Главная > Дневник событий > В фокусе > Краткий комментарий к проекту Договора, изменяющего Договор о ЕС, а также Договор, учреждавший Европейское сообщество

Краткий комментарий к проекту Договора, изменяющего Договор о ЕС, а также Договор, учреждавший Европейское сообщество

Подготовка к новой масштабной реформе Европейского Союза вступает в завершающую стадию. 13 декабря 2007 года руководители 27 государств ЕС на торжественной церемонии подписали новый базовый Договор, определяющий основные направления развития европейского права и европейской интеграции на предстоящие десятилетия. По месту подписания документ получил известность как Лиссабонский договор, а по своему содержанию – как Договор о реформе. Как сам этот документ, так и приложенные к нему протоколы и декларации призваны обеспечить качественное повышение эффективности интеграционного процесса и упрочение его демократической легитимности.

Общие замечания

Наиболее существенные изменения вносятся в Договор о Европейском Союзе (далее – ДЕС). Ряд изменений предусмотрен также в Договоре о функционировании Европейского Союза (далее – ДФЕС), который заменяет собой ныне действующий Договор об учреждении Европейского сообщества (далее – Договор о Сообществе).

Среди наиболее значительных новаций следует отметить новый подход к самому Договору, который рассматривается как продолжение Амстердамского и Ниццского. Два заново пересмотренных договора образуют правовую основу построения и функционирования ЕС. Создатели нового документа были озабочены, в значительной мере, тем, чтобы усилить притягательность нового акта для европейцев и снять те «раздражители», которые привели к провалу Конституционного договора.

Соответственно вводится целый ряд новых положений, которые призваны подтвердить демократический характер Европейского Союза. К ним относятся, в том числе, придание обязательной юридической силы Хартии основных прав ЕС, провозглашенной в 2000 году; присоединение ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; введение нового раздела, посвященного демократическим принципам построения представительной системы в ЕС. Этот последний раздел предусматривает, в частности, введение прямой законодательной инициативы граждан; повышение роли представительных учреждений на уровне ЕС и в результате более заметного участия национальных парламентов в принятии общеевропейских решений. Несколько демократизируется и сам процесс принятия решений. Предусмотрено, что в перспективе, особенно после 2014 года, они будут приниматься на основе общей или специальной законодательной процедуры квалифицированным большинством голосов.

Стремление добиться большей социальной поддержки подготовленной реформы привело к тому, что в текст Договора внесены многочисленные оговорки и переходные постановления. В нем неоднократно подчеркивается: все полномочия, напрямую непередаваемые Союзу и незакрепленные должным образом в Договоре, полностью остаются в ведении государств-членов ЕС. Снимаются такие термины, как европейский закон или европейский рамочный закон, положения, устанавливающие особую атрибутику ЕС, равнозначную символике суверенных государств.

Особо выделяются различные запретительные нормы. Так, устанавливается, что Европейский Совет, преобразуемый в институт, не будет обладать законодательными полномочиями. Сфера Единой внешней политики и политики безопасности (ЕВПБ) не может регулироваться законодательными актами.

Принципы и ценности

Новый Договор призван подвести итог затянувшимся дискуссиям о конституционной реформе и обеспечить восприятие и осуществление наиболее значимых положений конституционного проекта, не прошедшего ратификационный барьер. Новый документ должен одновременно учесть критические замечания и в тоже время обеспечить осуществление радикальных реформ, необходимых для дальнейшего продвижения и углубления интеграции. Соответственно, в официальном тексте термин «конституция» более не употребляется, но зато неоднократно подтверждается, что речь не идет о приращении новых компетенций, а о совершенствовании механизма ЕС и его радикальном обновлении.

К числу наиболее серьезных перемен, предусмотренных Договором, можно отнести реформу структуры ЕС и консолидацию его правопорядка. Соответственно ликвидируется система «трех опор». Исчезает сам термин Сообщество, и переименовывается Договор, учреждающий Сообщество. Он получил наименование Договор о функционировании Европейского Союза. Наряду с Договором о Европейском Союзе, он образует правовую основу ЕС. Реформируется институциональная структура. Реализуется введение единой правовой системы. Осуществляются меры по систематизации правового инструментария.

В преамбулу вносится новый пункт, подтверждающий, что Союз опирается на культурное, религиозное и гуманитарное наследие Европы. Исходя из этого наследия, формируются неотъемлемые и неотчуждаемые права человека, принципы свободы, демократии, равенства и правового государства. Это положение записано в пункте 1 Лиссабонского договора. При изучении документов следует, однако, иметь в виду, что сам Договор о реформе имеет собственную нумерацию и, в том числе, статьи, пункты и разделы. Их не следует путать с нумерацией частей, глав, разделов и статей реформируемых учредительных договоров. Так, статья 1 Договора о реформе включает все изменения, относящиеся к Договору о Европейском Союзе, а ст. 2 содержит новеллы, вносимые в Договор о функционировании ЕС.

В общих положениях закрепляется формула, согласно которой государства-члены наделяют Союз строго определенными полномочиями (компетенцией), необходимыми для достижения общих целей. Эта формула неоднократно повторяется в последующих постановлениях. Указывается, что: «Союз основывается на данном Договоре и Договоре о функционировании Европейского Союза», которые в последующем тексте определяются термином «Договоры». Эти два Договора имеют одинаковую юридическую силу. Таким образом, Союз замещает и наследует Европейскому сообществу.

В новой редакции ст. 2 ДЕС формулируются ценности, на которых основывается Европейский Союз, а новая статья 3 определяет цели и задачи Союза. К ним отнесены, в первую очередь, следующие: (1) способствовать утверждению мира и ценностей ЕС, а равно благосостоянию народов ЕС; (2) обеспечить гражданам ЕС пространство безопасности, свободы и законности; (3) содействовать развитию единого внутреннего рынка (здесь же подчеркивается, что ЕС ведет борьбу против социальной отчужденности, дискриминации и способствует утверждению начал справедливости и социальной защиты, равенству женщин и мужчин, солидарности между поколениями и защите прав ребенка, кроме того, способствует утверждению экономического, социального и территориального единения, а равно солидарности между государствами-членами); (4) обеспечить развитие экономического и валютного Союза, денежной единицей которого является евро.

Европейский Союз продвигает во взаимоотношениях с окружающим миром свои ценности и интересы, обеспечивает защиту его граждан. Он вносит свой вклад в укрепление мира, безопасности, устойчивого развития, а равно солидарность и взаимоуважение между народами ЕС. Способствует свободной, сбалансированной торговле. Борется против бедности, обеспечивает защиту прав человека и, в частности, детей. ЕС способствует строгому соблюдению и развитию международного права, ясности принципов Устава ООН. Согласно Договору, ЕС преследует указанные цели, используя средства, которые предоставляются в его распоряжение на основе и в рамках компетенции, устанавливаемой учредительными договорами.

По-новому формулируется ст. 4 ДЕС. Она вновь подчеркивает, что любая компетенция, не предоставляемая Союзу на основе Договоров, принадлежит государствам-членам.

Договор подтверждает, что ЕС обязуется уважать основные полномочия и функции государств-членов ЕС, особенно в том, что касается поддержания территориальной целостности и общественного порядка, а также охраны национальной безопасности. В частности, национальная безопасность остается полностью в ведении государства-члена, которое несет за нее ответственность. В той же ст. 4 ДЕС подтверждается принцип лояльного сотрудничества государств-членов и Союза при осуществлении миссии, возложенной на Союз настоящими Договорами.

Очень важна для уточнения принципов, лежащих в основе ЕС, ст. 5 ДЕС. Она раскрывает, что понимается под принципом наделения полномочиями. Согласно этой статье, «принцип наделения полномочиями устанавливает границы компетенции Союза». В свою очередь, принципы субсидиарности и пропорциональности определяют порядок осуществление этих полномочий.

Принцип субсидиарности не применяется в сфере исключительной компетенции ЕС. Союз осуществляет свое вмешательство только в тех пределах и для достижения только тех целей, которые не могут быть иначе достигнуты. Уточняется также порядок участия национальных парламентов в решении проблем субсидиарности.

Отдельный пункт этой статьи посвящен принципу пропорциональности. Согласно этому принципу, «содержание и форма действий Союза не должны выходить за пределы, которые необходимы для достижения целей, поставленных Договорами». Институты ЕС, согласно этому принципу, и в соответствии с Протоколом о принципах субсидиарности и пропорциональности, прилагаемым к Договору, действуют только на его основе.

Весьма значима для ЕС новая ст. 6 ДЕС. Она гласит: «Союз признает права, свободы и принципы, сформулированные в Хартии основных прав от 7 декабря 2000 года, и в том виде, как они адаптированы… и (Хартия – прим. авт.) будет иметь ту же юридическую силу, что и сами Договоры». Далее в ней подчеркивается, что положения Хартии ни в коем случае и никоим образом не означают расширение компетенции Союза по сравнению с той, которая определена в Договорах.

В этой же статье записано, что Союз присоединяется к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и что это присоединение не изменяет компетенцию Союза в том виде, как она определена в Договорах.

Особое внимание уделено в Договоре определению места и роли общих принципов в правовой системе ЕС. «Основные права, в том виде, как они гарантированы Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и так как они вытекают из конституционных традиций, общих для государств-членов, являются составной частью права Союза в качестве общих принципов».

Редакция изменена по сравнению с п. 2 ст. 6 действующего ДЕС. В частности, особое внимание привлекает то, что права и свободы, о которых идет речь, не просто прокламируются принципами права, а объявляются составной частью правовой системы в качестве ее общих принципов. В данном случае имеет место, скорее, приближение к общим классическим образцам истолкования, которые рассматривают общие принципы в качестве ориентиров развития права, а не как напрямую действующие правовые нормы. Соответственно, эти общие принципы сами по себе не служат основанием для вчинения иска, а могут служить лишь мерилом или критерием правильности толкования и применения тех или иных актов, а равно определения их законности на предмет соответствия праву ЕС. Формула заслуживает дополнительного изучения. Однако, пожалуй, самое главное состоит в том, что Хартия объявляется имеющей обязательную юридическую силу, ту же, что и сами Договоры.

Усилению правовой защиты прав и интересов граждан ЕС должно отвечать положение Договора о присоединении ЕС в качестве коллективного члена к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В соответствии с Лиссабонским договором в ДЕС вводится пересмотренный раздел II , получивший наименование «Положения, относящиеся к демократическим принципам Европейского Союза».

Согласно новой ст. 8А, функционирование ЕС основано на принципах представительной демократии. Речь идет как о непосредственной демократии и прямых выборах, так и о том, что национальные парламенты будут активно участвовать в решении проблем Союза.

Раздел содержит ряд новелл, в том числе постановления о введении прямой законодательной инициативы. Однако в большинстве случаев прокламируются лишь общие принципы, которые нуждаются не только в должной интерпретации, но и разработке механизма и условий их реализации.

Институты ЕС

За изложением демократических принципов следует новая редакция раздела, посвященного институтам ЕС. Он содержит целый ряд новелл. Наиболее значимые касаются построения институциональной системы, статуса отдельных институтов, порядка их формирования и структуры, порядка принятия решений. Механизм руководства и управления Союзом состоит из трех основных слагаемых. Во-первых, институтов ЕС, во-вторых, органов ЕС и, в-третьих, организаций ЕС. Остановимся преимущественно на ведущих слагаемых системы руководства и управления ЕС – институтах.

Новый текст ст. 9 ДЕС гласит: «Союз располагает институциональной структурой, направленной на продвижение его ценностей, достижение целей, служащих его интересам, а равно интересам граждан и государств-членов, а также обеспечивающих целостность, эффективность и континуитет его политик и действий.

Институтами Союза являются: Европейский Парламент, Европейский Совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд Европейского Союза, Европейский центральный банк, Счетная палата».

Обращает на себя внимание, что в системе институтов появляются два новых звена. Это Европейский Совет и Европейский центральный банк (ЕЦБ).

Та же ст. 9 подтверждает, что каждый институт действует в пределах своих правомочий, которые ему переданы согласно учредительным договорам. Каждый институт осуществляет свою деятельность в соответствии с процедурами и целями, предусмотренными ими. Институты практикуют в отношениях между собой принцип лояльного сотрудничества.

Европарламент

Перечень, а соответственно и описание места и роли каждого института в отдельности, излагаются в соответствии со схемой, принятой в конституционном праве западных государств: на первом плане парламент, затем иные институты. «Европейский Парламент, – согласно ст. 9А ДЕС, – совместно с Советом осуществляет законодательные и бюджетные функции. Он осуществляет функции политического контроля и консультативные функции в соответствии с условиями, предусмотренными Договорами. Он избирает председателя Комиссии».

Согласно Договору, Европарламент состоит из представителей граждан Союза (а не народов стран ЕС, как было ранее). Количество депутатов не должно превышать 750+1 (сейчас – 786). Представительство государств обеспечивается применением принципа дегрессивной пропорциональности, минимальный порог которой составляет 6 депутатов парламента от государства-члена. Ни одно государство не может располагать более чем 96 местами. Члены Европарламента избираются путем всеобщего, прямого и тайного голосования сроком на 5 лет.

Европарламент избирает из своей среды председателя и Бюро (Детально структура и порядок деятельности парламента регулируются его внутренним регламентом).

Европейский Совет

Следующий институт, описываемый в Договоре, – Европейский Совет. В соответствии с намеченной реформой Европейский Совет, являющийся высшим органом политического руководства ЕС, обретает статус института. Правовые последствия этой трансформации отличаются определенным своеобразием. Европейский Совет обретает право принятия политически обязательных решений. Однако правом принятия законов он не обладает. Это особо подчеркнуто в статье, определяющей полномочия и предназначение Европейского Совета. Новая ст. 9В гласит: «Европейский Совет придает Союзу импульсы, необходимые для его развития, определяет стоящие перед ним ориентиры и политические приоритеты. Он не осуществляет законодательных функций».

Важное структурное изменение – создание поста постоянного председателя. Его нередко именуют «Председатель Союза». Лингвистически это не создает проблем, поскольку в английском и французском текстах используется термин «president», что можно перевести на русский язык и как президент, и как председатель. Если судить по статусу и функциям, новое должностное лицо ЕС в определенной мере напоминает президента в парламентской республике.

Европейский Совет состоит из глав государств и/или правительств государств-членов, а также из своего председателя и председателя Комиссии. В его работе участвует также высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности. Ранее он именовался высоким представителем ЕС по общей внешней политике и политике безопасности.

Европейский Совет избирает своего председателя (президента) квалифицированным большинством голосов сроком на 2,5 года. Он может быть переизбран только один раз. В случае возникновения затруднений в осуществлении полномочий или совершения тяжких проступков, Европейский Совет может прекратить его мандат в соответствии с той же процедурой, которая применяется при его избрании.

Председатель (президент) Европейского Совета: (а) председательствует на заседаниях и руководит его работой; (б) обеспечивает подготовку и преемственность решений и действий Европейского Совета в сотрудничестве с председателем Комиссии и на базе документов, подготовленных Советом по общим вопросам. На нем лежит очень большая ответственность: (в) посредством своих действий он обеспечивает согласование позиций внутри Европейского Совета и поиск консенсуса при принятии решений. Кроме того, (г) он отчитывается перед Европарламентом по итогам сессий Европейского Совета.

Председатель (президент) Европейского Союза обеспечивает на своем уровне и в личном качестве внешнее представительство Союза, относящееся к сфере внешней политики и политики безопасности, без нанесения ущерба полномочиям высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Председатель Европейского Совета не может состоять на службе в каком-либо из национальных государств и не может осуществлять национальный мандат.

Европейский Совет собирается на свои очередные заседания председателем Совета два раза в полугодие. Если повестка дня предполагает участие в заседании соответствующих министров, Совет может решить, чтобы каждый из его членов имел в качестве помощника соответствующего министра. В том, что касается Председателя Комиссии, – соответствующего члена Комиссии. Если ситуация того требует, он собирает Евросовет на чрезвычайные заседания. Европейский Совет принимает свои решения консенсусом, если иное не предусмотрено Договором.

Совет ЕС

Новая статья 9С посвящена Совету ЕС. Она устанавливает, что Совет совместно с Европарламентом осуществляет законодательные и бюджетные полномочия. Он участвует в определении политик и их координации в соответствии с условиями, предусмотренными Договором.

Совет состоит из представителя каждого государства-члена, который наделен соответствующими полномочиями, и чьи действия и заявления обязывают правительство государства-члена, которое он представляет. Он может также осуществлять право вето.

Совет принимает решения квалифицированным большинством голосов, кроме случаев, когда иное установлено Договорами.

Также ст. 9С ДЕС детально регламентирует порядок и условия достижения квалифицированного большинства в переходный период и по его истечении.

Начиная с 1 ноября 2014 года, квалифицированное большинство определяется как равное, по меньшей мере, 55% членов Совета, включающее минимум 15 государств и представляющее государства-члены с населением не менее 65% населения ЕС.

Блокирующее меньшинство должно включать, по меньшей мере, 4 члена Совета, без чего квалифицированное большинство считается достигнутым.

Остальные детали, регулирующие порядок голосования квалифицированным большинством, фиксируются в п. 2 ст. 205 ДФЕС. Переходные постановления, относящиеся к определению квалифицированного большинства, которые применяются до 31 октября 2014 года, а равно те, которые применяются между 1 ноября 2014 года и 1 марта 2017 года, фиксируются специальным протоколом относительно переходных постановлений.

Совет заседает в различных форматах. Их список утверждается в соответствии со ст. 201 ter ДФЕС.

Совет по общим вопросам обеспечивает скоординированность деятельности различных форматов Совета. Он подготавливает заседания Европейского Совета и обеспечивает их преемственность и последовательность. Он способствует сотрудничеству институтов путем взаимодействия между председателями Совета и Комиссии.

Совет по иностранным делам в соответствии со стратегическими направлениями, утверждаемыми Европейским Советом, вырабатывает программу внешнеполитических действий Союза и определяет условия и взаимодействие институтов ЕС.

Комитет постоянных представителей государств-членов (КОРЕПЕР) отвечает за подготовку заседаний Совета.

Совет проводит открытые заседания в тех случаях, когда он обсуждает и принимает проекты законодательных актов. В этих целях каждая сессия Совета разделяется на две части, которые посвящаются, соответственно, либо обсуждению законодательных актов Союза, либо иным вопросам, входящим в компетенцию Совета по иностранным делам.

Председательствование в различных формациях Совета, за исключением Совета по иностранным делам, обеспечивается представителями государств-членов в Совете, согласно условиям, предусмотренным ст. 201 ter ДФЕС.

Европейская комиссия

К числу ведущих политических институтов ЕС отнесена Европейская комиссия (ЕК). Ей посвящена специальная ст. 9 D , уточняющая ее статус, порядок формирования, структуру и полномочия.

Согласно Договору, Комиссия отстаивает и продвигает общие интересы Союза и предпринимает соответствующие шаги в этих целях. Она контролирует соблюдение государствами-членами Договоров и актов, принятых в их развитие институтами ЕС. Она осуществляет под контролем Суда ЕС надзор за соблюдением права ЕС. Комиссия обеспечивает исполнение бюджета и руководство соответствующими программами. Она осуществляет функции координации, исполнения и управления, в соответствии с условиями, предусмотренными Договорами. За исключением сферы внешней политики и политики безопасности и других случаев, предусмотренных Договорами, ЕК обеспечивает внешнее представительство Союза. Она осуществляет инициативы, связанные с ежегодным программированием и долгосрочным планированием действий Союза и обеспечивает осуществление межинституциональных соглашений.

ЕК почти монополизирует право законодательной инициативы. Законодательные акты Союза могут приниматься только на основе предложений Комиссии, кроме случаев, когда Договорами предусмотрено иное. Все иные, т.е. незаконодательные нормативно-правовые акты одобряются по предложению Комиссии, если это предусмотрено Договорами.

Мандат Комиссии – 5 лет, т.е. равен сроку полномочий парламента. Члены Комиссии избираются из числа лиц, обладающих необходимой общей компетентностью и известных своей европейской ангажированностью, что должно гарантировать их независимость.

Договор подчеркивает, что ЕК полностью независима в своей деятельности. Члены Комиссии не должны испрашивать или получать какие-либо инструкции от какого бы то ни было правительства, института, органа или организации. Они воздерживаются от любых действий, несовместимых с их статусом или с осуществлением возложенных на них функций.

Уточняются в Договоре и переходные постановления. Комиссия, назначаемая в период между датой вступления в силу Договора, изменяющего ДЕС и Договор о Сообществе, и 31 октября 2014 года, состоит из одного представителя от каждого государства-члена, включая ее председателя и высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, который является одним из ее заместителей председателя. Начиная с 1 ноября 2014 года, Комиссия будет состоять из числа членов, включая председателя и высокого представителя, соответствующего двум третям государств-членов ЕС, если только Европейский Совет, принимая решение единогласно, не изменит их численность.

После перехода к ротационному принципу формирования ЕК ее члены избираются из представителей стран ЕС в соответствии с системой строгой и равной ротации между государствами-членами, позволяющей обеспечить необходимое демографическое и географическое представительство всей их совокупности. Эта система устанавливается единогласным решением Европейского Совета в соответствии со ст. 211 ДФЕС.

Договор подтверждает особый статус и роль председателя Комиссии в качестве не просто первого из равных, а руководителя ЕК.

Согласно Договору, председатель Комиссии: (а) определяет общую ориентацию деятельности ЕК; (б) решает вопросы внутренней организации Комиссии с тем, чтобы обеспечить сплоченность, эффективность и коллегиальность в ее деятельности (однако он не может произвольно менять структуру ЕК, оговоренную в ДЕС, в частности в отношении высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности); (в) назначает заместителей председателя, иных, нежели высокий представитель, из числа членов Комиссии.

Он отправляет в отставку членов Комиссии в соответствии с правилами, установленными ДЕС. Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности подает в отставку только в соответствии с особой процедурой, предусмотренной ст. 9Е ДЕС.

Сравнительно подробно регламентируется порядок формирования ЕК. Принимая во внимание результаты выборов в Европарламент, и после проведения соответствующих консультаций, Европейский Совет, вынося решение квалифицированным большинством голосов, предлагает Европарламенту кандидатуру на замещение поста председателя Комиссии. Этот кандидат считается избранным, если получит поддержку большинства депутатов. Если предложенный кандидат не набирает необходимое большинство голосов депутатов, то Евросовет, принимая решение квалифицированным большинством голосов, предлагает в пределах одного месяца кандидатуру нового кандидата.

Совет с общего согласия вместе с вновь избранным председателем Комиссии утверждает список других лиц, которых он предлагает назначить членами Комиссии. Отбор этих лиц осуществляется на базе пожеланий государств-членов в соответствии с критериями, предусмотренными в данной статье. Председатель Комиссии, высокий представитель и другие члены Комиссии в качестве общей коллегии представляются на утверждение Европарламенту. Одобренный состав Комиссии назначается Европейским Советом, принимающим решение квалифицированным большинством голосов.

Комиссия несет коллегиальную ответственность перед Европарламентом. Он может принять резолюцию порицания Комиссии в соответствии со ст. 201 ДФЕС. Если такая резолюция порицания принята, члены Комиссии должны коллективно подать в отставку. Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности должен подать в отставку, применительно к отправлению своих функций, осуществляемых в рамках Комиссии.

Высокий представитель

Отдельная ст. 9Е посвящена высокому представителю по иностранным делам и политике безопасности. Договор регулирует порядок его назначения и отзыва. Он назначается Европейским Советом, принимающим решение квалифицированным большинством голосов с согласия председателя Комиссии. Европейский Совет может его отозвать в соответствии с той же процедурой.

В общих формулировках определяются функции и полномочия высокого представителя. Он проводит в жизнь внешнюю политику и политику безопасности Союза. Он разрабатывает предложения, относящиеся к выработке и осуществлению политики в качестве уполномоченного представителя Союза. Он действует таким же образом в области общей обороны и политики безопасности.

Высокий представитель председательствует в Совете по иностранным делам, являющимся одним из ведущих форматов Совета ЕС.

Этот представитель Союза ex - officio является одним из заместителей председателей Комиссии. Он следит за обеспечением единства внешних действий Союза. На него в рамках Комиссии возлагается ответственность в этой области за внешними связями и координация иных аспектов внешней деятельности ЕС. При осуществлении этих полномочий в рамках Комиссии и под его собственную ответственность высокий представитель подчиняется процедурным правилам, применяемым при функционировании Комиссии, в пределах того, как они совместимы с его полномочиями по пунктам 2 и 3 ст. 9E.

Судебная система ЕС

Значительный интерес представляют положения, относящиеся к судебной системе, хотя сама новая статья 9F весьма лапидарна. Она в основном подтверждает реформу, предпринятую на основе Ниццского договора 2001 года. Договор о реформе предусматривает, что судебная система Европейского Союза включает Суд ЕС, Суд общей юрисдикции и специализированные суды. Термин Суд общей юрисдикции можно предложить как вариант названия. Это вытекает как из его статуса и компетенции, так и из того факта, что на него возложены те же функции, которые в настоящее время выполняет Суд первой инстанции. Используемый во французской версии Договора термин «трибунал» вряд ли следует переводить дословно. Лучше использовать английский вариант названия. Судебные органы обеспечивают соблюдение права при толковании и применении учредительных договоров и основанных на них актов. Государства-члены определяют пути обжалования, необходимые для того, чтобы обеспечить эффективную юрисдикционную защиту во всех областях, которые подпадают под действие права Союза.

В состав Суда ЕС входят по одному судьи от каждого государства-члена. Суду помогают генеральные адвокаты. Суд общей юрисдикции включает, по меньшей мере, по одному судье от каждого государства-члена. Обращает на себя внимание, что согласно документам, приложенным к Договору, будет рассмотрено и рекомендовано принятие решения об увеличении числа генеральных адвокатов. Сейчас их 8. Предлагается увеличить их число до 11. Шесть из них будут принадлежать к числу постоянных генеральных адвокатов. В настоящее время они рекомендованы Англией, Францией, Германией, Италией и Испанией. К ним добавляется представитель Польши (она, собственно, и инициировала данное решение). Пять генеральных адвокатов будут назначаться на основе принципа ротации из представителей других государств ЕС.

Судьи и генеральные адвокаты Суда ЕС и судьи Суда общей юрисдикции выбираются из числа лиц, способных обеспечить все гарантии независимости и отвечающих требованиям, предусмотренным в статьях 223 и 224 ДФЕС. Они назначаются с общего согласия правительствами государств-членов сроком на 6 лет. Судьи и генеральные адвокаты могут быть по окончании срока их полномочий назначены повторно.

Судебные органы Европейского Союза выносят решения на основе Договоров: (а) по жалобам, направленным каким-либо из государств-членов, институтом или физическими и юридическими лицами; (б) в преюдициальном порядке по просьбе национальных судебных органов в отношении толкования права Союза и относительно действительности актов, одобренных институтами; (в) во всех других случаях, предусмотренных Договорами.

Отсылочный характер приведенной статьи 9F не вызывает сомнений. Она детализируется в соответствующих положениях ДФЕС, которые носят значительно более конкретный характер, а также в положениях Устава Суда ЕС, текст которого содержится в Протоколе, приложенном к Ниццскому договору.

Возросшая неоднородность ЕС и увеличение численности государств-членов обусловили введение новых положений, относящихся к продвинутому сотрудничеству. Принимаемые в его рамках решения связывают только государства-участники продвинутого сотрудничества. Эти решения не рассматриваются в качестве aquis и не должны в обязательном порядке приниматься государствами-кандидатами на вступление в Союз.

Поправки, вносимые в ДФЕС

За пунктами, изложенными выше, касающимися ДЕС, следует ст. 2 Договора о реформе, которая вносит изменения в постановления Договора о Сообществе, который будет впредь именоваться Договором о функционировании Европейского Союза.

Новая нумерация опять начинается с пункта 1. Разделы выделены жирным шрифтом. Перед п. 3 следует Раздел «Горизонтальные изменения». Затем идут сводные таблицы. Далее, перед п. 10 вводится Раздел «Специальные изменения». Они затрагивают очень широкий спектр проблем. В частности, после п. 19 помещен Раздел «Категории и сферы компетенции». В последующих постановлениях Договора о реформе речь идет либо о некоторых общих принципах, либо о дополнении и пересмотре конкретных политик. Так, с п. 50 начинается изложение положений, относящихся к свободе передвижения работников. За этим следуют право на учреждение хозяйствующих субъектов, затем подраздел, касающийся свободы движения капиталов, после чего появляется новый раздел (перед п. 63) «Пространство свободы, безопасности и законности».

В рамках регулирования «Пространства свободы, безопасности и законности» вводится ряд новелл, затрагивающих различные аспекты данного раздела ДФЕС. Среди них, например, подраздел, посвященный пограничному контролю, праву убежища и иммиграции (начиная с п. 65 ДФЕС и далее).

Несколько разбросаны положения, относящиеся к праву ЕС. Отдельно выделен подраздел «Сотрудничество в области гражданского права», за которым следует подраздел «Судебное сотрудничество в области уголовного права», далее «Сотрудничество полиций». Особняком формулируются некоторые другие положения, например, статья об интеллектуальной собственности.

Интересен п. 150, который содержит новый Раздел XXIII, посвященный административному сотрудничеству. Он, в частности, предусматривает, что безоговорочное применение права ЕС всеми государствами-членами является непременным условием правильного и должного функционирования Союза. Вопрос об эффективности права ЕС рассматривается как представляющий всеобщий и особый интерес. Основное назначение нового постановления – ускорить и усилить административное взаимодействие в целях повышения эффективности права ЕС.

Сгруппированы и систематизированы положения, относящиеся к внешней деятельности ЕС. Соответствующий раздел включает общие постановления, общую торговую политику, сотрудничество с третьими государствами и гуманитарную помощь, ограничительные меры, международные отношения, отношения ЕС с третьими государствами, статус представительств Союза, принцип солидарности (см. п. 154 ДФЕС и последующие).

Начиная с п. 177 ДФЕС следует Раздел «Институциональные и бюджетные положения». В нем, в частности, уточняются положения, относящиеся к Европарламенту, Европейскому Совету, Совету и Комиссии. За ними следуют положения, относящиеся к судебной системе. Здесь предусмотрен целый ряд изменений и дополнений касательно терминологии и наименований. Особенно важно обратить внимание на пункты 208 и 209 ДФЕС, относящиеся к порядку формирования судебных инстанций ЕС.

Особый раздел (начиная с п. 233 ДФЕС) посвящен характеристике юридических актов ЕС и применяемой при их принятии процедуре.

В целом, значительная часть положений, содержащихся в ст. 2 Договора о реформе, уточняет и дополняет постановления ныне действующего Договора о Сообществе. С этим связаны и специфика вводимых постановлений, и преобладание в тексте Договора редакционных поправок.

Согласно заключительным положениям, Договор о реформе носит бессрочный характер. Он должен вступить в силу 1 января 2009 года. Договор подлежит ратификации всеми 27 государствами-членами в соответствии с национальными конституционными правилами. Если к предусмотренному сроку процесс ратификации не будет завершен, то Договор вступит в силу первого числа месяца, следующего за сдачей на хранение последней ратификационной грамоты соответствующим государством-членом (государством-депозитарием является Итальянская Республика).

Неотъемлемую составную часть реформируемых учредительных договоров образуют протоколы и декларации. Всего их более 60. В них содержатся положения, уточняющие и дополняющие содержание Договоров, формулирующие и разъясняющие отдельные оговорки, а также уточняющие порядок и сроки введения в действие переходных постановлений. Особенно это касается институциональной системы и процедуры принятия решений.

* * *

Краткий анализ Договоров, призванных определить развитие ЕС на предстоящие годы, свидетельствует о значительных изменениях и подвижках в структуре и правовом механизме ЕС. Насколько они будут успешны, покажет будущее.

№12(17), 2007