Партнерство для модернизации – путь к сближению России и Европейского Союза

Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда – проект №09-03-00513а
«Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза,
создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».

Какой бы выигрышной и притягательной инициатива ни была – это признание в неудаче. Но и одновременно – отражение политической воли и желания изменить все в лучшую сторону. Указание на то, что за ними стоят серьезные интересы. Что от ее реализации ожидают большую выгоду. Что для ее осуществления готовы задействовать необходимые ресурсы.

В полной степени это относится к совместной инициативе Москвы и Брюсселя «Партнерство для модернизации». Ведь главное предназначение инициативы состоит в том, чтобы открыть новую страницу в отношениях между Россией, Европейским Союзом и его государствами-членами. Она предлагает переосмыслить эти отношения и придать им принципиально иную динамику. Она амбициозна. Она подталкивает к тому, чтобы вообще по-новому подойти к определению целей и задач, самого алгоритма взаимодействия.

Значит, для того, чтобы по-настоящему разобраться в том, что представляет собой эта инициатива, надо ответить на несколько взаимосвязанных вопросов. Прежде всего, следует уяснить, почему нынешнее состояние отношений между Россией и ЕС не удовлетворяет обе стороны, и, соответственно, на какие потребности она откликается. Затем, надо понять, что стороны рассчитывают получить в результате ее реализации. Наконец, важно убедиться в том, что связанные с ней ожидания достаточно обоснованы, посмотреть, как она вписывается в уже существующие нормативные рамки и практику сотрудничества, прикинуть, сможет ли она их переформатировать и, если да, то в какой степени.

Время пришло

Знаменательно, что идеи партнерства ради модернизации появились на излете нулевых годов. Они сразу же были подхвачены руководством России и ЕС, и после сравнительно короткого периода их осмысления получили официальное признание. Мозговые центры приступили к работе над ними и предварительному обмену мнениями во второй половине 2009 года. Впервые они были озвучены на Стокгольмском саммите Россия-ЕС осенью этого же года. А уже «на 25-й встрече на высшем уровне в Ростове-на-Дону 31 мая – 1 июня 2010 года Россия и ЕС дали старт» процессу, получившему название инициатива «Партнерство для модернизации»*2.

К этому времени и в мире в целом, и на европейском континенте сложилась качественно новая политическая ситуация. Основополагающие представления о путях глобального развития, доминировании в международных отношениях и роли государства в экономической деятельности, на которые ведущие политические силы планеты ориентировались последние десятилетия, оказались поколебленными. Началась очень серьезная, чуть ли не тотальная переоценка ценностей. Параллельно все ведущие мировые игроки приступили к глубокой корректировке проводимого политического курса и осуществляемой экономической стратегии. В этих условиях идеи модернизации и широкого международного сотрудничества во имя модернизации упали на хорошо возделанную почву. Они оказались очень своевременными и, что еще более важно, крайне востребованными.

Пережитый Москвой и Брюсселем очередной кризис в их взаимоотношениях, связанный с августовскими событиями 2008 года, и уроки глобального финансово-экономического кризиса наглядно продемонстрировали, насколько тяжелые последствия имеет для обеих сторон неблагополучие в их взаимоотношениях. Одновременно они убедили политическую элиту России и ЕС в том, что от общих слов нужно переходить к делу и, засучив рукава, приступить к переформатированию управления двусторонним взаимодействием и наполнению его качественно новым содержанием.

На излете нулевых политические элиты оказались готовы к тому, чтобы откликнуться на новые идеи также и потому, что для их реализации возникли необходимые предпосылки. Вот наиболее значимые из них. После прихода в Белый дом в Соединенных Штатах Америки новой администрации наметился восходящий тренд в отношениях между Россией и США. Гораздо более спокойным и сдержанным сделалось восприятие друг друга Россией и странами ЦВЕ, в первую очередь Польшей, Россией и странами Балтии. В Евросоюзе, наконец-то, завершился конституционный кризис. Стали более-менее понятными новый абрис институтов ЕС и распределение компетенции как внутри Союза, так и между ЕС и государствами-членами. Несколько большую предрасположенность к тесному сотрудничеству и взаимодействию с НАТО, ЕС и его государствами-членами начала демонстрировать и Российская Федерация. Основным ориентиром своей внутренней и внешней политики Кремль провозгласил курс на модернизацию. Неотъемлемым элементом практического перехода к его осуществлению должно стать сближение с теми ведущими мировыми игроками, которые могут содействовать максимально быстрому достижению поставленных целей*3.

Традиционные вызовы

Переход к новым формам взаимодействия подразумевает решение двуединой задачи. С одной стороны, нужно избавиться от того, что мешало в прошлом, преодолеть почти врожденные пороки, присущие отношениям между Россией и ЕС. С другой стороны – важно придать новым формам те позитивные качества, которые отсутствовали ранее.

Среди того, что подрывает эффективность взаимодействия между Россией и ЕС, прежде всего, следует отметить взаимную подозрительность, нестабильность, излишнюю политизацию любых, даже рутинных, проблем, неспособность воплощать провозглашаемые лозунги в конкретные дела, неэффективность механизмов и процедур управления партнерством, отсутствие объединительной долгосрочной цели. Политики и специалисты, следящие за тем, как складываются отношениям между Россией и ЕС, прекрасно знают, о чем идет речь. Примеры, возведенные в систему, подробно описаны и разобраны в публикациях Института Европы РАН и Европейского учебного института при МГИМО*4. Поэтому в подробных комментариях или доказательствах нет необходимости. Ограничимся лишь несколькими иллюстративными замечаниями.

Подозрительность. В отношениях между Россией и ЕС хватает раздражителей. Так, Москва воспринимает политику Брюсселя на постсоветском пространстве крайне настороженно. Она относится к ней с откровенным недоверием, подозревая ЕС и его государства-члены в стремлении подорвать ее позиции в своем ближайшем зарубежье, оторвать от нее братские страны, составлявшие вместе с ней на протяжении веков единое целое, расширить за ее счет свою сферу влияния. Сугубо негативно оцениваются Москвой и Политика соседства ЕС, и Восточное партнерство, и другие подобного рода начинания.

В свою очередь, Брюссель настойчиво пытается убедить и самого себя, и всех остальных в том, что Москва несет угрозу энергетической безопасности ЕС, и зависимость ЕС и его государств-членов от поставок энергоносителей из России должна быть уменьшена. Под любым предлогом он обвиняет Кремль в использовании энергетического оружия и оказании давления на соседние страны. Несмотря на колоссальные, порой неоправданные издержки, вынуждает частный бизнес переходить на альтернативные источники энергии и лоббирует освоение любых альтернативных путей доставки углеводородов в обход России.

Причем, взаимная подозрительность далеко не беспочвенна. Антироссийские силы и политики в странах СНГ прямо ориентируются на ЕС и его государства-члены. Не без их поддержки и поощрения режим Саакашвили в Грузии стал осуществлять силовую политику, приведшую, в конце концов, к взрыву в Закавказье. В качестве ответной меры на разгром грузинских вооруженных сил и признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии были форсированы разработка и утверждение программы Восточного партнерства. Россию к участию в ней не пригласили. Более того, программа сформулирована таким образом, чтобы максимально затруднить подключение Москвы к осуществлению даже ее отдельных проектов. В каждом случае требуется единогласие всех участников партнерства. Но и действия Кремля и Газпрома в энергетической сфере в прошлом неоднократно давали повод для нареканий.

Поэтому отсутствие доверия в отношениях между Россией, ЕС и его государствами-членами является ключевой проблемой. Инициатива «Партнерство для модернизации» может очень помочь в его установлении. Прежде всего, тем позитивом, который она несет. Но не только. Для того, чтобы она стала успешной, инициатива должна быть сопряжена с усилиями по «дедемонизации» партнеров в СМИ и общественном сознании и полным и последовательным отказом от любых поползновений завоевывать политический капитал, получать политическую или экономическую выгоду за счет партнера. Только тогда, когда Россия, ЕС и его государства-члены осознают, что они являются частью единой экономической и политической системы, и ущерб любому из них является ударом по системе в целом, дела пойдут на лад.

Нестабильность. Постоянные зигзаги, подъемы и спады в отношениях между Россией и ЕС живо напоминают американские горки (на английский эта идиома будет переводиться как русские горки). Тот, кто хоть раз отважился испытать на себе все удовольствия этого аттракциона и по ним прокатился, знает, о чем идет речь. Отношения между Россией и ЕС все время лихорадит. Сотрудничеству все время что-то мешает. Стоит сторонам о чем-то договориться и оставить позади противоречия и недопонимание по какому-либо поводу, как моментально появляются новые. И они вновь отбрасывают сотрудничество назад.

Медовый месяц, начавшийся в отношениях между молодой демократической Россией и ЕС сразу после обретения страной суверенитета в 1991 году, уже вскоре оказался с кислинкой. У Брюсселя были другие приоритеты. Он предпочел воздержаться от сколько-нибудь далеко идущих мер по сближению. К тому же развернувшаяся в России борьба за доминирование между законодательной и президентской ветвями власти предоставила ему прекрасный повод (или, вернее, предлог) для того, чтобы занять выжидательную позицию. А после успеха на выборах в Государственную Думу 1993 года партии Владимира Вольфовича Жириновского медовый месяц вообще завершился, так по сути дела и не начавшись.

Наконец, первая чеченская кампания перечеркнула весь тот позитив, который Москва и Брюссель успели наработать. Рассмотрение заявки России на вступление в Совет Европы было заморожено. Ратификация Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией, ЕС и его государствами-членами 1994 года – всеобъемлющего, прорывного, выгодного обеим сторонам, – приостановлено. Взаимодействие в большинстве областей, за исключением гуманитарной сферы, – фактически свернуто. Вместо обустройства всего континента Брюссель подчеркнуто взял курс на выталкивание России на периферию и присоединение к себе Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы. Очередного минимума отношения достигли вследствие нападения НАТО на Сербию.

После появления в Кремле в 2000 году нового лица и провозглашения Москвой курса на открытость и создание благоприятного инвестиционного климата в стране дела вновь пошли на поправку. Отношения стали стремительно развиваться. Стороны даже попытались, во всяком случае, на словах, придать им стратегический характер. Новый идиллический акт драмы, называемой партнерство и сотрудничество между Россией, ЕС и его государствами-членами, продолжался три года. Далее опять-таки последовало попятное движение. Дело Ходорковского 2003 года. Обвинения Кремля в концентрации власти, свертывании свободы прессы и других демократических завоеваний. Цветные революции. Резкое усиление антироссийских настроений в ЕС после масштабного расширения 2004 года. Бесконечные препирательства по поводу условий членства России в ВТО. Газовые войны. Недовольство Москвы явным предпочтением, отдаваемым США, НАТО и ЕС односторонним действиям, и отказом от учета ее законных интересов. Мюнхенская речь В.В.Путина фактически подвела черту под этим периодом. Речь и реакция, последовавшая на нее, стала ярчайшим проявлением взаимной неудовлетворенности.

С избранием президентом России Д.А.Медведева стандартный цикл повторился: от больших надежд к большим разочарованиям. Сначала все мозговые центры, министерства иностранных дел, правительственные канцелярии бросились размышлять над тем, как придать отношениям между Россией и ЕС новый импульс, – тем более что цены на нефть зашкаливали – что сделать для того, чтобы вытащить их из проторенной колеи. ЕС поспешил преодолеть внутреннюю фронду, и летом 2008 года Брюссель и Москва запустили переговоры о новом базовом соглашении, призванном прийти на смену СПС, решение о проведении которых было принято двумя годами ранее.

Но стороны даже не успели придать своим отношениям новую динамику. Уже вскоре ЕС прервал переговоры. Последовала война в Закавказье, ответственность за последствия которой Брюссель возложил на Москву. Охлаждение между Россией и НАТО, Россией и ЕС достигло пороговых значений. В воздухе повеяло трупным запахом холодной войны*5. И только разразившийся глобальный финансово-экономический кризис расставил точки над «и». Он заставил всех признать правду, пусть и сквозь зубы. Он принудил Россию, НАТО, ЕС и его государства-члены перевернуть эту печальную страницу. Кризис продемонстрировал, что самомнение отдельных держав и их объединений очень завышено. Он показал, насколько Россия и ЕС нужны друг другу, насколько велика их взаимозависимость. Как много они теряют из-за распрей, и как много могут выиграть, работая друг на друга*6.

Инициатива «Партнерство для модернизации» символизирует начало нового цикла. Она открывает колоссальные перспективы. Но, памятуя о прошлом, крайне важно, чтобы параллельно с ее реализацией стороны занялись созданием антикризисных механизмов, чтобы не допустить развития событий по традиционному сценарию. Постоянное возвращение на круги своя Москва и Брюссель просто не могут себе больше позволить. Поэтому система управления партнерством и сотрудничеством обязательно должна быть достроена совместными органами, уполномоченными оценивать риски и оперативно на них реагировать, органами, способными принимать обязывающие решения и контролировать их исполнение, а также всеми соответствующими юридически оформленными процедурами.

Политизация. Об одном из примеров политизации уже шла речь выше. Это превращение технической проблемы энергетической безопасности в жупел внутренней и внешней политики ЕС. Другим может служить история с польским реэкспортом мяса в Россию.

Под видом польской продукции шла торговля чем угодно. В ответ на введение запрета на поставки мяса и требование российских органов технического контроля обеспечить его сертификацию Варшава, по причинам в основном внутреннего характера, придала конфликту сугубо политическое звучание и пошла на его интернационализацию, воспрепятствовав Совету ЕС принять мандат Европейской Комиссии на ведение переговоров по новому базовому соглашению. Тем самым отношения между Россией и ЕС были заведены в тупик, поскольку ни у кого не вызывало сомнений, что ни на какие уступки в этом вопросе и в такой ситуации Москва не пойдет. Варшаве отыгрывать назад тоже было не с руки.

В результате переговоры начались почти на два года позже, чем предполагалось. Возможности их форсированного проведения и сближения позиций были утрачены. Политический импульс сошел на нет. Заинтересованность в них ослабла. Выяснилось, что действующего СПС в принципе вполне достаточно. Его, конечно, было бы желательно дополнить и подправить, но это некритично. По сию пору, к осени 2010 года, прорыва на переговорах не произошло. Они больше напоминают позиционную войну. Иначе говоря, выродились в полную противоположность тому, чего от них первоначально ожидали. Ведь Москва тогда, в далеком 2005 году, добиваясь запуска переговоров, рассчитывала получить новый договор до истечения действия прежнего в декабре 2007 года. Более того она рассматривала их как оптимальный инструмент улучшения отношений с ЕС по всем возможным направлениям сотрудничества.

В самом механизме ЕС заложена предрасположенность к политизации отдельных досье. В каких-то случаях государствам-членам или их компаниям выгодно чувствовать за собой мощь всех «двадцати семи», чтобы добиваться от третьих стран и их компаний необоснованных уступок, и принуждать ЕС придерживаться принципа солидарности. Пускай, это идет даже вразрез с объективно понимаемыми интересами всех остальных государств-членов и Союза в целом. Как свидетельствует приведенный выше пример. В каких-то случаях, одеяло пытается перетянуть на себя Европейская Комиссия. Мотивация может быть самой разной. Для того чтобы укрепить свои позиции в отношениях с государствами-членами, продемонстрировать то, на что способен Союз, когда он говорит одним голосом, расширить свои полномочия – в том числе путем фактического применения тех их них, которые формально за ЕС ранее не признавались, и т.д.

Поэтому при реализации инициативы «Партнерство для модернизации» очень желательно продумать, какие механизмы могут быть созданы, чтобы избежать политизации технических вопросов, как перевести принятие решений на тот уровень, которого они заслуживают, что сделать для того, чтобы врожденная болезнь политизации не мешала нормальному каждодневному сотрудничеству. В каких организационных рамках будут вестись соответствующие обсуждения, не важно. Главное, по возможности заранее, устранить эту хорошо известную всем опасность.

Отсутствие большой цели. Человек так устроен. Ему обязательно нужно иметь в жизни какую-то осязаемую цель. Ему необходимо к ней стремиться. Совокупность людей, образующих государство и общество, устроена точно также. Всем нужно понимать, для чего приносятся жертвы, что, в конечном итоге, должны дать предпринимаемые усилия. Им необходимо движение не ради процесса, не в качестве некоего ритуального танца, а во имя получения некоторого осязаемого результата. Отношения между Россией, ЕС и его государствами-членами всегда такой цели были лишены.

Точнее, не совсем так. Михаилом Сергеевичем Горбачевым она была провозглашена. Внешним выражением перестройки, по замыслу его команды, должна была стать конвергенция между социализмом и капитализмом, синтез лучших черт антагонистических путей развития человеческого общества. В масштабах нашего континента конвергенция виделась как построение общеевропейского дома. Искренне жаль, что колоссальный созидательный потенциал этого идеалистического подхода к управлению глобализацией не был использован. Абсолютно. Ни в чем. Ни на йоту. Сложись обстоятельства иначе, нам не пришлось бы сейчас расхлебывать тяжелейшие последствия первого в истории глобального экономического кризиса, расползания по планете оружия массового поражения, разгула терроризма и наркотрафика, бесконечных войн и конфликтов, которыми охвачены чуть ли не все уголки планеты.

С развалом Советского Союза ЕС и НАТО все подобные идеи постарались похоронить. Альтернативные варианты роспуска военных и экономических союзов тоже были ими заблокированы. Точно также как и равнозначные им варианты превращения этих структур из закрытых в открытые для всех стран региона.

Приступая к работе над СПС, российские переговорщики очень рассчитывали, что в его преамбулу в качестве возможной опции будет включена возможность будущего гипотетического членства России в ЕС. Раз уж она была предусмотрена в европейских договорах ЕС со всеми бывшими союзниками СССР по социалистическому лагерю. Брюссель встал насмерть. Он наотрез отказался включать в СПС такое положение. Все усилия российских переговорщиков оказались тщетными. Таким образом, сохранение разделенной Европы, сохранение раскола континента были вполне сознательно запрограммированы Брюсселем.

В преамбулу СПС вошло малозначимое для России указание на то, что в будущем стороны приступят к переговорам о формировании зоны свободной торговли. В дальнейшем ни провозглашение стратегического партнерства между Россией и ЕС, ни утверждение дорожных карт построения общих пространств ситуацию с отсутствием у двусторонних отношений какой-либо большой амбициозной цели исправить не смогли. Понятие общих пространств слишком аморфно. Оно не является экономической категорией. Ему очень далеко до факела, освещающего путь вперед.

Без такого факела отношения между Россией и ЕС так и не выкарабкались на столбовую дорогу последовательного поступательного движения, реального, а не бутафорского партнерства, политической и экономической интеграции. Похоже, и не могли выкарабкаться. Брюссель всегда развивал отношения с Москвой по остаточному принципу. Он видел в ней, скорее, внешнюю силу, которую нужно было нейтрализовать. Брюсселю от Москвы требовалось главным образом, чтобы она не мешала реализовывать его планы применительно к ЦВЕ, затем к Балканам, позже к Украине, Молдавии и Закавказью. Москва платила Брюсселю той же монетой. Фактически она воспринимала ЕС как новую империю на своих западных рубежах, осуществляющую политику территориальной экспансии под прикрытием медоточивых рассуждений о правах человека, демократии и общих ценностях. В таких условиях на сближение законодательства и правоприменительной практики, на формирование по обе стороны границы между Россией и ЕС общей или близкой правовой, экономической и политической среды крайне трудной было рассчитывать. Они и не получились.

Партнерство ради модернизации – крупной шаг вперед в том, что касается формулирования общих целей развития. Но только по сравнению с почти полным их отсутствием в прошлом. Заполнить нынешний вакуум идеи партнерства во имя модернизации будут не в состоянии. Максимум, на что они способны, – послужить ступенькой к формулированию более крупных амбициозных целей. Без выхода на перспективу союзнических отношений и переформатирования под них нынешних связей партнерство очень быстро выдохнется. Напротив, как только оно будет увязано с подобной перспективой, как только будет встроено и подчинено ее логике, сразу же начнет давать отдачу и получит колоссальные стимулы к развитию.

Но для этого партнерству нужно будет придать принципиально новое качество, которым сотрудничество между Россией и ЕС никогда не отличалось. Оно должно стать внятным, предметным, делающим ставку на программно-целевые методы реализации, использование которых подразумевает решение конкретных согласованных задач в намеченные сроки.

С учетом этого, вполне естественным представляется стремление сторон добиться главного – сконцентрировать усилия на важнейших направлениях, сделать сотрудничество в ключевых областях максимально эффективным. Ставить и оперативно решать конкретные задачи так и таким образом, чтобы регулярно выходить на значимые результаты, понятные и выгодные обществу.

Очередной эксперимент

Инициатива «Партнерство для модернизации» - отнюдь не первая попытка придать отношениям между Россией и ЕС новое качество. В прошлом они уже не раз предпринимались. Каждый раз при этом осуществлялись институциональные преобразования, предлагались новые цели и процедуры их достижения, принимались новые перспективные документы. Однако каждый раз оказывалось, что эти новшества мало что меняют. Взаимодействие по-прежнему во многом идет вхолостую.

Вспомним. Расчет делался на Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 года. Соглашение получилось очень подробным, обстоятельным. Ему был придан широкоформатный характер. Им охватывались все потенциальные сферы взаимодействия. Суд ЕС впоследствии признал, что СПС имеет интеграционную природу и содержит нормы прямого действия и прямого применения. Однако договор так и не заработал в полную силу. К предусматриваемым им институтам управления партнерством и сотрудничеством было много нареканий. Частично от них отказались. Они были преобразованы политическими декларациями саммитов РФ-ЕС.

Накануне скачкообразного расширения ЕС Москве и Брюсселю удалось преодолеть очередной кризис в своих взаимоотношениях, сделав существенный шаг навстречу друг другу. Москва согласилась на техническое распространение действия СПС на новых членов Союза. Брюссель признал длинный список озабоченностей Российской Федерации. В основном они касались конкретных экономических вопросов (уровня тарифов в отношении товаров российского происхождения, квотирования, антидемпинговых мер, сохранения в силе контрактов на поставку ядерных материалов, отказа от ограничений на импорт природного топлива и электроэнергии и т.д.).

Но были среди них и политические озабоченности первой величины, касающиеся, в частности, эксклавного положения Калининградской области, отмены визового режима поездок и защиты прав национальных меньшинств. Соответствующие договоренности были оформлены Совместным заявлением о расширении ЕС и отношениях Россия-ЕС Постоянного совета партнерства на уровне министров иностранных дел от 27 апреля 2004 года. Очень скоро о нем благополучно забыли. Сколько-нибудь существенного продвижения по пути реализации и этих договоренностей обеспечено не было. А если и было, то сугубо в формальном ключе, как, например, с заключением договора об упрощении режима выдачи виз для граждан России и ЕС на взаимной основе.

В середине нулевых годов ставка была сделана на построение общих пространств. Стороны выработали амбициозную, красивую, перспективную концепцию общего экономического пространства. По аналогии ими было решено создавать также общие пространства в области внутренней безопасности, внешней безопасности, науки и образования, включая культурные аспекты. В качестве программы действий по их формированию были утверждены соответствующие дорожные карты. Фактически дорожными картами охватывались все направления возможного сотрудничества между Россией и ЕС на всех уровнях*7.

Реализация дорожных карт дала очень много. Большое развитие получили вновь создаваемые институты и процедуры взаимодействия. Ими стали десятки отраслевых диалогов и рабочих групп. Существенно расширились контакты между заинтересованными министерствами, ведомствами и агентствами Российской Федерации и структурами исполнительной власти Европейского Союза. В гораздо большей степени, чем раньше, в сотрудничество было вовлечено экспертное сообщество. Общение между Россией и ЕС стало более интенсивным. Но дальше обмена мнениями по большей части дело не пошло. Выход на конкретный результат по-прежнему что-то блокировало.

Поэтому первостепенное требование к «Партнерству для модернизации» очень простое. Нужно, чтобы не получилось как в бесчисленные предыдущие разы, когда придумывались новые формы, а содержание оставалось прежним. Когда перспективные цели вроде бы провозглашались, однако достижений было не так много. Когда бравурных заявлений и взаимных обещаний было с избытком, а реальных дел очень мало.

Инициатива «Партнерство для модернизации» учитывает предшествующий негативный опыт. Ставка в ней делается на использование тех институтов и механизмов взаимодействия, которые уже имеются, которые были созданы в ходе реализации дорожных карт. Задача формулируется инициативой несколько иначе, чем раньше. Расчет делается на то, что органы взаимодействия заработают в ином ключе. Что они станут намного более эффективными. Что они откажутся от взаимодействия вообще, чтобы что-то просто делалось, и начнут работать на получение конечного результата.

Для этого предлагается организационное решение, которое стороны уже начали нащупывать тогда, когда убедились в том, что отраслевые диалоги и рабочие группы пробуксовывают. Работать над всем чем угодно, работать абстрактно, двигаться по всем направлениям одновременно не получается. Надо выделять главное. Необходима жесткая приоритизация. Инициатива из этого и исходит. Да, диалоги будут заниматься всем, как и раньше. Вместе с тем, в рамках диалогов марикируются важнейшие досье. По ним сотрудничество будет вестись наиболее интенсивно, в опережающем темпе.

Из возможных организационных новаций добавляется некоторый механизм контроля над осуществлением инициативы. Это механизм обратной связи, подразумевающий возможность и необходимость не только постоянного мониторинга того, что делается, но и уточнения приоритетов, коррекции складывающейся практики и придания постоянного политического импульса ведущейся работе. Это стоит подчеркнуть. Речь идет не о политическом импульсе в результате очередного саммита или под него, а о постоянной политической поддержке всей осуществляемой деятельности по сближению между Россией и ЕС. Функции такого механизма первоначально должны быть возложены на институционально проводимые на регулярной основе консультации между шерпами президента России и председателя Европейской Комиссии.

Содержательное наполнение инициативы

С этим у сотрудничающих сторон возникнут основные сложности. Они дали себя знать уже на ранних этапах подготовки, осмысления и артикуляции инициативы. Москва и Брюссель по-разному понимают, в чем заключается модернизация, в чем состоят основные потребности модернизации и на каких участках деятельности она обеспечивается.

Кремль загодя сформулировал свое видение. Оно нашло отражение в ежегодном послании президента, с которым в 2009 году выступил Д.А.Медведев*8. Суть – обеспечение инновационного прорыва в некоторых ключевых секторах экономики, от которых в будущем будет зависеть конкурентоспособность всего хозяйственного комплекса страны. Исходя из этого перевод сотрудничества с Европейским Союзом в режим инициативы «Партнерство для модернизации» видится Кремлю как своего рода программа поддержки внутренних модернизационных усилий государства, общества и бизнеса.

Брюссель лоббирует свой подход к модернизации, предлагаемый российской стороне. Основной посыл элементарен. В модернизации нуждается российское общество в целом. Поэтому усилия должны концентрироваться на всех тех направлениях, которые в состоянии обеспечить достижение этой цели.

Внешне подход Брюсселя более чем резонный. Конечно, кусками или выборочно осуществлять модернизацию сложно. Это гораздо более затратно и не гарантирует достижение искомого результата. Вместе с тем есть несколько «но». Первое. Нигде и никогда модернизация не осуществлялась вообще. Таких прецедентов просто нет. Всегда имелись в виду определенная последовательность, пошаговость, поэтапность. Только в этом случае обеспечивалась социальная поддержка предпринимавшихся мер. А ресурсов хватало на то, чтобы идти вперед. Выбирались ключевые направления, прогресс в которых, как локомотив, тянул за собой общество. Примерно таким рисуется модернизационный порыв в послании президента.

Второе. Модернизация общества, как она видится из Брюсселя, на протяжении последних двадцати лет была сутью официальной доктрины Европейского Союза при осуществлении программы ТАСИС. Не важно, что это не афишировалось, а сама доктрина оказания технической помощи России и другим странам СНГ называлась несколько иначе. Как показывает анализ реализации программы, ее эффективность была на удивление низкой.

Почти никогда провозглашаемые результаты проекты, отбираемые в ее рамках, не давали. По окончании проектов о них благополучно забывали. Внедрение даже тех скромных результатов, на которые удавалось выходить, налажено не было. Структурам, создаваемым в помощь России, была уготована плачевная участь. По прекращении финансирования со стороны ЕС они влачили жалкое существование либо просто исчезали. В тех редких случаях, когда им удавалось все-таки выжить, они не оказывали на происходящее в стране почти никакого влияния. Деньги, выделяемые ЕС, расходовались в основном на финансирование фирм и экспертного сообщества самого Союза. Собственно бенефициару доставались крохи.

Отдача от программы оказалась мизерной. В глазах Москвы она себя полностью дискредитировала. Не удивительно, что с середины нулевых годов российское руководство постепенно стало от нее отказываться. Продвигать то же самое видение не очень удачно. Это создает эффект дежа вю. Бросает нежелательную тень на чистоту намерений Брюсселя. Правда, только в том случае, если тот собирается все делать столь же плохо, как и два предыдущих десятилетия. В это не очень верится.

Третье. Брюсселю крайне важно уйти от чисто экономической тематики, от трактовки инноваций как сугубо экономической категории. Ему хочется растворить данную проблематику в гораздо более широкой. Объяснение лежит на поверхности. ЕС лишь условно является экономическим гигантом. Это он себя им рисует. На самом деле ЕС представляет собой совокупность национальных экономик, тесная интеграция которых дает большой дополнительный эффект. Но экономики были, являются и будут оставаться национальными. ЕС не занимается собственно экономической деятельностью. Это прерогатива бизнеса и национальных государств. На ЕС возложены регулятивные функции. Дать модернизации более широкий контекст значит в действительности оказаться основной стороной партнерства для модернизации, а не аутсайдером.

С субъективной точки зрения, противоречия глубокие. Причин для расхождений в наполнении инициативы конкретным содержанием много. Причины разные. Как мы видим, дело и в различии позиций, и в специфике природы и ограниченности компетенции самого Союза. К тому же, если исходить из того, что Россия является бенефициаром, тогда настойчивость Брюсселя в продвижении своих подходов становится труднообъяснимой. Попахивает всем тем, что российская сторона с очень большим трудом выносила и раньше.

Но все это в том случае, если мы соглашаемся с неверной презумпцией, будто бы Россия заинтересована в фрагментарной убогой экономической модернизации и является нетто бенефициаром. В действительности оба предположения являются ложными.

Конечно же, от инициативы «Партнерство для модернизации» выигрывают обе стороны. Она может дать ЕС ничуть не меньше, чем России. Подробнее об этом несколько ниже. И модернизацию Москва, конечно же, видит как целостный процесс, охватывающий все стороны жизни общества. Для того чтобы в этом убедиться, достаточно познакомиться с документами о Стратегии развития России в среднесрочной перспективе и другими директивными документами исполнительной и законодательной власти страны. В частности, в стратегиях 2020 и 2030 упор делается на формирование институтов развития и модернизации. Это принципиальный момент. Просто Кремль исходит из рабочей гипотезы о том, что определенными аспектами модернизации должно заниматься само общество. Никакие подсказки, советы, и что бы то ни было еще извне, не помогут. Они даже контрпродуктивны. А какие-то аспекты, наоборот, настоятельно требуют объединения усилий с партнерами. Без международной кооперации с ними не справиться. Или же на это уйдет гораздо больше времени.

Но если так, то противоречия не носят принципиального характера. Это даже не противоречия, а так – разногласия. Они вполне преодолимы. Просто одно (то, что будет делаться в таких-то и таких-то областях) не должно подменять другое. Одно не должно ставиться в зависимость от другого. Характер работы и критерии оценки результатов на различных направлениях должны быть разными.

Приоритетные направления партнерства

В самом первом приближении свое видение того, какие направления деятельности в рамках «Партнерства для модернизации» должны были бы стать главными, российская сторона высказала уже на саммите в Стокгольме. Тогда Д.А.Медведев упомянул совместимость технических регламентов; технологическое развитие и взаимный обмен технологиями, включая зеленую энергетику; содействие вступлению России в ВТО и облегчение человеческих контактов в продвижении к безвизовому режиму.

Казалось бы, конкретика еще не обсуждалась. Речь шла лишь о принципиальных моментах. Нужно было понять, что делать с самой идеей партнерства во имя модернизации, заслуживает ли она поддержки и одобрения. До запуска новой инициативы было еще далеко. К проработке возможного содержательного наполнения «Партнерства для модернизации» стороны еще только подступались. Но сделанные комментарии наложили весомый отпечаток на все последующие переговоры. Они во многом предопределили как позицию российских переговорщиков, так и последующую структуризацию основных блоков, из которых в дальнейшем будет складываться реализация инициативы.

Со своей стороны, в начале 2010 года государства-члены ЕС завершили предварительный раунд обмена мнениями в ее отношении. Неожиданностей не произошло, все поддержали инициативу, и председатель Европейской Комиссии Мануэл Баррозу передал российской стороне свой первоначально неофициальный перечень основных направлений, которые, как виделось из Брюсселя, должны были составить ее каркас. Предложения Европейской Комиссии получили известность под названием «десять пунктов» по числу включенных в них положений. Хотя на самом деле в содержательном пане их было только девять. Десятый пункт касался финансового обеспечения инициативы.

Приоритеты были расставлены Брюсселем в следующей последовательности: содействие в построении правового государства; увеличение прямых зарубежных инвестиций; содействие вступлению в ВТО; дальнейшая интеграция рынков; создание диверсифицированной экономики; сотрудничество в области науки и исследований; сбалансированное развитие; укрепление контактов между людьми; диалог с гражданским обществом. Даже беглое знакомство с предложенным перечнем указывало на его сугубо предварительный и преимущественно компилятивный характер. В него были включены три типа целей (направлений или направлений-целей). Одни из них касались не столько модернизации, сколько открытости общества. Предназначение вторых заключалось в создании предпосылок для модернизации. И только третьи можно было отнести к целям собственно модернизации. Однако до какой-либо целостности, не говоря уж о системности, им было очень и очень далеко. Кроме того, в один ряд были поставлены инструменты модернизации и основные направления сотрудничества во имя модернизации.

Внутренняя противоречивость сделанных предложений не могла не затруднять сторонам поиск общих подходов к конкретизации инициативы. Дополнительные сложности создавали политизация проблематики модернизации и отсутствие у переговорщиков убедительного понимания того, в чем модернизация заключается. Мало чем мог помочь и традиционно используемый как в России, так и ЕС метод аккумуляции предложений, когда они чисто формально запрашиваются у всех заинтересованных сторон. Так, в России Министерство иностранных дел и Министерство экономического развития собрали мнения других министерств и ведомств, администрации президента и парламентских структур и органов, представляющих интересы бизнеса. Но сказать, что полученные ими ответы могли послужить серьезным подспорьем для формулирования инициативы, было бы большим преувеличением.

В ходе консультаций, предшествовавших саммиту в Ростове-на-Дону, стороны попытались было выйти на кластерное описание основных направлений партнерства ради модернизации. Так, делясь своими впечатлениями об очередном раунде неформальных переговоров, высокопоставленные представители ЕС в апреле-мае 2010 года утверждали, что, как им кажется, вырисовываются три таких кластера. Центром кристаллизации для каждого из них служат соответственно укрепление правового государства в России, ее интеграция в мировую экономику (проблематика ВТО) и статутное участие в 7-летней рамочной исследовательской программе ЕС. Особняком стоят еще два блока – продвижение к отмене визового режима и сотрудничество по международным делам. Однако в документах саммита кластерный подход к структуризации инициативы отражения не нашел.

По всем указанным выше причинам Совместное заявление саммита Россия-ЕС в Ростове-на-Дону, официально запустившее инициативу «Партнерство для модернизации», получилось сумбурным и не очень вразумительным. С одной стороны, в нем вроде бы зафиксировано общее видение инициативы. С другой – в последних строчках говорится о том, что «Россия и ЕС обменялись документами с изложением видения Россией и ЕС основных областей взаимодействия в контексте» нового партнерства. Таким образом, вопрос о том, так согласовали они свои подходы или нет, оставлен открытым.

В заявлении дается очередной перечень приоритетных областей, из которых будет складываться «Партнерство для модернизации». Ему предшествует указание на обоюдную заинтересованность «в укреплении возможностей для двусторонней торговли и инвестиций». Говорится также о необходимости либерализации мировой торговли, защите конкуренции и т.д. Подчеркивается, что ключом к решению данной группы задач выступает «скорейшее вступление России в ВТО». Однако в перечне данная проблематика отражения не находит. Поэтому соответствующие пассажи заявления фактически загадывают загадку относительно того, включена ли проблематика вступления России в ВТО, содействия ее интеграции в мировую экономику и совместного регулирования мировой торговли в приоритеты нового партнерства или нет.

В заявлении содержится еще несколько положений, дающих простор для самых фантастических и нетривиальных предположений. Так, в нем провозглашается, что Россия и ЕС «привержены совместной работе с целью поиска ответа на общие вызовы» (в чем эти вызовы состоят, правда, не указывается). Далее упоминается, что будущее новое базовое соглашение также будет служить достижению указанной цели. Из этого следует, что партнерство для модернизации имеет более широкие цели, нежели собственно модернизацию.

К их числу в заявлении отнесены также «продвижение реформ, укрепление роста и повышение конкурентоспособности». Хотя в чем должны состоять реформы, и в этот раз умалчивается. Отмечается лишь, что «Партнерство для модернизации» послужит надлежащими рамками для соответствующего рода деятельности. Но и это не все. В заявлении акцентируется, что ответы на общие вызовы Россия и ЕС будут искать на основе «подхода, опирающегося на демократию и верховенство закона как на национальном, так и на международном уровне».

Подобная амбивалентная и расплывчатая фразеология свидетельствует только об одном. Стороны не успели или не смогли договориться о приоритетных направлениях или посчитали, что на стадии запуска инициативы было бы излишним определяться с ее содержательными аспектами. К такому выводу подталкивает также упоминание в тексте заявления того, что приведенный в нем «перечень направлений сотрудничества не является исчерпывающим». А раз так, в него может входить вообще любая проблематика, затрагиваемая заявлением, все, что в нем упомянуто или даже опущено. Документу не стоит придавать слишком большого значения. Он нужен лишь для официального запуска инициативы. Для прессы. Для лучшей отчетности. Не более. Как и что, будет решаться в дальнейшем. Более четкие очертания «Партнерство для модернизации» получит лишь с утверждением Плана работ по реализации инициативы. К его составлению стороны приступили сразу же по окончании саммита.

Формально в список приоритетных областей «Партнерства для модернизации» внесен пестрый конгломерат самых различных пожеланий. В том, что касается торгово-экономического сотрудничества, перечисляются «расширение возможностей для инвестирования в ключевые отрасли, стимулирующие рост и инновации, укрепление и углубление двусторонней торговли и экономического взаимодействия, а также создание благоприятных условий для малых и средних предприятий». Сюда же с некоторой натяжкой может быть отнесено «обеспечение сбалансированного развития путем принятия мер в ответ на региональные и социальные последствия экономической реструктуризации».

Применительно к созданию в России и ЕС сходной среды для экономического и технологического развития и сотрудничества выделяются «содействие выравниванию технических регламентов и стандартов, а также высокому уровню защиты прав интеллектуальной собственности». В отдельное направление совместной работы в рамках нового партнерства вынесен транспорт.

В середине списка значатся «содействие развитию устойчивой низкоуглеродной экономики и энергоэффективности, а также поддержка международных переговоров по противодействию изменению климата». Только потом следует та область, которая в принципе считается ядром модернизации. Она описана максимально лапидарно: «укрепление сотрудничества в сферах инноваций, исследований и развития». В качестве одной из таких сфер или же области, для которой особенно характерны исследования и инновации, назван космос.

Проблематика укрепления демократических институтов и господства права формально не упоминается. В общем виде ссылки на нее не даются. Вместе с тем, в списке она присутствует под видом такого направления деятельности, как «обеспечение эффективного функционирования судебной системы и усиление борьбы против коррупции». Еще из первоначальных «десяти пунктов» в слегка перефразированном виде остались «содействие развитию связей между людьми и укрепление диалога с гражданским обществом для поощрения участия людей и бизнеса».

Внимательное прочтение Совместного заявления саммита Россия-ЕС по «Партнерству для модернизации» оставляет впечатление отчетливого раздвоения личности. В стартовых фразах заявления говорится, что «в мире, где народы и экономики все более взаимосвязаны и взаимозависимы, все более важной и необходимой становится модернизация наших экономики и обществ». Подчеркну – «наших экономик и обществ». Таким образом, прямо признается, более того, акцентируется, что в партнерстве ради модернизации заинтересованы обе стороны, что оно выгодно всем, что в модернизации нуждаются как Россия, так и ЕС и его государства-члены. Причем в одинаковой степени.

Однако в содержательном плане «Партнерство для модернизации» разделено на две части. В том, что касается экономики, инноваций, технологий, исследований, развития и проч., партнерство развернуто в сторону взаимовыгодного сотрудничества. О том, что бенефициаром сотрудничества выступает Российская Федерация, ничего не говорится. Извините. Пользоваться плодами взаимодействия будут обе стороны. Одинаково. И та сторона, у которой коммерциализация результатов поставлена лучше, получит от сотрудничества явственно большую отдачу.

В том же, что связано с правом, политическим устройством, судебной системой и т.д., получателем содействия, исходя не из буквы, а из духа документа, прямо обозначена Российская Федерация. Иначе говоря, источником нормативного заимствования, примером для подражания, эталоном в скрытой форме провозглашается Европейский Союз. Это как раз то, чего Москве так хотелось бы избежать. И в концепцию «Партнерства для модернизации» Брюссель всеми правдами и неправдами проталкивает идеологию европейской политики соседства и Восточного партнерства, которые российское руководство последние лет семь безусловно отвергала.

С точки зрения объективных потребностей Российской Федерации, ничего плохого в насыщении партнерства для модернизации вопросами совершенствования российского законодательства, правоприменительных и правоохранительных органов и правоприменительной практики и их сближения со стандартами ЕС нет и быть не может. Подчеркну это еще раз. Естественно, что России нужно очень и очень много сделать на этом направлении. Дело в другом. В навязывании односторонних подходов, которые потенциально могут заложить мину замедленного действия под все пока еще крайне хрупкое здание нового партнерства.

Если мы хотим взаимного уважения, доверия, равенства, они должны последовательно проводиться во всем. Они должны быть альфой и омегой любых документов, любых программ, теоретических построений и политических конструкций. Градация партнеров на чистых и нечистых, на передовых и отсталых, на учителей и учеников крайне опасна. Она сеет подозрения, вместо того, чтобы укреплять доверие. Она порождает труднопреодолимые противоречия. Вне зависимости от того, как с этим обстоит на самом деле. Тем более что к ЕС вполне применимы священные слова «пусть в меня бросит камень кто сам без греха».

Поэтому на этапе практического согласования Плана действий по реализации инициативы «Партнерство для модернизации» и затем в ходе его реализации сторонам надо быть крайне осторожными и щепетильными. Им нужно сделать все возможное, чтобы не транслировать в новое партнерство описанные выше пороки, подрывавшие старое. Им совершенно необходимо действительно придать партнерству столь нужное сторонам новое качество, сделать его эффективным и результативным. Прежде всего, по тем направлениям, где совпадение подходов не вызывает сомнений.

То, что сходу это не получится, очевидно. Перед глазами мучения с согласованием дорожных карт построения общих пространств и неоднозначная практика их реализации. К тому же механизмы подготовки, принятия и контроля над осуществлением решений у Москвы и Брюсселя слишком уж различны. Их роднит только то, что они изысканно громоздки и неповоротливы. Однако Москва не сразу строилась. При желании стороны обязательно освоят политическую культуру взаимных уступок и работы на общий результат. Со временем. Хотелось бы только, чтобы оно наступило как можно скорее.

В начале же Москва и Брюссель встретили серьезные трудности на пути придания элементам Программы работы по реализации «Партнерства для модернизации» более-менее конкретного и согласованного вида. Они стали застревать на следующем уровне абстракции. Это показали первые же консультации, которые провели летом 2010 года шерпы нового партнерства, и состоявшиеся в этот период встречи в рамках диалога по космическому сотрудничеству (10 июня), энергетического диалога (17 июня и 30 июля), диалога по окружающей среде (18 июня), регулятивного диалога (30 июня) и др.

В майском Меморандуме Минэкономразвития о ключевых направлениях инициативы «Партнерство для модернизации» давалось общее описание следующих больших блоков без их дальнейшей подразбивки: 1. Стимулирование взаимных инвестиций в технологической и инновационной сферах; 2. Развитие торговли и дальнейшая интеграция рынков; 3. Укрепление сотрудничества в области науки и исследований; 4. Укрепление правовой среды, совершенствование инвестиционного и социального климата; 5. Укрепление контактов между людьми и диалога с бизнес сообществом. В своем стартовом документе, переданном российской стороне 11 июня, Европейская Комиссия сохранила предложенную разбивку и заголовки, но переставила акценты, передвинув на первое место Укрепление правовой среды и т.д. и введя подразбивку из своих февральских «десяти пунктов».

В ее интерпретации основные блоки стали читаться так. 1. Укрепление правовой среды, совершенствование инвестиционного и социального климата. Обеспечение верховенства закона. Сбалансированное развитие; 2. Стимулирование взаимных инвестиций в технологической и инновационной сферах. Создание диверсифицированной, конкурентной и более зеленой экономики. Увеличение прямых иностранных инвестиций. Укрепление сотрудничества в области науки и исследований; 3. Развитие торговли и дальнейшая интеграция рынков. Участие в глобальной экономике и содействие торговле. Дальнейшая интеграция наших рынков; 4. Укрепление сотрудничества в области науки и исследований. Укрепление сотрудничества в области науки и исследований. Создание диверсифицированной, конкурентной и более зеленой экономики; 5. Укрепление контактов между людьми и диалога с бизнес сообществом. Повышение знаний друг о друге. Укрепление диалога с гражданским обществом.

Первый блок «Стимулирование…» в редакции Минэкономразвития содержал большую группу весьма перспективных начинаний. Упор делался на содействии в реализации «проектов-маяков» в приоритетных отраслях и областях деятельности. К ним были отнесены, в какой-то мере безразмерно, медицина и биотехнологии, фармацевтика, энергетика, ядерные технологии, космические технологии, в т.ч. связанные с проектами ГЛОНАСС и ГАЛИЛЕО, нанотехнологии, информационные и телекоммуникационные технологии. Сюда же попали микроэлектроника, авиастроение, машиностроение, технологии добычи и транспортировки минеральных ресурсов.

Еще несколько направлений сотрудничества, предлагавшихся Минэкономразвития, также четко ориентировались на достижение целей модернизации. Одно из них – сотрудничество во внедрении и коммерциализации результатов инновационных разработок, включая создание для этого совместного фонда. Второе – содействие компаниям обеих сторон при реализации проектов по производству технологической продукции с использованием передовых разработок и созданию научно-конструкторских центров на территории друг друга.

Два других касались инвестиций. В них шла речь об инвентаризации барьеров на пути движения инвестиций в России и ЕС, выработке комплекса мер по взаимному облегчению инвестиций и создании базы данных по объектам инвестирования в интересах модернизации. Сюда же записали совершенствование правовой базы энергетического сотрудничества и предотвращение ущерба от применения положений Третьего энергетического пакета ЕС.

Европейская Комиссия оставила от этих начинаний не так много. В основном все, касающееся энергоэффективности – поддержку пилотных проектов и инвестиций в области энергоэффективности и изменения климата (попутный газ, чистые угольные технологии, меры по энергосбережению в зданиях), инвентаризацию стимулов к энергоэффективности и использованию возобновляемых источников энергии в ЕС и России, мониторинг повышения энергоэффективности, создание общей экологической информационной системы. И конкретизировала в откровенно урезанном виде то, что относилось к космическим технологиям, предложив до конца 2010 года подписать соглашение о сотрудничестве по глобальным системам спутниковой навигации и произвести запуск Союза со своего космодрома.

Во втором блоке «Развитие торговли...» Минэкономразвития во главу угла поставило скорейшее завершение переговоров по присоединению к ВТО и ОЭСР, выработку согласованных позиций по обеспечению свободы торговли в глобальной экономике и защите конкуренции, обмен опытом формирования таможенных союзов и единых экономических пространств, координацию торговой политики при планировании и реализации совместных проектов. Европейская Комиссия оставила все эти предложения без внимания.

Зато она конкретизировала лапидарные идеи партнера о повышении эффективности диалога в области таможенного сотрудничества и уделила первостепенное внимание проблематике сближения технических регламентов и стандартов. В частности, она предложила до конца 2010 года полностью реализовать совместную стратегию, согласованную на комитете по таможенному сотрудничеству, через полгода провести оценку результатов ее применения и к этому же сроку разработать механизм предотвращения заторов на границе.

По сближению технических регламентов и стандартов, отнеся сюда также санитарные, фитосанитарные, экологические и сельскохозяйственные, Европейская Комиссия фактически дала развернутый план действий на краткосрочную перспективу. В него вошли налаживание сотрудничества организаций и органов по стандартизации России и ЕС; достижение договоренностей о сроках унификации горизонтальных и отраслевых стандартов в приоритетных областях, оценки соответствия и добровольных стандартов; сближение фитосанитарных и ветеринарных регламентов, стандартов и практики контроля России и ЕС с международными аналогами или заимствование опыта ЕС. Ею было предложено также форсировать сближение технических регламентов и стандартов и практик управления рынками в сельскохозяйственной отрасли.

В отдельные подразделы блока Европейская Комиссия вынесла транспортную интеграцию в рамках Северного измерения и снятие торговых барьеров.

Третьему блоку «Укрепление сотрудничества в области науки и технологии» Минэкономразвития придал ударный характер. Иначе и не могло быть, если действительно исходить из целей модернизации. В частности, российская сторона замахнулась на создание единого инновационного пространства Россия-ЕС, предложив разработать дорожную карту его построения и сразу же приступить к ее реализации. Если бы подобная идея была принята, это символизировало самый настоящий прорыв в отношениях между Россией и ЕС. В числе рутинных были перечислены взаимное подключение ко всем научным программам России и ЕС, включая фундаментальные и связанные с развитием исследовательской инфраструктуры. Здесь же повторно были упомянуты научно-исследовательские и инновационные проекты в приоритетных областях из первого блока.

Европейская Комиссия не замедлила вернуть российских партнеров на грешную Землю, ограничившись лишь упоминанием возможностей своей многолетней Рамочной программы научных исследований и технических разработок. В противовес идеям российской стороны она фактически выдвинула на первый план в этом блоке тематику поддержки малых и средних предприятий, увязав ее с поощрением инноваций. Так, она предложила развивать деятельность Европейской сети поддержки предпринимательства в России и распространить на Россию свои внутренние инструменты помощи в выработке обоснованной политики European Innovation Scoreboard и Policy Trend Chart, а равно проводить мероприятия по установлению контактов.

Четвертый блок у Минэкономразвития получился наиболее аморфным и гетерогенным. В него оказались упакованы сотрудничество в рамках Совета Европы по борьбе с коррупцией и на некоторых других направлениях, разработка программы действий по защите интеллектуальной собственности, преодоление административных барьеров, мешающих бизнесу, нормативное стимулирование энергоэффективности, содействие сбалансированному развитию. Причем в понятие сбалансированного развития вошли совершенствование систем образования и здравоохранения и реализация программ занятости, в том числе для моногородов и отдельных отраслей.

Европейская Комиссия, как указывалось выше, вынесла этот блок на первое место. Она переписала его более конкретным языком. Очистила от излишеств. Частично поменяла его содержательную составляющую. Уточнила и детализировала ряд соображений российской стороны. Сделала его более понятным для восприятия и в целом более выигрышным. В частности она рекомендовала учредить совместно финансируемую программу поддержки борьбы против коррупции и повышения эффективности судебных органов и поручить Совету Европы ее реализацию. Такая программа, по ее мнению, могла быть дополнена двусторонним сотрудничеством с использованием, в том числе, инструмента технического содействия и информационного обмена TAIEX. В качестве самостоятельного направления сотрудничества она выделила совместную борьбу против незаконной и хищнической заготовки древесины, одним из инструментов которой могла бы стать добровольная система лесной сертификации.

Созвучно тому, что говорилось в российском меморандуме, Европейская Комиссия высказалась за обмен опытом по реструктуризации и программам занятости в интересах моногородов России и ЕС. Поддержала она и обмен опытом в области реформы социального обеспечения.

Кроме того, Европейская Комиссия выступила с вполне своевременной инициативой укрепления и расширения контактов между юристами России и ЕС на базе действующих национальных и международных ассоциаций и продолжение обмена опытом между правоохранительными органами. Одно из сделанных ею предложений уже реализовано – Россия ратифицировала все пять программ приграничного сотрудничества, разморозив тем самым и средства на их финансирование, над которыми стороны работали последние годы.

Пятый блок «Укрепление контактов…» Минэкономразвития оставил на десерт. Он получился у него наиболее коротким. Зато чрезвычайно емким. Ожидаемо важнейшее место в нем заняло положение о продвижении диалога по безвизовому режиму и облегчении человеческих контактов. Другое не менее нужное и масштабное предложение, способное существенно изменить экономическую ситуацию на континенте и масштабы сотрудничества между Россией и ЕС, касалось взаимной либерализации режима трудовой миграции. Дежурно в разделе перечислялись расширение программ обмена среди ученых, студентов, деятелей культуры, государственных служащих, малого и среднего бизнеса и подключение деловых кругов к работе совместных органов управления сотрудничеством.

Европейская Комиссия на данном этапе отнеслась к наполнению этого блока достаточно формально, упомянув лишь возможности своих программ в области высшего образования Эразмус Мундус и Темпус, укрепление в общем виде диалога с гражданским обществом и обмен ознакомительными визитами чиновников России и ЕС.

К Брюссельскому саммиту конца 2010 года ситуация изменилась. В окончательном виде План работ получился на порядок более насыщенным. Но это предмет уже следующего исследования.

Место нового партнерства в регулятивной системе

Фактически инициатива «Партнерство для модернизации» и План работ по ее реализации органически вписались в ткань каждодневного сотрудничества, уже осуществляемого Россией и ЕС, заняв в нем привилегированное место. Но внесут ли они весомый вклад в его совершенствование, как равно и в совершенствование нормативной базы партнерства и сотрудничества, всей регулятивной системы, и какой, еще предстоит увидеть.

До сих пор, и практики, и специалисты по вопросам взаимодействия между Россией и Европейским Союзом исходят из упрощенных представлений о ее регулятивной основе. Обычно все сводят к СПС. На самом деле система регулирования партнерства и сотрудничества является на порядок более сложной и комплексной. СПС занимает в ней центральное место, но не более того. Система складывается из огромного набора многосторонних договоров, принципов и норм международного права, определяющих наиболее важные черты взаимодействия между Россией, ЕС и его государствами-членами. В самом СПС на них даются многочисленные отсылки. В частности, благодаря СПС на торговлю между Россией и странами ЕС распространяются нормы ГАТТ/ВТО.

СПС устанавливает общие режимы. Вместе с тем, предусматриваемое им регулирование не носит универсального характера. Поэтому его нужно рассматривать в связке с другими двусторонними документами. Так, СПС не допускает квотирования. Однако, оно действует на экспорт из России продукции текстильной и сталелитейной промышленности. Это с одной стороны. С другой – СПС предоставляет возможность принимать двусторонние документы, идущие в его развитие, предполагающие более продвинутые формы сотрудничества, близкие к интеграционным. Некоторые из них уже действуют. В частности, соглашение в области научно-технического сотрудничества. Другие еще ждут своего часа. Как, например, соглашение о торговле ядерными материалами.

Но международные и двусторонние договоры – лишь один из регулятивных блоков. Другим является гармонизация законодательства. Ведь только тогда, когда законодательство совместимо, когда созданы предпосылки для одинаковых или близких условий для предпринимательства, интеграционный проект, реальное сближение становятся возможными. Россия и ЕС продвинулись по пути сближения законодательства и правоприменительной практики намного дальше, нежели об этом принято думать. Для того чтобы в этом убедиться, достаточно сопоставить новейшее антитрестовское законодательство России с соответствующими регламентами ЕС о добросовестной конкуренции.

Не менее важным регулятором двусторонних отношений выступают политические декларации саммитов Россия-ЕС и формируемое ими т.н. мягкое право. Политическими актами вносились изменения в систему и характер функционирования органов управления партнерством и сотрудничеством. К мягкому праву относятся дорожные карты построения общих пространств. Мягкое право не просто дополняет договорно-правовое регулирование отношений между Россией и ЕС, но и подменяет и модифицирует его.

Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация, когда отношения между Россией и ЕС регулируются самым широким набором инструментов, характеризующихся различными юридическими параметрами. Преимущество подобного положения вещей заключается в том, что регулирование чрезвычайно гибкое. Оно позволяет быстро адаптироваться к меняющимся потребностям. Оно открывает самые широкие возможности.

Однако, и недостатков не меньше. Все – государственные органы, хозяйствующие субъекты, простые граждане не всегда уверены в том, в какой степени описываемая регулятивная система отстаивает их интересы. На справедливое судебное разбирательство они зачастую не рассчитывают.

Теоретически указанные недостатки могут перекрываться тем, что мягкое право дает возможность Москве и Брюсселю идти по пути сближения настолько быстро и далеко, насколько они готовы. Дорожные карты создают прекрасные предпосылки для того, чтобы делать максимально много. Но они никого ни к чему не обязывают. Это возможности, а не обязательства.

Получается, что в правовом смысле отношения между Россией и ЕС находятся в своего рода западне. С одной стороны, взаимные обязательства и правовая база сотрудничества несколько размыты. С другой стороны, у России и ЕС имеется достаточный правовой инструментарий для того, чтобы существенно наращивать взаимодействие и продвигаться по пути реального сближения и реализации интеграционного проекта, если они того пожелают.

Все упирается при такой ситуации в наличие политической воли. На политическую волю завязано все. В автоматическом режиме почти ничего не делается. Для всего нужны политические импульсы. До сих пор, как показано выше, подобная схема организации взаимодействия не срабатывала. Поэтому важно, чтобы и «Партнерство для модернизации» не оказалось в этой же западне.

Потенциально новая инициатива в равной степени обладает всеми преимуществами и всеми недостатками концепций общих пространств и дорожных карт их построения. Она дает все возможности для быстрого результативного движения вперед, для достижения конкретных результатов, в которых так нуждаются обе стороны. В принципе, для того, чтобы возможности реализовались, достаточно постоянной политической поддержки, политической воли и дальше двигаться по пути сближения.

Тем не менее, это искусственная конструкция. Сотрудничество и сближение не должны зависеть от политической воли. Они должны базироваться на гораздо более прочном фундаменте, исключающем потребность в ручном управлении. Более того, это рискованная конструкция. Она ставит возможность достижения успеха в зависимость от политической конъюнктуры. В прошлом отношения между Россией и ЕС всегда страдали из-за этого. Нет оснований предполагать, что будущее этих отношений безоблачно и бесконфликтно.

Выход напрашивается сам собой. Партнерство в обязательном порядке нужно переводить на договорно-правовую основу. Унификация, гармонизация и сближение законодательства и правоприменительной практики не имеют альтернативы. Они должны стать безусловным приоритетом «Партнерства для модернизации».

Правовой фундамент призвано заложить новое базовое соглашение между Россией и ЕС. Но и его будет недостаточно. Оно должно подготовить создание постоянно работающего механизма сближения правовой среды ЕС и Российской Федерации. Хотя при осуществлении инициативы правовая среда может формироваться параллельно и наряду с переговорами о СПС-2.

Вместе с тем, какими бы благими ни были намерения сторон, собственно модернизация не может служить главной большой объединяющей целью для сближения между Россией и ЕС. Даже хотя бы потому, что модернизация является процессом, а не результатом. Большая объединяющая цель обязательно должна быть.

Вперед к Союзу Европы

Такой целью может стать построение Большой Европы или, лучше, Союза Европы. Концепция новая. Она озвучена российским экспертным сообществом только сейчас. Может резать слух. Может восприниматься в штыки. Но если мы действительно хотим модернизации и России, и Европейского Союза, если мы хотим превратить весь наш континент в регион стабильности и процветания – это лучший рецепт.

Европейский Союз достиг более-менее разумных пределов своей географической экспансии. Своих собственных внутренних проблем у Союза слишком много. Абсорбционные возможности исчерпаны. Российская Федерация в составе Европейского Союза – это красиво. Это звучит. Об этом можно сколь угодно долго разговаривать. Однако все прекрасно понимают, что это чистой воды утопия. Нет даже необходимости разъяснять почему.

Но можно осуществить интеграционный проект между Россией и Европейским Союзом, не отказываясь от объединения континента и не ломая специфику ЕС. Как – ответ на этот вопрос и дает концепция Союза Европы.

России и ЕС необходимо преодолеть раскол континента. Мечты о единой Европе без разделительных линий – не химера. Такая Европа может быть построена. Однако для этого от нынешней институциональной конфигурации континента нужно уходить. Она предполагает, она генерирует противостояние России и ЕС. Москва оказывается внешней силой по отношению к Брюсселю.

Преодолеть издержки, порождаемые нынешним состоянием вещей, можно только одним способом. Он заключается в переориентации России и ЕС на установление союзнических отношений. По настоящему союзнических. Подлинно союзнических. С их соответствующим организационным и договорно-правовым оформлением.

Союз Европы означает, что и Россия, и ЕС принадлежат к одной и той же общности, что, помогая друг другу, работая друг на друга, они способствуют взаимному прогрессу, стабильности и процветанию. Это действительно большая крупная цель, в которой так нуждаются не только Москва и Брюссель, но и все народы континента.

«Партнерство для модернизации» может оказаться привилегированным инструментов ее достижения. Вот из этой перспективы и следовало бы исходить, договариваясь об основных направлениях деятельности в рамках инициативы, уточняя и конкретизируя ее идеологию. И тогда ядром инициативы логично стали бы формирование единого инновационного пространства в масштабах континента, трансконтинентальная инфраструктура, объединение усилий в области венчурной деятельности и коммерциализации результатов научных исследований и технических разработок.

«Партнерство для модернизации» порождает большие ожидания. Хотелось бы, чтобы они не сменились очередными разочарованиями. Как все будет складываться, зависит от всех нас – всех тех, кто втянут, кто непосредственно участвует во взаимодействии между Россией, ЕС и его государствами-членами.

© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

*1 Статья подготовлена для международной конференции «Восточное партнерство – содействие со стороны Польши реальной интеграции», Белосток (Польша), 18-19 октября.

*2 Совместное заявление саммита Россия-ЕС по «Партнерству для модернизации». Здесь и далее цитируется по официальному сайту Президента России – http://news.kremlin.ru/ref_notes/572/print  от 02.06.2010.

*3 О чем Д.А. Медведев прямо говорил, выступая в июле 2010 года в Министерстве иностранных дел на встрече с послами России в зарубежных странах и постоянными представителями при международных организациях и ответственными сотрудниками Министерства. - http://www.kremlin.ru/transcripts/8325 от 12 июля 2010 года.

*4 См., например: Strelkov A., Entin M., Barabanov O. EU Studies in Contemporary Russia //Вся Европа.ру, 2010, сентябрь, № 47 – http://www.alleuropa.ru или http://www.ru-eu.ru ; «Библиотека слушателей Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России. Серия «Общие пространства Россия-ЕС: право, политика, экономика»: Выпуск 2. Перспективы развития отношений между Россией и ЕС: право, политика, энергетика (Материалы международных конференций, посвященных 10-летнему юбилею Института Европейского права, новому в развитии европейского права и европейской интеграции, вопросам энергетики и проблемам обучения, проведенных в МГИМО (У) МИД России в 2006-2007 гг.) – СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2008; Выпуск. 3. Взаимодополняемость ЕС и его государств-членов в области внешних действий и ОВПБ и ее влияние на отношения ЕС и Российской Федерации (Материалы международной конференции, проведенной в МГИМО (У) МИД России и МГЮА 28-29 сентября 2007 г.) – СПб: СКФ «Россия-Нева», 2008; Энтин М.Л. В поисках партнерских отношений. Т.1: Россия и Европейский Союз в 2004 – 2005 годах. – Санкт-Петербург, 2006; Т.2: Россия и Европейский Союз в 2006 – 2008 годах. – М.: Зебра Е, 2009; Т.3: Россия и Европейский Союз в 2008 – 2009 годах. – М.: Зебра Е, 2010.

*5 В качестве примера см.: Pertti Joenniemi. The Georgian – Russian Conflict: a Turning-point?//Danish Institute for international Studies (DIIS), Working paper 2010:2, Copenhagen 2010 – www.diis.dk

*6 Подробнее см. К Союзу Европы. Аналитический доклад российской группы международного дискуссионного клуба «Валдай» в составе С.А.Караганова (руководитель), Т.В.Бордачева, И.Д.Иванова, Ф.А.Лукьянова и М.Л.Энтина. - М., 2010 г., сентябрь.

*7 Текст дорожных карт см. http://www.kremlin.ru/text/docs/2005/05/87994.shtml от 11.05.2005; http://www.kremlin.ru/text/docs/2005/05/88008.shtml от 11.05.2005; http://www.kremlin.ru/text/docs/2005/05/88012.shtml от 11.05.2005; http://www.kremlin.ru/text/docs/2005/05/88019.shtml от 11.05.2005.

*8 Текст послания см. http://www.kremlin.ru/transcripts/5979 от 12.11.2009.