Узаконить лоббизм?
Опыт ЕС для России
Лоббизм в России часто приравнивают к коррупции. Но, в отличие от коррупции, устранить его невозможно, потому что это неотъемлемая часть политического процесса. Для того чтобы как-то его регулировать, необходимо ввести этот процесс в правовое поле. Нужен ли для этого закон? Не обязательно. Опыт Евросоюза показывает, что существуют и иные пути.
Лоббизм как неотъемлемая часть процесса управления имеет положительные и отрицательные свойства. С одной стороны, он необходим тем, кого затрагивают решения государственной власти. С другой – необходим последним, так как заинтересованные стороны предоставляют им ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер. Получается, что лоббизм как процесс предоставления многосторонней экспертной информации высокого качества помогает повышать эффективность политических решений, избегать опрометчивых шагов и негативных последствий принимаемого законодательства. В то же время, такой процесс обмена информацией способствует лучшему восприятию принятых решений теми, кого они касаются. С другой стороны, существуют и негативные стороны этого явления, связанные с тем, что участники этот процесса и со стороны групп интересов, и со стороны правительства склонны удовлетворять свои корыстные интересы, откуда рождается коррупция и прочие злоупотребления*1.
Идея принятия закона о лоббизме в России появилась еще в середине девяностых годов прошлого века, однако до сих пор он не принят. Процветание криминального лоббизма и акцентированное внимание на негативных сторонах этого явления в целом приводят к тому, что в обществе муссируются идеи о запрете или серьезном ограничении лоббистской деятельности, приравненной к коррупции.
Между тем, лоббизм является неотъемлемой частью политического управления и существует, пусть и в разных формах, в каждом государстве. На уровне ЕС лоббизм возник с момента появления Сообществ. Его развитие тесно связано с расширением компетенций институтов ЕС. Всплеск количества новых лоббистских организаций в Брюсселе произошел после принятия Единого европейского акта в 1986 году и вступления в силу Маастрихсткого договора в 1993-м. Впервые вопрос о необходимости регулирования лоббизма в ЕС встал также в середине девяностых годов. За прошедшие двадцать лет в институтах ЕС выработалось иное, нежели в России, отношение к этому явлению.
Институты ЕС не скрывают, что они ведут консультации с заинтересованными сторонами *2. Более того, существует много разных инструментов и каналов, созданных специально для того, чтобы заинтересованные стороны имели возможность донести свое мнение до институтов ЕС: «Зеленые» и «Белые» книги, консультативные комитеты и экспертные группы, бизнес тест-панели и ad hoc консультации. Все они являются дешевым и быстрым источником информации, необходимой для принятия наиболее эффективного решения. Поэтому речь идет не об ограничении представительства интересов, а о необходимости создания улучшенной культуры консультации и диалога, которая была бы принята во всех институтах ЕС*3. При этом считается, что создание культуры консультации не может быть достигнуто законодательным путем. Дополнительные бюрократические процедуры повлекут за собой замедление работы по выработке законодательных инициатив*4. В целом наблюдается нежелание принимать что-то вроде «закона о лоббизме» по примеру США или Германии. Целью регулирования лоббизма является создание самоуправляющейся системы взаимодействия с группами интересов, которая была бы прозрачной и не выходила за рамки законности.
Нельзя сказать, что Евросоюзу это уже удалось. Существование активной лоббистской деятельности на уровне европейских институтов поставило ряд проблем, с которыми сталкиваются и многие государства, в том числе Россия:
• Отсутствие прозрачности в процессе лоббирования;
• несбалансированное представительство лоббистов в органах ЕС, в том числе в экспертных комиссиях, подготавливающих законодательные предложения Комиссии;
• конфликты интересов и феномен вращающихся дверей (revolving doors);
• торговля влиянием (в том числе коррупция).
Отсутствие прозрачности в процессе лоббирования
Эта проблема является ключевой в процессе регулирования лоббизма для многих государств. Предприниматели и чиновники не испытывают желания раскрывать свои договоренности, что является питательной почвой для развития коррупции и прочих преступных действий с обеих сторон. Для того чтобы урегулировать эту проблему, в ЕС был создан Реестр прозрачности – объединенный реестр групп интересов, работающих в Еврокомиссии и Европейском Парламенте. Реестр стал результатом долгих переговоров между Комиссией и Парламентом. Если Парламент склонялся к созданию обязательного реестра с максимально полной информацией о каждом зарегистрированном, то Комиссия тяготела к добровольной процедуре регистрации. Новый вариант стал компромиссом. Регистрация в Реестре стала основой для получения группой интересов пропуска в Парламент. Что позволило Комиссии на тот момент утверждать, что Реестр де-факто является обязательным, хотя де-юре он добровольный. Получение пропуска в Европарламент, безусловно, является весомым поводом для регистрации, однако, как выяснилось позднее, не столь значительным, как на то рассчитывала Комиссия. По расчетам Комиссии, Реестр должен был стать серьезным рычагом обеспечения прозрачности лоббизма в ЕС. Все организации, которым нечего скрывать, регистрируются без особых сложностей. У тех же, что не зарегистрировались, будут спрашивать причину, по которой они этого не сделали, и это должно повлиять на успешность их работы.
В Реестре лоббисты должны предоставить информацию о своей деятельности: количество вовлеченных в лоббирование сотрудников, законодательные акты, над которыми они работают, суммы, которые они тратят на лоббирование, количество финансовых средств (грантов) ЕС, которое они получают. Все данные находятся в открытом доступе на специально созданной страничке сайта ЕС http://europa.eu/transparency-register/index_en.htm.
Однако добровольный Реестр несовершенен и критикуется по ряду направлений:
• В нем зарегистрированы отнюдь не все лоббисты. Такие европейские и американские компании как Alitalia, Apple Computer, Canon, Deutsche Bank AG, General Motors Europe, Walt Disney Company Inc. и многие другие не зарегистрировались в Реестре прозрачности.
• Предоставленной информации недостаточно, чтобы процесс лоббирования был действительно прозрачным. В Реестре обозначены только имена тех лоббистов, которые имеют пропуск в Европейский Парламент. Те, кто не имеют такого пропуска, но, например, взаимодействуют с Комиссией, остаются неизвестными. Большинство лоббистов не предоставляет конкретную информацию о тех законопроектах, на которые они хотят оказать влияние, ограничиваясь общими заявлениям. Например, Европейский Атомный форум (ассоциация производителей атомной энергии) в соответствующей графе просто указывает «атомная энергия», а крупнейшая ассоциация производителей Европы BusinessEurope: «вопросы, которые имеют значение для европейских компаний».
• Финансовая информация о лоббизме, предоставленная в Реестре, не всегда соответствует реальности. Самые большие траты на лоббизм, указанные в нем, принадлежат отнюдь не самым крупным лоббистам в ЕС. Безусловно, влияние не измеряется в денежном эквиваленте, однако очевидно, что многие компании сильно занизили свои траты на лоббизм. Такие крупные ассоциации бизнеса как, например, European Crop Protection Association (ECPA) или финансовое лобби European Fund and Assets Management Association (EFAMA) указывают в реестре суммы в 100-150 тысяч евро в год, обладая при этом представительством в Брюсселе, в каждом из которых работает около 15 сотрудников. Одно только содержание офиса в Брюсселе и выплата заработной платы должны значительно превышать указанные суммы.
Сегодня Реестр не является совершенной формой регулирования лоббизма. Добровольность участия в нем и отсутствие санкций за предоставление неверных или неполных данных делают его практически бесполезным, потому что он не выполняет своей основной задачи – обеспечения прозрачности процесса лоббирования. Единственная функция, которую он выполняет – это создание общего представления о количестве лоббистов в ЕС, о том, как они структурированы, их контактах. Реестр можно рассматривать как первую ступень развития добровольных мер по регулированию лоббизма в рамках развития более широкой концепции создания культуры консультации в ЕС. Появление подобного открытого Реестра в России стало бы прорывом в сфере регулирования лоббистской деятельности.
Несбалансированное представительство лоббистов в органах ЕС
В ситуации большого наплыва лоббистов среди них возникает большая конкуренция, в которой выигрывают те, кто обладают большими финансовыми ресурсами*5. Если менее обеспеченные, некоммерческие ассоциации, сосредотачивают свои усилия на ключевых персонах и тех, кто и так близок к их убеждениям, то их более обеспеченные конкуренты могут позволить себе взаимодействовать как с единомышленниками, так и с противниками.
Дисбаланс представительства в Брюсселе между промышленниками и неправительственными организациями очень высок. Так, химическое лобби, представленное организацией CEFIC, имеет 150 постоянных сотрудников в своем брюссельском представительстве, автомобильное лобби имеет 75 постоянных лоббистов*6. Даже самые крупные НКО, например экологические ассоциации, не могут себе такого позволить.
Для того чтобы удовлетворить критику в несбалансированности представительства интересов в ЕС, были введены специальные правила проведения консультаций Комиссии*7:
• Комиссия должна стремиться к тому, чтобы в экспертной группе были представлены и отражены мнения всех заинтересованных сторон;
• Ни одна из групп не должна иметь привилегированного доступа к Комиссии.
Эти правила должны применяться, в том числе, при формировании экспертных групп Комиссии. Именно в них рождаются законопроекты Комиссии, которые затем обсуждаются в совете и парламенте. Не удивительно, что экспертные группы стали самым привлекательным для лоббистов местом приложения своих усилий. Эффективность лоббирования на этом уровне гораздо выше, чем на любой последующей стадии. Наплыв лоббистов создал необходимость упорядочить работу экспертных групп и обеспечить ее прозрачность. Для этого был создан Реестр экспертных групп Комиссии, доступный на сайте http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/. Удобный интерфейс позволяет искать интересующие группы по разным критериям. Контролирующих функций у Реестра нет, он имеет чисто ознакомительный характер. Существование подобного Реестра, куда сведена информация о сотнях рабочих групп, позволяет осуществлять общественный контроль над составом групп. Прозрачность процесса принятия решений является залогом общественной поддержки, в которой институты и инициативы ЕС так часто нуждаются.
Конфликты интересов и феномен вращающихся дверей (revolving doors)
Термин «вращающиеся двери» используется для обозначения ситуации, когда чиновник одновременно или с коротким промежутком времени работает и на частную, и на государственную (европейскую) структуру. В такой ситуации лоббист непосредственно встроен в структуры, принимающие решения. Даже если чиновник уже не занимает официального поста, он обладает информацией о том, как именно принимаются решения, и располагает широкой сетью знакомых в институтах ЕС (бывших подчиненных и коллег). Феномен «вращающихся дверей» тесно связан с конфликтом интересов официальных лиц.
Конфликт интересов – это конфликт между общественным долгом и частным интересом чиновника, который может повлиять на исполнение его обязанностей*8. В качестве примера, которых множество, можно привести деятельность Жаклин Джексон, влиятельного члена комитета по окружающей среде Европейского Парламента от консервативной партии. Она дважды в 2006 и 2008 годах была докладчиком по директиве об утилизации мусора (Waste Framework Directive). В то же время она работала в качестве оплачиваемого консультанта в двух мусороперерабатывающих фирмах, что является явным конфликтом интересов*9.
В целях борьбы с такой проблемой внимание было сосредоточено на ужесточении внутреннего регулирования среди сотрудников ЕС и парламентариев. За последние пять лет внесены серьезные поправки в кодекс надлежащего административного поведения сотрудников институтов ЕС и в регламент Европейского Парламента.
Комиссары поставлены в жесткие рамки. Они не могут осуществлять какую-либо дополнительную профессиональную деятельность, кроме бесплатных лекций, проводимых в целях углубления интеграции; не могут брать оплату за какие-либо публичные выступления или участие в конференции.
Они должны заполнять декларацию о конфликте интересов, где обязаны указывать все почетные посты, должности, которые они занимали в течение 10 лет до начала работы комиссаром, а также все, что может создать конфликт интересов во время исполнения их обязанностей. Декларация должна находить в открытом доступе. Комиссар не имеет права работать с законопроектом, в котором у него личный или финансовый интерес. В этом случае он должен уведомить председателя Комиссии о конфликте интересов, после чего председатель передает дело другому комиссару.
На протяжении 18 месяцев после отставки бывший комиссар должен уведомлять Комиссию о том, где он хочет работать. Этический комитет Комиссии принимает решение о том, не является ли желаемая должность конфликтом интересов, так как бывшие комиссары не имеют права лоббировать чьи-либо интересы в течение 18 месяцев после отставки.
В случае невыполнения указанных выше требований комиссар может быть отстранен от исполнения своих обязанностей по решению Суда или Совета, с возможным лишением пенсионного обеспечения*10.
Правила процедуры для прочих сотрудников Комиссии предполагают, что сотрудники не имеют права заниматься законопроектами, в которых может заключаться их конфликт интересов. При этом они не заполняют специальных деклараций. Ответственность за следование правилам лежит на сотрудниках. Это значит, что сотрудник, в случае конфликта интересов, должен сам рассказать об этом своему начальству и отказаться от работы над делом. Никаких ограничений по трудоустройству после или во время работы в Комиссии нет*11. Таким образом, сотрудники Комиссии не так сильно ограничены как комиссары. Хотя именно сотрудники среднего и низшего звена отвечают за создание законопроектов, тесно сотрудничая с экспертными группами, занимаясь их формированием и дальнейшим взаимодействием. С точки зрения регулирования лоббистской деятельности здесь находится явная брешь. Однако в отличие от комиссаров, эти люди не находятся на виду, их слишком много, каждый несет лишь малую часть ответственности за принятие конечного решения. Может быть, поэтому их не коснулось ужесточение должностной этики.
Первого января 2012 вступил в силу Кодекс поведения членов Европейского Парламента*12. Поправки в регламент были внесены после скандала в марте 2011 года, коснувшегося трех парламентариев, которые согласились за денежное вознаграждение провести необходимые предложения в законопроект.
Изменения включают в себя несколько основных пунктов. Во-первых, это заполнение обязательной финансовой декларации, которая доступна в Сети всем желающим. В ней парламентарий должен указать, какой профессиональной деятельностью он занимался в течение трех лет до избрания в Парламент, в том числе членство в правлении каких-либо компаний, НКО или ассоциаций на тот период и во время своего мандата. Парламентарий обязан декларировать любую оплачиваемую работу, которую он совершает во время парламентского срока, включая все лекции и консультации, даже если они проходят нерегулярно, если общий доход от нее составляет 5.000 и более евро в год. Декларированию подлежат также любые финансовые интересы, которые могут быть у парламентария, для того, чтобы ни у кого не возникало подозрений, что у него может возникнуть конфликт интересов.
Во-вторых, парламентарий не имеет права принимать подарки дороже 150 евро, кроме тех случаев, когда он официально представляет Парламент. В таком случае подарок передается в президиум Парламента.
За отклонение от регламента предполагаются санкции от вынесения выговора и лишения ежедневного довольствия на срок от одного до десяти дней до временной приостановки парламентских функций (кроме голосования) максимум на 10 дней или потери роли докладчика в группе. Последние две санкции применяются по решению председателя Европарламента. Все санкции публикуются на сайте этого органа.
Парламентарии, которые работают лоббистами после истечения своего мандата, не могут пользоваться льготами, предоставляемым бывшим народным избранникам.
Торговля влиянием (в том числе коррупция)
В сентябре 2008 года британская газета «Санди таймс» опубликовала статью, в которой говорилось, что высокопоставленный чиновник департамента торговли Европейской Комиссии предлагает важную коммерческую информацию в обмен на денежное вознагражд ение*13. Репортеры, представившись представителями китайского бизнесмена, предложили чиновнику Фрицу-Харальду Венингу (Fritz-Harald Wening) сто тысяч евро в обмен на эту информацию. Венинг предложил им положить эти деньги на замороженный банковский счет, который он сможет разморозить после того, как уйдет в отставку. Согласно авторам статьи, Венинг раскрыл информацию о готовящихся антидемпинговых мерах по отношению к китайской компании, производящей свечи. Эти обвинения легли в основу расследования европейского антикоррупционного агентства (Olaf). Через 14 месяцев европейское издание European Voice опубликовало материал о том, что Венинг был признан виновным, однако никаких санкций не последовало.
В марте 2012 года появилась специальная брошюра, посвященная подаркам, которые могут принимать сотрудники Комиссии, и уровню гостеприимства, которым они могут пользоваться. Целью этой брошюры является повышение профессиональной этики сотрудников. Основная задача – пресечь получение подарков сотрудниками Комиссии от лиц, заинтересованных в оказании влияния на принятие решений в ЕС. Под подарками понимается крупная сумма денег или бесплатное участие в дорогостоящем мероприятии (матч, спектакль, прием и т.п.). Под гостеприимством понимается еда, напитки, ночлег и любые блага, оплаченные из источника, отличного от институтов ЕС. В документе подробно перечисляются подарки, которые могут быть приняты – стоимостью менее 150 евро и те, которые могут быть одобрены этической комиссией по предварительному согласованию.
Каждый сотрудник несет ответственность за то, чтобы соответствовать приведенным в документе правилам. В случае несоответствия нарушителей ожидает административное взыскание.
Еще одним средством регулирования лоббизма является Кодекс поведения лоббистов, принимаемый самими лоббистами. Подписывая его, каждый лоббист или организация обязуются: не вводить клиентов в заблуждение относительно своего статуса, в частности – не отождествлять себя с институтами ЕС путем использования официальной символики европейских институтов; воздерживаться от заключения контракта в случае конфликта интересов клиентов; раскрывать информацию о стороне, интересы которой они представляют; при обращении к функционерам институтов ЕС – информировать их о предшествующих контактах с его коллегами по вопросу, являющемуся предметом обращения либо по смежным вопросам; не стремиться к найму на работу функционеров с целью получения доступа к инсайдерской информации; не добиваться привилегированного положения по отношению к другим группам интересов; не распространять ложную информацию; не получать информацию путем мошенничества; не распространять официальные документы Комиссии за материальное вознаграждение.
Контролем за соблюдением кодекса лоббистов занимается секретариат лоббистских организаций. Санкцией за несоблюдение кодекса является исключение из ассоциации. Это вполне действенно, так как самым тяжелым наказанием для лоббиста является потеря репутации, которая может захлопнуть перед ним двери европейских институтов, лишив возможности работать.
Существование кодекса лоббистов направленно на создание саморегуляции лоббистского сообщества, призывая лоббистов самим следить друг за другом, повышая уровень доверия к своей профессиональной деятельности. С одной стороны, такой кодекс может изменить отношение к профессии как со стороны лоббистов, так и со стороны граждан. Он имеет огромное значение для создания культуры коммуникации добровольными методами. Он существует не для контроля, а для подтверждения статуса лоббистов как полноправных игроков на политической арене.
Подводя итог, отметим, что регулирование лоббизма в ЕС решает несколько задач:
• обеспечение прозрачности процесса принятия решений;
• структурирование потоков информации, идущих от групп интересов;
• сохранение недискриминационного доступа заинтересованных групп к процессу работы над законопроектами;
• создание культуры коммуникации в рамках саморегулирующей системы взаимоотношений власти и групп интересов;
• противодействие криминальным и нелегальным действиям во время лоббирования.
Регулирование строится, с одной стороны, путем ужесточения правил профессиональной этики для объектов лоббирования (чиновников и парламентариев). С другой – через внедрение добровольных мер для лоббистских организаций, на которые не возлагаются никакие дополнительные юридические обязательства. Безусловно, в ЕС пока не удалось устранить все негативные проявления лоббизма, но создание культуры консультации может иметь большой успех в долгосрочной перспективе.
Для России опыт ЕС при разработке собственного регулирования лоббизма может быть интересен по многим параметрам. Первое, о чем стоит задуматься, это отделение профессиональных лоббистов от чиновников и парламентариев. В российских рейтингах ведущих лоббистов большую часть занимают высокопоставленные чиновники*14. Получается, что они действуют в интересах определенных групп, а не государства в целом, и тем самым нарушают свои должностные обязанности. Второе – введение более жестких правил для чиновников и парламентариев, включающих декларации о конфликте интересов. Совсем не обязательно контролировать каждого лоббиста, это потребует много времени и затрат. Коррупция и прочие злоупотребления невозможны, если на них не соглашаются чиновники и депутаты. Третье – увеличение легальных каналов доступа заинтересованных групп к процессу принятия решений. Если группа будет иметь возможность доносить и отстаивать свое мнение до принимающих решения свободно, необходимость подкупать чиновников или депутатов снизится. Четвертое – расширение круга групп интересов, имеющих доступ в процессу принятия решений, чтобы иметь возможность выбирать наиболее эффективное решение из предлагаемых. Плюрализм создаст здоровую конкуренцию мнений и идей, будет стимулировать группы искать консенсус между собой. И наконец, в процессе создания регулирования необходимо отталкиваться от того, что лоббизм – это необходимый информационный ресурс для власти, который нужно вывести в правовое поле и развивать.
Закон о лоббизме скорее всего не будет эффективным в сегодняшней России, где почти каждый чиновник – чей-то лоббист. Создание культуры политической консультации в России потребует намного больше времени и усилий, но и принесет большие результаты.
Вероника ЧЕРНЫШЕВА
*1 Перегудов С.П. Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России // Полис №4, 1993
*2 European Governance White paper 25.7.2001 COM(2001) 428 final [ Электронный ресурс ] // http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf (12.02.2012)
*5 Van Schendelen R. Machiavelli in Brussels: The Art of Lobbying the EU / Van Schendelen R. – Amsterdam University Press, 2002
*6 Реестр прозрачности ЕС [Электронный ресурс] http://europa.eu/transparency-register/index_en.htm (дата обращения 12.09.2012
*7 Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission. Communication from the Commission. Brussels, 11.12.2002 COM (2002) 704 final [Электронный ресурс] // http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0704:FIN:en:PDF (12.02.2012)
*8 OECD Guidelines for Managing Conflicts of Interest in the Public Service para. 10 [Электронный ресурс] http://www.oecd.org/governance/publicemploymentandmanagement/35365195.pdf
*9 Burley H., D inan W., Haar K., Hoedeman O.and Wesselius E. Bursting the Brussels Bubble [Электронный ресурс] // http://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/bursting-the-brussels-bubble.pdf дата обращения 5.07.2012) p. 96
*10 Code of Conduct for Comissioners C (2011) 2904 // http:ec.europa.eu/commission_2010-2014/pdf/code_conduct_en.pdf (дата обращения 12.06.2012
*11 Regulation No 31 (EEC), 11 (EAEC), laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Economic Community and the European Atomic Energy Community (OJ 45, 14.6.1962, p. 1385) [ Электронный ресурс ] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1962R0031:20070501:EN:PDF р. 36
*12 New code of conduct for MEPs for MEPs endorsed by constitutional Affairs Committee // http://www.europarl.eu/news/en/pressroom/content/20111114
*13 Calvert J., Newell C. and Smith N. Revealed: how Eurocrat leaked trade secrets over lavish dinners // Sunday Times, – 7 September 2008 [ Электронный ресурс ] // http://antidamping.blogspot.com/2008/09/timesonline-revealed-how-eurocrat.html.
*14 См., например Туранов С. Лучшие лоббисты России / Сайт Независимой газеты [Электронный ресурс] http://www.ng.ru/ideas/2012-08-16/5_lobbi.html дата обращения (29.10. 2012)