финансовый инструмент ЕС. Первые наработки, связанные с его применением, уже появляются.

Управление региональным сотрудничеством осуществляется через встречи министров иностранных дел по «Северному измерению». Они проводились в Хельсинки в ноябре 1999 года, Люксембурге в апреле 2001 и октябре 2002 годов. Четвертая по счету состоялась 21 ноября 2005 года в Брюсселе. Встречи играют важную роль с точки зрения согласования общих программ и конкретных проектов сотрудничества. Так, первый План действий по «Северному измерению» на 2000 – 2003 годы был разработан на основе рекомендаций Хельсинской министерской встречи. Чуть более шести месяцев спустя, 19 июня 2000 года, он был утвержден Европейским советом.

Судьба второго Плана действий на 2004 – 2006 годы сложилась несколько иначе. План разработали в Брюсселе на основе рекомендаций третьей министерской встречи. Европейский совет утвердил его 12 декабря 2003 года. С 1 января 2004 года он вступил в силу. Однако представленные Москвой поправки и замечания не были учтены при его принятии. В связи с этим российские власти заявили, что не считают себя связанными положениями Плана.

Надо четко отдавать отчет в том, как это получилось. Москва изначально заняла сугубо благожелательную позицию в отношении политики «Северного измерения». Вместе с тем, ее постоянно «коробило» от того, как она осуществляется. Российское руководство не устраивало то, что ЕС все время «перетягивает одеяло на себя», оставляя предложения заинтересованных российских регионов без внимания, что равноправного эффективного регионального сотрудничества не получается, а решения принимаются фактически без его участия. Сначала критика носила, скорее, риторический характер. Москва старалась не перегибать палку, действуя так, чтобы не повредить осуществлению политики «Северного измерения». Но со временем, по ее мнению, «Северное измерение», по сути, превратилось в «зонтик», под который искусственно подтягивались проекты, уже реализуемые в рамках других программ. Долго так продолжаться не могло. Россия все жестче настаивала на необходимости реформ. Необходимость перемен стали осознавать и в ЕС. В их осуществлении оказались заинтересованными многие страны региона. Свою положительную роль сыграли посреднические усилия Финляндии.

Наконец, в 2005 году наступил перелом. Рассмотрев различные варианта реформ, стороны согласились, пользуясь образным выражением российского министра иностранных дел Сергея Лаврова, «не пытаться провести косметический ремонт ветхого здания, а построить его фактически заново на новом более прочном фундаменте». Согласие далось не без борьбы. Но достигнутые договоренности дают надежду на превращение сотрудничества в рамках «Северного измерения» в качественно новый инструмент взаимодействия, последовательно учитывающий баланс интересов всех принимающих в нем участие сторон.

В «Директивах по разработке политической декларации и рамочного политического документа по «Северному измерению» начиная с 2007 года», и документах, подготовленных на его основе к ноябрьскому Хельсинскому саммиту Россия – ЕС 2006 года, нашли отражение следующие принципиально важные моменты. Из политики ЕС «Северное измерение» трансформируется в общую политику России, ЕС и не входящих в интеграционное объединение стран региона – Норвегии и Исландии. Создается постоянно действующий механизм управления осуществлением политики в лице рабочей группы. Сама политика ориентируется на лучшую координацию усилий с другими региональными организациями такими, как СГБМ, СБЕР, Арктический совет, Совет Баренцева/Евро-Арктического Региона, Совет министров Северных Стран и т.д. Для нее принципиально важным становится избежание дублирования, более рачительное использование ресурсов. Она вписывается в более широкие рамки партнерских отношений между Россией и ЕС. При этом упор делается на согласовании практических предложений по приоритетным проектам и строгом контроле над их реализацией. В число приоритетов, правда, попадает чуть ли не все: экономика, торговля и инвестиции, бизнес-взаимодействие, энергетика, транспорт, связь, наука, образование, социальное обеспечение и здравоохранение, защита окружающей среды и ядерная безопасность, контакты между людьми. Но они подверстываются под четыре карты построения общих пространств в отношениях между Россией и Союзом.

За образец в какой-то степени берется уже реализуемое в рамках «Северного измерения» «Природоохранное партнерство». По мнению Москвы, этот бизнес-проект с самого начала был построен на равноправной, сбалансированной основе, что позволило России и ее северным областям активно включиться в его осуществление.

Пока в рамках «Северного измерения» наряду с природоохранным действует только «Партнерство в области здравоохранения и социального обеспечения». Но ему еще предстоит «встать на ноги». Россия приложит для этого максимум усилий, однако лишь после того, как произойдет описанная выше трансформация политики «Северного измерения». Не исключено, что в перспективе партнерство в области здравоохранения и социального обеспечения станет для нее стержневым.

Природоохранному партнерству уже пять лет. Оно хорошо себя зарекомендовало. Управление партнерством взял на себя Европейский банк реконструкции и развития. С его помощью под партнерство была подведена мощная финансовая база. Общий объем средств, аккумулированных им, составил 1,8 миллиарда евро. Сейчас осуществляются 15 конкретных проектов. Одобрено 8 проектов на российском Северо-западе. Деньги выделяют международные банковские структуры преимущественно на возвратной основе. Но весомая часть средств предоставляется также в форме грантов. Они выделяются в порядке совместного финансирования из т.н. Специального фонда Природоохранного партнерства. На сегодняшний день в нем сосредоточено более 200 миллионов евро донорских средств.

Москва не только участвует в партнерстве, но и вносит посильный вклад в Специальный фонд. Изначально на период с 2003 по 2008 год было выделено 10 миллионов евро. Однако с учетом того, что Россия является основным бенефициаром программы Природоохранного партнерства, правительство приняло решение выплатить в Специальный фонд в период с 2006 по 2010 год еще 10 миллионов евро.

Общий контекст двухсторонних отношений

Трансформация «Северного измерения», если все пойдет так, как задумано, сможет оказать благотворное влияние в целом на отношения между Россией и ЕС. То, что такое влияние будет, не вызывает сомнений. Вопрос в другом: насколько значительным оно может оказаться.

В этом отношении высказываются две диаметрально противоположные точки зрения. Согласно первой из них, сотрудничество в рамках «Северного измерения» лежит на периферии интересов Российской Федерации. В нем участвует очень небольшая часть субъектов России. Ресурсы столицы не задействованы. Присутствие частного бизнеса минимально. Глобальные вопросы взаимодействия РФ с ЕС и остальным миром оно не затрагивает. Ни геополитического, ни стратегического значения не имеет.

Согласно другой точке зрения, все выглядит совершенно иначе. Северная столица все в большей степени становится центром притяжения для государственных компаний и частного бизнеса. На Северо-запад в целом сдвигаются российские интересы. Европейский север вполне может играть роль моста, соединяющего Россию с ЕС. Таким образом, его геополитическое и стратегическое значение будут только возрастать.

Обе позиции экстремальны. Они полны преувеличений, и поэтому неверны. Истина, как всегда, лежит посередине. Да, Северо-запад относится к числу динамично развивающихся регионов России. Он имеет весьма протяженную общую границу с Союзом. Здесь сосредоточены важные транспортные коридоры. Поэтому сотрудничество с ЕС в рамках «Северного измерения», если его должным образом наладить, может очень многое дать Российской Федерации и послужить примером при разработке как других крупномасштабных проектов, так и общих схем взаимодействия между Россией и ЕС. Однако взять на себя роль локомотива улучшения отношений между ними сотрудничество в рамках «Северного измерения» вряд ли сможет. Хотя общему улучшению взаимопонимания и политической конъюнктуры, конечно же, послужит.

В этой связи остается только сожалеть, что финское председательство в ЕС смогло приступить к реальной работе по тематике «Северного измерения» в соответствии с анонсированными ею приоритетами с большим опозданием.

Первые три месяца председательства все силы Хельсинки были брошены на урегулирования ливанского кризиса. Ни на что другое времени уже не оставалось. Это означает, что утвердить пакет новых документов по «Северному измерению» на саммите с участием президента Владимира Путина, организуемом в рамках председательства, руководство Финляндии еще успеет. Но практическая работа по воплощению в жизнь принятых решений ляжет на плечи других государств Союза – сначала Германии, потом Португалии и Словении, принимающих эстафету председательства от Хельсинки.

Это сейчас, пока Финляндия с ее особым интересом к сотрудничеству в рамках «Северного измерения» и стремлением поддерживать привилегированные связи с Россией стоит у штурвала ЕС, лоббирование проектов «Северного измерения» может оказывать определяющее влияние на повестку дня и характер отношений между Россией и ЕС. Со сменой председательства, скорее всего, все вернется на круги своя. И возможности сотрудничества в рамках «Северного измерения» будут зависеть от общего контекста отношений между Россией и ЕС.

А общий контекст взаимоотношений вряд ли можно назвать сугубо благоприятным. Слишком много противоречий накопилось за последнее время. Среди них можно назвать и очень непростое энергетическое досье, и столкновение интересов на просторах бывшего СССР, и жесткую конкуренцию на отдельных товарных рынках. Не отработаны пока и новые формы взаимодействия между Россией и ЕС, приходящие на смену тем, которые перечислены в стремительно устаревающем Соглашении о партнерстве и сотрудничестве. Новые механизмы управления сотрудничеством также не отлажены.

Вместе с тем, при оценке состояния отношений между Россией и ЕС ограничиваться одними лишь критическими замечаниями было бы неправильно. Ощущение, что Союз и Россия «взяли паузу» после достижения определенной вершины, связанной с подписанием дорожных карт по четырем общим пространствам, обманчиво. Даже если оно подпитывается тем, что ни майский 2006 года саммит Россия-ЕС, ни предшествующие ему многочисленные консультации различного уровня не дали сколько-нибудь существенной отдачи. Часть из них вообще оказались практически «пустыми». Ни Россия, ни ЕС не выступили на них с новыми идеями или с проработанными предложениями по насыщению четырех пространств конкретным содержанием.

Обманчивость же ощущения о возникшей паузе связана с тем, что на данном этапе стороны сосредоточились на внешне малозаметной, но очень важной и кропотливой работе по созданию разветвленной сети рабочих органов, призванных обслуживать формирование четырех пространств. Без них эффективное межгосударственное сотрудничество трудно себе даже представить. Ведь от качества управления конкретными программами и проектами зависит многое. По логике вещей, формирование системы менеджмента взаимозависимостью должно предшествовать интенсификации сотрудничества. Поэтому пока развитие ситуации идет в нужном направлении. Происходит накопление совместных экспертных и управленческих структур. Создаются довольно мощные эшелонированные группы по разным направлениям, соответствующим четырем пространствам.

В качестве примера можно сослаться на сдвиги в институциональном обеспечении научно-технического сотрудничества. Высшим органом в координации и принятии решений стал Постоянный совет партнерства (ПСП). На практическом уровне наконец-то заработал «спавший» до этого основной механизм взаимодействия в области науки - Совместный комитет по сотрудничеству в области науки и технологий (СКНТ). На его создании настаивало еще Соглашение о сотрудничестве в области науки и технологий от 2000 года, продленное на Римском саммите Россия – ЕС в ноябре 2003 года. Первая встреча Комитета прошла в Москве 23 мая 2006 года. Практической работой по согласованию и осуществлению конкретных проектов занялись группы экспертов. Соответствующие рабочие группы были созданы по нанотехнологиям, биотехнологиям продовольствия, здравоохранению. Продолжилось формирование рабочих групп и по другим наиболее приоритетным направлениям исследований таким, в частности, как неядерная энергетика.

Накапливаемый опыт подготавливает заделы для давно назревшего укрепления договорно-правовой базы отношений между Россией и ЕС. Действующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве сыграло свою историческую роль. Но теперь оно нуждается в обновлении. Хорошую возможность для этого дает истечение десятилетнего срока действия СПС в конце 2007 года.

Российская сторона вовремя подняла тревогу, настаивая на упреждающем обсуждении «проблемы 2007 года». В результате принято решение о совместной работе над новым документом. В ближайшее время Совет ЕС даст Европейской Комиссии мандат на ведение переговоров. Об их старте будет объявлено на Хельсинском саммите Россия – ЕС в ноябре.

Но от запуска переговоров до согласования того документа, который устраивал бы и Москву, и Брюссель, и страны ЕС – дистанция огромного размера. Как будет выглядеть новый договор, сказать пока трудно. Ни Россия, ни ЕС не определились с тем, что они собираются вложить в СПС-2. В этом плане ясности немного. Предложения российской стороны все еще носят самый общий характер. Открытым остается вопрос о том, какой вариант нового договора является предпочтительным.

Согласно одному из возможных сценариев, стороны удовлетворятся сравнительно общим рамочным соглашением, делающим акцент на политическом сотрудничестве и институциональных моментах. В пользу такого варианта говорит то, что экономическая часть в значительной степени покрывается отсылками к нормам ВТО. Заниматься же созданием зоны свободной торговли до вступления России в эту международную организацию вряд ли продуктивно. К тому же по упрощенной повестке дня найти развязки будет и легче, и быстрее.

Порочность такого сценария, однако, заключается в том, что если Россия и ЕС сделают выбор в пользу того, чтобы ему следовать, они оставят на потом самые важные и жгучие проблемы правового регулирования партнерских отношений. Облаченной в правовую форму политической декларации об условно стратегическом партнерстве совершенно недостаточно. России и ЕС нужна серьезная современная регламентация формирования и функционирования общих пространств, понятная и приемлемая для простых людей, национального и трансграничного бизнеса.

Ответ на их чаяния и запросы может дать лишь иной сценарий. В соответствии с ним, наряду с договоренностями об организации сотрудничества на межгосударственном уровне, в СПС-2 включаются правовые нормы, закладывающие прочные основы для облегчения общения между людьми и нормального, повседневного, делового взаимодействия на уровне бизнеса. Согласовать такой документ будет намного сложнее. Но и отдача от него будет неизмеримо больше.

С точки зрения долгосрочных целей сближения между Россией и ЕС, второй сценарий откровенно предпочтительнее. Он мог бы запустить процессы саморегуляции в отношениях между Россией и ЕС, дать всем субъектам национального права реальные рычаги поддержки и форсирования интеграции на широком пространстве от Атлантики до Тихого океана. Он мог бы, наконец, создать правовые предпосылки для того, чтобы простые люди и хозяйствующие субъекты получали реальную отдачу от общих пространств. Вне зависимости от того, каков градус отношений между Москвой и Брюсселем, какова политическая конъюнктура, как идет взаимодействие на межгосударственном уровне. Тогда, прежде всего, с их помощью, а не только чиновничьими усилиями общие пространства обретали бы кровь и плоть.

Такой прорыв в правовом обеспечении взаимоотношений желателен именно сейчас, когда Россия и ЕС вынуждены решать сложные внутренние проблемы. Для России безусловным приоритетом вскоре станут предстоящие парламентские и президентские выборы. ЕС в обязательном порядке надо что-то делать с принятием Конституционного договора. Тупик, в котором Брюссель оказался на этом направлении, начинает потихоньку размывать европейскую идентичность. Москва не может бесконечно откладывать проведение структурных реформ и диверсификацию своей экономики. Для ЕС вопросы повышения конкурентоспособности на мировой арене также становятся критическими.

Однако если Россия и ЕС на деле воспользуются потенциально очень большими и благоприятными возможностями, которые открывает перед ними конструктивная работа над новым соглашением о стратегическом партнерстве, региональная тематика вполне может оказаться востребованной.

Многие подходы, инструменты, механизмы, которые стороны сейчас отрабатывают применительно к трансформации политики «Северного измерения», они вполне могли бы интегрировать в новый договор. Более того, можно было бы поставить вопрос и о распространении позитивного опыта на сотрудничество между другими территориями России и ЕС.

В свою очередь, закрепление в СПС-2 региональной тематики в новом, ориентированном в будущее виде, многое могло бы дать и расширению сотрудничества в рамках «Северного измерения».

№4, 2006