СПС-2 между Украиной и ЕС, Россией и ЕС как конституционная основа их взаимоотношений

В основе современного мирового порядка, без сомнения, лежит Устав Организации Объединенных Наций. С послевоенных времен многое изменилось. Мир стал совершенно другим. Но предусмотренные Уставом принципы межгосударственного общения и международные структуры, обеспечивающие их соблюдение и развитие, полностью сохраняют свое значение.

Наряду с Уставом фундамент современного миропорядка образуют универсальные международные договоры, содержащие костяк горизонтальных и секторальных норм международного права. К их числу относятся Венская конвенция о праве договоров, Конвенция по морскому праву, основополагающие документы ВТО, универсальных финансовых и иных организаций.

Конституции национальных государств все чаще предусматривают, что нормы международных договоров, в которых они участвуют, являются частью национальной правовой системы и занимают в ней господствующее место. Таким образом, вполне корректно говорить о том, что группа ведущих универсальных международных договоров образует фундамент не только современного мирового порядка, но и предопределяет и дополняет конституционные основы всех и любых государственных и наднациональных образований.

То, что аналогичную функцию может выполнять двусторонний договор, не так очевидно. Однако применительно к Соглашениям о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенным Украиной и Россией с Европейским Сюзом (и его государствами-членами), ситуация обстоит именно таким образом. Вернее, могла бы обстоять таким образом.

 

Потенциальное значение действующих СПС для Украины и России

Молодые суверенные государства Украина и Россия, возникшие в начале 90-х годов прошлого века на территории бывшего СССР, провозгласили целью своего развития построение современного демократического общества. Они сделали безусловный выбор в пользу рыночной системы хозяйствования и интеграции в мировую экономику. В международном плане этот выбор был закреплен, прежде всего, в СПС.

Эти специфические, двусторонние договоры подтверждают приверженность молодых государств основным демократическим ценностям: плюрализму, верховенству права, уважению к правам человека.

В них провозглашается курс на построение правовой, политической и социально-экономической модели, ассоциируемой обычно с европейской моделью развития. Сутью курса является сближение с ЕС.

СПС содержат достаточно конкретную программу действий, направленных на достижение этих целей. Они оснащены вполне пригодным для этого инструментарием. В отношениях между Украиной и ЕС, Россией и ЕС безотлагательно вводятся в действие материальные нормы права ГАТТ и ВТО. Создаются предпосылки для экономической интеграции в том, что касается ряда основополагающих свобод предпринимательской деятельности (учреждение компаний и т.п.), обеспечения трудовых прав трудящихся, широчайшего охвата областей сотрудничества. Предлагается запустить работу по сближению законодательства Украины и России с правом Европейского сообщества. Предусматривается создание организационных структур по управлению сближением и интеграцией, включая межправительственные и межпарламентские институты партнерства и сотрудничества различного уровня.

Таким образом, СПС вполне могли бы стать продолжением конституционного порядка наших стран. Но не стали. Содержащийся в них позитивный потенциал не был реализован.

 

Провал СПС

В силу ряда объективных и субъективных причин так случилось, что по доверию к СПС изначально был нанесен весьма чувствительный удар. На ратификацию СПС и их введение в силу ЕС затратил несколько лет. В период реформ, в постреволюционную эпоху, которую переживали Украина и Россия, когда безнаказанно нельзя терять ни одного дня, это было слишком расточительно.

Более того, Брюссель сразу же попытался использовать СПС в односторонних интересах, переведя их тем самым из категории инструментов партнерства и сотрудничества в орудие нажима и давления. В результате этого у правящих элит к СПС возникло в какой-то степени объяснимое предубеждение.

СПС в полную силу так никогда и не заработал. Две трети его положений не применяются. Они остаются спящими нормами. Национальные судебные системы по-настоящему не были подключены к обеспечению их применения. Как следствие этого, они оказались висящими в воздухе.

Не были использованы надлежащим образом и положения СПС, предусматривающие формирование вторичного, имплементационного права, системы документов и договоренностей, которые бы шли в их развитие. Работа по конкретизации правовых режимов партнерства и сотрудничества, закрепляемых в СПС, пошла вхолостую.

Институтам управления партнерством и сотрудничеством не была придана достаточная эффективность. Внешне их система выглядит впечатляюще. В ней задействованы чуть ли не все этажи власти. Однако на деле частые и регулярные встречи в верхах не опираются на мотивированные, заряженные на достижение результата экспертные и другие рабочие структуры.

СПС оказались лишены надежных механизмов разрешения споров и антикризисного управления. В результате любые противоречия и разногласия конъюнктурного характера, в которых нет ничего страшного и необычного для международных отношений, стали напрямую бить по взаимному доверию, взаимопониманию и культуре уступок и поиска компромисса.

СПС не обеспечили в достаточной степени разделение политики и делового сотрудничества. Как следствие этого чисто политические сложности стали тормозить взаимодействие на уровне личности, общества и бизнеса.

Кроме того, тема региональной (субрегиональной) интеграции в СПС была полностью упущена. Это дало Брюсселю дополнительные возможности играть на противоречиях между Украиной и Россией, поддерживать центробежные тенденции в СНГ, ставить вопрос о том, что интеграция на пространстве СНГ будет мешать или даже несовместима с ориентацией на интеграцию в ЕС.

И главное – будущая форма связей между Украиной и ЕС, Россией и ЕС была намечена в СПС весьма расплывчато. Они ограничиваются лишь упоминанием возможности в какой-то перспективе приступить к переговорам о создании зоны свободной торговли

Весь этот негативный опыт, недостатки и пороки действующих СПС надо учесть при подготовке будущих базовых договоров между Украиной и ЕС, Россией и ЕС нового поколения.

Новая попытка

Согласование и заключение таких договоров и для Киева, и для Москвы будут означать вторую попытку закрепления в интеграционном документе обязывающего характера сделанного ими европейского выбора. СПС-2 вполне могут быть построены таким образом, чтобы предоставить Украине и России реалистическую возможность усвоить европейскую модель социально-экономического развития, вобрать лучшие ее черты, не утрачивая и не теряя национальной самобытности.

Для того чтобы ответить на вопрос, что для этого надо, достаточно указать на возможные рецепты исправления перечисленных выше пороков и недостатков действующих СПС.

В новых базовых договорах важно четко и ясно сформулировать, что стороны ждут друг от друга в будущем, какую форму своему взаимному сотрудничеству они собираются придать через 5, 10, 15 или 25 лет. При этом никакая возможность не должна исключаться.

Договорам следует придать последовательно равноправный характер. Безусловный императив – установление преград на пути их одностороннего использования в ущерб другой стороне.

Крайне важно заложить в них поддержку регионального и субрегионального сотрудничества, содействие интеграционным процессам на пространстве бывшего СССР, концепции и понятия общего континентального рынка, правового, экономического, политического и социального порядка.

По своему содержанию новые базовые договоры не должны исчерпываться регулированием межгосударственных, межправительственных отношений. Совершенно необходимо, чтобы они устанавливали правовые режимы, не зависящие от политической власти, давали личности и бизнесу вполне конкретные и определенные права, предусматривали их юрисдикционую защиту. Речь идет о максимальном насыщении СПС-2 нормами прямого действия и включении в них судебных механизмов их обеспечения.

Новый договор должен ориентировать органы партнерства и сотрудничества на осуществление конкретных программ действий. Для этого в них важно закрепить график поэтапного перехода от менее продвинутых к более продвинутым формам интеграции, отвечающую этим целям смену правовых режимов.

Сближение законодательства и правоприменительной практики желательно поставить в них на принципиально иную институциональную основу. Возможный вариант – создание влиятельного органа, Совета или Комитета, по сближению правовых систем.

Помимо такого органа свое веское слово могли бы сказать парламентские круги обеих сторон. Это станет возможным в том случае, если удастся создать механизм раннего оповещения о программах законодательной деятельности и учета взаимных пожеланий по модификации подготавливаемых законопроектов. Действующие органы межпарламентского сотрудничества было бы неплохо переформатировать, поручив им, в первую очередь, заняться обсуждением законодательного процесса и подготавливаемых законопроектов, гармонизацией законодательства и правоприменительной практики.

Чтобы система органов управления совместным экономическим и юридическим пространством эффективно заработала, его важно было бы достроить элементами обязательного принятия и исполнения решений. Нужны такие совместные структуры, которые позволяли бы предупреждать кризисные явления в двусторонних отношениях и выводить споры за рамки текущих отношений, переводя их в плоскость технического рассмотрения и урегулирования.

Наконец, велением времени является создание органов прямого и постоянного сотрудничества на уровне общества, регионов и негосударственных организаций.

Переговоры по СПС-2 дают Украине и ЕС, России и ЕС второй шанс. Его нельзя упустить. Необходимо исходить, на этот раз, не из абстрактных схем, а из объективно существующей потребности в единстве, объединении усилий и интеграции.

© Марк ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

Журнальная версия выступления на IX Международном конгрессе
Сравнительного конституционного и европейского права
(Регенсбург, 29-30 июня 2007 года)

№11(16), 2007