Набросок к концепции нового партнерства между Россией и Европейским Союзом

Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда – проект №09-03-00513а
«Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза,
создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».

О том, как это происходит на практике, напомнил первый в истории человечества глобальный экономический кризис. Уроки, которые пытаются из него извлечь, зачастую вызывают недоумение. Они только всех запутывают. На самом деле все достаточно очевидно. Необузданная стихия ведет к гибели. Безответственность недопустима. Предотвратить взрыв всегда проще, чем устранять его последствия. Это в тысячи, миллионы раз выгоднее. Не допустить его – наша обязанность. К усвоению полученного урока взывают стремительно увеличившаяся армия безработных по всему миру, падение жизненного уровня населения, удар, нанесенный глобальным кризисом по реальному сектору экономики и потреблению, миллионы мигрантов, потерявшие старую родину, от которых вынуждена была отказаться новая.

Однако в мировой политике от уроков беспечно отмахиваются, как будто она наделена хоть каким-то иммунитетом, как будто она, в отличие от мировой экономики, существует где-нибудь на Луне, а не на нашей грешной Земле. В действительности все симптомы тяжелейшей болезни, охватившей наше планетарное общество, налицо. Достаточно только всмотреться в происходящее без предубеждений, сняв «очки-велосипед», отказавшись от старых неработающих идеологических схем.

Общие вызовы

В мировом сообществе все пекутся о своих личных интересах, и, со злорадством и внутренним удовлетворением, приносят в жертву чужие. Ставка делается на односторонние меры. С упрямством и настойчивостью, достойными иного применения сил, государства, политические элиты, бизнес пытаются добиться преимуществ за счет других. Ненависть, остервенение, ксенофобия, радикализм, фундаментализм пышными цветами расцвели повсюду, даже в относительно благополучных обществах. Они достигли невиданного распространения и остроты. Государства и созданные ими разнообразные международные и наднациональные структуры реагируют на все это с чудовищным опозданием. Во многом их реакция ограничивается лишь пустыми словами, обещаниями и сетованиями. Потенциал международного сотрудничества, с помощью которого можно было бы купировать опасное сползание к пропасти, остается нереализованным. Зачастую сотрудничество вообще оказывается парализованным. Но бить в колокола некому. Экспертное сообщество находится в интеллектуальной прострации. Оно усыплено мелкими временными успехами отдельных региональных и субрегиональных проектов и по инерции цепляется за устаревшие, давно уже неработающие парадигмы.

Как следствие, ядерное оружие неудержимо распространяется по планете. Ведущие мировые игроки ничего делать не хотят или просто не в состоянии. Де-факто они смирились с преступным расширением ядерного клуба. Пороговыми государствами, обретающими способность в кратчайшие сроки перейти к реальному производству ядерного оружия, на наших глазах становится все более широкая группа стран - очень разных, нестабильных, с неустойчивыми политическими системами, представляющих серьезную опасность и для себя, и для окружающих. Еще чуть-чуть и все мы окажемся в принципиально новой военно-политической реальности страшного, опасного, непредсказуемого мира.

К обладанию ядерными зарядами и средствами доставки рвется международный терроризм. Рано или поздно, если все будет идти как сейчас, он их получит. Когда это случится, все мы станем заложниками. Угрозы и шантаж станут обыденными. С международным терроризмом нужно будет не только бороться. К нему придется приспосабливаться. Причем жертвуя самым важным и дорогим – верой, принципами, благополучием. А ведь терроризм возникает не на пустом месте. Он имеет глубокие корни. Ряды террористов постоянно пополняются. Питательной средой для их воспроизводства остаются нынешний миропорядок и та самая политика, которая реализуется на международной арене и претендует на решение глобальных проблем.

Порог применения военной силы опасно снизился. Войны полыхают повсюду. Ими охвачены все континенты. Варьируется лишь их интенсивность. В каких-то местах вооруженное противостояние вырвалось наружу. Где-то оно загнано вглубь, и к нему усиленно готовятся. В ряде случаев его удалось остановить. Но справиться с породившими его причинами у международного сообщества не получается.

Нищета, бедность, неразвитость и жажда мести никуда не исчезли. Также как и глубочайшее неравенство между странами и различными стратами общества. А на горизонте, в дополнение к «привычным» продовольственному, энергетическому, экономическому кризисам, маячат новые, не менее страшные и разрушительные. Среди них – порождаемые нехваткой питьевой воды, борьбой за ресурсы, деградацией земель, повышением уровня мирового океана и общей дестабилизацией климата на планете.

Теми или иными эндогенными кризисами охвачены все общества, в том числе самые развитые и демократически структурированные. Социальный мир отнюдь не гарантирован. Перед необходимостью структурной перестройки национальной экономики, политической, социальной, пенсионной сферы, сферы здравоохранения и образования в условиях демографических дисбалансов стоит подавляющее большинство государств.

Противоречие нынешнего состояния дел в отношениях между Россией и ЕС объективным потребностям сотрудничества и пути его преодоления

На этом фоне характер отношений между Россией и Европейским Союзом нужно оценивать совершенно иными мерками, нежели это принято делать. Не по тому, что достигнуто, пусть достигнуто и не так много, а по тому, что упущено – вот упущенных возможностей, напротив, просто бездна. Под этим углом зрения, о политике, проводимой сторонами, можно сказать известным афоризмом «это хуже, чем преступление, это ошибка».

Отношения нужно менять и делать это в кратчайшие сроки и самым радикальным образом. Иначе обеим сторонам грозит дальнейшее падение международной конкурентоспособности и утрата внутренней стабильности.

Речь должна идти о формировании принципиально новой культуры партнерства и взаимодействия. Вопрос необходимо ставить о разработке Москвой и Брюсселем долгосрочного интеграционного проекта. Запуск подобного проекта имеет для сторон жизненно важное значение. Его успех обеспечил бы и вывод всей системы международных отношений на траекторию позитивного развития.

Таким проектом видится создание Большой Европы без разделительных линий. Ее построение покончило бы с разделением континента. Оно положило бы предел продолжающемуся скрытому и открытому противостоянию, наносящим ущерб обеим сторонам. Оно позволило бы восстановить историческую справедливость.

Большая Европа могла бы вырасти из всеохватывающего набора общих пространств, экономического, правового, безопасности и многих других. Их ростки пробиваются повсюду. Будь то частное предпринимательство, человеческие контакты или получение качественного образования. Но их надо «поливать». Их важно холить и лелеять и создавать для их развития максимально благоприятную среду. Это обязанность политической власти.

Для регулирования и управления общими пространствами нужно создать адекватные административные структуры. Таким структурам следует придать комплексный, а еще лучше системный характер. Для этого структуры управления на национальном и наднациональном уровне должны быть тесно связаны между собой и обладать необходимой целостностью.

Один из главных вызовов – скоординированные действия на международной арене. Внешняя политика всегда была и остается продолжением внутренней. Партнерство в решении глобальных и текущих международных проблем проложит путь к еще более тесному взаимодействию в обустройстве внутреннего правового, экономического и социального порядка взаимодействующих сторон.

Фактически дело следовало бы вести к учреждению в среднесрочной перспективе политического, военно-стратегического и экономического союза, но без какого-либо растворения в нем специфики и особенностей Европейского Союза, России и их соседей. Такая перспектива отнюдь не пустая фантазия. В ее пользу действуют объективные факторы. Но для того, чтобы она реализовалась, необходимо четкое понимание того смысла, который мы вкладываем в построение общих пространств, и преодоление ложных мифов и стереотипов, связывающих сотрудничество между Москвой и Брюсселем по рукам и ногам и тянущих их в прошлое.

Согласованная интерпретация общих пространств как лакмусовая бумажка взаимопонимания между элитами России и ЕС и реальности совместного интеграционного проекта

До сих пор Москва и Брюссель своей совместной целью провозгласили создание общих пространств только на словах. И дело не в том, что реализация дорожных карт построения таких пространств застряла на самом начальном этапе. Запущены лишь многочисленные диалоги, сформированы рабочие группы, созданы переговорные площадки. Они очень помогают понять друг друга, установить личные контакты, создать необходимую атмосферу для продвижения сотрудничества. Однако ни реальных решений они не принимают, ни поддержкой их осуществления не занимаются. В результате переход к реальному взаимодействию не получается.

Это плохо само по себе. Но то, что препятствует продвижению сотрудничества, связано все же с другим. Стороны не выработали единого понимания того, в чем общие пространства должны заключаться. Они имеют на этот счет разные представления. Их практическая политика противоположна самой сути общих пространств.

Ведь общие пространства подразумевают, что ЕС и Россия рассматриваются как определенная целостность, об общем прогрессе которой обе стороны должны заботиться. Если они капитализируют некоторые достижения за счет друг друга, целостность проигрывает. Как следствие этого, проигрывает каждый из партнеров: в том числе и что-то себе прирастивший, а не только что-то потерявший или утративший.

Москва и Брюссель об этом недальновидно забывают. В результате их совместная конкурентоспособность, а равно международная конкурентоспособность ЕС и России намного ниже, чем она могла бы быть. Из этого порочного круга надо вырываться – и ломать для этого, прежде всего, устоявшиеся представления индивидуализма и односторонней выгоды, из которых они исходят. Без этого двигаться вперед просто не получится.

Второе глубочайшее заблуждение, от которого следует отказаться, покончить с ним решительно и как можно быстрее, состоит в неверном понимании пространств. Двусторонними отношениями и взаимодействием они не ограничиваются. Их суть вообще совершенно в другом. Общие пространства – это объединение территорий и ресурсов обеих сторон для достижения общих целей и обслуживания общих интересов. Это игра по общим правилам и совместное управление теми аспектами совместного существования обществ и хозяйственных механизмов России и ЕС, на которые распространяется общий проект.

Под этим углом зрения главным в новом базовом соглашении между Россией и ЕС должны быть общие правила игры, обязательные для всей Большой Европы. Они транслировались бы в общие правовые режимы, в соответствии с которыми жили бы и работали бизнес, простые люди и управленческие структуры, вне зависимости от того, где они находятся – в России или ЕС.

Аналогичным образом на органы управления сотрудничеством и партнерством между Россией и ЕС нужно смотреть не как на органы межправительственного взаимодействия – это путь в никуда. Им следует придать такой статус, для них следует разработать такие процедуры, которые позволяли бы им реально регулировать и направлять развитие общих пространств, т.е. того, что происходит одновременно и в России, и в ЕС, и в трансграничном разрезе.

Приведенное понимание общих пространств снимает все проблемы с определением содержания стратегического партнерства, по которому между Москвой и Брюсселем нет пока никакой ясности. Стратегическое партнерство состоит в защите одинаково понимаемых интересов партнера как своих собственных. Оно заключается в заботе о гражданах и бизнесе друг друга как о своих собственных. Оно с необходимостью предполагает полный и последовательный отказ от односторонних мер, чреватых нанесением ущерба одному из партнеров.

Одновременно продвижение к построению подобным образом понимаемых общих пространств оказывается необходимой предпосылкой для выстраивания нормальных бесконфликтных связей между Россией и ЕС в отношении пояса дружественных государств, образующих общее соседство, и в отношениях между Россией и ЕС на пространстве общего соседства. Москва и Брюссель договариваются, что они дают общим соседям то, что они дают друг другу. Выгоды, предоставляемые общим соседям, перестают быть направленными друг против друга. Они превращаются в общую выгоду. Из навязываемых общие правовые режимы становятся заранее согласованными и взаимовыгодными.

Выход на описанное понимание общих пространств открывает принципиально иные перспективы совместного обеспечения внутренней безопасности и противостояния общим угрозам. Международная многонациональная преступность не имеет границ. Как только Москва и Брюссель начнут рассматривать международную преступность как общего врага, а не противника, с которым надо бороться по отдельности, эффективность их работы на данном направлении на порядок возрастет. Ведь они смогут сообща бить не по отдельным отрядам организованной преступности, а по всей ее цепочке. Они будут не просто объединять свои силы время от времени для проведения совместных операций, хотя и это было бы огромным прогрессом, а начнут работать в одинаковом ключе. Преступности в масштабах континента будет противостоять превенция, пресечение и наказание в масштабах континента.

В плане международного сотрудничества Москва и Брюссель смогут снять взаимное недоверие и подозрительность и вместо предъявления взаимных претензий и обвинений, сконцентрироваться на совместном решении региональных и глобальных проблем. Ведь они получат общую повестку дня, отвечающую потребностям общего пространства безопасности.

Совместная программа действий

Восприятие друг друга Москвой и Брюсселем как двух частей Большой Европы, сделавших выбор в пользу ее реального построения, возможно более глубокого сближения и осуществления общего интеграционного проекта, меняет абсолютно все. Оно открывает перед Большой Европой, перед Россией и ЕС и всеми европейскими странами качественно новые перспективы. Оно дает возможность непредвзято оценить все, что делалось раньше в контексте двусторонних отношений, и наметить конкретную программу позитивных действий.

Первым делом сразу же выясняется, что очернительство друг друга в средствах массовой информации и в общественном мнении противоречит интересам общих пространств и носит сугубо деструктивный характер. Голословные обвинения, шельмование, заявления и обнародование материалов, близких по своей природе к диффамации, должны быть оставлены в прошлом. Для того чтобы переформатировать двусторонние связи, России и ЕС как воздух нужны формирование и утверждение позитивного образа друг друга. Им необходимо доброжелательное, честное освещение друг друга в СМИ. Для решения этой задачи ни к какому использованию административного ресурса, самоцензуре, подкупу свободной прессы или репрессиям в ее отношении прибегать не потребуется. Достаточно будет лидерам России, ЕС и государств-членов четко сформулировать цели стратегического сближения и интеграционного проекта, самим придерживаться высокой этики двусторонних отношений и разъяснить, какой Большая Европа видится обеим сторонам, как СМИ и общественное мнение начнут работать на благожелательное восприятие друг друга и поддержку этих общих целей. Все зависит не от естественной склонности СМИ к «клубничке» и размещению скандальных материалов, привлекающих аудиторию, а от последовательности слов и дел политического руководства сторон, их способности перешагнуть через старые предубеждения и стереотипы и перейти к позитивному сотрудничеству и партнерству.

Осуществление интеграционного проекта потребует существенных изменений в стилистике работы государственного гражданского аппарата России, ЕС и его стран-членов. Все они должны жить и действовать согласно высшим стандартам надлежащего управления. Это подразумевает полную транспарентность их работы, повсеместный переход к электронному правительству на всех уровнях и обеспечение беспрепятственного доступа населения к затрагивающей их государственной информации. То, что государственная служба и каждый ее сотрудник должны быть подконтрольны обществу и нести ответственность за принимаемые решения и их осуществление, является труизмом. Однако только в теории. Чтобы стать повседневной практикой указные требования должны быть подкреплены высоким социальным пакетом, угроза потери которого предупреждала бы злоупотребления служебным положением, и возможностью предъявления всем служащим и государственным структурам регрессивных исков, за которым могло бы следовать чувствительное наказание вплоть до конфискации имущества по всему свету. Они должны опираться на нетерпимое отношение к некомпетентности, непотизму и коррупции. Высокопрофессиональная, грамотная, тщательно подготовленная, имеющая необходимые навыки взаимодействия, гражданская служба России, ЕС и его стран-членов станет, должна стать естественной опорой и локомотивом совместного интеграционного проекта.

Стержнем построения подобным образом понимаемых общих пространств призвана стать полная свобода доступа ко всем факторам производства товаров и услуг в масштабах континента и их свободное обращение. Естественно, она будет достигаться поэтапно, на протяжении определенного переходного периода. Тем не менее, такая цель должна быть сформулирована и закреплена в новом базовом соглашении. Она создаст ситуацию правовой и политической определенности в отношениях между Россией и ЕС, задаст вектор развития внутри ЕС и Росси и их двустороннего партнерства.

Свободный доступ к факторам производства товаров и услуг будет включать, в том числе, доступ к природным ресурсам и средствам их транспортировки и любым технологиям невоенного назначения. Его неотъемлемыми элементами станут свобода передвижения трудящихся и лиц свободных профессий, свобода учреждения и деятельности компаний, предоставление предприятиям друг друга национального режима.

Формирование политико-правовых основ реализации интеграционного проекта позволило бы высвободить колоссальный творческий потенциал простых людей и бизнеса на пространстве всего континента, сдерживаемый административными и другими препятствиями. Оно помогло бы направить превращение Большой Европы в зону мира, стабильности, процветания и безопасности.

Но одних только «разрешительных» мер было бы недостаточно. Они с необходимостью должны быть поддержаны многолетней полновесной программой крупномасштабных проектов, призванной связать между собой и сблизить две части континента.

Такой программой могли бы охватываться все области человеческой деятельности и экономического развития. Ее основными блоками могли бы стать:

- массированные капиталовложения в общеевропейскую инфраструктуру, включая все виды транспорта, связи и передачи данных;

- объединение материальных, финансовых и управленческих ресурсов для реализации крупномасштабных индустриальных проектов и проектов в сфере предоставления услуг;

- совместное строительство новых наукоградов, техноцентров, инкубаторов инноваций по самым нужным и перспективным направлениям научно-технического прогресса и создание максимально благоприятных условий для промышленного внедрения новых открытий и изобретений;

- совместное финансирование создания новых и модернизации и укрепления существующих вузов, а также инструментов мобильности студентов и преподавателей в масштабах всего континента;

- совместное финансирование диверсифицированной программы поддержки среднего и мелкого бизнеса на территории друг друга;

- разработка совместных проектов для реализации в третьих странах, включая помощь развитию и т.д.

Столь масштабная программа потребует учреждения крупных совместных фондов для предоставления суверенных гарантий, доступа к длинным деньгам и беспрепятственного финансирования общих начинаний, а равно привлечения к их финансированию крупнейших частных банков и инвестиционных компаний на условиях государственно-частного партнерства.

Но это необходимо в любом случае. Недофинансирование, особенно в нынешней экономически неблагоприятной ситуации может подорвать любые усилия по обеспечению политического сближения конкретными практическими шагами. В этом плане можно было бы подумать о создании механизма автоматических отчислений в общий бюджет партнерства и сотрудничества.

Одновременно одним из первых шагов могло бы стать создание постоянного секретариата общих пространств между Россией и ЕС.

Переоценка ценностей

Объективно предпосылки для перехода к новой стратегии во взаимоотношениях между Россией и ЕС сейчас намного лучше, чем раньше. К сожалению, это связано не с успехами интеграционного проекта, осуществляемого странами ЕС, или модернизацией России, а прямо наоборот. К началу нового десятилетия стало совершенно очевидно , что ценность геостратегической связки ЕС с США падает, удельный вес ЕС в мировой политике сокращается, а России не удается структурная перестройка экономики с опорой на собственные силы. В результате сближение между двумя частями континента потенциально превращается в весомый фактор, способный купировать и даже развернуть негативный тренд в их эволюции.

Избрание Барака Обамы президентом США породило у элиты и населения интеграционного объединения крайне завышенные ожидания. По эту сторону континента очень надеялись на то, что новая администрация отдаст должное значению ЕС для эффективного управления международными процессами и соответственно сделает ставку на совместное решение сложных международных проблем. Ничего подобного не произошло.

В результате выяснилось, что несколько пренебрежительное отношение Вашингтона к своим европейским партнерам, и предпочтение, отдаваемое односторонним действиям, связаны не с личностью Джорджа Буша-младшего и давлением неоконсервативной идеологии, а с противоречиями в отношениях между США и ЕС.

То, что у США и ЕС самые тесные союзнические связи, то, что они разделяют общие ценности и фактически образуют некоторую евро-атлантическую общность, вовсе не означает, что у них единые интересы и приоритеты или что они в состоянии вносить одинаковый вклад в поддержание и/или переналадку сложившегося мирового порядка. Вашингтон считает, что в Европе сейчас нет каких-то крупных проблем, требующих для своего решения американского вмешательства. Во всех других регионах планеты они имеются. Многие из них приобрели для США жизненно важное значение.

Вашингтон также убежден в том, что во внешнеполитическом плане ЕС далеко до единства. Лиссабонский договор в этом плане ничего не изменил. Поэтому проще и рациональнее по-прежнему работать с отдельными странами ЕС и формировать с ними коалиции по интересам.

Есть у Вашингтона и большие претензии к Брюсселю в связи, как полагают в американском истеблишменте, с низкой отдачей от политических инвестиций в ЕС и откровенно недостаточной помощью со стороны ЕС в осуществлении международных силовых акций. Мол, сначала Ирак, а теперь Афганистан и проч. американцам приходится вытаскивать почти исключительно на своих собственных плечах.

Наряду с США, Европейский Союз остается крупнейшим в мире хозяйственным комплексом. Вместе с тем, на протяжении уже критически продолжительного периода времени он развивается намного медленнее в экономическом и технологическом плане, чем быстро растущие экономики. Как следствие центр деловой активности смещается в Юго-Восточную Азию и Тихоокеанский бассейн.

Глобальный экономический кризис резко ускорил этот процесс. В большей или меньшей степени все страны ЕС испытали спад производства. В Китае, Индии, некоторых других конкурентах ЕС они остались на высоком уровне. Но, что еще важнее, страны ЕС обременены неподъемно высокой задолженностью, как, например, Великобритания, Испания, Греция и др. Соответственно перспективы существенного улучшения ситуации в ЕС относительно призрачны. И в краткосрочной, и среднесрочной перспективе. Экономика ЕС в 2008-2009 годах пережила настолько глубокий спад, признают официальные документы ЕС, что на восстановление прежнего объема ВВП потребуется от двух до четырех лет и вдвое больше для снижения безработицы к докризисному уровню*2.

А, значит, соотношение сил в мире и дальше будет меняться не в пользу ЕС.

Причем в Брюсселе не осознают, что быстро растущие экономики уже оказывают во многом определяющее влияние на мировое развитие. Пример Китая убедил все остальные развивающиеся страны в преимуществах либерализации мировой экономки в гораздо большей степени, чем все призывы развитых стран и предложенные ими стимулы. Из всех государств, входящих в ВТО, именно Пекин взял на себя наиболее далеко идущие обязательства в области либерализации сектора услуг. В этом плане уже не развитые страны выступают в качестве лидеров, а, наоборот, на них давит Индия, заставляя занять более продвинутую позицию в вопросах его либерализации. По вопросам снятия протекционистских барьеров и прекращения государственного субсидирования сельского хозяйства на них давит Бразилия.

В плане спасения мировой финансовой системы, пошатнувшейся под ударами глобального экономического кризиса, Китай, Индия, Бразилия, Южная Корея были отнюдь не менее деятельными и эффективными, чем США и ЕС. И справились они со своими внутренними проблемами, судя по всему, намного быстрее.

Да и по климатической повестке дня, как показал Копенгагенский саммит, от быстро растущих экономик и их договоренностей с США зависит больше, чем от ЕС.

О создании Группы-20 можно даже не упоминать.

Так что ЕС не просто теряет в весе в мировых делах или сталкивается с угрозой ослабления своих позиций. Он уже много потерял.

То, насколько сильно пострадала российская экономики от глобального экономического кризиса, хорошо известно.

Таким образом, события последних лет лишний раз продемонстрировали, насколько много Россия и ЕС теряют, игнорируя интересы друг друга, стараясь развиваться параллельными курсами и отказываясь от преимуществ, которые могло бы им дать осуществление того или иного совместного интеграционного проекта и углубление взаимозависимости.

Вывод однозначен. У сближения между Россией и ЕС и построения Большой Европы нет разумной альтернативы. От дальнейшей затяжки с переходом к новой стратегии строительства действительно партнерских отношений России, ЕС и его государствам-членам будет только хуже.

© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

*1 Авторский вклад в Аналитический доклад российской группы международного дискуссионного клуба «Валдай» в составе: Караганов С.А., Бордачев Т.В., Иванов И.Д., Лукьянов Ф.А., Энтин М.Л. «К Союзу Европы». – М., 2010.

*2 См. The European Competitiveness Report 2009 of 7 December 2009 – Doc. 17185/09 of 7 December 2009 и базирующиеся на докладе последующие политические документы, включая Заключения Совета ЕС о необходимости в новой индустриальной политике от 1 марта 2009 г.: Council conclusions on the need for a new industrial policy / 2999th Competitiveness Council meeting, Brussels, 1 March 2010.