Процедура пилотных постановлений*1
Главной проблемой, с которой Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) столкнулся последнее время, является стремительное нарастание числа индивидуальных заявлений о нарушении государствами-участниками Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ). Страсбургский суд не успевает их рассматривать. В результате количество т.н. «висящих дел» перевалило за 120 тыс.*2.
Суд всеми силами старается нащупать эффективные пути ее решения. Для этого, с одной стороны, ему нужно усовершенствовать внутренние процедуры, сделать их максимально рациональными. С другой – подвигнуть государства-участники ЕКПЧ быстрее приводить национальное законодательство в соответствие с формируемым им прецедентным правом*3.
Процедура пилотного постановления*4 – кардинальный способ, с помощью которого Суд пытается повысить эффективность своих постановлений и решить проблему. Его суть состоит в следующем. ЕСПЧ дает обстоятельный анализ ситуации, сложившейся в той или иной стране и приведшей к значительному числу однотипных нарушений Конвенции. Одновременно он вскрывает «системную проблему» (systemic problem), которая стала причиной нарушения, затронувшего широкий круг потерпевших. Жалобы, подаваемые ими в Страсбург, близки по своим характеристикам. Они образуют вал т.н. дел-клонов. Пилотное постановление создает предпосылки для того, чтобы заставить государство исправить ситуацию и тем самым восстановить нарушенные права и прекратить их дальнейшее нарушение.
Иными словами, целью данной процедуры является не рассмотрение всех дел в стандартном индивидуальном порядке, а оказание помощи в создании на национальном уровне условий, благодаря которым все висящие и потенциальные дела-клоны будут решены. Кроме того, Суд в пилотном постановлении дает «совет» государству как разрешить соответствующую системную проблему*5.
Процедура пилотных постановлений была разработана в результате опосредованного взаимодействия Суда, Комитета министров Совета Европы (представленного его Руководящим комитетом по правам человека) и государств-участников ЕКПЧ*6. Идея вынесения пилотных постановлений упоминалась в подготовительных материалах Руководящего комитета на этапе согласования им проекта Протокола №14 к ЕКПЧ*7. Она была предложена Судом в 2003 году*8. Тогда дискутировалась возможность внесения необходимых изменений в Конвенцию с тем, чтобы ЕСПЧ мог приступить к применению соответствующей процедуры. Однако Руководящий комитет по правам человека пришел к выводу, что в этом нет необходимости: мол, ЕСПЧ мог бы применять процедуру пилотных постановлений и на основе действующего Протокола №11 к ЕКПЧ*9.
Уже в 2004 г. Комитет министров Совета Европы, надзирающий в силу ст. 46 ЕКПЧ за исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека, принял Резолюцию и Рекомендацию, которые в какой-то степени послужили основой для пилотных постановлений*10.
В Резолюции говорилось, что Суду следует “указывать в своих постановлениях… наличие структурной проблемы и источник этой проблемы, когда затрагивается большое количество заявлений, также как оказывать содействие государствам-членам в нахождении приемлемого решения и Комитету министров Совета Европы в надзоре за исполнением постановлений”*11. В свою очередь, в Рекомендации государствам-участникам указывалось, что на основе общего обязательства они должны решать проблемы, порождающие выявленные Судом нарушения*12.
Комитет министров пошел на этот шаг по нескольким причинам. Они сводятся к следующему:
1) Обязанность принятия индивидуальных и общих мер, вменяемая государству-ответчику для устранения последствий констатируемых Судом нарушений, все чаще входила в противоречие со «старыми» проблемами в правовой системе ряда государств, когда требуются серьезные изменения в национальном законодательстве;
2) Катастрофический рост заявлений, на рассмотрение которых у Суда не хватало времени, был связан, прежде всего, с тем, что более половины жалоб имели характер повторяющихся (жалобы-клоны)*13;
3) 57% висящих заявлений (причем, преимущественно клоновых) приходилось только на 4 государства (Российская Федерация, Турция, Румыния и Украина), население которых составляет всего 35% от населения всех государств-участников Конвенции*14;
4) Протокол №14 к Конвенции предполагает упрощенный порядок рассмотрения жалоб, по которым Суд вынес так называемое «пилотное постановление».
Таким образом, как пишет профессор А.И. Ковлер, Комитет министров фактически вернул ЕСПЧ часть приобретенных им (Комитетом) полномочий требовать от государств-нарушителей принятия мер общего характера*15.
Реакция Суда на Резолюцию Комитета министров не замедлила последовать: 22 июня 2004 г. Большая палата вынесла постановление по существу в деле Брониовски против Польши*16. Дело касалось отсутствия должной компенсации за собственность, утраченную репатриантами на прилегающих к Бугу территориях, отошедших после второй мировой войны к СССР.
Европейский Суд по правам человека с 2004 г. стал применять процедуру пилотного постановления в случаях выявления системных проблем в делах, рассматриваемых против государств-участников Конвенции.
В пилотных постановлениях Европейский суд указывает на необходимость принятия мер по исправлению ситуации, которая привела к массовому ее нарушению. Процедура пилотного постановления позволяет государствам-ответчикам не только принять необходимые меры индивидуального и общего характера по исполнению постановлений ЕСПЧ, но и эффективно влияет на создание внутригосударственных средств правовой защиты для предотвращения допущенных нарушений Конвенции в дальнейшем. Еще одна положительная сторона пилотных постановлений состоит в том, что дела-клоны в соответствии с данной процедурой рассматриваются Европейским Судом в ускоренном и упрощенном порядке.
Как отмечал лорд Вульф: «Суду следует выносить все большее количество пилотных постановлений»*17. Сходное мнение высказала также Группа мудрецов, созданная руководством Совета Европы. Она призвала ЕСПЧ «использовать процедуру пилотного постановления в будущем, насколько это будет возможно»*18.
Процедура пилотного постановления имеет значительный потенциал. Она позволяет побуждать, а по необходимости и принуждать государства к решению проблем, связанных с нарушениями прав человека, вызванными системными проблемами. Как уже указал Суд, «процедура пилотного постановлениия отменена не будет»*19.
На сегодняшний день, когда процедура пилотного постановления фактически только начала формироваться, особенно важно, чтобы и Суд, и Комитет министров обеспечили принятие государствами необходимых мер по решению системных проблем и выплате справедливой компенсации.
Ранее выражались опасения относительно компетенции Суда по оценке выполнения пилотных постановлений на национальном уровне и неясности в этом случае роли Суда и Комитета министров*20. Следовательно, нужно уделить внимание созданию соответствующих правил и процедур*21 для ее прояснения с тем, чтобы в результате их совместных усилий выполнение таких постановлений было более эффективным.
В пилотном постановлении по делу Бурдов-II против России*22 Суд сформулировал конкретный порядок принятия различных мер Российской Федерацией: шестимесячный период для создания эффективного внутригосударственного средства правовой защиты, предусматривающего достаточное возмещение за неисполнение (либо несвоевременное исполнение) внутригосударственных судебных решений; и годичный срок для предоставления возмещения всем жертвам невыплаты предусмотренного судебным решением долга*23.
Установление конкретных сроков представляет собой очень значимый аспект процедуры пилотного постановления. Принципиально важно, чтобы и Комитет министров, и Суд принимали соответствующие меры к обеспечению соблюдения этих сроков.
Более того, учитывая потенциальный вклад процедуры пилотного постановления в разрешение проблемы системных нарушении, также важно, особенно в период отладки этого процесса, осуществление всестороннего мониторинга адекватности и своевременности выполнения пилотных постановлении*24.
В 2009-2010 годах Исследовательский институт при Лондонском университете Метрополитен провел исследование в отношении пилотных постановлений ЕСПЧ и их влияния на национальные правопорядки*25.
Как отметил профессор Ф.Лич, “существует несколько видов пилотных постановлений: квази-пилотные постановления и постановления по ст. 46 (также как и “судебные прецеденты”, определенные Директоратом по исполнению постановлений)”*26. Их формат может слегка отличаться, но общее заключается в том, что в них Судом оговариваются системные нарушения.
Следует отметить, что в отношении правовой базы пилотных постановлений были высказаны определенные сомнения, как пишет профессор Ф. Лич. Процедура пилотных постановлений берет свое начало в ст. 46 ЕКПЧ (обязательность исполнения постановлений). Пункт 1 данной статьи предусматривает, что государства «обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами»*27. Пункт 2 наделяет Комитет Министров полномочиями по осуществлению надзора за исполнением окончательных постановлений Суда.
Процедура пилотного постановления, по сути, реализует оба этих положения, но по-новому. Государство должно исполнить постановление Суда, указывающее на соответствующую системную проблему. Стадия исполнения остается под контролем Комитета Министров. Однако Суд проводит свою собственную оценку исполнения, чтобы иметь возможность закрыть всю совокупность дел аналогичного характера.
Кроме того, правовая база процедуры пилотного постановления содержится и в Рекомендации Комитета Министров от 12 мая 2004 года (Rec (2004)6) об усовершенствовании национальных средств правовой защиты.
Однако остались вопросы в отношении того, при каких условиях пилотные постановления должны выноситься. Например, «следует ли применять пилотную процедуру в (пост-)конфликтной ситуации в соответствии со ст. 2, 3 ЕКПЧ»*28. Также следует отметить, что мнения участников исследования разошлись в отношении вопроса касательно того, следует ли принять ясные и предсказуемые стандарты в отношении процедуры пилотного постановления*29.
Через некоторое время после вынесения пилотного постановления по делу Брониовски против Польши, Суд нашел в одном из дел против Италии, что «причиной нарушения статьи 6 является системная проблема (systemic problem), связанная с недоброкачественным национальным законодательством»*30. Потом еще в одном и т.д. Однако они все же отличались от «польских дел».
В «итальянских делах»*31 Большая палата очень осмотрительно подошла к применению таких понятий, как «системные проблемы» (systemic problem) и «системные нарушения» (systemic violations), и не стала использовать их в постановляющей части решений (operative parts of the judgments).
Кроме того, в «итальянских делах» Суд выказывает определенную «сдержанность» (restraint) при применении процедуры пилотного постановления (как в деле Брониовски против Польши), т.е. процедуры, при которой и указание на системные нарушения, и призыв к осуществлению мер общего характера содержатся in operative parts of the judgments*32.
Однако в делах Брониовски и Хуттен-Чапска такая «сдержанность» (restraint) Суда не наблюдалась. Как указание на системные нарушения, так и общие рекомендации, имеющие целью полное реформирование законодательства, содержались in operative parts of the judgments*33.
Судья ЕСПЧ Лех Гарлицкий выделил два критерия, по которым Суд отдает предпочтение «полной процедуре пилотного постановления» (the full pilot-judgment procedure). Во-первых, такая процедура «может и должна применяться во всех ситуациях, когда Суд приходит к выводу, что другие средства убеждения не окажутся эффективными». Во-вторых, «такая процедура может быть достаточно полезной в ситуациях, когда в государстве-члене сторонники и противники решения проблемы в соответствии с ЕКПЧ заходят в тупик. Таким образом, постановление ЕСПЧ может послужить дополнительным аргументом и сдвинуть «баланс» в нужном направлении»*34.
Несмотря на все положительные стороны пилотных постановлений, можно выделить и отрицательные аспекты данного понятия. Возможно, ЕСПЧ ступает на «рискованный путь», что хорошо показано в критическом мнении судьи ЕСПЧ В. Загребельского. В качестве примера следует привести его мнение в решениях по делу Хуттен-Чапска против Польши 2006 и 2008 гг. соответственно, где он указал на «горизонтальные» и «вертикальные» проблемы. Данные критические оценки представляют собой весомый вызов правомочию Суда выносить пилотные постановления.
В решении 2006 г. В. Загребельский акцентирует внимание на балансе между ЕСПЧ и политическими ветвями Совета Европы. По мнению судьи, когда Суд указывает государству на необходимость исправить свое законодательство, чтобы решить общую проблему, затрагивающую не только заявителя, но и других лиц, тем самым он «узурпирует» соответствующие полномочия у Комитета Министров Совета Европы*35.
Как полагает В. Загребельский, соответствующие постановления расшатывают отношения между двумя столпами «конвенционной системы» (the Convention system) – Судом и КМСЕ, и в итоге, Суд наделяется возможностями, выходящими за пределы сферы его компетенции.
Что касается «вертикальной проблемы» (решение 2008 г.), то она касается отношений между Судом и государствами-членами*36.
В то же время судья Жупанчич поддержал идею пилотных постановлений в противовес возражениям судьи В. Загребельского. Ссылаясь на первое пилотное постановление (Брониовски против Польши), судья указал, что если бы пилотное постановление не было принято, «у Суда оказалось бы 80 000 висящих дел», которые пришлось бы механически решать в манере «copy – paste», т.е. 80 000 одинаковых решений. Кроме того, судья заявил, что «Суд не заинтересован в том, чтобы вмешиваться в то, что национальные власти должны делать, а что нет... Эта роль закреплена за национальными конституционными судами... Мы (Суд) не являемся и не можем быть конституционным судом для 46 государств соответственно»*37.
В то же время судья Гарлицкий отметил, что главной особенностью пилотного постановления является то, что оно представляет собой «не простую рекомендацию, а команду», что нужно делать*38.
Кроме того, следует отметить, что процедура пилотного постановления означает, что ЕСПЧ использует первое поданное заявление, чтобы исследовать системные нарушения Конвенции, оспариваемые в других жалобах (дела-клоны). Однако нет никакой гарантии, что первое дело в полной мере отражает все фактические и правовые аспекты таких нарушений.
Поэтому, если процедура пилотных постановлений призвана служить эффективным средством привидения национального законодательства в соответствие с ЕКПЧ, ЕСПЧ должен сосредоточиться на выработке правовой основы в целях обеспечения «законности» соответствующей процедуры*39.
Процедура пилотного постановления была введена Европейским Судом как ответная реакция на большое количество жалоб, поступающих из некоторых стран в результате системных или структурных внутригосударственных проблем.
Результатом такой процедуры является выявление в рамках отдельного дела системных проблем, приведших к нарушению Конвенции, и предписание в постановлении предпринять необходимые меры для исправления ситуации.
Процедура пилотного постановления призвана не только стимулировать принятие государствами-ответчиками мер индивидуального и общего характера для исполнения постановлений Европейского Суда, но и побуждает государство-ответчика к разрешению на внутригосударственном уровне многочисленных подобных дел, возникающих в результате данной структурной проблемы. Таким образом, “Европейский Суд усиливает действие принципа субсидиарности, на котором основана система Конвенции”*40.
Продолжающийся диалог между Судом и государствами определит будущее процедуры пилотных постановлений. Однако все же необходимы именно совместные усилия государств и других акторов (включая суды и Совет Европы) для решения проблем и достижения поставленных задач. Конечно, нельзя утверждать, что процедура пилотного постановления является лекарством ко всем болезням Суда, тем не менее, как выразился председатель ЕСПЧ Ж.-П. Коста: «Процедура пилотного постановления подает большие надежды на будущее»*41.
Анна ЖУКОВСКАЯ,
Институт европейского права
*1 Статья подготовлена преимущественно по материалам одной из специализированных международных конференций, проведенной по данной теме.
*2 Cour europeenne des dro i ts de l'homme / Discours du President de la Cour europeenne des droits de l'homme // Conference d'Interlaken (18-19 fevrier 2010).
*3 Fribergh E. Pilot judgments from the Court's perspective // Stockholm colloquy, 9-10 June 2008. P. 1.
*4 По мнению судьи ЕСПЧ Войцеха Садурского, понятие «пилотный» в обыденной речи означает нечто предварительное, подготовительное, как например, «пилотные исследования» (pilot studies) или «пилотные проекты» (pilot projects). Однако это не тот смысл, который Суд вкладывает в понятие «пилотное решение». Под ним он подразумевает, скорее, что-то вроде «руководящего» (guiding).
*6 Paraskeva C. Human Rights Protection Begins and Ends at Home: The «Pilot Judgment Procedure» developed by the European Court of Human Rights.
*7 Guaranteeing the long-term effectiveness of the European Court of Human Rights / Draft final report containing proposals of the CDDH (short version), CDDH(2003)006.
*8 Position paper on the proposals for reform of the European Convention on Human Rights and other measures as set out in the report of the Steering Committee for Human Rights of 4 April 2003, dated 12 September 2003.
*9 Steering Committee for Human Rights, Interim Activity Report of 26 November 2003, doc. CDDH(2003)026 Addendum 1 Final, paragraphs 20-21.
*10 Важно отметить, что понятие «пилотное постановление» содержится именно в Рекомендации, а не в Резолюции.
*11 Resolution Res(2004)3 du Comite des Ministres sur les arrets qui revelent un probleme structurel sous-jacent ().
*12 Recommandation Rec(2004)6 du Comite des Ministres aux Etats membres sur l'amelioration des recours internes ().
*13 Ковлер А. И. Новые тенденции в практике Европейского Суда по правам человека: «пилотные постановления» о «структурных проблемах»/ Международная конференция «Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран», Ярославль, 29-30 июня 2006 г. ().
*14 Memorandum of the President of The European Court of Human Rights to the States with a view to preparing the Interlaken Conference, 3 July 2009. – P. 3.
*16 Broniowski c. Pologne, № 31443/96, Arret Gr. Ch., 22 juin 2004.
*17 The Right Honourable The Lord Woolf. Review of the Working Methods of the
European Court of Human Rights, December 2005. – P. 6.
*18 Report of the Group of Wise Persons to the Committee of Ministers, CM(2006)203 15, November 2006, para. 105.
*19 The Pilot Judgment Procedure – Memorandum prepared by the Registry of the Court, DH – S – GDR (2009) 010, 24 February 2009. – P. 2.
*20 См., напр., отдельные мнения судьи Загребельского, Йегер (Jaeger) и Зиемеле во втором пилотном постановлении Суда – постановлении от 28 апреля 2008 года по делу Хуттен – Чапска (Hutten – Czapska) против Польши (жалоба No 35014/97).
*21 Report of the Group of Wise Persons to the Committee of Ministers, CM(2006)203 15, November 2006, para. 105.
*22 Похожий порядок был также предусмотрен последующими пилотными постановлениями относительно неисполнения внутригосударственных судебных решений в Молдове и Украине. Например, постановления от 28 июля 2009 года по делу Олару (Olaru) против Молдовы (жалобы №№ 476/07, 22539/05, 17911/08, 13136/07), от 15 октября 2009 года по делу Юрий Николаевич Иванов (Yuriy Nikolayevich Ivanov) против Украины (жалоба № 40450/04).
*23 Второе предписание распространяется только на тех, кто подал свои жалобы в Суд до вынесения постановления по делу Бурдова (No 2).
*24 The Pilot Judgment Procedure – Memorandum prepared by the Registry of the Court, DH – S – GDR (2009) 010, 24 February 2009. – P. 5.
*25The research is being conducted by Prof. Philip Leach (Professor of Human Rights, London Metropolitan University), Dr. Svetlana Stephenson (Senior Lecturer in Sociology, London Metropolitan University), Prof. Brad Blitz (Professor of Human and Political Geography, Kingston University) and Этот e-mail защищен от спам-ботов. Для его просмотра в вашем браузере должна быть включена поддержка Java-script (the project's Primary Researcher, London Metropolitan University).
*26 Leach Ph. A Brief Summary of the Discussion on the Pilot Judgment Procedure at the Warsaw Seminar, 14-15 May 2009.
*27 http://www.echr.ru/documents/doc/2440800/2440800-001.htm
*28 Leach Ph. A Brief Summary of the Discussion on the Pilot Judgment Procedure at the Warsaw Seminar, 14-15 May 2009.
*29 High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Interlaken Declaration (19 February 2010), p. D. ().
*30 Sejdovic v. Italy, First Section judgment of 10 November 2004, operative part 2.
*31 Sejdovic v. Italy, judgment of 1 March 2006, appl. 56581/00; Cocchiarella v. Italy, judgment of 29 March 2006, appl. 64886/01; Scordino v. Italy, judgment of 29 March 2006, appl. 36813/97.
*32 Sadurski W. Partnering with Strasbourg: Constitutionalization of the European Court of Human Rights, the Accession of Central and East European States to the Council of Europe and the Idea of Pilot Judgments, 2008. – P. 27.
*34 Garlicki L. Broniowski and After: On the Dual Nature of «Pilot Judgments», 2007. – P. 190.
*35 Hutten-Czapska v. Poland, Judgment of Grand Chamber of 19 June 2006.
*36 Hutten-Czapska v. Poland, Judgment (Friendly Settlement) of 28 April 2008.
*37 Hutten-Czapska v. Poland, Judgment of Grand Chamber of 19 June 2006 (opinion of Judge Zupancic).
*38 Garlicki L. Broniowski and After: On the Dual Nature of «Pilot Judgments», 2007. – P. 185.
*39 Helfer L. R. Redesigning the European Court of Human Rights: Embeddedness as a Deep Structural Principle of the European Human Rights Regime // The European Journal of International Law, Vol. 19, 2008. – P. 154.
*40 Бюллетень Европейского Суда по права человека №2/2009 ().
*41 Jean-Paul Costa. Speech given on the occasion of the opening of the judicial year, 19 January 2007 / Dialogue between judges, Strasbourg, 2007. – P. 86.
№2(52), 2011