Аргументы в пользу переформатирования ПДМ
Совместная инициатива России и ЕС «Партнерство для модернизации» (ПДМ) очень нужна и своевременна. Она обладает множеством достоинств. Вместе с тем в какой-то степени они сведены на нет многочисленными просчетами, допущенными при ее подготовке, пуске и налаживании механизмов реализации. Опыт, приобретенный сторонами – как позитивный, так и негативный – позволяет сформулировать ряд рекомендаций, направленных на ее переформатирование.
Попробуем кратко суммировать некоторые из них, обстоятельно обсуждаемые в настоящее время экспертным сообществом.
Первое. Взгляды на слагаемые модернизации варьируются. Концепции модернизации могут отличаться друг от друга в довольно широком диапазоне. Важно, однако, несколько другое.
Для решения задач модернизации провозглашения соответствующих целей и постановки перспективных задач совершенно недостаточно. Главное – приоритизация шагов, осуществление которых приведет к модернизации.
Такая приоритизация Российской Федерацией не сделана. В ПДМ она вообще отсутствует. Более того, игнорируется. Включение в модернизационную повестку дня абсолютно всего подряд практически без разбора смазывает все ориентиры, ведет к потере стержневых идей.
Поэтому задачей номер один и в первом, и во втором случаях должно стать проведение приоритизации намечаемых шагов, ведущих к модернизации.
Второе. Навязывать другим свое видение модернизации, по крайней мере, некорректно. Подобный подход бесперспективен. Это путь в никуда.
Необходимо, чтобы восприятие императивов модернизации было выстрадано обществом. Только тогда предлагаемые меры модернизационной повестки дня, в случае их реализации, будут давать отдачу.
Поэтому любые международные проекты должны быть подверстаны под национальную программу модернизации, носить по отношению к ней подчиненный, поддерживающий характер. В ПДМ данное требование нарушено.
Значит, и ПДМ, и рабочий план реализации инициативы следует переосмыслить. Причем, коренным образом.
Возможный вариант – разнесение нестыкующейся проблематики по разным рабочим планам или отнесение их к ответственности различных национальных, наднациональных и международных структур.
Третье. В модернизации нуждаются все партнеры – Россия, ЕС и его государства-члены. Задачи модернизации, стоящие перед ними, разные. Стартовые позиции для модернизации – тоже. Но нуждаются в ней все.
Делать вид, что это не так, не очень рационально. Настаивать на том, что ПДМ разработано на благо лишь одного из партнеров, бессмысленно. Никто никогда не будет делать то, что не отвечает его/ее интересам. Успешной будет только такое ПДМ, которое исходит из модернизационной повестки всех партнеров.
Поэтому его нужно привести в соответствие с долгосрочными стратегиями развития всех сторон. И осуществлять в качестве последовательно взаимовыгодного проекта.
Четвертое. В рабочем плане по реализации инициативы ПДМ проигнорированы вопросы разделения компетенции между Европейским Союзом и его государствами-членами. В него включены мероприятия, не имеющие никакого отношения к полномочиям Европейской Комиссии. Мероприятия, далеко выходящие за сферу ответственности ЕС.
Ему придан откровенно пропагандистский характер. Он оторван от реальности.
Чтобы превратить его в реалистичный документ, ПДМ необходимо сконцентрировать на решении задач, которые бы учитывали возможности соответствующих уровней управления. Это задачи регулятивного диалога, снятия административных барьеров, создания благоприятного инвестиционного климата, содействия экономической деятельности на территории друг друга, панъевропейского и трансграничного хозяйственного сотрудничества, придания совместным проектам особого правового статуса, обеспечения им поддержки со стороны властных структур, предоставления преференций всем тем хозяйствующим субъектам, которые вносят вклад в реализацию целей ПДМ.
Тогда ПДМ между Россией и ЕС было бы сориентировано на создание благоприятной среды. Реализация же конкретных инновационных, индустриальных и любых других проектов оказалась бы в ведении страновых ПДМ. Это позволило бы устранить путаницу и конкуренцию и сосредоточиться на получении кумулятивного синергетического эффекта.
Пятое. При запуске инициативы ПДМ Россия и ЕС не продумали систему управления ее реализацией. То, что получилось, не соответствует ни масштабам ПДМ, ни его амбициям.
Главное – в ее нынешнем виде система управления заведомо неэффективна. Структура управления ПДМ существует сама по себе, а ее исполнители, субъекты и бенефициары – сами по себе.
В результате рабочий план по реализации инициативы получился чисто формальным. ПДМ уже частично дискредитировано. Отношение к нему далеко от «государственного». Ни под какие стандарты надлежащего управления ПДМ не подходит.
Для того чтобы переломить ситуацию, надо создать специальные структуры управления ПДМ, наделив их далеко идущими полномочиями; признать за бизнесом и его ассоциациями статус главной заинтересованной стороны; обеспечить социальную поддержку ПДМ.
Шестое. Ни в России, ни в ЕС не осознают, насколько они нуждаются в ПДМ. Не дают себе отчета в том, что оно отвечает их самым базовым объективным интересам.
В результате со стороны руководства России, ЕС и его государств-членов и их властных структур отношение к ПДМ сугубо политизированное. Но со знаком минус. Вместо того чтобы всячески способствовать реализации идей ПДМ, о нем забывают, осуществление практических мер и переформатирование самой ПДМ всячески тормозится.
Чтобы ПДМ пошло, необходимо предпринять радикальные шаги по деполитизации отношений между Россией и ЕС, вывести критически важные слагаемые ПДМ из политической сферы, добиваться того, чтобы многие вещи, от которых зависит ПДМ, делались в автоматическом режиме.
Седьмое. С самого начала, несмотря на все выгоды, которые может дать ПДМ, повсюду утвердилось неверие в его состоятельность и перспективы.
На самом деле потенциал ПДМ колоссален. Потому что все – Россия, ЕС и его государства-члены объективно заинтересованы в ПДМ. Потому что ПДМ – веление времени.
Потому что любая мощная держава, обладающая большими конкурентными преимуществами, которая позже других вступает на путь модернизации, оказывается в заведомо более выгодном положении. Она может маневрировать ресурсами. Она ориентируется на самый передовой технологический уклад. К ее услугам опыт всех остальных.
Так было, когда США и Германия только поднимались. Этим объясняется экономическое чудо Японии. Затем Южной Кореи. Сейчас этим пользуются Китай и другие быстро растущие экономики.
У России есть все для того, чтобы превратить свои слабости и риски в безусловные плюсы – природные богатства, огромные территории, выгодное географическое положение между Востоком и Западом, образованное население, неудовлетворенное своим положением.
Даже пресловутую «вертикаль власти» можно превратить в инструмент модернизации, если сделать выполнение модернизационной повестки ведущим критерием успешности деятельности чиновников и политиков.
Только такая модернизация должна опираться на разумный баланс между догоняющим и инновационным развитием. Движение же по пути модернизации – стать национальной идеей, платформой, на которой бы произошла консолидация правящего класса, политических элит и всего общества. Пока для этого еще есть время.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России