Обзор отношений между Россией и Европейским Союзом

На чрезвычайном заседании 1 сентября 2008 года, последовавшем вскоре после событий на Кавказе, Европейский Совет поручил Совету ЕС и Европейской Комиссии провести обзор отношений между Россией и ЕС. С учетом выводов, обосновываемых в обзоре, 27 государств-членов в дальнейшем должны были определиться с их поддержанием в прежнем виде, изменением и/или развитием. Как всегда в таких случаях, основная «черновая» работа по подготовке документа легла на плечи Комиссии. И крайне важным фактором, повлиявшим на дальнейшее развитие событий, стали прозвучавшие в нем позитивные ноты.

Еврокомиссия выпустила обзор 5 ноября 2008 года. Содержащиеся в нем предложения легли в основу решений последующего заседания Совета ЕС в формате Совета по общим вопросам и внешним действиям. Совет ЕС дал «зеленый свет» на продолжение переговоров по новому базовому соглашению. Принятые решения сняли препятствия, которые в ином случае помешали бы саммиту Россия – ЕС стать успешным. Таким образом, вклад Европейской Комиссии в создание атмосферы, благоприятной для восстановления отношений между Россией и Европейским Союзом, оказался действительно весомым.

В этой связи представляет несомненный интерес аргументация, использованная Брюсселем, и, в целом, занятая им позиция. Обзор у Комиссии получился компактным и энергичным. В нем много нюансов. Для понимания отдельных формулировок нужно хорошее знание предыстории. Попробуем проанализировать аргументацию Комиссии, изложив её в несколько более структурированном виде, нежели это сделано в самом обзоре. Тогда она будет выглядеть примерно так.

Торговые отношения

Торговля между Россией и ЕС за последние годы сильно выросла. Она достигла весьма существенных объемов. На протяжении уже достаточно длительного периода она увеличивалась впечатляющими темпами. Ежегодный прирост составлял в среднем порядка 20%. Причем это касается не только энергетического сектора, но и сферы услуг. Россия превратилась в третьего по величине торгового партнера Европейского Союза. Следовательно, в интересах ЕС поддерживать эту тенденцию.

Рынок для товаров и инвестиций из ЕС

Многолетний экономический рост превратил Россию в заманчивый и перспективный рынок. В России формируется средний класс с высокими стандартами потребления. Притягательность этого рынка для ЕС усиливается тем, что Россия фактически граничит с интеграционным объединением. 80% инвестиций в российскую экономику идут из стран ЕС. Потребности России в инвестициях будут только усиливаться. Страна нуждается в диверсификации экономики и ее модернизации. С учетом этого Европейский Союз и государства-члены заинтересованы в росте и поступательном развитии российской экономики.

Золотовалютные запасы

Крупнейшим завоеванием ЕС стало создание Экономического и финансового союза. Наличие единой валюты обеспечивает устойчивость экономики ЕС. Значительная часть (порядка 45%) российских золотовалютных запасов деноминированы в евро. Россия обладает одним из крупнейших запасов евро в мире. Интеграционному объединению важна поддержка, которую может оказать ему Российская Федерация.

Членство в ВТО

ЕС твердо поддерживает вступление России в ВТО. Брюссель исходит из того, что оно состоится на разумных экономических условиях. Имеющиеся расхождения по торговым и техническим вопросам не должны этому помешать. Для ЕС важно не допустить или даже купировать усиление в России протекционистских тенденций.

Энергетика

Ключевое значение для отношений между Россией и ЕС имеет сотрудничество в энергетической сфере. Никакие колебания рынка на потребностях ЕС в российских энергоносителях не скажутся. Ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективе. Но России столь же важен Европейский Союз как рынок сбыта. Поэтому отношения между Россией и ЕС в сфере энергетики носят характер взаимозависимости. Эту взаимозависимость необходимо превратить в партнерство, используя, в том числе, энергетический диалог.

Внешняя безопасность

Политический диалог между ЕС и Россией идет на всех уровнях. Брюссель и Москва взаимодействуют по широкому кругу внешнеполитических досье, включая такие, как Иран, БВУ, Афганистан, Балканы. Площадками взаимодействия являются ООН и ОБСЕ. Особенно позитивно оно идет по Ирану и БВУ. За последнее время Россия внесла конкретный вклад в проведение военно-гражданских миссий ЕС в Чаде/ЦАРе. Россия и ЕС одинаково заинтересованы в нераспространении оружия массового поражения. «Россия является ключевым геополитическим игроком, конструктивная вовлеченность которого в международные дела – обязательное условие для того, чтобы международное сообщество было эффективным». Несмотря на имеющиеся расхождения по Косово и территориальной целостности Грузии, «ЕС очень заинтересован в продолжении усилий по углублению сотрудничества во всех этих областях на многие годы вперёд».

Внутренняя безопасность

Интересы ЕС и России по вопросам, относящимся к пространству свободы, безопасности и законности, во многом совпадают. Это нашло выражение в соглашениях по упрощению визового режима и реадмиссии, плане сотрудничества на 2007 – 2010 годы между ФРОНТЕКСом и российской пограничной службой, меморандуме о взаимопонимании между антинаркотическими агентствами ЕС и России, сотрудничестве между Европолом и компетентными российскими структурами. Широкое взаимодействие между ЕС и Россией по вопросам внутренней безопасности помогает сообща бороться с терроризмом, организованной преступностью, нелегальной иммиграцией. Надо, чтобы оно развивалось.

Гуманитарная сфера

Большое развитие получили контакты между людьми. Расширяются программы обменов. Углубляется взаимодействие по научной линии. Обе стороны работают над возобновлением в 2009 году соглашения о сотрудничестве в области науки и техники. Российские НИИ и отдельные научные коллективы участвуют в реализации Седьмой рамочной программы ЕС по исследованиям и развитию. Россия ставит вопрос о получении статуса ассоциированного участника программы. Успешно реализуется соглашение между Евратомом и Россией, рассчитанное на десятилетний период, вплоть до 2012 года. Поступательно развиваются отношения в образовательной сфере. Россия является участницей Болонского процесса. Создан уникальный Европейский учебный институт при МГИМО (Университете). Запущено сотрудничество в сфере культуры. Для его обеспечения учреждён Постоянный совет партнерства. Сотрудничество в гуманитарной сфере может и должно развиваться – оно способствует, в том числе, утверждению атмосферы доверия и взаимопонимания в отношениях между Россией и ЕС.

Проблемы и противоречия

С учетом общего объема сотрудничества, торгово-экономических и других связей, Европейский Союз заинтересован в том, чтобы в России были обеспечены господство права, формирование по-настоящему независимой судебной системы, надлежащее исполнение заключаемых контрактов. ЕС заинтересован в том, чтобы Россия добросовестно выполняла обязательства, взятые на себя Москвой в рамках Совета Европы, ОБСЕ, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Он и дальше будет исходить из того, что сотрудничество должно строиться на базе соблюдения принципов господства права и уважения к правам человека. Поступательное развитие отношений на этой базе будет способствовать решению широкого спектра торговых и иных споров, начиная от слишком сложных и медлительных таможенных процедур, непоследовательного применения санитарных и фитосанитарных стандартов, введения ограничений на экспорт и т.д., и вплоть до сборов за транссибирские перелеты. Решению проблем в энергетической области, в том числе связанных с транзитом энергоносителей, может способствовать укрепление механизма раннего предупреждения и другие меры. Необходимый потенциал для решения всех этих проблем у ЕС и России имеется – его надо задействовать.

Расхождение позиций во внешнеполитической сфере

Европейский Совет осудил одностороннее решение России признать независимость Абхазии и Южной Осетии. Совет выразил крайнюю обеспокоенность непропорциональным применением Россией вооруженной силы. Европейский Союз не признает и не признает сложившийся в Грузии статус-кво. ЕС категорически против применения силы. Он выступает за урегулирование всех замороженных конфликтов в рамках переговорного процесса. Брюссель будет отстаивать и проводить в жизнь принципы международного общения, которыми он руководствуется. Однако это не должно мешать конструктивному взаимодействию с Россией по всем этим и многим другим внешнеполитическим вопросам.

Общие подходы к преодолению споров и разногласий

Европейский Союз исходит из того, что обе стороны должны обсуждать существующие между ними споры и расхождения «открыто и конструктивно». В том, что касается проблематики прав человека, это уже происходит. Открытое и конструктивное обсуждение позволит в дальнейшем проложить путь к взаимному доверию и «зрелому партнерству». От ЕС это потребует единства и умелого сочетания инструментария внешней политики и внешних действий. Только в тех случаях, когда ЕС действует сообща, как одно целое, Россия относится к нему с уважением и прислушивается к его мнению. От России и ЕС – заключения юридически обязывающего документа, который бы основывался на международных обязательствах сторон, включая соблюдение принципов господства права и уважения к правам человека, и которым регламентировались бы все сферы сотрудничества.

Будущее базовое соглашение

Переговоры о заключении нового базового соглашения должны продолжаться. ЕС в этом заинтересован. Такие переговоры позволят ему продвигать свои интересы в отношениях с Российской Федерацией. Соответствующий мандат у Европейской Комиссии имеется. Переговоры были просто отложены. Перспектива видится в выходе на соглашение о зоне свободной торговли. Кроме того, переговоры – это «лучший способ добиться конструктивного взаимодействия с Россией».

Субъективная оценка обзора

То, что бросается в глаза при его анализе, – сосредоточенность авторов на позитивных моментах и перспективности развития отношений между Россией и ЕС. Да, проблемы есть. Да, они глубокие и порой носят принципиальный характер. Но их можно и нужно решать. Все необходимое для этого имеется. Подобный подход соответствует интересам и ЕС, и России.

Насколько важен такой настрой, показывает сравнение стилистики, использованной в обзоре, с той, которой насыщены «сепаратные» заявления отдельных государств-членов ЕС.

Противопоставление обзора и индивидуальных заявлений

Несколько подправить слишком уж позитивный подход Европейской Комиссии и изменить акценты было призвано совместное британо-шведское заявление об отношениях между ЕС и Россией. Им Лондон и Стокгольм предварили 10 ноября 2008 г. заседание Совета по общим вопросам и внешним действиям.

Прежде всего, в нем подчеркивается, что ЕС должен активно работать на ослабление своей энергетической зависимости от России. Конкретные меры – диверсификация поставщиков и увеличение в энергопотреблении доли возобновляемых источников.

Далее в нем указывается, что отношения между Россией и ЕС не носят характер стратегического партнерства, как об этом повсеместно говорится, поскольку они не покоятся на прочном основании общих взглядов и ценностей. Разъясняет эту оценку выдвижение заведомо неприемлемых для России требований о выводе российских войск из Абхазии и Южной Осетии и допуске в них наблюдателей от ЕС и ОБСЕ.

Кроме того, в заявлении разъясняется, что ЕС не должен и не будет строить сотрудничество с Россией, как если бы ничего не произошло. Более того, ЕС резервирует за собой право предпринимать в отношении России любые меры, которые может подсказать проведение обзора отношений между ЕС и Россией в будущем, поскольку мониторинг отношений будет вестись в дальнейшем на постоянной основе.

Только сделав все эти оговорки, Лондон и Стокгольм снисходят до того, чтобы поддержать мнение большинства в ЕС о необходимости возобновления переговоров по новому базовому соглашению.

Симптоматично, правда, что даже Великобритания и Швеция вынуждены, несмотря на все эти оговорки, констатировать: их возобновление и, в целом, развитие отношений с Россией отвечают интересам Европейского Союза и его государств-членов. Без России крупнейшие вопросы глобальной повестки дня не решить.

Общее впечатление от сопоставления двух документов однозначно. Обзор Еврокомиссии нацелен на то, чтобы создать атмосферу, благоприятную для решения проблем в отношениях между Россией и ЕС. Смысл британо-шведского заявления, напротив, состоит в том, чтобы «завесить» их нормализацию и обусловить решение всех этих проблем определенными условиями. Главное же – закрепить ситуацию, при которой роль судьи, той инстанции, от которой зависит принятие решений, останется за Брюсселем.

В результате общая позиция, занятая Советом ЕС в преддверии саммита Россия – ЕС, вылилась в эклектичное объединение обоих подходов. В Заключениях председательства по итогам заседания Совета ЕС в формате Совета по внешним действиям от 10 – 11 ноября 2008 года подчеркивается, что «конфликт в Грузии» самым глубоким образом отразился на отношениях ЕС с Россией. Что Россия должна выполнить все взятые на себя в его отношении обязательства – в этом контексте указывается на всемерную поддержку со стороны ЕС «независимости, суверенитета и территориальной целостности Грузии». Что «поведение России» будет учитываться ЕС как в ходе переговоров по новому базовому соглашению, так и при конструировании двусторонних отношений во всех их аспектах. Это с одной стороны. С другой – фиксируется, что диалог и переговоры с Россией являются для Евросоюза «лучшим средством» продвижения своих интересов, принципов и ценностей.

Внешняя реакция

Заключения по итогам Совета ЕС, а, тем более, «сепаратные» заявления не имели почти никакого международного резонанса. Во всяком случае, в медиатическом плане они были полностью перекрыты мощными результатами саммита Россия-ЕС.

Весьма характерное прочтение, однако, они получили в Грузии. В специальном заявлении МИДа по их поводу разъясняется: Европейский Союз потребовал от России безоговорочного «вывода своих войск с оккупированных грузинских территорий», допуска наблюдателей в «Абхазский и Южноосетинский районы Грузии» и выполнения всех остальных взятых на себя в отношении конфликта обязательств. По мнению Тбилиси, все эти моменты в позиции ЕС чрезвычайно важны. Упорство Брюсселя в их отстаивании позволит предотвратить сохранение ситуации, при которой Абхазия и Южная Осетия остаются зоной беззакония, нарушения прав человека, этнических чисток, а также своего рода рая и убежища для организованной преступности, терроризма, наркотрафика и торговли оружием.

Тбилиси разъяснил не только содержание и значение Заключений председательства, но и то, как Евросоюз в дальнейшем должен себя вести. Ему следует действовать «быстро и последовательно», примерно так, как когда ему якобы удалось «замедлить агрессию России» или ввести в регион своих наблюдателей. «Только активная вовлеченность ЕС своими твердыми и последовательными действиями сможет сдержать агрессивные государства от насильственного изменения европейских границ, подрыва суверенитета и территориальной целостности европейских государств и использования этнических чисток для осуществления целей своей внешней политики, – предупреждает МИД Грузии. – У этих агрессивных государств не должно быть никакой надежды на то, что фундаментальные принципы могут быть принесены в жертву краткосрочному умиротворению, давая им тем самым лицензию на противоправное применение военной и экономической силы».

В пользу взаимной открытости и доверия

Сопоставление обзора отношений между Россией и ЕС, подготовленного Европейской Комиссией, и последующих документов Совета ЕС, его государств-членов и третьих государств очень хорошо иллюстрирует позицию Москвы о необходимости развития отношений между Россией и ЕС в соответствии с требованиями открытости, равноправия и взаимного уважения интересов обеих сторон. В обзоре Европейской Комиссии дана картина объективной реальности. В нем показано, что отношения между Россией и ЕС имеют характер взаимозависимости. Из него вытекает, что развитие и углубление отношений, формирование климата доверия отвечает коренным интересам Европейского Союза и его государств-членов.

За такой подход, за такое видение отношений можно проголосовать обеими руками.

В британо-шведском заявлении и Заключениях председательства присутствуют все те элементы, которые чреваты подрывом отношений между Россией и ЕС, которые пытаются вернуть их в прошлое. Это и скрытые угрозы. И обязательный список требований к России. И стремление представить дело так, будто бы в сотрудничестве заинтересована, прежде всего, российская сторона. И главное – убежденность в том, что судьей во всех спорах, конфликтах и разногласиях, вообще инстанцией, выносящей окончательное решение и уполномоченной это делать, является Брюссель.

С таким багажом двигаться вперед в отношениях между Россией и ЕС крайне сложно. Тем более в условиях, когда России и ЕС надо объединять усилия в преодолении мирового экономического кризиса.

Брюсселю предстоит определиться. Сидеть между двух стульев и трудно, и неудобно. Нужно делать выбор. Как представляется, выбор, обозначенный в обзоре Европейской Комиссии, выглядит намного более предпочтительным. За ним будущее.

© Марк ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

№12(28), 2008