Отношения между Россией и ЕС: вчера, сегодня, завтра
Отношения между Россией и Европейским Союзом находятся на перепутье. Они никогда не были ровными. Для них всегда были характерны спады и подъемы. Периоды повышенных надежд и ожиданий сменялись периодами разочарований.
Но сейчас в отношениях между Россией и ЕС накопилось слишком много проблем. Груз этих проблем достиг критического уровня.
Ситуация усугубляется тем, что трудности, с которыми сталкивается практическое взаимодействие между Москвой и Брюсселем, выгодны самым разным политическим силам. Есть немало тех, кто пытается нагреть на них руки.
Как результат, переживаемые сложности все чаще становятся объектом политических спекуляций. В общественном сознании формируются устойчивые предубеждения, клише и стереотипы, рисующие Россию и ЕС предвзято и однобоко. Подобная политическая мифология начинает формировать политическую практику. Возникает своего рода порочный замкнутый круг.
Для того чтобы его разорвать, необходимы огромные усилия. Нужны политическая воля, стратегическое видение будущего, понимание того, насколько Россия и ЕС близки, неотделимы и объективно заинтересованы друг в друге. Пока все это, к сожалению, отсутствует. В наличии нет ни одного из требуемых элементов.
Но порочный круг должен быть разорван. Это нужно, это необходимо России, Союзу, всем его государствам-членам, маленьким и большим, всем европейским народам. Лишь отношения стратегического партнерства, а в несколько более отдаленной перспективе - и союзнические отношения между Москвой и Брюсселем в состоянии обеспечить континенту безопасность, стабильность, процветание и глобальную конкурентоспособность.
Любые другие сценарии развития событий чреваты для России и ЕС большими издержками. Их цена очень высока. Она настолько высока, что носит, по сути, запретительный характер.
Долгую кропотливую работу по перестройке отношений между Россией и ЕС и подведению под нее новой, отвечающей времени договорно-правовой базы, следует начинать, по всей видимости, с осознания этого.
Принадлежность к одной цивилизации и уроки истории
Одурманенные калейдоскопом повторяющихся новостей, сбитые с толку ничего не объясняющими заявлениями и авторитетными мнениями, тиражируемыми в десятках миллионов экземпляров, жители России и стран ЕС забывают о самых элементарных вещах, о том, что они учили в школе, о том, что их в реальности окружает.
Русский язык в значительной своей части соткан из немецкого, французского, английского и других, уходящих своими корнями к общему наследию Римской империи, ее искусству, правовым установлениям, традициям и представлениям. Да и русский подарил языкам других европейских стран немало общих образов, слов и понятий.
На протяжении веков, а то и тысячелетий наши народы жили рядом, вместе, бок о бок, порознь и сообща встречая общие беды – пандемии, нашествия, природные катаклизмы и техногенные катастрофы, делясь общими победами и свершениями.
Исторические судьбы россиян и всех остальных европейских народов переплелись самым тесным и замысловатым образом. Создаваемая ими культура взаимно обогатила их, сделав ее духовную, нравственную, гуманистическую, вневременную, цивилизационную составляющие неотделимыми друг от друга. Многие российские писатели, поэты, художники, композиторы, архитекторы, ученые по праву считаются европейцами и составляют славу европейской цивилизации. Достаточно вспомнить буквально несколько имен: Чехов и Достоевский, Солженицын и Лев Толстой, Чайковский и Рахманинов, Стравинский и Шнитке, Андрей Рублев и Кандинский, Бродский и Пастернак, Эйзенштейн и Тарковский, Уланова и Плисецкая, Ойстрах и Ростропович, Лобачевский, Гагарин и многие-многие другие. Одновременно и российская культура немыслима без сотен и сотен имен, которых подарили миру французы, немцы, испанцы и другие европейские народы, и которые воспринимаются россиянами как свои: от Сервантеса, Шекспира и Гете до современных постмодернистов.
В конце I тысячелетия н.э. Киевская Русь частично впитала в себя Византийскую цивилизацию. Спустя несколько веков уже Московское царство подхватило высокие регалии, выпавшие из рук слабеющей Империи, формально став ее преемником, продолжателем ее религиозных и политических традиций. В начале Средних веков Киевская Русь щедро делилась с европейскими союзниками знаниями и силой. Как свидетельствует история, именно русская княжна, сев на французский престол, завела традицию патронировать искусствам и просвещению. Будучи не просто грамотным, но и всесторонне образованным человеком, она строила монастыри, создавала школы и библиотеки, тогда как ее неграмотный супруг занимался ратным делом и другими «мужскими» государственными делами.
Русь приняла на себя удар татаро-монгольского нашествия. Защитив собой Центральную и Западную Европу, она дала им возможность, которой лишилась сама - идти вперед, свободно и быстро развиваться. По прошествии нескольких веков они отплатили сторицей, щедро делясь с Россией плодами возрождения и просвещения. Шедевры российского зодчества создавались итальянскими и французскими мастерами. Российская академия наук была основана немцами. Первоначально они составляли в ней подавляющее большинство.
После государственных реформ Петра Первого, предпринятых им военных кампаний и переноса столицы в Петербург Россия вошла в разряд ведущих европейских игроков. О ее влиянии и «обыкновенности» свидетельствуют такие факты. С оглядкой на выдвинутый ею флот, Великобритания не решилась послать экспедиционный корпус для усмирения своей взбунтовавшейся заокеанской колонии, вошедшей в историю под именем Соединенных Штатов Америки. Спасаясь от преследований в годы Великой Французской Революции, триста тысяч французов нашли убежище в России и начали в ней новую жизнь. И до наполеоновских войн, и после его разгрома и создания Священного Союза, при ее лидирующем участии, Россия активно вовлекается в поддержание европейского концерта. Петербургский царский двор сотнями родственных связей соединяется с правящими семьями всех царствующих дворов Европы.
На новом витке истории Франция, Великобритания и Россия объединяются в Антанту и сражаются в годы Первой мировой войны на одной стороне. Также и в годы Второй мировой войны Россия - в одном лагере со всеми свободолюбивыми демократическими народами. На нее ложится бoльшая часть жертв, которые потребовались для победы антигитлеровской коалиции. И сейчас, когда остались позади трагические годы тоталитарного правления и «холодной войны», Россия снова бок о бок ведет борьбу на одной стороне в рядах теперь уже антитеррористической коалиции.
Урок, преподанный историей, достаточно очевиден. Россия и страны ЕС - не просто географические соседи. Они члены единой семьи европейских народов. У них общие корни, общая культура и восприятие действительности, общие прошлое и будущее. Им нужно быть вместе. Им важно быть заодно. Если и когда они противостоят друг другу, то обрекают себя и всех на беды и лишения. Когда объединяют силы и ресурсы, в состоянии преодолеть любые напасти.
Это видно через призму истории. Это столь же справедливо с позиций сегодняшнего дня. Какие бы проблемы мы не взяли, их оказывается проще и легче решать в случае, когда Россия и ЕС действуют сообща.
Объективные предпосылки сближения
Москва и Брюссель придерживаются близких взглядов на современную систему международных отношений, методы и средства управления ими.
Россия и ЕС выступают за укрепление ООН, возвращение ей главной ответственности за поддержание международного мира и безопасности. Они делают ставку на право, а не на силу в качестве главного инструмента управления международными отношениями. Они считают, что праву нет, и не может быть альтернативы, что вклад в управление мировыми процессами должны вносить все центры силы, реально существующие на планете, что односторонние действия недопустимы. Подобная близость базовых концептуальных внешнеполитических подходов создает хорошие предпосылки для согласования общих позиций, осуществления совместных действий, отстаивания общих интересов.
Москва и Брюссель объективно заинтересованы в объединении усилий для удовлетворительного решения всего спектра глобальных проблем. Прежде всего, им важно не допустить расползания по планете оружия массового поражения и ракетных технологий. Россия и ведущие страны ЕС принадлежат к ядерному клубу. Они являются космическими державами. От них зависит, как ситуация в этой области будет развиваться в будущем. От демонстрируемого ими единства действий зависит эффективность усилий человечества по укреплению или, по крайней мере, сохранению режима нераспространения. Хорошим примером в этом плане может служить Самарский саммит Россия-ЕС 17-18 мая 2007 года. Мировые СМИ заполнены материалами о расхождениях между Россией и Западом по иранскому досье. В действительности дела обстоят несколько иначе. На саммите лидеры России и ЕС поручили Высокому представителю ЕС по единой внешней политике и политике безопасности Хавьеру Солане выступить от их лица с единой позицией на последовавших вскоре переговорах с иранской стороной.
И по проблемам климата, борьбы с бедностью и нищетой, проблемам развития Россия и ЕС во многом двигаются в одном и том же направлении.
После заключения Киотского протокола Брюссель развернул мощнейшую пропагандистскую кампанию по всему миру, лоббируя его ратификацию и скорейшее вступление в силу. Но из всех других крупнейших промышленных центров, выбрасывающих в атмосферу наибольшее количество углекислого газа, включая США и Китай, только Россия поддержала усилия ЕС. Без российского участия Протокол так бы и не вступил в силу. Сейчас, следуя его положениям, Россия вслед за Союзом превращается в один из самых перспективных рынков торговли квотами на вредные выбросы.
ЕС, бесспорно, является крупнейшим мировым донором развивающихся стран. Вместе с государствами-членами он выделяет на помощь развитию колоссальные суммы. На порядок больше, чем Россия. Но не нужно забывать, как много промышленных и других объектов Россия построила в развивающихся странах, сколь серьезный вклад внесла в подготовку для них квалифицированных кадров. Не стоит сбрасывать со счетов и то, что буквально за последние два-три года, справившись с задачами стабилизации экономической ситуации внутри страны, Россия списала развивающимся странам и, прежде всего, беднейшим из них, долгов на десятки миллиардов евро. С точки зрения идеологии оказания содействия развитию, Москва и Брюссель придерживаются созвучных подходов. Они понимают, что одними только финансовыми вливаниями и предоставлением гуманитарной помощи проблему не решить. Нужно работать над формированием эндогенных факторов развития и добиваться создания более справедливой системы международных экономических отношений.
Без самого тесного взаимодействия между Россией и ЕС вряд ли удастся решить и проблемы предотвращения и урегулирования международных конфликтов.
«Холодная война» закончилась давно. Но лидирующие мировые державы не сумели воспользоваться открывшимися перед ними в результате этого качественно новыми, широчайшими возможностями. К глубокому сожалению, мир так и не стал более надежным и безопасным. К числу уже пылающих или медленно тлеющих международных конфликтов добавилась череда новых, не менее страшных и разрушительных. Какие-то конфликты оказались, до поры до времени, просто забытыми и замороженными. Какие-то - продолжают вызревать тут и там на планете, в самых разных ее регионах, угрожая новыми взрывами. Когда такой взрыв произойдет – только вопрос времени.
Проблема поддержания международного мира и безопасности и их укрепления стоит, похоже, как никогда остро. В дуге нестабильности, протянувшейся через всю планету, от Юго-Восточной Азии через Ближний Восток и Африку до Латинской Америки, находятся десятки государств и территорий. Их даже далеко неполный перечень вызывает оторопь. Конфликт вокруг суверенитета Тайваня. Корейский полуостров. Пакистан. Афганистан. Средняя Азия. Оккупация Ирака и развернувшаяся там межрелигиозная война. Курдская проблема. Планы превентивных ударов по ядерным объектам в Иране. Ливан. Палестинские территории. Сомали. Дарфур. Клубок противоречий в районе Великих озер. Северная Сахара и сепаратистские движения в других районах Средиземноморья. Повстанческие движения в ряде стран Латинской Америки и т.д.
Гражданские, межгосударственные и межэтнические войны уносят тысячи жизней, порождают миллионные потоки беженцев, подрывают перспективы развития. Они чудовищны сами по себе. Вместе с тем, они несут постоянную угрозу как международному миру, так и внутренней стабильности наших стран. Самое тесное сотрудничество между Россией и ЕС в их урегулировании не только необходимо им самим. Это и безусловный международный императив.
Однако и внутри ЕС и России все обстоит отнюдь не так благополучно. Бедность, безработица, социальная отчужденность и люмпенизация, которые по-разному затрагивают различные слои общества и разные регионы, питают протестные настроения и радикализм, которыми всегда готовы воспользоваться в своих корыстных целях экстремисты и националисты всех мастей.
Незаконная, неуправляемая, избыточная иммиграция усиливает напряженность в наших обществах, порождает самые разные фобии, подстегивает сдерживавшиеся ранее неприязнь и нетерпимость. И это все на фоне тяжелейшей, нескончаемой внутренней войны, которую наши страны ведут с организованной преступностью, террористическими сетями, торговцами живым товаром, незаконным оборотом наркотиков, отмыванием грязных денег, теневыми секторами национальной экономики, внутрикорпоративными злоупотреблениями, проявлениями моральной и нравственной деградации. Эту войну Россия и страны ЕС пока проигрывают. Количество лиц, потребляющих наркотики, неудержимо растет. Организованная преступность становится мобильнее. Она облюбовывает новые, ранее запретные для нее сферы деятельности. На борьбу с террористами с каждым годом отвлекается все больше финансовых ресурсов, которые могли бы быть более рачительно использованы на гражданские нужды. Национальных сил и средств на то, чтобы противостоять этим негативным тенденциям, элементарно не хватает. Но и простого, традиционного международного сотрудничества между спецслужбами, правоохранительными, полицейскими, судебными органами уже недостаточно. Для того чтобы остановить и обратить вспять перечисленные и некоторые другие негативные тенденции, Россия и страны ЕС нуждаются больше, чем в сотрудничестве. Адекватным ответом может стать только реальное партнерство и осуществление мер интеграционного характера. Их смысл состоит в том, что стороны не просто что-то делают вместе, а делают это одинаково, и не просто что-то делают одинаково, а живут по общим законам и общим правилам. Ведь организованная преступность, терроризм, торговля наркотиками, отмывание денег не знают национальных границ: для них границы вообще не существуют.
Столь же объективным образом Россия и ЕС заинтересованы в экономической интеграции.
Европейскому капиталу, производственному сектору и сектору услуг формирование трансконтинентального общего рынка чрезвычайно выгодно. Оно существенно повышает эффективность экономической деятельности, позволяет получать еще больший выигрыш от массового производства, разделения труда, формирования оптимальных производственных цепочек, увеличения капитализации, придания рынку труда большей гибкости и подвижности. Причем выгодно российскому капиталу и бизнесменам из стран ЕС в одинаковой степени. В регионе ЕС огромный общий рынок уже сложился. Российский потребительский рынок и рынок средств производства, конечно, поменьше. Но, зато, подстегиваемый полноводным потоком нефтедолларов, он растет очень быстрыми темпами. Относительные цифры в России на порядок выше, чем в зоне ЕС.
Много даст экономическая интеграция и простым людям. Возможность планировать свою карьеру, свою жизнь в масштабах целого континента – уже великое дело. Не меньшее значение будет иметь возможность выбора при определении учебного заведения, в котором хотелось бы получить образование, и места работы, где можно было бы в наибольшей степени реализовать себя. Помимо большей экономической свободы, экономическая интеграция позволит гораздо более широкому кругу людей воспользоваться плодами процветания, получить доступ к более высокому уровню и качеству жизни.
От нее выиграют страны ЕС и Россия в целом. Ведь их экономики органично дополняют друг друга. Россия является колоссальной кладовой природных ресурсов, как углеводородов, так и практически всех других, в которых нуждается современная экономика. В свою очередь, ЕС может предложить России все то, в чем она остро нуждается на этапе экономической модернизации и диверсификации своего народнохозяйственного комплекса. Тут и снижение рисков, и доступ к «длинным» деньгам, капиталовложения, передовые технологии, участие в реконструкции инфраструктуры, освоение новых производств и т.д.
Весьма притягательным для России и ЕС было бы совместное участие в реализации крупных перспективных производственных, научно-технических и инфраструктурных проектов. В их числе не только или не столько совместное освоение новых богатейших месторождений, типа Штокмановского или Ковыктинского, или прокладка трубопровода «Северный поток» и других, которые могли бы на годы вперед обеспечить энергетическую безопасность ЕС – это в любом случае будет делаться, сколько осуществление масштабных высокотехнологичных проектов за рамками ТЭК. Речь идет о совместном освоении и использовании космического пространства и нанотехнологий, создании совместных предприятий и выстраивании единых производственных цепочек в авиастроении, автомобилестроении, ядерной отрасли, создании крупных мощностей в области нефтехимии, переработки древесины и т.д., и т.п.
Россию и ЕС объективно подталкивает к экономической интеграции также и возросшая конкуренция на национальных и мировом рынках со стороны новых индустриальных государств и, в первую очередь, «молодых тигров» Юго-Восточной Азии. Сохранить предпочтительную для них модель социально-экономического развития, противостоять этим новым вызовам Москве и Брюсселю было бы намного легче в случае объединения усилий и ресурсов.
Таким образом, все говорит за то, чтобы Россия и ЕС как можно быстрее, двигались навстречу друг другу.
На практике этого не происходит. Партнерство или, тем более, стратегическое партнерство между ними существует больше на бумаге. Вслед за каждым шагом по пути интеграции и взаимного сближения следует неминуемый откат и очередной кризис.
Сложные перипетии двусторонних отношений
Во времена Советского Союза отношение к Европейскому сообществу в Москве было сугубо негативным и острокритическим. ЕС воспринимался лишь через призму военно-политического противостояния с США и НАТО в контексте борьбы передовых сил планеты с мировым империализмом. За точку отсчета в оценке ЕС брался анализ основоположников марксизма-ленинизма, из которого следовало, что Соединенные Штаты Европы либо невозможны, либо могут быть исключительно реакционными. Соответственно, ЕС рассматривался как проводник интересов США и НАТО на континенте и объединение крупного капитала в целях еще более нещадной эксплуатации трудящихся. Страны социалистического содружества поддерживали отношения только с членами ЕС, но не с его штаб-квартирой в Брюсселе. Политические оттепели в СССР и осуществление политики мирного сосуществования в Брежневскую эру ничего в идеологической оценке противника не меняли.
Определенные подвижки произошли вследствие проведения Михаилом Горбачевым политики перестройки и гласности и под влиянием выдвинутых им лозунгов общечеловеческих ценностей и общеевропейского дома. Первый и единственный президент СССР даже приезжал в Страсбург, чтобы выступить с программной речью в Европарламенте, хотя, по иронии судьбы, изложил ее депутатам Парламентской Ассамблеи Совета Европы. При нем Москва признала за ЕС правосубъектность. Она согласилась, чтобы ее союзники заключили с ЕС договоры о торговле и сотрудничестве, и пошла по этому же пути сама. Однако при всем желании Михаил Горбачев и возглавляемая им Коммунистическая партия не могли выйти за жесткие рамки непримиримых противоречий между двумя диаметрально противоположными политическими и социально-экономическими системами: социалистической, отстаиваемой СССР и странами Варшавского договора и Совета экономической взаимопомощи, с одной стороны, и капиталистической, олицетворяемой США, ЕС и НАТО – с другой.
Совершенно иная, принципиально иная ситуация сложилась после того, как ельцинская Россия освободилась от диктата СССР, обрела независимость и покончила с тоталитарным коммунистическим режимом. Победа антикоммунистической революции и приход к власти прозападных демократически настроенных политиков устранили системные противоречия в отношениях между Россией и ЕС. Теоретически они могли развиваться по любому из самых благоприятных сценариев, начиная с роспуска НАТО за ненадобностью и провозглашения Центральной и Восточной Европы зоной нейтралитета и неприсоединения, и вплоть до включения молодой демократической России авансом в евро-атлантические структуры.
Однако лидеры ЕС к такому развитию событий были абсолютно не готовы. Более того, даже системной или сколько-нибудь масштабной экономической помощи, необходимой для проведения постреволюционных преобразований, России оказано не было. А вскоре медовый месяц в отношениях между Россией и Западом и вовсе закончился.
Москва столкнулась с чередой кризисов, вызванных дезинтеграцией окружавшего ее и поддерживавшего ее политического, экономического и социального пространства. Началось противостояние ветвей власти. Для разгона законно избранного парламента президентская власть, поддержанная Западом, использовала вооруженные силы. Однако на последовавших затем справедливых демократических парламентских выборах пропрезидентские демократические силы провалились. Хотя новая конституция, отрецензированная Венецианской комиссией (Совета Европы) за демократию через право, была написана под их победу, им не удалось получить в Государственной Думе сколько-нибудь внятного большинства. Значительную поддержку населения получила крайне правая, националистическая партия Владимира Жириновского. Ориентируясь на электорат, в этом же направлении вильнули внутренняя и внешняя политика Кремля.
Лидеры Западной Европы довольно быстро дистанцировались от того, что происходило на другой стороне континента. Сначала они были слишком заняты форсированным строительством Союза, своего Европейского Союза. Потом оказались в плену временного экономического спада и строгой бюджетной дисциплины. Затем взяли курс на политическую и экономическую привязку к себе стран Центральной и Восточной Европы. Максимум, что удалось в тот период сделать вместе Москве и Брюсселю – согласовать почти за два года напряженных переговоров и подписать в 1994 году Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), сделанное в содержательном плане по кальке соглашений об ассоциации.
А чуть ли не сразу после этого подоспел предлог для того, чтобы окончательно рассориться. Дабы положить конец зашедшим слишком далеко процессам децентрализации федеративных связей, слабеющая центральная власть в России пошла на проведение быстрой победоносной, как ей тогда казалось, справедливой карательной военной операции в одной из своих южных республик. Война в Чечне имела для страны тяжелейшие последствия, как во внутреннем, так и внешнеполитическом плане. Дружеские связи, начавшие было складываться у новой России с внешним миром, оказались практически подорванными. В наибольшей степени пострадали отношения с исламским миром и ЕС. Чуть ли не все хорошее, доброе, доверительное, накопленное с таким трудом в контактах с ЕС, было утрачено. Позитивная повестка в двусторонних отношениях с Брюсселем сошла на нет. Против Москвы была развернута компания изощренной критики. Сначала она представлялась в какой-то мере заслуженной и следовала лишь за тем, что можно было прочитать в российской прессе или увидеть на российских телевизионных каналах. Затем приобрела огульный, предвзятый, односторонний характер. С тех пор она, по большому счету, так никогда и не прекращалась (за исключением коротенького периода, последовавшего после террористического удара исламских экстремистов по США 11 сентября 2001 года). ЕС свернул программы сотрудничества с Москвой. Рассмотрение российской заявки на вступление в Совет Европы было заморожено. Ратификация и вступление в силу СПС затянулись аж до декабря 1997 года.
Запад умело позиционировал себя в строгого наставника Москвы, вечно недовольного своим нерадивым учеником, причем, ничего не делающего для того, чтобы ему реально помочь или поправить его дела. Беспомощность же Кремля усиливали одновременно несколько факторов. Достойного выхода из чеченского тупика он не видел. Экономика и финансы были вконец расшатаны. Катастрофический спад производства продолжался. Заводы и фабрики стояли. Фактически страна попала в силки деиндустриализации. Безработица росла, а с ней и криминализация экономики. Чудовищное расслоение общества усиливалось. Государство утрачивало контроль над элементарными процессами хозяйствования. Единое внутриэкономическое пространство распадалось. Налоги частично перестали поступать. Федеральный бюджет скукожился. Внешний долг достиг неимоверных размеров. Рождаемость сократилась до минимального уровня. Страна стала элементарно вымирать. У властей не хватало ни средств, ни политической воли выплачивать пенсии и заработную плату. Как показывали опросы общественного мнения, доверие к действовавшему президенту, несмотря на все его предыдущие заслуги, и популярность ельцинского режима упали до 2%, т.е. до порога статистической погрешности. Шансов на переизбрание в результате честных справедливых демократических выборов у него не было.
Но такая ситуация Запад, судя по проводимой им практической политики в отношении России, похоже, устраивала. Устраивала потому, что с Москвой можно было не считаться. Потому, что ее зависимое положение развязывало руки для экспансии на Восток. Потому, что давала беспрепятственно пользоваться утечкой из России первоклассных мозгов, бегством капиталов, импортом сырья и других товаров по бросовым ценам. Потому, что Кремль по любым вопросам был вынужден идти на уступки, порой чрезвычайно унизительные и болезненные. Запад же охотно делал все, чтобы такая ситуация сохранялась, чтобы тяжело больной президент был переизбран в 1996 году на очередной срок, чтобы неразбериха и развал, приведшие спустя пару лет к дефолту, продолжались. В стране, не без поддержки ЕС, за ширмой псевдодемократических процедур и обманчиво свободной на корню купленной прессы, утвердилось олигархическое правление. В народе оно получило название «семибоярщина», отсылающее к политическому словарю допетровской России.
Последовавшие после дефолта 1998 года смена в России экономического курса, оздоровление экономики, легитимная передача верховной власти, стремительная модернизация законодательства и правоприменительной практики, восстановление конституционного строя в Чечне и меры по наведению порядка внутри страны вновь коренным образом изменили ситуацию. Хотя зависимое положение России сохранялось, возникли предпосылки для ее возвращения в большую мировую политику в качестве влиятельного игрока. И в отношениях между Россией и ЕС наступил качественно новый период. Политический диалог опять стал более насыщенным и разнообразным. Были запущены специализированные диалоги по экономическим вопросам. Пошел быстрый рост взаимного товарооборота и инвестиций. Деловое предметное сотрудничество начало развиваться по всем азимутам. Близкие доверительные отношения установились между лидерами России и ведущих стран ЕС. Накануне американской авантюры в Ираке, когда крупнейшие континентальные державы Европы попытались, с опорой на Совет Безопасности ООН, не допустить военную интервенцию, в мировых СМИ заговорили даже о формировании антиамериканской оси Париж – Берлин – Москва. Сначала премьер-министр Великобритании, а затем лидеры Германии, Франции и Италии попытались снова запустить процессы интеграции между Россией и ЕС.
Тем не менее, впечатляющего прогресса достичь не удалось. Быстро выяснилось, что Брюссель, в силу выработавшейся ранее привычки, готов к развитию делового сотрудничества только на своих условиях. Отказываться от нескончаемых поучений, менторского тона и постоянной, нелицеприятной критики Кремля за что угодно, за любые акции внутреннего и внешнеполитического плана, которые ему не нравились либо вызывали или якобы вызывали озабоченность, он не собирался. Уверенность в правомерности подобной манеры общения ему придавал сложившийся баланс сил, осязаемо изменившийся за прошедшие годы в его пользу.
К тому же навыки сотрудничества, ориентированного на продвижение общих интересов, у сторон не сложились. Как только понадобилось переходить от громких слов и пустых деклараций к практическим делам, они убедились в том, что преследуемые ими цели отнюдь не всегда совпадают, что нужно и хотеть, и уметь находить взаимоприемлемые развязки и компромиссы. Вступившее же в силу с таким опозданием СПС мало чем могло помочь. По-настоящему оно никогда так и не заработало. Заложенные в нем механизмы и процедуры открывали простор для интенсивного общения и обмена мнениями. Но СПС не содержало эффективного инструментария обязательного разрешения споров, утверждения культуры компромисса, предупреждения односторонних действий и предотвращения кризисов (более подробный анализ СПС дается ниже).
В результате за каждым подъемом в двусторонних отношениях между Россией и ЕС следовал спад. Каждые несколько шагов вперед сопровождались шагом назад. Кризисы взаимопонимания возникали с обескураживающей частотой. Регулярные встречи, в том числе на высшем уровне, нередко оказывались под угрозой срыва или заканчивались ничем. То из-за критики действий Москвы в Чечне, то по каким-то другим причинам. В их числе - наступление на свободу слова и чрезмерное, по мнению Брюсселя, укрепление вертикали власти, якобы имперские действия Москвы на постсоветском пространстве, ее противодействие расширению НАТО, несогласие на ультимативные требования ЕС повысить внутренние цены на природный газ взамен на поддержку вступления России в ВТО и т.д. Серьезные разногласия возникли в связи с ограничениями, вводимыми после расширения ЕС на свободу передвижения между Калининградской областью и остальной частью России.
Пик напряженности пришелся на конец 2003 года. ЕС, принимая в свой состав страны Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы и страны Балтии, проигнорировал законные интересы российского бизнеса и другие озабоченности российской стороны. Следуя указаниям Брюсселя, будущие новобранцы расторгли множество двусторонних договоров с Россией, обслуживающих исторически сложившиеся дружественные, привилегированные связи в регионе. Неизбирательное распространение на российских поставщиков количественных ограничений, антидемпинговых процедур и новых тарифов означало бы их устранение с традиционных рынков. В ответ Москва отказалась распространить на Новую Европу действие СПС. Ставки в дипломатической борьбе были подняты очень высоко. Замаячила даже возможность полного разрыва. Развязку удалось найти буквально в последний момент. 27 апреля, за несколько дней до официальной церемонии расширения, состоявшейся 1 Мая 2004 года, министры иностранных дел России и стран ЕС подписали Протокол о распространении на десятку новых членов действия СПС одновременно с Политической декларацией об учете пакета российских озабоченностей.
Нынешнее состояние дел
После этого в отношениях между Россией и ЕС происходит очередной поворот. Стороны, несмотря на то, что в это никто не верит, прокламируют, что между ними существуют отношения стратегического партнерства. Следует серия знаковых событий.
Стороны договариваются о концепции общего экономического пространства. В ней намечаются перспективы, позволяющие говорить о принципиальной возможности построения в отдаленном будущем общего рынка в масштабах всего континента или его подобия, основанных на классических свободах передвижения товаров, рабочей силы, услуг и капиталов.
Запускается перестройка всей системы институтов управления партнерством. Ключевая роль в ней отводится Постоянному совету сотрудничества в формате министров иностранных дел и любых отраслевых министров, отвечающих за представляющие интерес для партнеров области деятельности. Постоянное представительство России при ЕС превращается в крупнейшую миссию за рубежом. В ее состав включаются опытные квалифицированные специалисты из всех основных российских государственных структур, министерств и ведомств, что дает возможность Представительству профессионально вести переговоры по любым вопросам отношений между сторонами. Немаловажная деталь - бывший постпред России при ЕС становится премьер-министром страны, теперь уже бывшим.
В результате длительной напряженной работы Москве и Брюсселю удается согласовать дорожные карты построения четырех общих пространств: экономического, внешней безопасности, внутренней безопасности, по науке и образованию, включая культурные аспекты. Дорожные карты становятся первым за долгие годы совместно подготовленным Москвой и Брюсселем стратегическим документом. В нем используется, правда, несколько невнятный уклончивый язык. Он содержит бесконечные повторы. Его юридический статус остается непонятным. Но все это второстепенно. Главное - он намечает конкретный план действий по сближению России и ЕС, гармонизации законодательства и правоприменительной практики, выработки общих подходов и создания в этих целях совместных экспертных, переговорных и управленческих структур.
Практически сразу, без раскачки, с 2005 года стороны приступают к реализации дорожных карт. Первоначально процесс идет не шатко не валко, без особых прорывов, без каких-то заметных внешних результатов. Но в начале пути ждать их было бы несколько преждевременным. Важно то, что Россия и ЕС, засучив рукава, принимаются за совместную практическую работу. Для этого создается весьма разветвленный, гибкий, эшелонированный, многоуровневый механизм взаимодействия.
Осенью 2005 года Россия и ЕС делают еще один знаковый шаг навстречу друг другу. Брюссель соглашается с мнением Москвы о необходимости замены отжившего свое СПС на более современный инструмент управления партнерством. Брюссель трепетно относился к СПС. Длительное время он настаивал на его сохранении, убеждая Москву, что СПС обладает большим нереализованным потенциалом, что он не работает только из-за нежелания или неумения сторон им эффективно пользоваться. В конце концов, Европейская Комиссия сдалась. Президент России и британское председательство в ЕС договариваются провести серию экспертных встреч и по их итогам запустить переговоры. Уже весной следующего года при австрийском председательстве в ЕС российские переговорщики и представители Европейской Комиссии соглашаются о том, что на смену СПС должен прийти ориентированный в будущее юридически обязывающий документ. Кремль незамедлительно окрестил его Договором о стратегическом партнерстве.
Но по удручающей традиции наряду с этим положительным трендом, состоящим в переходе от слов к конкретному взаимодействию в развитии связей и сближении, точно также набирали силу и деструктивные тенденции. Накануне и в ходе Самарского саммита 17-18 мая 2007 года они выплеснулись наружу заявлениями брюссельских чиновников и многочисленных комментаторов о том, что отношения между Россией и ЕС находятся в самой нижней точке за всю историю взаимоотношений. Могло сложиться даже впечатление, что открытая полемика между лидерами России, ЕС и журналистами по вопросам демократии и прав человека, развернувшаяся на пресс-конференции, подтвердила это суждение.
К середине нынешнего десятилетия отдача для Москвы от союзнических действий в рамках антитеррористической коалиции перестала ощущаться. Вклад России был весьма значительным. Поддержка Москвы обеспечила быстрый разгром талибов. Кремль позволил США получить военные базы в Средней Азии для ведения операций в Афганистане. Пошел на тесное сотрудничество спецслужб. Отказался от жесткой критики Запада за сознательный развал системы международных договоров по контролю над стратегическими вооружениями. Все напрасно.
В мировых СМИ и политической риторике в 2004-2005 годах с новой силой развернулась кампания дискредитации теперь уже режима Путина в России. На этот раз за вымышленный отказ от политического и экономического либерализма, принявшего для населения страны чудовищно уродливую форму, отход от демократии, свертывание политических свобод, дело ЮКОСа (подававшееся как косвенная национализация или даже реквизиция активов крупнейшего частного нефтяного концерна по политическим мотивам), избирательное применение права, концентрацию власти в руках Кремля. Центральное обвинение – навязывание стране авторитарного правления.
Немудрено, что капитальный просчет российского руководства, попытавшегося без достаточной информационной подготовки мирового общественного мнения заставить субсидировавшиеся им ранее европейские и закавказские страны СНГ перейти на рыночные цены в торговле углеводородами и объявить себя великой энергетической державой, был использован оппонентами на 100%. Кремль сильно недооценил глубину антироссийских настроений западной политической элиты. Кроме того, он действовал очень уж прямолинейно, по-медвежьи. По его политическим амбициям и экономическим интересам был нанесен чувствительный удар, в какой-то степени поставивший отношения между Россией и ЕС с ног на голову.
До сравнительно недавнего времени Газпром, крупнейшая российская энергетическая компания с капитализацией, превышающей несколько сот миллиардов долларов, продавала газ импортерам из других европейских стран за примерно треть цены (или чуть меньше), которую платил в Западной Европе конечный потребитель. У них же оседала, причем без особых хлопот с их стороны, львиная доля прибыли. Газпром и стоящий за ним Кремль попытались сделать игру в свободную рыночную экономику несколько более честной, получить долю в распределительных сетях и выйти на европейские рынки напрямую.
Параллельно Газпром принял стратегическое решение отказаться от поставок «голубого топлива» за рубеж кому бы то ни было по политическим ценам. Решение назревало давно. На нем настаивали миноритарные акционеры. Косвенно этого требовала Европейская Комиссия. Необходимость в нем диктовалась самой жизнью. Толчок дала Украина, представители которой по собственной инициативе предложили Газпрому перейти на расчеты за транзит и поставки по рыночным ценам. Воспользовавшись им, Газпром в марте 2005 года официально поставил перед украинской стороной вопрос о переходе на рыночные цены и на заключение отдельных соглашений по транзиту и поставкам и передал ей пакет предложений. В действовавших на тот момент соглашениях проблематика транзита и поставок не была разделена. Это давало возможность украинским монополистам увязывать их между собой. Предложения предусматривали закупку газа Украиной по европейским ценам.
Затянувшееся ожидание ответа и последовавшие затем безрезультатные переговоры поставили Москву перед дилеммой: продолжать экспорт в отсутствие контракта по старым, политическим, бросовым ценам или прекратить их. В случае прекращения поставок Газпром абсолютно ничего юридически не нарушал. Контрактными обязательствами он связан не был. Украина же обязана была прокачивать газ через свою территорию на Запад не только в силу двустороннего соглашения, но и, безусловно, императивных положений Договора к Энергетической Хартии, ратифицированного ею. Сочтя, что их действия встретят понимание со стороны всех крупнейших европейских энергетических компаний и ведущих держав континента таких, как Германия или Италия, Кремль и Газпром сначала предупредили украинскую сторону, затем предъявили ультиматум и, наконец, перекрыли вентиль. Украинская сторона отреагировала весьма специфично. Как это случалось и в прошлом, она приступила к отбору газа из магистральных трансъевропейских трубопроводов, удовлетворяя свои потребности за счет западных импортеров. На эти противоправные действия указывало контрольное оборудование Газпрома. То же самое констатировали нанятые им независимые наблюдатели.
Не дожидаясь, пока незаконный отбор Украиной газа, предназначенного для транзита, превысит объемы, критические с точки зрения выполнения Газпромом своих контрактных обязательств перед западными импортерами, Россия возобновила поставки. Ни разу, ни в какой момент никакие юридические обязательства России, в отличие от других участников этого сложнейшего конфликта, нарушены не были. Через несколько дней в результате сложных компромиссов Россия и Украина вышли на пакет договоренностей по ценам, транзиту, включая выделение обязательств по транзиту в отдельное соглашение, организационным и управленческим вопросам. Конфликт был исчерпан. Необходимые предпосылки для превентивного, нормального решения всех коммерческих вопросов на будущее были созданы.
Однако и в Западной Европе, и в США этот конфликт и временное сокращение поставок были интерпретированы исключительно предвзято и односторонне, так чтобы нанести максимально возможный ущерб имиджу и престижу России. Кремль и Газпром незамедлительно обвинили в нарушении договорных обязательств, которые они не нарушали, в брутальном использовании энергетической взаимозависимости в качестве инструмента диктата и принуждения, в экономических репрессалиях против Украины за проведение независимой политики и сближение с Западом. На них была навешена этикетка ненадежных партнеров, поведение которых непредсказуемо и нелогично, что не имело ничего общего с действительностью. Более того, эти домыслы и необоснованные обвинения стали усиленно эксплуатироваться, превратились в органическую часть общественного сознания, были возведены в ранг непреложной истины. Все последующие события искусственно подгонялись под изобретенную схему для того, чтобы дорисовать неприглядный облик Москвы. Противоречащие этому образу факты замалчивались и игнорировались. В тот год установилась беспрецедентно холодная зима. Потребление тепла и энергии повсюду в Европе резко подскочило. Для его удовлетворения требовалось серьезно увеличить поставки. Газпром этого сделать не мог. Чисто технологически, что известно каждому газовщику, добыча и транспортировка газа существенно отличается по сравнению с эксплуатацией нефтяных скважин. При сезонных колебаниях излишки газа закачиваются в хранилища, на пике потребления им дополнительно заполняются магистральные трубопроводы. Одноразово запускать новые объекты газодобычи невозможно. Да и никто этого не будет делать. Предварительно нужно получить гарантии инвестиций, для чего используются долгосрочные контракты.
Резко возросший спрос Газпром удовлетворить не мог и не стремился, но и ни один контракт он также не нарушил. Стандартные контракты содержат вилку минимума и максимума покупки и продаж. Энергетические компании, эксперты, специалисты об этом прекрасно осведомлены. Но на политическом уровне об этом постарались забыть. Оказалось, что в политическом плане, следуя абсурдной логике противодействия или даже «сдерживания» России, более выгодно объявить изменчивую погоду и сезонные колебания бесспорным подтверждением ненадежности российского газового гиганта. Столь же некорректным образом освещалось второе издание нефтегазового конфликта России, на этот раз с Белоруссией в канун 2007 года. В пику Москве остальная Европа и США грудью встали на защиту тоталитарного режима в Белоруссии, спасая его, как это подавалось, от имперских действий Москвы. Если в случае с Украиной политическую мотивацию как-то можно было объяснить в связи с еще не успевшей себя дискредитировать «оранжевой революцией», то позиция поддержки Минска вообще никакому объяснению не поддавалась.
Заняв позицию безусловного осуждения Газпрома и Кремля за энергетический диктат, утвердившись во мнении, что их ненадежность и преследуемые ими цели несут в себе угрозу, ЕС предопределил тем самым всю дальнейшую логику обострения двусторонних отношений. Брюссель выдвинул требования к Москве о скорейшей и обязательной ратификации Договора к Энергетической Хартии, а сам стал судорожно разрабатывать новую энергетическую политику. Ее ключевыми элементами стали диверсификация поставок энергоносителей и источников энергии, а также все более нажимное распространение на энергетический сектор и, прежде всего, крупнейшие вертикально интегрированные энергетические компании правовых предписаний о демонополизации и свободе конкуренции. Иначе говоря, в ее основу закладывалось не партнерство и сотрудничество с Россией как поставщика энергоресурсов, а односторонне толкуемое обеспечение безопасности поставок энергоносителей в ЕС. Самые разнообразные ее проявления, ставка на проникновение в Закавказье и Среднюю Азию, строительство магистральных трубопроводов в обход России, сокращение якобы существующей энергетической зависимости от Москвы, все это носило и продолжает носить откровенно антироссийский оттенок.
Как коррелируют между собой два описанных выше разнонаправленных тренда, можно понять только в свете внутренних процессов, происходивших последнее время в ЕС и России.
После высочайшего эмоционального всплеска, связанного с крупнейшей за всю историю ЕС волной расширения, интеграционное объединение втянулось в полосу неопределенности, неверия и неразберихи. Расширение было несколько поспешным. Оно диктовалось, прежде всего, политическими мотивами. ЕС не был готов к нему ни психологически, ни институционально. Процедура принятия решений в ЕС стала пробуксовывать. Правовая дисциплина ослабла. Выявились многочисленные противоречия внутри него. ЕС в какой-то степени развалился на несколько блоков по интересам, и не только в отношении войны в Ираке. Усилились миграционные проблемы. Возросла социальная напряженность. Стали высказываться сомнения в европейской идентичности. С особой силой недовольство и опасения населения ЕС выразились на референдумах по проекту Конституции ЕС во Франции и Нидерландах. По сути дела ЕС оказался в тисках, конечно же, очень кратковременного и преходящего, но все же системного кризиса. На утрате динамизма, обычно присущего ЕС, сказалась также смена поколений в высшем эшелоне политической элиты стран-членов, пришедшаяся на это время. Не всегда последовательная внешняя политика ЕС во многом стала невнятной.
С наибольшей силой негативные явления, вызванные переходным периодом в развитии ЕС, сказались на отношениях с Россией. Выяснилось, что для внутренней консолидации ЕС, как и во времена «холодной войны», нужна внешняя угроза. Воспринимаемая в качестве авторитарной, плохо управляемой и бряцающей энергетическим оружием державы, Россия на эту роль подходила как нельзя лучше. Большой вклад в то, чтобы представить Москву именно таким образом, постарались внести некоторые из бывших стран социалистического лагеря и республик Советского Союза. С точки зрения внутренней политики и усиления своих позиций внутри ЕС, им это было выгодно.
Недоброжелательное восприятие путинской России объяснялось также глубоким непониманием происшедших в стране изменений и протекающих в ней процессов.
За годы правления Путина с бесшабашной, безоглядной, безответственной свободой ельцинских времен было покончено. Политические оппоненты раздавлены или вытолкнуты на периферию политической жизни. Олигархи и их приспешники лишены политической и медиатической власти. Феодализация страны остановлена. Ширма псевдодемократических институтов убрана за ненадобностью.
Политический режим предстал таким, какой он есть на самом деле. Картинка получилась не слишком благостная, но, в отличие от обмана прежних лет, достаточно реалистичная. Власть в руках Кремля достигла высочайшей концентрации. Чиновничество стало верной опорой режима. Различные ветви власти научились действовать сообща. Федеративные отношения, партийная система, механизм принятия политических решений выстроены таким образом, чтобы работать на достижение целей, задаваемых Центром, и, в случае необходимости, в ручном режиме управления. С точки зрения смены исторических вех, в России восторжествовали контрреволюционные, посткоммунистические настроения. Лозунгом дня стали преемственность власти, последовательность осуществления политического и экономического курса.
Таким образом, задачи укрепления демократических институтов и процедур и реализации политической власти через них были отложены на потом. Но, зато, для возможного перехода или возвращения в будущем к демократической повестке возникли гораздо более здоровые предпосылки.
Россия полностью решила задачи экономической стабилизации. В стране все эти годы продолжался устойчивый экономический подъем. Темпы роста составляли в среднем порядка 7%. Инфляция была взята под контроль. Рубль стал надежной валютой, постоянно растущей в цене. Большое положительное сальдо внешней торговли и профицит бюджета позволили накопить многомиллиардные золотовалютные резервы. К лету 2007 года они превысили 500 миллиардов долларов. Внешняя задолженность международным финансовым институтам, Парижскому и Лондонскому клубам, образовавшаяся при М. Горбачеве и Б. Ельцине, в основном досрочно погашена. Россия обрела экономическую и финансовую независимость.
Начала восстанавливаться социальная ткань общества. Безработица сократилась. Доходы всех слоев населения стали устойчиво расти, причем высокими темпами. Политическая активность людей сошла на нет, трансформировавшись в зарабатывание денег, экономическую и потребительскую активность.
Это произошло благодаря тому, что государство вернуло себе командные высоты в экономике, восстановило налоговую дисциплину, вновь приступило к отправлению утраченных ранее функций перераспределения прибыли от сверхдоходов, а также индукции и программирования развития, модернизировало законодательство. В конце 1990-х годов ускоренным социально-экономическим сдвигам помогло обесценение рубля вследствие дефолта, сделавшее национальную продукцию намного более дешевой и конкурентоспособной. В первой половине этого десятилетия главным источником роста стали высокие цены на углеводороды. В последнее время в качестве ведущего стимулятора заработал внутренний рынок. Рост доходов и экономический подъем в совокупности с колоссальными рентными платежами вызвали потребительский бум и высокий спрос на новейшее оборудование.
Правда, полностью преодолеть кризис, вызванный спровоцированным ею распадом СССР, России не удалось. Огромный разрыв между богатыми и бедными сохранился. Конкурентоспособность экономики, в особенности отдельных отраслей и производств, осталась низкой. Структура внешней торговли - однобокой. Зависимость от конъюнктуры цен на энергоносители - чрезмерной. Социальная мобильность - недостаточной. Структурные реформы - незавершенными.
Тем не менее, у Москвы появилась возможность от политики экономической стабилизации перейти к осуществлению крупномасштабных национальных проектов, а затем и разработке активной промышленной, инфраструктурной, инновационной политике и диверсификации экономики. В стране сформировались крупные промышленно-финансовые группы, способные вести жесткую конкурентную борьбу на внутреннем и внешнем рынках, не боящиеся слияний и поглощений не только в масштабах национальной, но и мировой экономики.
На международной арене Россия почувствовала себя намного увереннее. Инструментарий ведения внешней политики, имеющийся в ее распоряжении, существенно расширился. В международных делах она стала, непривычно для ЕС, вполне независимой и самостоятельной.
В отношениях с Брюсселем Москва все тверже настаивает на должном учете и уважении своих национальных интересов, отказе лидеров и представителей ЕС от менторства и поучений, выстраивании отношений в строгом соответствии с требованиями равноправия.
У ЕС же претензии России на более весомую роль в Европе и мире не встречают никакого понимания. Более того, они вызывают неприязнь и отторжение. Но ни на что другое Москва больше не соглашается.
Такова общая картина на сегодняшний день. Выглядит она более чем безотрадной. Недоверие друг к другу, незнание и непонимание реально протекающих процессов на континенте и нежелание с ними считаться, формирование устойчиво предвзятых клише и стереотипов, инерционность проводимой политики оказывали и оказывают на отношения между Россией и ЕС тяжелое, деструктивное влияние. Фактически отношения поставлены с ног на голову. Вопреки бесспорным, объективным потребностям сближения и объединения усилий, Москва и Брюссель расходятся в разные стороны. Политическая риторика и популизм господствуют над прагматикой. Вместо культуры взаимоприемлемых уступок и компромиссов процветает сохранившаяся со времен «холодной войны» склонность к играм с «нулевой суммой». Стремительно развивающиеся деловое сотрудничество и человеческие контакты превращаются в заложников политического противостояния.
Это неразумно и бессмысленно. Вредит будущему. Противоречит интересам России и ЕС, интересам всего континента, политических элит, бизнеса и населения Европы.
Ситуация в отношениях между Россией и ЕС нуждается в коренном оздоровлении. Как его добиться, довольно очевидно. Нужны только политическая воля, решимость и стратегическое видение будущего.
Что делать?
По всей видимости, программа оздоровления отношений между Россией и ЕС должна состоять из четырех основных блоков. В первую очередь, все те, кто принимает политические решения, и их советники обязаны разобраться с тем, что происходит в Европе, что соответствует ее подлинным, объективным интересам, и, оттолкнувшись от понимания этих интересов, сделать правильный выбор. Настоящая статья задумывалась как самый первоначальный, пусть и небольшой, но необходимый вклад в решение этой задачи. Для нормальной постановки дела на этом направлении было бы желательно на порядок увеличить количество встреч, конференций и обсуждений. Следовало бы запустить неформальные диалоги для общения между политиками, парламентариями, дипломатами, бизнесменами, представителями гражданского общества, сделать их возможно более интенсивными и постоянными. Необходимо было бы также договориться о сдержанности и политической корректности, отказе от распространения непроверенной, предвзятой информации.
Второй блок мог бы состоять в возвращении средствам массовой информации функции информирования населения, а не культивирования слухов и домыслов. Отношения между Россией и ЕС можно будет освободить от опутывающих их догм и предубеждений только тогда, когда СМИ начнут честно, непредвзято, объективно рассказывать о том, что происходит во внутренней жизни и внешней политике друг друга. Это чертовски трудно и почти невозможно с учетом того, что СМИ питаются сенсациями и происшествиями, а не спокойной деловой работой, но необходимо.
В качестве третьего блока видится дальнейшее расширение экономических связей, предоставление бизнесу возможности нормально работать друг с другом, без политического давления, без многочисленных ограничений, связанных с существующими в России и ЕС законодательными и административными барьерами. Уже сейчас товарооборот между Россией и ЕС постоянно увеличивается где-то на 20% в год. Россия недавно стала третьим по величине торговым партнером ЕС. Но потенциал экономического взаимодействия в десятки, а может быть, и в сотни раз больше.
Над четвертым блоком Москва пытается наладить работу с Брюсселем уже несколько лет. Речь идет о модернизации договорно-правовой базы отношений. На этом вопросе хотелось бы остановиться несколько подробнее.
Потенциальное значение действующего СПС для России
Молодое суверенное государство Россия, возникшее в начале 90-х годов прошлого века на территории бывшего СССР, провозгласило целью своего развития построение современного демократического общества. Оно сделало безусловный выбор в пользу рыночной системы хозяйствования и интеграции в мировую экономику. В международном плане этот выбор был закреплен, прежде всего, в СПС.
Этот специфический, двусторонний договор подтверждает приверженность молодого государства основным демократическим ценностям: плюрализму, верховенству права, уважению к правам человека.
В нем провозглашается курс на построение правовой, политической и социально-экономической модели, ассоциируемой обычно с европейской моделью развития. Сутью курса является сближение с ЕС.
СПС содержит достаточно конкретную программу действий, направленных на достижение этих целей. Оно оснащено вполне пригодным для этого инструментарием. В отношениях между Россией и ЕС безотлагательно вводились в действие материальные нормы права ГАТТ и ВТО. Создавались предпосылки для экономической интеграции в том, что касается ряда основополагающих свобод предпринимательской деятельности (учреждение компаний и т.п.), обеспечения трудовых прав трудящихся, широчайшего охвата областей сотрудничества. Предлагалось запустить работу по сближению законодательства России с правом Европейского сообщества. Предусматривалось создание организационных структур по управлению сближением и интеграцией, включая межправительственные и межпарламентские институты партнерства и сотрудничества различного уровня.
Таким образом, СПС вполне могло бы стать продолжением конституционного порядка нашей страны. Но не стало. Содержащийся в нем позитивный потенциал не был реализован.
Провал СПС
В силу ряда объективных и субъективных причин, отмеченных выше, так случилось, что по доверию к СПС изначально был нанесен весьма чувствительный удар. На ратификацию СПС и его введение в силу ЕС затратил несколько лет. В период реформ, в постреволюционную эпоху, которую переживала Россия, когда безнаказанно нельзя терять ни одного дня, это было слишком расточительно.
Более того, Брюссель сразу же попытался использовать СПС в односторонних интересах, переведя его тем самым из категории инструментов партнерства и сотрудничества в орудие нажима и давления. В результате этого у правящей элиты к СПС возникло в какой-то степени объяснимое предубеждение.
СПС в полную силу так никогда и не заработало. Две трети его положений не применяются. Они остаются спящими нормами. Национальная судебная система по-настоящему не была подключена к обеспечению их применения. Как следствие этого, они оказались висящими в воздухе.
Не были использованы надлежащим образом и положения СПС, предусматривающие формирование вторичного, имплементационного права, системы документов и договоренностей, которые бы шли в их развитие. Работа по конкретизации правового режима партнерства и сотрудничества, закрепляемого в СПС, пошла вхолостую.
Институтам управления партнерством и сотрудничеством не была придана достаточная эффективность. Внешне их система выглядит впечатляюще. В ней задействованы чуть ли не все этажи власти. Однако на деле частые и регулярные встречи в верхах не опираются на мотивированные, заряженные на достижение результата экспертные и другие рабочие структуры.
СПС оказалось лишено надежных механизмов разрешения споров и антикризисного управления. В результате любые противоречия и разногласия конъюнктурного характера, в которых нет ничего страшного и необычного для международных отношений, стали напрямую бить по взаимному доверию, взаимопониманию и культуре уступок и поиска компромисса.
СПС не обеспечило в достаточной степени разделение политики и делового сотрудничества. Как следствие этого чисто политические сложности стали тормозить взаимодействие на уровне личности, общества и бизнеса.
И главное – будущая форма связей между Россией и ЕС была намечена в СПС весьма расплывчато. Оно ограничивается лишь упоминанием возможности в какой-то перспективе приступить к переговорам о создании зоны свободной торговли
Весь этот негативный опыт, недостатки и пороки действующего СПС надо учесть при подготовке будущего базового договора между Россией и ЕС нового поколения.
Новая попытка
Согласование и заключение такого договора для Москвы будет означать вторую попытку закрепления в интеграционном документе обязывающего характера сделанного ею европейского выбора. СПС-2 вполне может быть построено таким образом, чтобы предоставить России реалистическую возможность воспринять европейскую модель социально-экономического развития, вобрать лучшие ее черты, не утрачивая и не теряя национальной самобытности.
Для того чтобы ответить на вопрос, что для этого надо, достаточно указать на возможные рецепты исправления перечисленных выше пороков и недостатков действующего СПС.
В новом базовом договоре важно четко и ясно сформулировать, чего стороны ждут друг от друга в будущем, какую форму своему взаимному сотрудничеству они собираются придать через 5, 10, 15 или 25 лет. При этом никакая возможность не должна исключаться.
Договору следует придать последовательно равноправный характер. Безусловный императив – установление преград на пути его одностороннего использования в ущерб другой стороне.
Крайне важно заложить в нем поддержку регионального и субрегионального сотрудничества, содействие интеграционным процессам на пространстве бывшего СССР, концепции и понятия общего континентального рынка, правового, экономического, политического и социального пространства.
По своему содержанию новый базовый договор не должен исчерпываться регулированием межгосударственных, межправительственных отношений. Совершенно необходимо, чтобы он устанавливал правовые режимы, не зависящие от политической власти, давал личности и бизнесу вполне конкретные и определенные права, предусматривал их юрисдикционую защиту. Речь идет о максимальном насыщении СПС-2 нормами прямого действия и включении в него судебных механизмов их обеспечения.
Новый договор должен ориентировать органы партнерства и сотрудничества на осуществление конкретной программы действий. Для этого в нем важно закрепить график поэтапного перехода от менее продвинутых к более продвинутым формам интеграции, отвечающую этим целям смену правовых режимов.
Сближение законодательства и правоприменительной практики желательно поставить в них на принципиально иную институциональную основу. Возможный вариант – создание влиятельного органа, Совета или Комитета, по сближению правовых систем.
Помимо такого органа свое веское слово могли бы сказать парламентские круги обеих сторон. Это станет возможным в том случае, если удастся создать механизм раннего оповещения о программах законодательной деятельности и учета взаимных пожеланий по модификации подготавливаемых законопроектов. Действующие органы межпарламентского сотрудничества было бы неплохо переформатировать, поручив им, в первую очередь, заняться обсуждением законодательного процесса и подготавливаемых законопроектов, гармонизацией законодательства и правоприменительной практики.
Чтобы система органов управления совместным экономическим и юридическим пространством эффективно заработала, ее важно было бы достроить элементами обязательного принятия и исполнения решений. Нужны такие совместные структуры, которые позволяли бы предупреждать кризисные явления в двусторонних отношениях и выводить споры за рамки текущих отношений, переводя их в плоскость технического рассмотрения и урегулирования.
Наконец, велением времени является создание органов прямого и постоянного сотрудничества на уровне общества, регионов и негосударственных организаций.
И, конечно же, в новом договоре обязательно надо закрепить безусловную приверженность общим ценностям, отраженным в Уставе ООН, международном Билле о правах человека, документах ОБСЕ, только совместно и одинаково толкуемым и понимаемым сторонами.
Переговоры по СПС-2 дают России и ЕС второй шанс. Его нельзя упустить. Необходимо исходить, на этот раз, не из абстрактных схем, а из объективно существующей потребности в единстве, объединении усилий и интеграции.
*1 Статья подготовлена по заказу Фонда Робера Шумана на русском и французском языках в рамках программы сотрудничества между Фондом и Европейским учебным институтом при МГИМО как совместная публикация. Французская версия статьи одновременно выходит в издании Фонда и будет помещена в следующем номере нашего журнала.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
№8-9(14), 2007