Главная > Тенденции & прогнозы > ВЗГЛЯД ИЗ МОСКВЫ > Перспективы укрепления позиций России в Совете Европы и улучшения имиджа страны в Страсбурге

Перспективы укрепления позиций России в Совете Европы и улучшения имиджа страны в Страсбурге

Статья подготовлена при финансовой поддержке
Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) – проект № 07-03-02021а

Совет Европы (СЕ) является одной из немногочисленных европейских и евро-атлантических структур, в которых Россия имеет статус полноправного члена и может на равных взаимодействовать с Европейским союзом (ЕС). Участие в СЕ очень много дало российскому обществу. Но отдачу от участия можно и нужно оптимизировать. Сейчас, по окончании электорального цикла в нашей стране, когда есть возможность по-новому взглянуть на многие вещи, заняться этим самое подходящее время.

С этими мыслями я побывал в Страсбурге в первой половине декабря 2007 года. В свое время проработал там более четырех лет. Поэтому мои встречи и беседы с руководством СЕ, в Парламентской Ассамблее Совета Европы (ПАСЕ), Европейском Суде по правам человека (ЕСПЧ), основных директоратах генерального секретариата получились насыщенными и предметными.

Нам мой взгляд, то, как Россия воспринимается в СЕ, как оценивается эффективность нашего участия в его деятельности, имеет большое значение. Ведь это обязательно нужно знать для того, чтобы можно было предложить конкретные меры, направленные на укрепление наших позиций в СЕ и улучшение имиджа страны в глазах наших партнеров.

Попытка объективистской оценки состояния дел с участием России в СЕ

За 2007 год общая атмосфера в отношениях между Россией и СЕ улучшилась, хотя целый ряд серьезных проблем сохраняется. Делегация Федерального Собрания в ПАСЕ и ее лидеры пользуются заслуженным авторитетом. Постоянное представительство России при СЕ сумело снять напряженность в контактах с другими дипломатическими миссиями и генеральным секретариатом СЕ, возникшую в предшествующий период. Конфронтационная риторика сошла на нет. Ненужные обострения с обеих сторон больше не характерны для повседневного обсуждения текущих пунктов повестки дня. Сотрудничество по досье, связанным с исполнением Россией постановлений ЕСПЧ, идет в позитивном ключе. У всех на памяти мощное уверенное председательство России в Комитете министров Совета Европы (КМСЕ).

Вместе с тем, в СЕ плохо понимают, что происходит в политической жизни Российской Федерации. Чрезмерное влияние на восприятие здесь российской действительности оказывают сложившиеся стереотипы. Многие позитивные явления и процессы в экономическом развитии и государственно-правовом строительстве оцениваются со знаком минус. Большие сложности в достижении компромиссов и взаимоприемлемых развязок возникают в связи с тем, что Европейская Комиссия во все большей степени подменяет собой государства-члены Европейского Союза, а страны, ориентирующиеся на вступление в ЕС, поддерживают ее чуть ли не в автоматическом порядке.

В СЕ по-прежнему сильно разочарование тем, что Москва так и не взяла на себя лидирующую роль в укреплении позиций этой организации в европейской архитектуре, хотя Россия является единственной мощной державой, которая должна быть заинтересована в подобном развитии событий. Ведь Совет очень полезен России с точки зрения внутреннего развития. Он дает нам институциональные возможности черпать лучший международный опыт фактически в любых областях деятельности, а также использовать его, с учетом наших нужд, в качестве экспериментальной площадки для отработки и осмысления новых подходов. СЕ мог бы стать привилегированным инструментов внешней политике России не только на континенте, но и в гораздо более широкой перспективе. Он весьма полезен для рабочего диалога с ЕС. Наступательное членство России в СЕ вполне могло бы блокировать постоянно выдвигаемые к Кремлю претензии об отходе от общих идеалов и ценностей.

К сожалению, в большинстве случаев политика России в СЕ носит реактивный характер. Выдвигаемые инициативы разрозненны. Они не выстраиваются в целостную стратегию. Странам ЕС зачастую удается их легко торпедировать. Контроль со стороны России над деятельностью СЕ слабый. В результате даже тогда, когда Москве удается настоять на выгодных для нее решениях, при их реализации многое из того, ради чего мы настаивали на их утверждении, оказывается ослабленным или упущенным.

Показателен пример с Третьим саммитом стран СЕ. Под давлением Москвы он закрепил наше видение будущего СЕ, по которому деятельность организации не должна сводиться лишь к продвижению и так уже всеми принятых европейских стандартов в области демократии, правового государства и защиты прав человека. Она должна охватывать, как и прежде, интересующую нас проблематику регулирования социальных процессов, культуру, образование и т.д. Она призвана во все большей мере откликаться на новые вызовы, в том числе глобализации, с которыми сталкиваются народы континента. Однако страны ЕС, наперекор принятым решениям, упрямо продолжают продвигать свое прочтение итоговых документов Варшавского саммита. Финансирование концентрируется на ограниченном круге программ и проектов межправительственного сотрудничества. Денег на особенно полезные нам программы и проекты выделяется все меньше. Их кадровое обеспечение сокращается.

В ПАСЕ делегация Федерального Собрания слишком часто вынуждена отбиваться от наседающих на нее других депутатов Ассамблеи, ловко использующих критику России и сложные для нас темы, чтобы нам досаждать, поддерживать напряженность, сдерживать активность делегации, зарабатывать очки, противопоставляя Россию остальной Европе. Переломить ситуацию не получается. Как и встарь, делегации Федерального Собрания не удается оказывать определяющее влияние на формирование повестки дня ПАСЕ. Количество докладчиков от России (а именно от докладчиков зависит то, какую позицию ПАСЕ займет по тем или иным вопросам) не достигло уровня, который обеспечивал бы реальное укрепление наших позиций. Возможности депутатов от России общаться и работать со своими коллегами ограничены. В комитете ПАСЕ по политическим вопросам, в котором сконцентрировались лучшие силы делегации Федерального Собрания, несмотря на все трудности, ситуация обстоит еще более-менее благополучно. Но в других комитетах людей, которых наши парламентарии привлекли на свою сторону, откровенно недостаточно.

Показательным примером может служить положение, сложившееся в комитете по юридическим вопросам и правам человека. После политической это наиболее авторитетный и влиятельный комитет в ПАСЕ. Все остальные его боятся. Он, как правило, занимает по широкому кругу вопросов самую непримиримую и неуступчивую позицию. По российским интересам он неоднократно наносил самые чувствительные удары. Так вот, в нем после январской сессии 2008 года у делегации Федерального Собрания вообще не остается ни одного докладчика. На сессии доклад председателя комитета по законодательству Совета Федерации Шарандина и обосновываемая им резолюция ПАСЕ будут утверждены. Бывший депутат Гребенников не уложился в отведенный для него срок и лишился статуса докладчика. Больше никого нет. Это откровенный провал.

В этих условиях для России особенно важным было бы избрание на нынешний или следующий срок Председателем Ассамблеи представителя европейских демократов, фракцию которых возглавляет председатель комитета по международным делам Совета Федерации М. Маргелов. Это вполне реально. После избрания ему нужно было бы помочь, с опорой на все силы страны, развернуть мощную активную работу по продвижению интересов СЕ на континенте и сближению между Россией и Европейским Союзом с опорой на СЕ.

Много упреков выдвигается в адрес российских экспертов, приезжающих на заседания рабочих органов КМСЕ. Утверждается, что они зачастую прибывают плохо подготовленными, не владеют обсуждаемой тематикой, на обсуждениях молчат, а то и вовсе не появляются. Если же они на заседаниях и работают, то не пользуются почти никаким влиянием в профильных министерствах и ведомствах. В результате огромная полезная для страны работа, проделываемая СЕ, уходит в песок. Информация о ней никому или почти никому не известна. Внутри страны она не транслируется. Целенаправленные усилия по внедрению новейших подходов и осуществлению согласованных мер на национальном уровне не предпринимаются. Новейшие методики не осваиваются. Из общеевропейского контекста мы выпадаем. Сообща выработанных стандартов не придерживаемся. Отстаем, а затем тратим огромные средства на разработку и освоение того, что на самом деле должны были получить (и фактически получили, но не использовали) бесплатно.

В 2007 году по делам против Российской Федерации ЕСПЧ вынес около 200 постановлений по существу. В подавляющем большинстве случаев Россия по ним проиграла. Весомая часть проигранных дел – аналогичны тем, по которым против нашей страны ранее уже выносились постановления о нарушении властями требований Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Ввиду этого ЕСПЧ взял курс на то, чтобы закрепить за своими постановлениями по делам против России прецедентный характер или, иначе, статус устоявшейся судебной практики, и признать наличие в России проблем структурного порядка.

Фактически Суд зафиксирует, что по ряду статей или пунктов статей ЕКПЧ в России сложилась практика их систематического нарушения. Власти не исполняют или уклоняются от исполнения постановлений всех и любых судебных инстанций, не соблюдают принцип правовой определенности из-за половинчатости реформы процедуры надзора, унижают человеческое достоинство в местах лишения свободы. Кроме того, содержание в предварительном заключении превышает разумные сроки, а само лишение свободы необоснованно избирается в качестве одной из чрезвычайно распространенных мер пресечения. При проведении антитеррористической операции федеральные силы постоянно нарушали право на жизнь (ст. 2 ЕКПЧ). Констатация этого откроет (или частично уже открыла) путь к вынесению постановлений с осуждением России по делам, аналогичным прецедентным, в ускоренном и упрощенном порядке.

После кадровой замены российского уполномоченного по правам человека при ЕСПЧ и приходом на должность его председателя авторитетного французского судьи Жан-Поля Коста отношения с Судом в основном нормализовались. Первый российский уполномоченный, допускавший уничижительные высказывания в отношении Суда и запустивший в оборот обвинения в вынесении им политизированных постановлений, вызывал у состава ЕСПЧ «отрицательные эмоции». Предыдущий председатель ЕСПЧ зачастую лично настаивал на том, что затем воспринималось Москвой как недопустимая политизация деятельности Суда и выносимых им постановлений. К тому же, как считается в Страсбурге, он откровенно благоволил странам Балтии. Нынешний председатель считается гораздо более взвешенным и объективным.

И все же, на позиции ЕСПЧ сказалось то, что Россия заблокировала ожидавшуюся многими реформу Суда, провалив в Государственной Думе ратификацию Протокола № 14 к ЕКПЧ – все остальные государства-участники ЕКПЧ его ратифицировали и ожидали только Россию. Многие судьи очень рассчитывали на вступление в силу Протокола № 14. И дело не в том или не только в том, что благодаря предусматриваемой им реорганизации ЕСПЧ получил бы возможность рассматривать на 25% больше дел. Просто по нему их полномочия автоматически продлевались бы на три года. Поскольку этого не произошло, часть из них заканчивают работу – национальные власти не стали включать некоторых действующих судей в заявку на избрание: в соответствующих странах сменились политические режимы, к власти пришли другие политические партии и т.д. Поэтому, с тем чтобы обеспечить преемственность в своей деятельности, ЕСПЧ стремится в максимально короткие сроки консолидировать свою практику. О какой-то особой политике применительно к российским делам речи не идет. То же касается дел против Румынии, Украины, Турции, Молдовы и т.д.

Все большие сложности, по мнению Страсбурга, возникают у Российской Федерации с исполнением постановлений ЕСПЧ. Это проявляется в том, что в ЕСПЧ хлынул поток заявлений из России на нарушение индивидуальных прав, аналогичных тем, по которым Суд уже выносил постановления. Исполнение постановлений ЕСПЧ предполагает, что «осужденное» государство предпринимает меры общего характера, предотвращающие повторные нарушения положений Европейской Конвенции по правам человека национальными властями. Нарастание числа дел-клонов свидетельствует, что такие меры либо не предпринимаются, либо недостаточно эффективны. Причем, по сравнению с началом 2000-х годов ситуация с исполнением постановлений ЕСПЧ заметно ухудшилась.

Первоначально работа над мерами общего характера была Москвой запущена довольно успешно. Диверсификация мер пресечения и передача полномочий по их утверждению от прокуроров к судьям и многие другие новеллы, внесенные в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодекс, повлекли за собой снижение тюремного населения на примерно 300 тысяч человек – это выдающийся результат. Реформа надзорной процедуры, по которой сроки опротестования судебных постановлений были существенно уменьшены, круг лиц, наделяемых правом на внесение протеста, сокращен, а усмотрение компетентных судебных органов ограничено, обеспечила усиление правовой определенности. Законодательно была решена проблема выплаты потерпевшим денежной компенсации. Предприняты некоторые шаги по совершенствованию исполнительного производства.

Впоследствии, однако, осуществление такой работы несколько застопорилось. Перебои с принятием мер общего характера, необходимых для исполнения постановлений ЕСПЧ, объясняют в Страсбурге целым набором причин. По мнению чиновников СЕ, они вызваны незавершенностью создания в России механизма исполнения постановлений ЕСПЧ. Ни одна из принципиальных задач сочленения деятельности ЕСПЧ с функционированием российской правовой системы не решена. Статус постановлений ЕСПЧ во внутреннем праве России не определен. Кто за что отвечает в стране в плане имплементации, непонятно. В какой степени судьи могут, вправе или должны руководствоваться прецедентным правом, формируемым ЕСПЧ, не ясно. Процедура, по которой проигрыш Россией дел в ЕСПЧ влек бы за собой пересмотр всех дел аналогичного характера, разбираемых и/или разбиравшихся национальными судами всех уровней, не отработан или не применяется.

Кроме того, Кремль перестал воспринимать ЕСПЧ в качестве помощника и подспорье в решении задач тонкой наладки национальной правовой и судебной системы, инструмента формирования общего европейского правового пространства. Под влиянием каких факторов, – сугубо субъективных или связанных с политической конъюнктурой – не так важно. Как следствие этого во властных структурах усилилось недовольство тем, что в ЕСПЧ обращается так много российских граждан. Стало нарастать сопротивление добросовестному исполнению постановлений ЕСПЧ, все в большей степени и совершенно безосновательно воспринимаемому Москвой как навязывание ей чужого мнения.

В Страсбурге очень надеются, что перевод офиса Уполномоченного при ЕСПЧ из Администрации президента в министерство юстиции поможет поставить работу по исполнению постановлений ЕСПЧ в России на принципиально новую организационно-правовую базу. Как само собой разумеющееся здесь воспринимают, что офис будет укомплектован новым кадрами, получит достаточное финансирование, а ряд сотрудников будут направлены в постоянное представительство Российской Федерации при СЕ.

Ставка Страсбургом делается также на продолжение и развитие диалога с российскими властями как по вопросам исполнения, так и решения системных проблем, выявленных благодаря постановлениям ЕСПЧ в функционировании российской правовой и судебной систем. С робким энтузиазмом в секретариате СЕ были восприняты последние высказывания и инициативы председателей высших судебных органов РФ, касающиеся достраивания судебной системы России дополнительными процедурами и механизмами исчерпания внутригосударственных средств защиты индивидуальных прав.

Определенное непонимание в Страсбурге встречает изменившаяся позиция России по вопросу о выполнении ею обязательств, взятых при вступлении в СЕ. Дело в том, что ПАСЕ продолжает осуществлять мониторинг за исполнением Россией этих обязательств. Но если ранее Москва стремилась к тому, чтобы он был прекращен как можно скорее, то теперь, вроде бы, смирилась с ним.

Никакой логики в такой позиции здесь не усматривают. Ведь, с одной стороны, укрепление демократических институтов, обеспечение господства права, защита прав человека отвечают коренным интересам страны, ее нормального поступательного развития. Все это, в первую очередь, нужно самой России, ее собственному народу, а не кому-то еще.

С другой – то, что мониторинг не снят, то, что на Россию «навешена бирка» страны, частично не соответствующей уставным требованиям организации, непосредственно бьет по ее интересам. Москве постоянно приходится оправдываться. Ей непрерывно досаждают докладчики ПАСЕ, приезжающие с бесконечными проверками. Вопрос о положении в России из раза в раз заслушивается на заседаниях профильного комитета и сессиях ПАСЕ.

В результате позиции России в СЕ объективно оказываются ослабленными. Ей намного сложнее отстаивать свои интересы, проводить выдвигаемые ею инициативы, оказывать давление на другие страны и критиковать их. И, пожалуй, что еще более важно, западные политики получают возможность козырять картой об отходе России от демократии и общих европейских ценностей. Ведь мониторинг за выполнением взятых ею на себя обязательств продолжается. Значит, они не выполнены. Раз так, Россия не полностью соответствует критериям СЕ. Если она не полностью соответствует, то и не может называться демократический. И то, что решающей инстанцией в СЕ является КМСЕ, а не ПАСЕ, что полномочия ПАСЕ ограничены принятием рекомендательных актов, что на нее возложены лишь консультативные функции, а КМСЕ никакого особого мониторинга за исполнением Россией уставных обязательств, отличного от того, который применяется ко всем другим государствам-членам, не осуществляет, ситуацию не меняет. Москва остается в группе «отстающих».

Таким образом, итог последних лет участия России в СЕ довольно противоречивый. Вроде бы, достижения крайне весомы. Сделано очень много. Успехи налицо. И вместе с тем, сделанного явно недостаточно. Нужно больше, гораздо больше. Для успешного внутреннего развития. И для укрепления своих внешнеполитических позиций.

Что очень важно, и что должно работать на руку более последовательной, активной и инициативной деятельности России в СЕ, от непоследовательности нашего курса в отношении Организации и многочисленных недоработок страдаем не только мы сами. Они, как считают в Страсбурге, больно бьют и по интересам Совета.

Именно отказом Москвы взять на себя лидирующую роль в СЕ здесь объясняют такие беды организации, как нулевой рост бюджета – в условиях стремительного перераспределения средств в пользу ЕСПЧ это ведет к существенному недофинансированию всех остальных направлений деятельности СЕ – и «объедание» Европейским Союзом компетенции СЕ. Обида на Москву тем больше, чем разрушительнее для СЕ обе отмеченные тенденции. Для будущего, которое ждет СЕ, они могут иметь катастрофические последствия.

ЕСПЧ для стран-членов представляет собой несомненный приоритет. Его финансовые запросы удовлетворяются в первую очередь. В виду возросшего количества дел, передаваемых на его разбирательство, ЕСПЧ требуется все больше денежных средств. Его секретариат стремительно растет. К тому же нужны дополнительные руки для того, чтобы разгребать увеличивающийся массив нерассмотренных дел, обеспечивать целостность и непротиворечивость судебной практики, качественный перевод и редактирование и т.д. В условиях нулевого роста бюджета это означает, что поток средств, идущих на обычную деятельность СЕ, скудеет.

Иначе говоря, уже несколько лет подряд бюджет СЕ скукоживается. От этого страдают все направления его деятельности. Программа межправительственного сотрудничества постепенно урезывается. Программы содействия отдельным странам становятся более примитивными или же, как в случае с Российской Федерацией, и вовсе замораживаются. А решать, от каких проектов избавляться, и какие сохранять, самой организации чрезвычайно сложно. Ведь у государств-членов разные потребности и различные преференции.

Но все было бы ничего, с режимом жесткой экономии СЕ готов был бы кое-как примириться, если бы не конкуренция со стороны Европейского Союза. У Брюсселя недостатка в средствах нет. Суммы, которые он тратит и готов тратить, на порядок выше тех, на которые может рассчитывать СЕ. Кто выиграет, если ЕС начнет активнее вторгаться в сферу компетенции, традиционно принадлежащую СЕ, сомнений не вызывает. А ЕС последние годы как раз этим и занимается.

Большинство успешных конвенций СЕ и резолюций КМСЕ трансформированы Брюсселем, после их некоторой модернизации, в регламенты и директивы Союза. По тем направлениям, где раньше за СЕ был признанный приоритет, ЕС создаются параллельные структуры. Так, ЕС создал конкурента по борьбе с расизмом и ксенофобией. Теперь на его основе учредил Агентство по правам человека. Нарастает практика Суда ЕС по проблематике, связанной с толкованием прав человека. Договором о реформе предусматривается, что Хартии основных прав ЕС, гораздо более полной и комплексной по сравнению с аналогичными инструментами СЕ, придается обязывающий характер. Если так пойдет дальше, ЕС начнет полностью дублировать деятельность СЕ. Необходимость в СЕ для подавляющего большинства стран-членов полностью отпадет.

Как будет развиваться ситуация, в определяющей степени зависит от России. Сейчас, когда в нашей стране заканчивается избирательный цикл, когда у исполнительной и законодательной власти появляется возможность в какой-то степени с чистого листа определяться со многими вопросами внутренней и внешней политики, самое время браться за переформатирование нашей политики в СЕ. Тем более, что новую страницу в отношения между Россией и ЕС могло бы вписать в перспективе избрание М. Маргелова на пост председателя ПАСЕ. Правда, для того чтобы занять этот пост, ему придется много сделать.

Ускользающее председательство

В ПАСЕ процедура смены председателя отлажена хорошо. Обычно все идет как по маслу – без особых проблем, конфликтов и столкновений между политическими партиями, без взрыва эмоций, порождаемых амбициями отдельных особо влиятельных политиков.

Дело в том, что сформировавшиеся в ПАСЕ фракции европейских политических партий, отражающие конфигурацию политических сил на континенте, уже давно договорились о ротационном способе замещения поста председателя. В соответствии с заранее определенной последовательностью он предоставляется выдвиженцам европейской народной партии, европейских социалистов, европейских демократов, фракции либералов, реформаторов и радикалов, европейских объединенных левых. Очередность установлена письменным соглашением. Она неукоснительно соблюдается. Гарантами соглашения выступают, в первую очередь, наиболее многочисленные и влиятельные фракции – европейской народной партии и европейских социалистов.

Но объективно установленный порядок выгоден всем. Никто из политических конкурентов ломать его не заинтересован и не собирается. Нарушение заведенного порядка будет иметь сугубо негативные последствия. Оно чревато резким снижением управляемости ПАСЕ, ростом межфракционных противоречий, анархией, войной всех против всех. А так соблюдение ротационного порядка позволяет поддерживать и пестовать культуру политического сотрудничества и компромисса, отстаивать и защищать права более мелких фракций, учитывать интересы всех политических образований и национальных парламентских делегаций при распределении высоких должностей между ними.

Ведь прогнозируемое замещение поста председателя ПАСЕ – это только верхушка айсберга. Председатель избирается на три года, переизбираясь каждый год заново в течение этого срока на январской сессии ПАСЕ. Наряду с ним, каждый год на январской сессии избираются также председатели постоянных комитетов ПАСЕ и их заместители. Все эти посты распределяются европейскими политическими партиями между собой по итогам жесткой торговли, но в полном соответствии с требованиями пропорционального представительства по заранее утвержденной схеме. Варьируются комитеты и учитывается авторитет, опыт и предыдущие заслуги конкретных политических деятелей, но не принцип расчета установленных пропорций. Так, председатель ПАСЕ и председатель Комитета по политическим вопросам не могут состоять в одной партии и т.д.

В январе 2005 года Председателем ПАСЕ был избран лидер европейской народной партии в Ассамблее голландец Рене Ван дер Линден. Теперь, спустя три года, настал черед представителя европейских демократов. Они выдвинули своего руководителя – М. Маргелова.

Но ситуация далеко не такая простая, как обычно. С одной стороны, европейские политические партии, вроде бы, не могут отказаться от имеющихся договоренностей о ротации и не намерены официально выдвигать альтернативные кандидатуры на освобождающийся пост председателя. С другой – рядовые члены европейских политических партий не рассматривают М. Маргелова только и исключительно как депутата ПАСЕ. Он воспринимается большинством, в том числе, и как представитель России. А к России у европейских парламентариев имеется длинный список претензий.

Главный из них – не вполне честный и демократический характер парламентской избирательной кампании и выборов 2 декабря 2007 года, превращение парламентских выборов в плебисцит по вопросу о доверии главе государства, злоупотребление административным ресурсом, отказ правящей партии от участия в дебатах, подконтрольность СМИ, подавлении оппозиции, другие нарушения.

Плюс к этому негативная оценка выборов налагается на многочисленные и разнообразные обвинения в системном отходе от плюрализма, демократии и свободы СМИ, адресуемые ПАСЕ нынешней России. Их олицетворением остается продолжаемый Ассамблеей мониторинг за выполнением обязательств, взятых на себя Москвой при вступлении в СЕ.

Не стоит недооценивать и значимости особых раздражителей в отношениях между Россией и остальными членами Совета. Россия остается единственной страной на континенте, которая все еще не ратифицировала Протокол № 6 об отмене смертной казни к Европейской Конвенции по правам человека и законодательно не отменила высшую меру. Кроме того, Москва заблокировала проведение назревшей реформы Европейского Суда по правам человека. В реформе Суда заинтересованы абсолютно все. Она предусмотрена Протоколом № 14 к Конвенции. Для его вступления в силу нужно, чтобы все государства-участники Конвенции его ратифицировали. Россия – единственная страна, которая этого не сделала. Она держит всех остальных. Государственная Дума под вздорными предлогами, как считают в Страсбурге, ратификацию провалила.

Есть у рядовых депутатов ПАСЕ претензии и лично к М. Маргелову. Да, он популярен, хорошо всем известен и очень высоко котируется. Тем не менее, в ПАСЕ широко распространено мнение, что среди приоритетов М. Маргелова Ассамблея занимает далеко не первое место, ведь на заседаниях профильных комитетов его кресло сравнительно часто пустует. Нет у них уверенности и в том, что он не будет столь же часто отсутствовать, когда займет пост председателя, и не станет пренебрегать своими обязанностями.

К тому же, в Страсбурге обеспокоены тем, что публичная избирательная кампания кандидатом от европейских демократов фактически не велась. Пусть к традициям ПАСЕ ее ведение не относится – все обговорено заранее, да и повестку дня Ассамблеи формируют не председатель, а рядовые парламентарии, выступающие с инициативой принятия тех или иных резолюций и рекомендаций. И, тем не менее, депутатам ПАСЕ было бы легче сориентироваться, если бы он обнародовал программу своей будущей деятельности, сформулировал приоритеты, выступил с серией публикаций, интервью, пресс-конференций.

Неопределенности ситуации добавляет то, что кандидатура на пост председателя Ассамблеи от европейских демократов не получила консенсусной поддержки со стороны комитета руководителей партийных фракций в ПАСЕ. Против нее высказался ряд национальных делегаций. А ведь официальные правила процедуры ПАСЕ не учитывают договоренности между европейскими политическими партиями. Они предусматривают возможность выдвижения кандидатов в любой момент до начала выборов. Разрешают они и самовыдвижение. Причем в данном случае именно самовыдвижение в Страсбурге считают наиболее прогнозируемым. На сотрудничестве политических партий оно никак не скажется. Никаких договоренностей оно не нарушает. Только самовыдвижение может оказаться тщательно согласованным и спланированным.

В этих условиях возможны два варианта действий. В первом случае ставка делается на соблюдение межфракционных договоренностей. Игра идет ва-банк. Запускается мощная избирательная кампания и т.д. Победа на выборах используется для реального укрепления позиций СЕ в европейской архитектуре, превращения Совета в инструмент сближения России и Европейского Союза, выполнения Россией всех своих обязательств перед СЕ и построения Большой Европы на деле, а не на словах, как сейчас. Но риск очень велик. Его нельзя преуменьшать. Возможность того, что пройдет какой-то другой альтернативный кандидат, нельзя сбрасывать со счетов.

В этом случае Совет Европы, столь нужный и полезный России, может оказаться для нее потерянным. И Кремлем, и политической элитой страны негативные итоги голосования будут восприняты как нарушение всех и любых приличий. Они будут расценены, как несмываемое оскорбление, как откровенное и вопиющее проявление двойных стандартов, с которым просто нельзя мириться.

Вполне предсказуемая реакция – дальнейшее ухудшение отношений между Россией и Западом, отказ делегации Федерального Собрания от участия в работе ПАСЕ, сокращение российского взноса в бюджет организации и его замораживание, ужесточение позиции России по всем вопросам повестки дня СЕ и блокирование его деятельности, для чего появятся достаточно убедительные аргументы. В результате из инструмента сотрудничества и сближения СЕ превратится в орудие конфронтации, а впоследствии вообще прекратит свое существование. Нельзя исключать и того, что в России раздадутся голоса с требованием о выходе из СЕ.

Другой вариант действий – играть наверняка. Он выглядит примерно так. Европейские демократы, с учетом неблагоприятной конъюнктуры, меняются очередью с какой-то другой фракцией и пропускают ее кандидата вперед. Это решение скрепляется согласием всех европейских политических партий. Межфракционная договоренность ни коим образом не затрагивается. Она полностью остается в силе. Делегация Федерального Собрания и М. Маргелов выигрывают время. Они используют его для того, чтобы укрепить свои позиции в ПАСЕ, продолжить работу по сближению национального законодательства и правоприменительной практики со стандартами организации и отладке механизма исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека. Следующая избирательная кампания планируется загодя. Она проводится с блеском. К выборам делегация и кандидат европейских демократов приходят с впечатляющими результатами. Председательство М. Маргелова никем не ставится под сомнение. Он выигрывает выборы автоматически. Победа на выборах служит прологом к утверждению политического лидерства России в СЕ и выдвижению СЕ на первые роли в европейской архитектуре. При такой постановке дела любые попытки помешать подобному развитию событий легко купируются.

Однако, как видим, любой вариант ведения избирательной кампании предполагает формулирование некоторой программы действий и ее последовательную реализацию. Указанная программа нуждается в тщательной и всесторонней проработке. Но очевидно, что некоторый набор элементов должен в ней присутствовать в любом случае.

Набросок к программе действий

В их число, по всей видимости, нужно было бы включить как те, которые призваны помочь более эффективному участию России в СЕ, так и те, которые направлены на трансляцию полезных нам достижений СЕ внутри страны. При их отборе, как представляется, вполне можно оттолкнуться от предпринятого выше анализа тех направлений, по которым российская сторона откровенно не дорабатывает. Использование такого подхода позволило бы предложить, как минимум, следующий набор элементов.

Было бы важно возродить Ассоциацию содействия СЕ в Российской Федерации – она была создана в середине 1990-х для поддержки вступления России в СЕ, но с годами ее активность падала и к настоящему времени практически полностью сошла на нет. Ей было бы желательно поручить заняться подготовкой предложений по вопросам более эффективного участия России в СЕ. Ассоциация могла бы провести анализ инициатив, выдвигавшихся последние годы странами, председательствовавшими в СЕ, неправительственными организациями, отдельными политиками, и составить реестр проблем, к осмыслению и решению которых СЕ должен был бы подключиться.

В случае, если бы соответствующая работа была поставлена на систематическую основу, Ассоциация дала бы делегации Федерального Собрания в ПАСЕ и российской дипломатии целостную программу переформатирования деятельности СЕ на решение задач, представляющих первостепенный интерес для развития нашей страны и совместного решения наиболее актуальных и насущных проблем, стоящих перед государствами континента. Ассоциация объединила бы под своей эгидой творческую, деятельную часть российского экспертного сообщества и истеблишмента. К ней потянулись бы также эксперты из других европейских стран.

При утверждении в будущем нового состава делегации Федерального Собрания в ПАСЕ (по итогам декабрьских выборов в Государственную Думу) следовало бы сделать ставку, с одной стороны, на преемственность и сохранение костяка прежней делегации, с другой – на включение в нее новых сильных, деятельных, общительных депутатов, свободно владеющих официальными языками СЕ. Важно продумать возможность освобождения двух-трех членов делегации от почти любой другой партийной и парламентской деятельности с тем, чтобы они могли полностью сконцентрироваться на работе в ПАСЕ, ее главных и наиболее влиятельных структурах.

Сейчас, после перехода страны к выборам в Государственную Думу исключительно по партийным спискам, это стало возможным. «Освобожденные» члены делегации со временем стали бы «штатными» докладчиками ПАСЕ, выдвигаясь на передовые позиции в своих соответствующих комитетах и партийных фракциях. При таких депутатах и в целом делегации Федерального Собрания в ПАСЕ было бы целесообразно создать постоянно действующий экспертный совет. В нем концентрировались бы представители гражданского общества, знающие СЕ и умеющие с ним работать. Совет действовал бы в тесной связке с Ассоциацией содействия СЕ.

В обязательном порядке нужно было бы наладить обратную связь между работой российских экспертов и других представителей в структурах СЕ и подготовкой нормативных и инструктивных документов внутри страны. Они должны стать самым настоящим передаточным звеном между практической деятельностью СЕ, полезной для нашей страны, и распространением, освоением и использованием передового опыта, лучшей практики и новейших социальных технологий, накапливаемых СЕ. Если эксперты, назначенные Межведкомом по делам СЕ по представлению министерств и ведомств, с такой работой не справляются, с ними следует расставаться.

Надо менять наплевательское отношение к резолюциям КМСЕ. Это не рекомендации и не пожелания. Это документы т.н. мягкого права. Они служат сближению политического курса, внедрению унифицированной практики, гармонизации законодательства и правовых систем. Соответственно резолюции КМСЕ важно популяризировать. Их необходимо учитывать при разработке национальных программ, нормативных и инструктивных документов, при уточнении административной практики. Резолюции КМСЕ и активизацию нашего участия в их подготовке важно было бы превратить в один из ведущих инструментов нашего участия в формировании общеевропейского правового, социального, гуманитарного и образовательного пространства.

Давно назрела проблема формирования в России надежной и заслуживающей доверия системы исполнения постановлений ЕСПЧ в части, касающейся мер общего характера, которые бы после их осуществления делали невозможным повторение нарушений прав человека, выявленных ЕСПЧ. Без ее создания страна не сможет воспользоваться «экспертной» помощью, которую ей оказывает ЕСПЧ. Ее отсутствие узаконит абсолютно неприемлемую ситуацию, когда граждане, в надежде защитить свои элементарные права, больше не надеются на помощь национальных судебных органов и уповают лишь на вмешательство международных инстанций. Мы сами себя лишим возможности спокойно, поступательно совершенствовать национальное законодательство и правоприменительную практику, постепенно выправляя недостатки, обнаруживаемые Страсбургским Судом.

Ядром такой системы могла бы стать специализированная Межведомственная комиссия с достаточно широкими полномочиями по координации действий и выработке единой законодательной и правоприменительной политики. В ее состав было бы желательно ex oficio включить представителей Минюста, Генеральной прокуратуры, высших судебных органов. Учет рекомендаций, согласовываемых МВК, обеспечило бы участие в ее деятельности руководителей профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации. Сбору и обобщению предложений, включаемых в повестку дня, и их всестороннему обсуждению помогло бы широкое представительство в составе МВК юридического, экспертного сообщества.

Приводным ремнем между Страсбургом и правовым порядком России в том, что касается исполнения постановлений ЕСПЧ, призван стать аппарат Уполномоченного при ЕСПЧ. Стоящие перед Уполномоченным задачи ни в коем случае не сводятся к обслуживанию интересов государства в качестве ответчика в ЕСПЧ по делам, инициируемым против России ее собственными гражданами. Важнейшим направлением деятельности Уполномоченного должны стать работа по обобщению прецедентного права, формируемого ЕСПЧ, его сопоставление с российским законодательством и правоприменительной практикой и официальная подача предложений в соответствующие российские инстанции о совершенствовании законодательства и внесении необходимых изменений в административную и правоприменительную практику. Для нормального отправления возложенных на Уполномоченного государственных функций, его аппарат должен быть укомплектован первоклассными, опытными и перспективными кадрами и не испытывать нехватки в финансовых средствах на оплату как труда сотрудников, так и юридических фирм, университетских и исследовательских центров, которые бы сотрудничали с ним в режиме аутсорсинга.

Снятие Парламентской Ассамблеей мониторинга за выполнением Россией обязательств, взятых при вступлении в СЕ, не является заботой лишь делегации Федерального Собрания в ПАСЕ. Его следует рассматривать как одну из ключевых внешнеполитических задач, стоящих перед российским истеблишментом. Ведь от ее решения зависит в определенной степени не просто усиление позиций Москвы в СЕ, а обретение страной так необходимой ей «мягкой силы» в международных отношениях. Да и все столь любимые в Европейском Союзе разговоры о том, что якобы существует некий разрыв в ценностях между Россией и ЕС, после ее решения утратят какой-либо смысл.

Для снятия мониторинга одной лишь дипломатической активности совершенно недостаточно. Отдельные, не связанные между собой, разрозненные меры также не помогут. Необходима тщательно продуманная, скоординированная программа совершенствования государственных и общественных институтов, законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ. Ее содержательные элементы легко можно отыскать в серии докладов по России, подготовленных ПАСЕ. Весьма существенным подспорьем в ее реализации могла бы стать деятельность аппарата Уполномоченного Российской Федерации при ЕСПЧ. Такая программа должна включать как разделы, за которые отвечало бы правительство и Администрация президента, так и разделы, курируемые палатами Федерального Собрания.

Видное место среди обязательств, взятых Россией при вступлении в СЕ, занимает законодательная отмена смертной казни и ратификация посвященного отмене Протокола № 6 к Европейской Конвенции по правам человека. Отказ от высшей меры наказания имеет знаковый характер для европейской культуры. Он стал реальностью абсолютно для всех остальных европейских стран. Он тесно связан с господствующими в обществе нравственными и религиозными представлениями. Отмена смертной казни очень нужна самой России. Она может обозначить водораздел между вчерашним и завтрашним днем нашего общества. Она покажет, что самый тяжелый период смуты и безвременья в нашей недавней истории, период всеобщего озлобления, утраты ориентиров, страха перед накатившей на нашу страну волны преступности и терроризма остался позади. Отмена подтвердит: наше общество становится более гуманным, более человечным и толерантным. Оно все более уверенно в себе, и фобии вчерашнего дня его больше не преследуют.

Для того чтобы расстаться с высшей мерой, сделано уже очень и очень много. До минимума сокращены составы, по которым может выноситься смертный приговор. Действует двойной мораторий на приведение в исполнение высшей меры, введенный одновременно и президентской властью, и Конституционным судом. Годы без узаконенного убийства показали – отмена смертной казни нисколько не мешает бороться с преступностью. Мораторий стал частью нашей жизни. Но нужно делать завершающий шаг – законодательно отменить высшую меру и ратифицировать договор.

Сейчас, когда избирательный марафон подходит к концу, когда исполнительная и законодательная власть приступают к работе в какой-то степени с чистого листа, когда они делают заявку на то, какое общество они хотят строить, сделать его самое время. К этому все готово: российское законодательство обеспечивает, что те, кто получают вместо высшей меры пожизненное заключение, не будут помилованы. Они не выйдут на свободу. Они никогда больше не появятся на наших улицах. Совершенные ими преступления им никогда в жизни и ни при каких обстоятельствах не удастся больше повторить.

В интересах Российской Федерации и всех людей, находящихся под ее юрисдикцией, скорее ратифицировать Протокол № 14 к Европейской Конвенции по правам человека, вступление в силу которого позволит ЕСПЧ работать чуть-чуть быстрее, проще и эффективнее. ЕСПЧ воспринимается в нашем обществе как реальный инструмент защиты граждан от бесчинства чиновничьего аппарата, от несправедливости, от унижения человеческого достоинства. Он очень востребован всеми, кто пострадал из-за произвола властей. Он совершенно необходим сейчас, когда судебная система страны еще самостоятельно не справляется с задачами исполнения предписаний Конвенции и защиты прав человека и то там, то здесь дает сбои, пока государство никак не отладит нормальное и безусловное отправление своего прямого долга – добросовестного исполнения окончательных и вступивших в законную силу судебных решений.

Поэтому даже небольшой шажок по пути повышения эффективности ЕСПЧ нужен всем. В дальнейшем можно будет подумать над тем, как запустить работу над проектом Протокола № 15, чтобы сделать его еще более эффективным, или поискать какие-то иные решения. Но сейчас надо ратифицировать Протокол № 14. С первой попытки Государственной Думе этого сделать не удалось в значительной степени по вине тех, кто дезинформировал ее относительно истинного содержания Протокола, а также под влиянием исключительно конъюнктурных политических обстоятельств.

Принципиальное значение должна иметь «дебюрократизация» утвердившейся в стране избирательной системы, избирательного законодательства. Результаты последних выборов никем не ставятся под сомнение. Они адекватно отразили выбор российского электората, предпочтения, сложившиеся в обществе. Вместе с тем, они показали, что без внесения в них определенных изменений, к избирательному процессу всегда будут оставаться вопросы, а честность выборов будет ставиться под сомнение. Избирательное законодательство буквально перенасыщено второстепенными нормами и техницизмами. И наоборот, принципиальные вещи прописаны в нем спорным образом.

Прежде всего, в будущем должны быть устранены возможности для злоупотребления административным ресурсом. Всем политическим силам, законно участвующим в политическом и избирательном процессе, должен быть предоставлен адекватный доступ к СМИ и к предвыборной агитации. Всем должна быть гарантирована защита от административного и судебного произвола. Практику избирательных «паровозов», представляющую собой чистой воды обман избирателей, важно будет пересмотреть. Главное – воспользоваться ситуацией политической стабильности и определенности и убрать из действующего избирательного законодательства архаизмы предшествующего периода, сделать это так, чтобы получить максимальную отдачу от уже накопленного нами незаменимого собственного опыта и здравой, конструктивной критики закончившегося электорального цикла.

Существенным шагом на пути к обеспечению свободы СМИ и плюрализму высказываемых ими взглядов могло бы стать создание общественного телевизионного канала. Он занял бы пустующую и крайне востребованную нишу между огосударствленным и развлекательным телевидением. Такой канал был бы крайне востребован. Ему уготована естественная роль распространения информации о позитивной практике, площадки заинтересованного профессионального обсуждения острейших и самых разнообразных проблем, стоящих перед страной, представительства интересов гражданского общества.

Государственная Дума могла бы вернуться к рассмотрению сравнительно недавно принятых законов, вызвавших неоднозначную реакцию общества, и определиться с тем, какие поправки в них нужно и можно было бы внести, чтобы нейтрализовать проявившиеся в результате их применения негативные последствия. Это касается, в частности, закона о неправительственных организациях и некоторых других. Одновременно было бы крайне важно, чтобы Федеральное Собрание, воспользовавшись перераспределением властных полномочий в свою пользу, создало эффективный механизм экспертизы вносимых на его рассмотрение законопроектов на предмет их соответствия европейским стандартам, европейскому праву, международным обязательствам Российской Федерации.

Государственная Дума нового созыва могла бы взять под особенно плотный парламентский контроль осуществление военной реформы и всех мер, необходимых, чтобы покончить, наконец, с практикой дедовщины.

Еще одним давно назревшим шагом является принятие закона о доступе к правительственной информации и усиление движения к прозрачности деятельности всех правительственных структур, внедрению стандартов надлежащего управления и администрирования.

Побочным эффектом участия в СЕ, соблюдения его стандартов и творческого усвоения его достижений является повышение инвестиционного рейтинга страны, ее восприятие западным и транснациональным бизнесом в качестве стабильного, надежного партнера. Одновременно и для нормального участия в СЕ и формирования на его базе разнообразных пространств было бы необходимо осуществление системы мер по обеспечению права собственности и господству права в экономических отношениях.

В целом, вступление России в новую постэлекторальную фазу своего развития дает возможность заняться устранением перекосов в политической жизни страны предшествующего периода. Новое качество политической жизни в России придаст свобода внутрипартийной дискуссии и ее поощрение, ставка на открытость общества, политическую состязательность и т.д.

И, конечно же, не надо забывать о разъяснительной работе в европейских структурах. Так, генеральному секретариату СЕ можно было бы предложить специализированные краткосрочные курсы переподготовки и повышения квалификации сотрудников в целях углубленного знакомства с политической жизнью и политической реальностью в Российской Федерации. Они были бы крайне полезны, чтобы развенчать сложившиеся в Страсбурге клише и предубеждения. Они были бы нужны, чтобы генеральный секретариат СЕ работал с российскими досье в более объективном и благожелательном ключе. Такие курсы целесообразно развернуть на базе Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России. Проведение таких курсов отнесено к уставным задачам Института. Им накоплен достаточный опыт их организации.

Продвижение по любому из указанных треков позитивно скажется на отношениях России с СЕ и эффективности нашего участия в организации. Но гораздо более важно то, что оно необходимо нам самим, необходимо для быстрого гармоничного развития российского общества, для превращения России в успешное, современное, процветающее государство.

№12(17), 2007