Брюссельский рынок идей
Лоббирование государственных и частных интересов в ЕС
Лоббирование как диалог государства с заинтересованными слоями общества является неизбежной частью любого политического процесса. Каким бы ни был этот диалог, из него рождается государственное регулирование. Однако формат такого диалога может быть разным. Различия сводятся к количеству вовлеченных сторон и уровню и способам их воздействия на органы власти. Профессор Джастин Гринвуд*1, посетивший Европейский учебный институт МГИМО с циклом лекций о лоббировании в ЕС, утверждает, что Брюссель сумел выстроить такой формат диалога, при котором к нему может иметь доступ неограниченное количество больших и малых игроков. Пространство отрытого диалога групп интересов, как между собой, так и с институтами ЕС, он называет рынком идей, где идет торг за наиболее эффективное решение. Готовы ли российские группы интересов выйти на этот рынок идей и защищать свои интересы в Брюсселе?
Смысл рынка идей для политического управления заключается в том, что в ходе диалога низкоэффективные идеи не выживают, какие бы сильные группы интересов за ними не стояли. Сам процесс выглядит так. Европейские институты, точнее Комиссия, объявляет о проведении слушаний по тому или иному вопросу. Заинтересованные стороны могут поделиться своим мнением через различные каналы: онлайн консультации, контакты с чиновниками, семинары и т.п.. Собрав информацию, Комиссия приглашает крупнейших представителей разных сторон на очную встречу, предоставляя им возможность доказать свою правоту и опровергнуть аргументы оппонентов. Комиссия в данной ситуации выступает арбитром. Такой процесс консультации характеризуется как «A voice but not a vote», что означает, что все имеют право слова, но никто из заинтересованных сторон не будет принимать окончательного решения.
Более того, чтобы обеспечить доступ к процессу обсуждения законодательной инициативы группам, не обладающим достаточным количеством ресурсов, ЕС предоставляет гранты. Получателями грантов становятся НКО, объединяющие интересы экологов, женщин, студентов, инвалидов и других социальных групп. Институты ЕС заинтересованы в вовлечении максимального количества участников и получении доступа к альтернативным точкам зрения. Они искусственно формируют публичные дебаты вокруг того или иного законодательного предложения, активизируя неактивные слои общества. Причин такого поведения несколько.
Во-первых, европейские институты стремятся получить максимальное количество экспертных оценок предлагаемого законодательства, своеобразный низко затратный аудит. Во-вторых, выработать наиболее оптимальное законодательное предложение, учитывающее разносторонние интересы. В-третьих, обеспечить максимальную поддержку самого законодательного проекта, так как чем больше игроков принимает участие в его разработке, тем выше будет уровень исполнения принятого регулирования. В-четвертых, обеспечить своему законодательному предложению максимальную поддержку в национальных государствах через группы интересов, принимавших участие в обсуждении проекта. Группы интересов зачастую более влиятельны в своих государствах, чем европейские институты. Одним из самых ярких тому примеров является создание единого рынка и валютного союза: без массированной поддержки группами интересов предложений Комиссии в государствах-членах, национальные правительства ни за что не согласились бы их принять. Лидером в этом процессе была ассоциация бизнеса «Европейский круглый стол промышленников» (ERT), объединяющая на условиях индивидуального членства 45 руководителей крупнейших компаний ЕС. Именно они, вместе с председательствующим на тот момент в Европейской Комиссии Жаком Делором, сумели в конце 1980-х годов убедить национальные государства в необходимости подписать договор, получивший название Маастрихтский.
Европейские институты формируют понимание лоббирования как неотъемлемой и необходимой части законодательного процесса. Даже само слово «лоббирование», имеющее негативную окраску в некоторых европейских языках, заменено на нейтральное «представительство интересов». А в статье 11 Договора о ЕС прописано, что «институты поддерживают открытый, прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом. С целью обеспечить последовательность и прозрачность действий Союза Европейская Комиссия проводит широкие консультации с заинтересованными сторонами».
В России «лоббизм» часто путают с коррупцией, подкупом и давлением, причем не только простые граждане, но чиновники, депутаты и сами лоббисты. Закон о лоббизме здесь так и не был принят, хотя обсуждался на протяжении нескольких лет. Сегодня деятельность лоббистов никак не регулируется, они привыкли существовать в тени, в политическом закулисье, продолжая играть ключевую роль в процессе принятия решений. Узость круга лиц, оказывающих влияние на процесс принятия решений, ведет к снижению эффективности самих решений. Такая ситуация сложилась не только потому, что Россия является молодой демократией со слабым гражданским обществом. Дело в том, что российское правительство не испытывает такой острой потребности поддерживать свою легитимность, как институты ЕС, постоянно соперничающие с национальными государствами и вынужденные доказывать, что их деятельность направлена на благо всех граждан ЕС. Колоссальная разница между политическим устройством национального государства и международной организации «Европейский Союз» диктует и разницу в процессе принятия решений. Осознание подобной разницы является отправной точкой к выстраиванию успешной стратегии лоббирования государственных и частных интересов в Брюсселе.
Основным капиталом на брюссельском рынке идей является репутация группы интересов, которая складывается из нескольких составляющих. Во-первых, группа интересов должна хорошо осознавать, что ей предоставляется право высказаться, но она не допущена к непосредственному принятию решения. Отбор идей проходит на соревновательной основе. Группы должны предоставлять максимум аргументов в поддержку своей позиции и уметь отвечать на аргументы противников. В числе аргументов могут быть: благо широкого круга граждан ЕС (региона, отрасли, меньшинства), экономическая выгода ЕС в целом, социальный эффект. Аргументы должны подкрепляться научными исследованиями или социологическими опросами, выводами аналитических центров, работающих по данной проблематике. Выход за рамки предложенных правил игры и использование недопустимых средств (взяток, давления) и даже подозрение о такой возможности наносит непоправимый ущерб репутации группы интересов или ее лоббистам. Профессор Гринвуд делает акцент на том, что брюссельская «политическая деревня» не так велика, все друг друга знают и внимательно следят. Более того, среди лоббистов существует большая конкуренция, при которой пятно на репутации оппонента становится значительным преимуществом. Система выстроена таким образом что все друг за другом следят.
Вторая составляющая вытекает из первой – прозрачность. Для обеспечения прозрачности лоббистской деятельности в ЕС существует три основных элемента: Реестр прозрачности, Реестр экспертных групп и Система доступа к документам. Оценка Реестра прозрачности в ЕС неоднозначна. Мнения исследователей расходятся от крайне негативного*2 до весьма позитивного. В том числе профессор Гринвуд полагает, что Реестр является наиболее эффективным инструментом регулирования лоббистской деятельности. В последней версии Реестра*3, запущенного в 2011 году, каждая организация, целью которой является «оказать влияние на процесс принятия решений в ЕС», должна раскрывать информацию о том, сколько человек занимаются этой деятельностью, какие конкретно вопросы и инициативы ЕС находятся в сфере ее интересов, какие средства тратятся на эти цели. Регистрация в Реестре дает право на получение годового пропуска в Европейский Парламент. На сегодняшний день в Реестре зарегистрировано более пяти с половиной тысяч организаций, пропуск в Парламент при этом имеют только три с половиной тысячи человек. Профессор Гринвуд считает, что влиятельная лоббистская организация не может предоставлять в Реестре заведомо ложную информацию, так как лоббисты, чьи сферы интересов пересекаются, внимательно следят друг за другом. При наличии подозрений они могут направить жалобу в Секретариат Реестра, который затем проводит расследование и просит организацию внести изменения в свою запись или исключает ее из Реестра, что влечет за собой аннулирование всех пропусков в Парламент для этой организации. Еще одним рычагом давления на группы интересов являются служащие европейских институтов, которые могут отказать во встрече организации, которая не зарегистрирована в Реестре. Они также имеют должностную инструкцию, которая обязывает их направлять официальные приглашения в Реестр всем лицам, которые выходят с ними на контакт, но не имеют регистрации в нем. Показательным примером является ситуация, сложившаяся вокруг консультационного бюро G plus, обслуживающего в Брюсселе интересы компании Газпром. Бюро было исключено из Реестра за то, что не раскрыло состав своих клиентов, по просьбе самих клиентов. Исключение из Реестра повлекло большие убытки для бюро, но своего основного клиента ему удалось сохранить. Сегодня на страничке этой организации в Реестре мы видим, что Газпром оплачивает услуги компании в размере 300-350 тысяч евро в год. Общее количество средств, которое бюро тратит на свою деятельность в Брюсселе, превышает три миллиона евро.
Система доступа к документам*4 позволяет каждому желающему запросить у институтов ЕС, например, содержание документооборота с той или иной ассоциацией бизнеса. В соответствии с нормами ЕС, любой документ, имеющий отношение к деятельности институтов ЕС должен быть доступен любому желающему по запросу. Еще один Реестр*5 объединяет информацию о членах экспертных групп, работающих при Комиссии, и позволяет отслеживать деятельность лоббистов, вовлеченных в ту ли иную работу с европейскими институтами.
Три обозначенных инструмента очерчивают поле деятельности для лоббистов, выводя многие аспекты их деятельности из тени. В России культура лоббирования абсолютно другая, лоббисты стремятся действовать скрыто, не конкурировать на отрытом «рынке», сама идея конкуренции в этой сфере сложно осуществима, так как доступ к процессу принятия решений имеет весьма узкий круг людей. Такой опыт работы и выработанные привычки не смогут вписаться в существующую в ЕС систему взаимодействия групп интересов с институтами власти. В таком случае, возможно, компания Газпром выбрала один из наиболее эффективных способов представительства своих интересов в ЕС: за отсутствием собственных российских специалистов, она обратилась к помощи специалистов из ЕС, давно работающих на этом рынке.
Выход на брюссельский рынок идей предполагает неукоснительное соблюдение определенных правил, из которых прозрачность является одним из основных, но не единственным. Институты ЕС относятся к группам интересов как к своим партнерам, а потому ожидают от них многого:
• Постоянной вовлеченности в совместную работу, а не одноразового вмешательства для решения своей текущей проблемы;
• Новых конструктивных и творческих идей, которые можно использовать для решения вопросов повестки дня;
• Основательных доказательств и достоверной информации;
• Мониторинга исполнения принятого законодательства и обратной связи о последствиях его применения;
• Диалога, предполагающего гибкость позиции, умения принимать более сильные аргументы противника и находить консенсус;
• Признания других игроков;
• Внятных и коротких документов, отражающих позицию группы;
• Вежливости, ответственности и пунктуальности;
• Одного голоса от широкого круга участников.
Институты ЕС формируют такие условия, что противоборствующие группы интересов вынуждены договариваться и искать поддержку друг друга еще до того, как они сойдутся перед лицом сотрудников Комиссии. Например, крупные компании, такие как Coca-Cola или BMW, вынуждены тратить много времени на консультации с различными НКО. Чаще всего с экологическими или правозащитными организациями, убеждая их в том, что вносимое предложение не будет противоречить их интересам. Такой школы российские крупные компании не проходили никогда.
Обратимся к опыту других неевропейских государств, представляющих свои интересы в ЕС. Прежде всего, речь идет о компаниях из США, Японии и Южной Кореи. Американские компании начали лоббистскую деятельность в Брюсселе еще в конце 1970-х годов. Тогда они принесли с собой из США агрессивный стиль лоббирования. Они заполняли собой все пространство в Брюсселе, требовали, настаивали, спорили и т.п. Через некоторое время такой стиль лоббирования получил серьезный отпор со стороны европейских институтов власти. Дальнейшему успеху американских лоббистов способствовала Американская торговая палата в ЕС (AmChemEU), которая научила их обращаться к представителям власти таким образом: «Спасибо, уважаемая Комиссия за законодательное предложение, мы его в целом поддерживаем. Но не обратили ли вы внимание на следующие детали?.. Если вам нужна помощь в данном вопросе, мы можем ее предоставить». Сегодня американские ТНК предпочитают нанимать европейских сотрудников для представительства своих интересов в ЕС, так как они лучше понимают местный менталитет, а также могут говорить об общеевропейском благе, которое может нести данная компания.
Японские и южнокорейские компании и ассоциации бизнеса заняли иную позицию. Они стараются быть максимально представленными на европейском уровне, а также в национальных и отраслевых ассоциациях бизнеса. Но предпочитают больше наблюдать, чем предпринимать активные наступательные действия. Такая тактика тоже приносит свои плоды.
Будущее российского бизнеса в ЕС пока неопределенно. На сегодняшний день российские компании предпочитают подстраиваться под те правила, которые им диктует ЕС, не пытаясь оказывать на них особого влияния.
Единственная компания, которая пытается активно влиять на процесс принятия решений в ЕС – Газпром, пока что выглядит слишком чужеродной для ЕС, слишком очевидно продавливающей свои интересы якобы в ущерб европейским потребителям и конкурентам, активно пользующейся лоббистскими услугами Герхарда Шредера. Изменить такой негативный образ компании будет крайне нелегко.
Определенных успехов на брюссельском рынке идей добилась частная российская компания «Лукойл». Профессор Гринвуд связывает ее успехи с тем, что этот бренд широко представлен в Бельгии сетью бензоколонок. Европейцы привыкли к нему и не считают его враждебным, многие даже не знают, что он российский.
По мнению профессора Гринвуда, российские компании пока не готовы конкурировать на брюссельском рынке идей, потому что они не научились быть прозрачными и достаточно гибкими для многостороннего переговорного процесса. Однако не только Россия сталкивается с такими проблемами, внутри самого ЕС есть множество стран, которые также только учатся играть по заданным в Брюсселе правилам. Среди них были названы Испания, Греция, Италия, страны Восточной Европы. Единственный верный способ понять все тонкости и стать конкурентоспособным – это наращивать свое присутствие в Брюсселе, наблюдать, участвовать в процессе и пробовать свои силы.
Вероника ЧЕРНЫШЕВА,
к.полит.н.
*1 Профессор Джастин Гринвуд (Justin Greenwood) преподает формирование государственной политики европейских стран в Университете Роберта Гордона (г. Абердин); ведет курс «Представительство интересов в ЕС» в Колледже Европы (Брюгге и Варшава), является автором монографий «Представительство интересов в ЕС» (издательство Palgrave Macmillan, 2007 г.) и «Внутри бизнес-ассоциаций ЕС» (издательство Palgrave, 2002 г.).
Его научная деятельность финансировалась, в том числе, Европейской комиссией и Британской академией. Он был приглашен в качестве эксперта-докладчика Европейским парламентом на слушания по лоббированию в ЕС. Проводил тренинги по «Налаживанию связей и лоббированию» в рамках программы дипломатической подготовки Европейской комиссии.
*2 См. Чернышева В.А. «Узаконить лоббизм?» // Вся Европа. – 2012. – №12 // http://www.alleuropa.ru/uzakonitj-lobbizm
*3 EU Transparency Register http://europa.eu/transparency-register/about-register/transparency-register/index_en.htm
*4 Access to documents http://ec.europa.eu/transparency/access_documents/index_en.htm
*5 Register of Commission Expert Groups http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/