Главная > Дневник событий > Право > На пути к соподчинению наднациональных судебных органов*

На пути к соподчинению наднациональных судебных органов*

В последние годы российскими правоведами особенно обстоятельно изучается прецедентная практика отдельных европейских судебных органов. Ведется интенсивное обсуждение переживаемой ими эволюции. В толстых монографиях и на страницах газет и журналов подробно разбираются выносимые ими резонансные решения и постановления. Много написано по поводу места и роли наднационального судебного прецедента во внутреннем правопорядке, его влияния на национальную правоприменительную практику.

Гораздо меньше внимания уделяется осмыслению несколько другого класса юридических проблем. Очень мало публикаций по вопросам конкуренции юрисдикций и сотрудничества наднациональных судебных органов. Почти ничего нет по рецепции европейских подходов к судопроизводству в международном и региональном контексте. Плохо осмыслен компонент наднационального судебного нормотворчества в общей теории права и регулярно предпринимаемых попытках выстраивать новаторские классификации международных судебных органов.

С учетом ограничений по времени, всех их или даже большую часть охватить невозможно. Поэтому остановлюсь только на нескольких наиболее показательных сюжетах.

Принуждение к исполнению международных судебных решений

Общий упрек, который специалисты из года в год, кстати, все менее обоснованно, адресуют международному праву, состоит в том, что оно является слабым правом. Дескать, оно очень проигрывает внутригосударственному. Во внутреннем праве все понятно и очевидно. Все нормы имеют завершенный вид. В них формулируется должное поведение. Дается определение того, в чем состоит его нарушение. Указывается санкция, которая следует после установления факта нарушения. Наконец, обеспечивается исполнение. В международном такая цельность, мол, отсутствует. Его нормы не всегда носят законченный характер. Они не обеспечиваются должным принуждением.

В соответствии с этой трафаретной, но от этого не менее спорной, логикой рассуждений ведется и анализ международных судебных органов. Дается их описание. Вычленяются классификационные признаки. Предлагаются те или варианты классификаций. Дальше больше – разъясняется, что для установления того, какое содержание имеет норма права, международный судебный прецедент имеет относительную ценность. Он связывает лишь выборочный круг субъектов. Не имеет и не может иметь последствий для субъектов внутреннего права. Вообще отсутствие институализированного принуждения релятивизирует его ценность.

Подобная логика рассуждений полностью игнорирует европейский опыт наднационального строительства. Она не принимает в расчет, что наднациональные судебные органы не действуют в качестве изолированных институтов. Они вмонтированы в мощную правовую систему, задача которой, в отличие от того что огульно утверждается консервативно обученными, воспитанными и настроенными правоведами, как раз и заключается в том, чтобы обеспечить до конца последовательное, обязательное и когерентное исполнение постановлений международных судебных органов.

Так построена, в частности, европейская система защиты прав человека. Ее специфика состоит в том, что Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) выступает в качестве чрезвычайно важного, но всего лишь промежуточного ее звена. Всю полноту ответственности за соблюдение положений Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) несут национальное государство, его правовая и судебные системы. Они гарантируют и обеспечивают права человека, закрепленные в Конвенции. Ни Суд, ни кто-то там еще, а именно национальное государство. Суд служит страховочной сеткой. Он подправляет огрехи функционирования национальной правовой и судебной систем, указывая на произошедшие сбои и разъясняя, в чем допущенные нарушения заключаются.

Но этим действие европейской системы защиты прав человека отнюдь не исчерпывается. Государство, которое не справилось со своими обязанностями по отношению как к другим государствам, так и лицам, находящимся под его юрисдикцией, не только должно восстановить справедливость и исправить допущенное нарушение, но и предпринять все те действия, которые необходимы для предотвращения подобных злоупотреблений в дальнейшем. За тем, чтобы это произошло, следит Комитет министров Совета Европы. Ему доверен надзор за исполнением государствами постановлений Европейского суда. И он с ним справляется вполне уверенно. Стенания государств, проигравших процесс, по поводу политической ангажированности Суда в штыки воспринимаются всеми участниками системы. Случаи, когда государства отказываются следовать предписаниям Суда, являются абсолютным исключением из правил. Система, несмотря на все переживаемые ею кризисные явления, дает почти стопроцентную эффективность.

Другой, пожалуй, даже еще более яркий пример – роль собственных судебных органов в обеспечении примата права Европейского Союза над противоречащими ему поведением или законодательством государств-членов. Более яркий – потому, что Суд ЕС фактически превратился в интеграционный судебный орган общей компетенции, которому подвластно все, за редким-редким исключением. Отказ от исполнения постановлений наднациональных судебных органов в рамках правовой системы ЕС вообще невозможен. Постановления исполняются как вынесенные национальными судебными органами. За судами всей своей мощью стоит Европейская Комиссия, которой государства-члены, наряду с другими полномочиями, передали функции цербера за соблюдением коммунитарного права. Более того, чтобы в еще большей степени отучить национальное государство от затяжек с исполнением решений наднациональных судебных органов, ЕС предусмотрел возможность возбуждения повторных исков. Их результатом становится наложение на нарушителя весьма ощутимого финансового наказания. Это служит дополнительным инструментом превенции противоправного поведения на уровне государств и частного бизнеса.

Таким образом, расхожие представления о низкой эффективности международного регулирования давно пора пересматривать. Они нуждаются, как минимум, в некоторой коррекции.

Правовые последствия присоединения ЕС к ЕКПЧ

Оно может состояться уже в 2011 году, а с учетом ратификационного цикла в 2012-2013 годах. Какие-либо формальные препятствия на пути присоединения сняты. Вступивший в силу Протокол № 14 открыл ЕКПЧ для участия в ней Европейского Союза. Лиссабонский договор предписал ЕС вступить. Кроме того, разъяснил, как, в каком порядке и на каких условиях это должно быть сделано.

С середины 2010 года рабочие органы Совета Европы при самом активном участии представителей Европейской Комиссии занимаются разработкой многостороннего договора, в котором должны быть определены все условия присоединения. Причем, как оно видится из Брюсселя, более-менее очевидно. Совет ЕС по предложению Европейской Комиссии утвердил переговорный мандат, которому неукоснительно следуют переговорщики от ЕС. Европарламент, придерживаясь недавно установленной традиции, отвечающей его возросшей роли в международных делах, провел обстоятельные слушания.

Менее очевидно, какие именно интересы отстаивают на переговорах представители государств-членов и другие участники ЕКПЧ. Ведь они уже заранее «сдали» базисный принцип, согласно которому никакие различия между участниками Конвенции, будь то государства или надгосударственное объединение, не должны проводиться, и никакие изъятия из-под общего режима применительно к ЕС не будут допускаться.

До сих пор ЕКПЧ был закрытой Конвенцией. К участию в ней допускались лишь государства-члены Совета Европы. Зависимость соблюдалась очень четко и последовательно. Перепрыгнуть через членство никому не давали. В свое время Советский Союз попробовал, правда, не очень настойчиво, но у него ничего не получилось.

Одновременно членству в Совете Европы был придан обусловленный характер. Каждое приглашаемое к вступлению государство непременно брало на себя обязательство в кратчайшие сроки присоединиться к ЕКПЧ и привести свое законодательство в соответствие с практикой ЕСПЧ. Это было условием сине ква нон. Никто и никогда не ставил его под сомнение.

Дело здесь заключалось в том, что только такое государство, которое допускалось в Совет Европы, рассматривалось как способное соответствовать высоким стандартам господства права, плюралистической демократии и реальной защиты прав человека. Дабы убедить остальных в своем соответствии, государство-кандидат на вступление должно было пройти через игольное ушко процедуры приема. Это не так уж просто. Но суть не в этом. В обмен на членство в Совете Европы оно брало на себя обязательство устранить все недостатки в государственно-правовом строительстве и функционировании национальной правовой системы, с каким бы жертвами и сложностями осуществление необходимых мер не было бы связано.

Европейский Союз далек от идеала. Он построен на других принципах, нежели национальное государство. И его государства-члены, и третьи страны могли бы предъявить ему массу претензий. Тем не менее, похоже, они предпочли выдать ему индульгенцию. Его освободили от необходимости не только вступать в Совет Европы – это цветочки, но и приводить, причем под внешним контролем, свое законодательство и правоприменительную практику в соответствие со стандартами СЕ.

Второе аспект изъятия из-под общего режима не менее существенен. Устав Совета Европы предусматривает возможность исключения из этой авторитетной международной организации по определенному перечню оснований. Нарушение обязательств по исполнению постановлений ЕСПЧ, указывающих на несоответствие уставным требованиям СЕ, фактически относится к их числу.

Это отнюдь не спящая норма. Тяжелый выбор, связанный с ее применением, европейским государствам в прошлом уже приходилось делать. С конца 90-ых Комитет министров неоднократно прибегал к угрозе исключения, дабы подвигнуть Турцию на исполнение постановления ЕСПЧ по знаменитому делу Лоизиду о противоправном ограничении индивидуальных прав и свобод, последовавшем в результате введения турецких войск на Кипр и перехода северной части острова под управление самопровозглашенной Администрации.

Таким образом, институциональный отказ от возможности использования против ЕС всей гаммы средств принуждения дорогого стоит. Это колоссальная уступка ЕС. Очень и очень весомая. Даже если отдельные переговорные команды или отдельные государства придерживаются другого мнения. Или даже об указанных моментах просто не подозревают. Особенно если учесть, что ЕС-то в будущем ничто не будет мешать пользоваться ею по полной программе.

Значит, имеются чрезвычайно весомые аргументы в пользу того, чтобы предоставить ЕС своего рода льготный режим участия в ЕКПЧ. Их полный перечень, видимо, давать не совсем уместно. Но важнейшее место в нем занимают соображения, связанные с подчинением Европейского Союза юрисдикции ЕСПЧ, с установлением главенства общеевропейской законности над нормотворчеством и правоприменительной практикой в рамках ЕС.

Отсюда вытекают, по крайней мере, три вывода. Первый – такое главенство должно быть реально обеспечено. Все развязки, которые войдут в текст договора, регламентирующего участие ЕС в ЕКПЧ, должны на него работать. Второй – характер и пределы подчинения судебной системы Европейского Союза постановлениям и прецедентной практике ЕСПЧ следует заранее изучить и продумать в мельчайших деталях. Это совершенно необходимо для того, чтобы избежать в будущем неверного истолкования того, о чем европейские страны договариваются сегодня, формируя в столь важной и деликатной области единое правовое пространство. Третий – соподчинение международных и наднациональных судебных органов становится одним из перспективных элементов строительства нового международного порядка и важным слагаемым реконструкции современной системы международных отношений в постглобализирующемся мире. Теория и философия права обязательно этой новой важной группой сложных противоречивых вопросов обязана заниматься.

Нужен ли внешний контроль над преюдициальными заключениями

Это далеко не праздный вопрос. Переговорным командам, работающим сейчас над текстом договора, регламентирующего присоединение ЕС к ЕКПЧ, а потом и европейским правительствам и парламентариям еще предстоит поломать над ним голову. Ответить на него однозначно очень и очень трудно.

Преюдициальные заключения играют крайне важную роль в функционировании правовой системы интеграционного объединения. Они обеспечивают единообразное толкование и применение права ЕС. Они железными обручами стягивают единое правовое пространство Союза. Ставить их под сомнение, отдавать на «заклание» третьей стороне, для ЕС, для целостности его внутреннего права чрезвычайно опасно.

Схематично механизм вынесения преюдициальных заключений можно представить следующим образом. На любом этапе рассмотрения дела по существу национальные судебные органы могут приостановить разбирательство и обратиться к судебным органам ЕС за разъяснением. Они запрашивают его мнение для того, чтобы получить авторитетное толкование подлежащей применению нормы права ЕС и должным образом опереться на него при вынесении решения по существу.

Причем для судебных инстанций низшего звена государств-членов обращение факультативно. У инстанций, решения которых окончательны и обжалованию не подлежат, свобода выбора ограничена. Во всех тех случаях, когда очевидность нормы права ЕС ставится под сомнение, они должны запрашивать мнение судебных органов ЕС в обязательном порядке.

Можете себе представить, насколько важно для ЕС и его государств-членов нахождение правильного подхода к определению статуса преюдициального заключения под углом зрения возможности его обжалования в ЕСПЧ. Ведь преюдициальные заключения – это не какие-то там рекомендательные акты. Все административные и судебные органы ЕС и государств-членов, все физические и юридические лица, находящиеся под юрисдикцией ЕС, обязаны ими руководствоваться. И неукоснительно. Это право ЕС в действии.

Поэтому, с одной стороны, Брюсселю было бы логично добиваться изъятия преюдициальных заключений из-под действия процедур контроля, предусматриваемых ЕКПЧ, или требовать для них специального режима. В частности, он мог бы настаивать на том, что они не являются судебными решениями в классическом их понимании. Они не имеют отношения к разбирательству дела по существу. Они проясняют лишь содержание нормы права, подлежащей применению, и т.д. Но они являются одним из внешних элементов разбирательства дела по существу, условно необязательным. Обжалование в ЕСПЧ судебного решения, базирующегося на преюдициальном заключении, снимает вопрос, передавая его под юрисдикцию Страсбурга.

Но есть и другая сторона. Понятно, что преюдициальное заключение является частью судебного разбирательства. В этом качестве оно должно полностью соответствовать требованиям ЕКПЧ. Более того, согласно современным представлениям, а также исходя из устоявшейся практики ЕСПЧ, справедливое судебное разбирательство возможно только тогда, когда все его элементы, без исключения, отвечают критериям, установленным Конвенцией, как ее толкует и понимает ЕСПЧ.

Это первый аргумент. Есть и второй. Под режим контроля должны подпадать все акты, все действия стороны-участницы ЕКПЧ. Иначе нельзя. Защита прав человека не может осуществляться в шахматном порядке – мол, это подпадает, а это нет. Никаких серых зон оставлять нельзя. Преюдициальные заключения, безусловно, относятся к числу актов, принимаемых институтами ЕС. Коли так, никаких изъятий и послаблений допускать не положено.

Как мы видим, вопрос действительно сложный. Ответ на него не очевиден. Тем не менее, давать его надо. И именно в договоре. Чтобы не оставлять на будущее ни неясности, ни недосказанности, ни неопределенности. Полагаться на то, что судебные органы ЕС и Европейский суд найдут правильное решение, конечно, можно. Но только если заранее установить пределы оставляемого за ними усмотрения.

Кто главнее

Однако вопрос о подсудности Страсбургу преюдициальных заключений меркнет по сравнению с тем значением, которое будет иметь определение правильного соотношения между полномочиями судебных органов ЕС и Европейским судом. Часть переговорщиков искренне верят, что, дескать, установим главенство ЕСПЧ, зафиксируем его в договоре, и дело в шляпе. Люксембургские суды ему будут подчиняться и строго следовать выносимым им постановлениям и предлагаемому им толкованию.

Святая наивность. Все далеко не так просто. Лиссабонский договор исходит из того, что присоединение ЕС к ЕКПЧ не должно затрагивать своеобразие правовой системы интеграционного объединения. Посмотрите внимательнее в этой связи ст. 6 Договора о Европейском Союзе в ныне действующей редакции, положения Протокола 8 к Лиссабонскому договору и документы, принятые в их развитие. Кто-нибудь в политических кругах третьих стран понимает, что сие значит: как это так может быть, что принимаемые на себя обязательства по международному договору, причем такого принципиального характера, как ЕКПЧ, не будут затрагивать, что постановления ЕСПЧ, из которых вытекает несоответствие первичного и вторичного права ЕС требованиям Конвенции, будут перевариваться безболезненно. Вряд ли. Не вдаваясь в подробности, достаточно указать, что исключительной компетенцией расшифровывать данное положение обладает только один единственный орган на всем Белом свете – Суд ЕС. И больше никто. Вообще. Поэтому слово Суда ЕС при любых обстоятельствах будет главенствующим.

Следующий момент. Допустим, в договоре все подробнейшим образом расписали. И процедуру разбирательства дел против ЕС. И правовые последствия постановлений, выносимых по делам, возбуждаемым против него. И то, что судебные органы ЕС должны уважать правовые позиции ЕСПЧ, следовать в фарватере предлагаемого им толкования положений Конвенции, руководствоваться им при рассмотрении дел, передаваемых на их рассмотрение, по существу, и т.д. Но ведь этим проблема не исчерпывается. Отнюдь. На практике обязательно будут возникать спорные моменты. А коли так, ключевое значение будет иметь то, к чьей юрисдикции относится их разрешение. Формально разумное предположение, что к юрисдикции Европейского суда: он обладает исключительной компетенцией в отношении применения и толкования ЕКПЧ и всех протоколов к ЕКПЧ. Так-то оно так, но… И «но» очень серьезное. Дело в том, что с момента своего вступления в силу договор, регламентирующий то, как ЕС соблюдает ЕКПЧ, и применение в его отношении механизмов контроля, становится частью внутреннего права ЕС. А исключительными правомочиями на толкование внутреннего права ЕС обладают его судебные органы.

Указанная проблема имеет намного более широкий правовой контекст, нежели может показаться на первый взгляд. И это третий элемент загадки, которую задает всем европейским странам присоединение ЕС к ЕКПЧ. С момента присоединения Брюсселя к ЕКПЧ последняя также станет частью внутреннего права ЕС. Согласно юридической конструкции, возводимой учредительными договорами ЕС в неоспоримый закон функционирования правовой системы ЕС, всей полнотой власти в отношении его применения и толкования на территории ЕС должны обладать судебные органы ЕС. Как это происходит на практике, прекрасно разъясняет сам Суд ЕС. В вынесенных им прецедентных решениях четко указывается, что международные акты не могут затрагивать конституционные основы правового устройства ЕС, а в случаях, когда имеются международные механизмы обязательного разрешения международных споров, параллельные предусматриваемым учредительными договорами ЕС, государства-члены не вправе обращаться к ним в ущерб исключительной юрисдикции судебных органов ЕС. Вот вам, бабушка, и Юрьев день.

Таким образом, при любом развитии событий, при любом наполнении разрабатываемого договора о присоединении к ЕКПЧ, от позиции Люксембургского суда будет зависеть очень многое, если не все. Как представляется, приведенные выкладки также дают обильную пищу для размышлений. Хорошо бы, чтобы они базировались на фундаментальных трудах по теории и философии права и современных международных отношений. Однако, похоже, российским и зарубежным авторам их еще только предстоит написать.

Роль наднациональных судебных постановлений во внутреннем правовом порядке Российской Федерации

Как видим, международная и наднациональная практика подбрасывает нам головоломку за головоломкой. Но их немало поставляет нам и внутренний правовой порядок Российской Федерации. Скажем, и законодатель, и высшие судебные органы, и экспертное сообщество так до сих пор и не определились с тем, какое же место постановления наднациональных судебных органов занимают в иерархии источников права или, в более общем плане, во внутригосударственном правовом порядке. И это притом, что у страны за плечами уже два десятилетия жизни по правилам, предписываемым ЕКПЧ, а число постановлений Европейского суда против Российской Федерации, констатирующих нарушение Конвенции, перевалило за многие сотни.

Коренной вопрос – рассматривать ли постановления ЕСПЧ в качестве прецедента или акта прямого действия, на который бы российские суды и администрация могли ориентироваться не в качестве рекомендации, подлежащей учету, а норматива, который они должны реализовывать в своей повседневной практике. Похоже, что в большинстве своем и государственные структуры, и представители политического и экспертного сообщества предпочитают трактовать постановления ЕСПЧ как излагающие некие правовые позиции.

Отлично. Пусть будет так. Однако, как тогда быть с самыми элементарными требованиями повседневного применения ЕКПЧ в Российской Федерации в полном соответствии с прецедентным правом Страсбургского суда, и соблюдением не абстрактных предписаний Конвенции, а вполне конкретных и самым детальным образом прописанных ее предписаний, как они разъясняются в устоявшейся практике Суда. У нас знаменитое решение Федерального конституционного суда Германии, предложившего национальным судебным органам руководствоваться прецедентными постановлениями ЕСПЧ без ущерба положениям Основного закона страны, было воспринято несколько упрощенно. Мол, в Германии признали, что Конституция главенствует. Да ничего подобного. Во-первых, соответствующему судебному органу было предписано пересмотреть свое предыдущее решение, принятое вразрез с мнением Страсбурга. Во-вторых, нужно учитывать общий контекст, уровень правовой культуры, степень правовой защищенности личности и т.д. В-третьих, есть две ситуации: когда национальный закон и практика его применения не дотягивают до международного уровня правового регулирования, и когда они идут дальше того, о чем удается договориться с другими государствами. Это две большие разницы. Так вот, в ЕКПЧ прямо записано, что она устанавливает минимальный стандарт. И то, что ЕСПЧ старается его подкорректировать, подтянуть к современным потребностям общества, дать ему телеологическую интерпретацию, дела не меняет.

Вне зависимости от этого, совершенно очевидно, что во всех тех случаях, когда российские судебные и административные органы не обеспечивают соблюдение ЕКПЧ в соответствии со стандартом, установленным Страсбургским судом, когда они отказываются следовать предложенному им толкованию, когда российский законодатель принимает новейшее законодательство, отклоняющееся от европейского стандарта, или сохраняет в силе старое, противоречащее устоявшейся практике ЕСПЧ, получается не то. Российское государство сознательно идет на нарушение Конвенции. Оно лишь заставляет своих граждан и частные компании, всех, кто находится под его юрисдикцией, искать защиты в Страсбурге. Не проще ли взять на вооружение такие правовые концепции, которые создадут ситуацию правовой определенности, и не будут запутывать ее до бесконечности – наверное, и проще, и логичнее, и перспективнее. Тем более, в виду того, что подавляющее большинство европейских стран поддержали ЕСПЧ в его революционном подходе к процессуальному нормотворчеству и фактически легитимировали практику вынесения пилотных постановлений.

В заключение хотел бы указать еще на одну проблему, требующую решения. Сейчас ни у кого не вызывает сомнений, что постановления ЕСПЧ, констатирующие нарушение Конвенции, должны по своим правовым последствиям приравниваться к вновь открывшимся обстоятельствам. Особенно после разъяснений, данных Конституционным судом Российской Федерации. Однако этого не достаточно. Ведь что получается. Страсбургский суд показывает, что целый пласт, целый класс судебных постановлений и/или административных решений противоправны и несостоятельны, и ситуации, в которых оказывается неограниченный круг лиц, должны трактоваться иначе. Но возможность добиваться пересмотра неправосудных решений получают только те, кто обратился в Страсбург. В этом плане, конечно, обязательно что-то надо делать. С ситуациями гражданско-правового характера осторожнее, с учетом требований экономической целесообразности. С ситуациями, когда люди отбывают наказание за поступки, которые не должны квалифицировать в качестве уголовных правонарушений, безусловным образом. Слово, конечно, за Верховным судом, верховной властью и законодателем. Но и юридическая общественность не должна отсиживаться в кустах.

* Фрагменты из выступлений на серии заседаний Ученого совета ИГПРАН и организованных им конференциях и круглых столах, проводившихся в 2010 году и посвященных обсуждению опыта организации и деятельности международных судебных учреждений.

№1(51), 2011