Эволюция права ЕС и правоприменения в постлиссабонский период

Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда – проект №09-03-00513а
«Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза,
создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».

Ведь Лиссабонский договор, как и все его предшественники, задал некоторый вектор развития ЕС – институционального строительства, переформатирования отношений между ЕС и государствами-членами. Союз будет двигаться в дальнейшем в тех направлениях, которые им описаны.

Однако на этот раз вектор указан не столь однозначно. Все будет зависеть от его интерпретации. Все будет определяться складывающейся практикой его реализации.

Поэтому столь важно, хотя бы в первом приближении, посмотреть, что принес ЕС первый год применения Лиссабонского договора: Суду ЕС, Европарламенту, Совету и Европейской Комиссии.

Суду ЕС

Гарант целостности права ЕС. Верховный арбитр в спорах между его институтами. Инстанция, обладающая исключительной юрисдикцией по делам, связанным с применением права ЕС. Высший авторитет в том, что касается его толкования. Таковы основные характеристики Суда ЕС, т.е. трехзвенной судебной системы, во главе которой он стоит. Лиссабонский договор не затронул все эти ипостаси Суда ЕС ни в малейшей степени.

В том, что касается судебной системы интеграционного объединения, он максимально консервативен. Ставка делается в нем на стабильность и преемственность при одновременной адаптации судебной системы ЕС к новым потребностям. Они проистекают из необходимости решению новых задач, поставленных перед институтами ЕС, обуславливаемых тем, что Лиссабонский договор вносит существенные новации в конфигурацию Союза и порядок его функционирования.

Тем самым авторы Договора, руководствуясь, как обычно, исключительно благими намерениями, невольно заложили некоторый набор противоречий, которые Суду ЕС теперь придется преодолевать. Вслед за расширением компетенции ЕС и перераспределением полномочий в пользу наднациональных институтов интеграционного объединения они передали под его юрисдикцию новые сферы деятельности ЕС, которые до этого были из нее исключены. Иначе говоря, они возложили на плечи Суда ЕС дополнительную ответственность. Они предложили Суду ЕС выполнять еще больший объем работы, трудиться еще более интенсивно и эффективно. Дали ли они ему при этом достаточные дополнительные материальные и процессуальные возможности быть на высоте новых задач, не так очевидно.

Первое. Начиная со второй половины 2000-х годов, Суд ЕС все в большей степени вовлекается в толкование права, регулирующего создание пространства свободы, безопасности и законности ЕС и его эволюцию, и разрешение новых категорий дел, порождаемых деятельностью ЕС в данной области. Но применительно к пространству свободы, безопасности и законности он обладает ограниченной юрисдикцией. Под нее первоначально подпадают, и то не в полном объеме, лишь те области сотрудничества между государствами-членами – Шенген, миграция, убежище и некоторые другие, которые Амстердамский договор вывел из т.н. третьей опоры ЕС и передал в ведение Европейского сообщества.

Лиссабонский договор завершает «коммунитаризацию» третьей опоры. Она упраздняется как самостоятельная политика ЕС, обладающая существенными отличиями по сравнению с деятельностью ЕС в экономической и социально-экономической сфере. Действие наднационального права распространяется на все формы сотрудничества судебных и полицейских органов без исключения. Коммунитарное право становится главенствующим, общим правом Европейского Союза. Соответственно после непродолжительного переходного периода все споры, связанные с толкованием и применением правового регулирования пространства свободы, безопасности и законности, оказываются под юрисдикцией Суда ЕС.

Совершенно очевидно, что подобное развитие событий своим следствием будет иметь взрывное увеличение числа дел, передаваемых на разрешение в суды первой и второй инстанций судебной системы ЕС. Процесс уже начался. Он будет только набирать обороты.

Второе. Лиссабонский договор придает обязывающий конституционный характер Хартии ЕС об основных правах. Хартия превращается в органическую часть учредительных документов. При этом прокламируется, что Договор не превращает Суд ЕС в суд по правам человека наподобие Страсбургского суда. Никаких новых типов исков в дополнение к прежним он не предусматривает. Никакой новой компетенцией ЕС не наделяет.

В теории – да. На практике Лиссабонский договор все меняет и в том, что касается содержательных аспектов права ЕС прав человека, и в том, что касается его толкования и применения судебными инстанциями ЕС. В прошлом Суд ЕС поднимал на щит конституционные традиции государств-членов, но, чтобы не подчинять наднациональное право национальному, в основном ориентировался на Европейскую конвенцию по правам человека и черпал в ней свое вдохновение.

Теперь Суду ЕС нет никакой необходимости ссылаться на конституционные традиции государств-членов. Хартия их полностью вбирает. Суд получает возможность отталкиваться от нее и только от нее. Что он и начинает делать.

Вместе с тем, и Европейская конвенция по правам человека ему теперь не особенно нужна. От первостепенного внимания к ней он почти сразу же уходит. Положения Хартии повторяют включенные в Конвенцию, углубляют их содержание и существенно, на порядок, расширяют перечень прав, подлежащих судебной защите.

Естественно, что судебные инстанции ЕС ориентируются на Хартию и предлагают ее интерпретацию в качестве основного первичного права ЕС. При этом они воспринимают и учитывают прецедентное право Европейского суда по правам человека. Но не более того.

Пока практика идет по этому пути. Как будет дальше, трудно прогнозировать. Лиссабонский договор предписывает ЕС присоединиться к Европейской конвенции по правам человека. Переговоры идут. На разработку, согласование и ратификацию многостороннего договора о присоединении уйдет какое-то количество лет.

После этого теоретически – обратите внимание, лишь теоретически – прецедентные решения Страсбургского суда станут для Люксембургского суда обязательными. Но, как говорится, возможны варианты. Переговорная позиция ЕС – присоединение не должно влиять на автономный, специфический характер права ЕС и его особенности. Как увязать две взаимоисключающие посылки, мы, по всей видимости, увидим.

Третье. Лиссабонский договор частично демонтирует формальные ограничения, препятствовавшие широкому доступу частных лиц к наднациональной юстиции.

Частные лица – физические и юридические – могли в прошлом оспорить в судебном порядке акты, издаваемые институтами ЕС, только в тех случаях, когда им удавалось доказать, что они адресованы именно им или затрагивают их непосредственно и индивидуально. Доказать, что они затрагивают их непосредственно и индивидуально, как общее правило, оказывалось чрезвычайно сложно или даже невозможно.

Это было сделано намеренно. Суд ЕС видел свою сверхзадачу в приоритетном обеспечении общего интереса, в продвижении интеграции даже в ущерб интересу индивидуальному.

Теперь планка доступа частных лиц в судебные инстанции ЕС снижена. Существенно. На порядок. Если другие средства правовой защиты индивидуума и бизнеса отсутствуют, они более не обязаны добиваться недостижимого – убеждать судебные инстанции ЕС в том, что акты институтов ЕС затрагивают их индивидуально. Достаточно, если они влияют на них непосредственно.

Соответственно логично прогнозировать, что количество исков об аннулировании актов ЕС тоже может на порядок возрасти.

Четвертое. Уже некоторое время тому назад Суд ЕС пошел на глубокую модернизацию используемой им процедуры разбирательства. С учетом того, что в его ведении оказались дела, связанные с применением к частным лицам государственного и государственно-подобного насилия и принуждения. По делам о выдворении за пределы стран-членов, выдачи и им подобным он ввел в обиход сверхскоростную процедуру опережающего рассмотрения исков и обращений.

Он разработал также особую процедуру рассмотрения запросов по данной категории дел со стороны национальных судебных органов. Результаты очень неплохие. На вынесение преюдициальных заключений в ускоренном порядке уходит в среднем всего два с половиной месяца. По сравнению с полутора – двумя, двумя с половиной годами, которые тянется их составление во всех других случаях.

Успех? Это как посмотреть. Количество преюдициальных запросов, получаемых Судом ЕС, подскочило до 450. В таком бешеном ритме судебные инстанции работать не могут и не должны. Отрицательные последствия не заставят себя ждать.

Уже сейчас Суд ЕС начинает отказывать национальным судебным органам в рассмотрении получаемых от них запросов. В прошлом он всячески поощрял их обращаться. Ведь преюдициальная процедура – наиболее эффективный способ объединения правового пространства ЕС, обеспечения его единообразного применения государствами-членами. Подобное развитие событий может оказаться крайне опасным.

Изменение галса чревато негативными последствиями для сотрудничеств между судебными системами ЕС и государств-членов*2 На нем все держится.

Таким образом, Суд ЕС опять, во второй или третий раз оказывается между молотом и наковальней*3. Его услуги как никогда востребованы. Он пользуется огромной популярностью. Юридические фирмы и министерства юстиции знают, как и когда к нему следует обращаться, чтобы отстоять интересы своих клиентов, обслуживаемые правом ЕС. Количество клиентов не ограничено. В их число попадают частные лица, государственные структуры, судебные органы уже из 27 стран плюс частные лица и компании, присутствующие на едином рынке ЕС. А ведь и компетенция ЕС благодаря Лиссабонскому договору существенно расширилась. К тому же и сам Лиссабонский договор нуждается в толковании.

Суд ЕС снова становится жертвой своего собственного успеха*4. А если так, то и его новая реформа не за горами*5.

Европарламенту

Лиссабонский договор вступил в силу 1 декабря 2009 года. Было бы, конечно, преувеличением, утверждать, что это событие явилось для Европейского Парламента полной неожиданностью. Он долго и тщательно к нему готовился. И тем не менее, до последнего момента ситуация была более чем неопределенной.

Ведь как все складывалось. Завершение длительного и сложного процесса ратификации все время было под вопросом. В Германии пришлось дожидаться заключения Федерального конституционного суда. В Ирландии пошли на повторный референдум. Польша неожиданно потребовала изъять себя из-под действия Хартии ЕС об основных правах. Чехия также до последнего сопротивлялась.

В итоге получилось, что Европарламент начал функционировать в новом режиме, предусматриваемом Лиссабонским договором, практически с колес. Однако на его амбициях это никоим образом не отразилось. Он сразу же взял на вооружение наступательную тактику, чтобы разобраться с тем, какие же новые полномочия Договор ему в действительности предоставил. Выяснилось, что очень широкие.

Первой битвой, выигранной Европарламентом, стала перелицовка соглашения СВИФТ. Совет ЕС поспешил подписать соглашение в последних числах ноября 2009 года, пользуясь старыми процедурами. 11 февраля 2010 года Европарламент отверг, как он посчитал, наскоро сбитое соглашение, предоставляющее США неоправданные преимущества и противоречащее базовым ценностям интеграционного объединения. Он намеренно пошел на столкновение. Ему нужна была проба сил. Без совпадающего мнения Европарламента соглашение не могло вступить в законную силу.

Буквально за несколько недель Европарламент развернул ломберный столик в выгодную ему сторону, заставив все остальные институты ЕС распечатать новую колоду карт и пересдать их. Европейская Комиссия была вынуждена согласовывать с ним свои новые инструкции. Совет ЕС – ориентироваться на его мнение. В итоге документ был переписан. Получился СВИФТ- II. Некоторое время спустя полученное таким образом соглашение вступило в силу.

В аналогичном ключе Европарламент вынудил с ним считаться всех остальных при подготовке и заключении соглашения об обмене персональными данными, касающимися пассажиров трансатлантических рейсов. Он заставил обе стороны – и ЕС, и США вести переговоры в новой, гораздо более транспарентной манере.

Как следствие, Европарламент вошел во вкус. Он почувствовал, как много ему дает Лиссабонский договор. По крайней мере, потенциально. За год Европарламент воспользовался этим в максимально возможной степени. Явочным порядком он изменил соотношение сил между институтами ЕС в свою пользу.

Принципиально новый баланс сил в ЕС был закреплен им при утверждении законодательства о Европейской службе внешних действий. Совет ЕС подчинился и принял требования Европарламента. По его настоянию он внес в первоначально согласованные им документы почти все изменения, на которых тот настаивал.

Институтам межправительственного сотрудничества

Важнейшее изменение, внесенное Лиссабонским договором, в функционирование ЕС, по их мнению, связано с превращением Европейского Совета в один из институтов ЕС и передачей административных функций управления Советом в руки его постоянного Председателя.

Правда, подготовка и обеспечение функционирования Европейского Совета по-прежнему остались в сфере ответственности аппарата Совета ЕС. Поэтому в линиях подчинения, субординации и принятия решений никаких революций не случилось. Главным органом, на который опираются и Европейский Совет, и Совет ЕС, также остался КОРЕПЕР.

Как и прежде, привилегированной областью деятельности Европейского Совета и Совета ЕС является внешняя политика и политика безопасности. Но Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности сделался инструментом ее реализации в гораздо большей степени. Особенно с учетом двух факторов – его включения в состав Европейской Комиссии и формирования Европейской службы внешних действий. Пускай с ней институты ЕС и затянули.

Председательствующая страна почти полностью ушла из области внешней политики. Функции представительства ЕС, которые в прошлом были на нее возложены, во многом испарились. Практически они сошли на нет. Но не из сферы внешних действий.

Возможности Европейского Парламента подключаться к формированию ОВПБ существенно возросли. Совет ЕС вынужден считаться с ним в гораздо большей степени, чем раньше. Но все же ОВПБ в рамках взаимодействия с Советом ЕС, как и раньше, находится на периферии его деятельности.

Принципиальные изменения в том, что касается взаимоотношений между Советом ЕС и Европарламентом, затрагивают законодательную процедуру и сферу ее применения. Процедура совместного принятия решений превратилась в общую. Иначе говоря, она стала абсолютно главенствующей. Это требует совершенно иной, принципиально новой культуры взаимодействия между Советом ЕС и Европарламентом. Такая культура формируется. Но взаимная притирка потребует, конечно же, какого-то времени.

Очень важные подвижки вызвало также подключение Европарламента к процедурам комитологии. Теперь структуры межправительственного сотрудничества осуществляют контроль над соблюдением уже принятого законодательства ЕС не в гордом одиночестве, как раньше, а в сотрудничестве с представителями Европарламента.

Еще одной революцией, осуществленной Лиссабонским договором или во исполнение Лиссабонского договора, стала окончательная коммунитаризация пространства свободы, безопасности и законности. В связи с упразднением третьей опоры – сотрудничества судебных и полицейских органов в уголовно-правовой сфере в качестве самостоятельной политики ЕС, реализуемой в специальном правовом режиме, в деятельности ЕС очень многое претерпело трансформацию. Претерпели трансформацию и отношения между Советом ЕС и Европарламентом.

А вот значение первых схваток между Европарламентом и Советом ЕС по поводу упоминавшихся выше соглашений и якобы нового баланса сил, утвердившегося между институтами ЕС, как утверждают представители Совета ЕС, не стоит переоценивать. Распределение ролей между Советом и Европарламентом применительно к сфере торговой политики – стержня деятельности ЕС, не пострадало. Это важнее.

Европейской Комиссии

Лиссабонский договор подтвердил исключительные полномочия Европейской Комиссии в том, что касается законодательной инициативы. Тем самым, по мнению Брюсселя, он обеспечил полную и последовательную преемственность в функционировании ЕС.

Вторым элементом, имеющим определяющее значение для позиционирования Европейской Комиссии в системе институтов ЕС, является закрепление модернизированной процедуры совместного принятия законодательных решений в качестве общей процедуры утверждения законодательных актов ЕС. Но она регулирует отношения между Советом ЕС и Европарламентом.

Таким образом, изменения, внесенные Лиссабонским договором, ни правового статуса, ни полномочий Европейской Комиссии не затрагивают. Важнее то, что Европейский Парламент подключился к законотворчеству в нескольких ключевых областях деятельности ЕС, из которых он ранее был исключен. Речь идет, в той или иной степени, о торговой и сельскохозяйственной политике. Вот это действительно очень многое меняет.

Подразделение законодательных актов ЕС на принимаемые совместно Советом ЕС и Европарламентом и акты, разрабатываемые Европейской Комиссией в порядке реализации делегированных полномочий, Комиссии проблем не создает. В связи с ним меняется конфигурация отношений между институтами ЕС и между ними и государствами-членами. Теперь государства-члены сами отслеживают делегированное законодательство. Они, а не Совет ЕС, оказались в этом плане, согласно Договору, визави Европейской Комиссии.

В связи с переходом международной правосубъектности от Европейского сообщества к Европейскому Союзу, Европейская Комиссия получила возможность вести переговоры от имени Союза в целом. А не отдельных его ипостасей. Поэтому, например, переговоры о присоединении к Европейской конвенции о защите прав человека доверены Комиссии.

Европейская служба внешних действий создается как служба. Ее полномочия и предназначение изложены в Договоре. Она призвана обслуживать институты ЕС и государства-члены. Ей придан статус института ЕС только в той степени, в какой это потребовалось для определения статуса ее служащих.

Таким образом, изменений в практике деятельности Европейской Комиссии под влиянием вступления в силу Лиссабонского договора очень много. Но сущностных параметров функционирования ЕС, его институтов и распределения полномочий между ними и государствами-членами они не затрагивают. Иначе говоря, они носят скорее количественный, а не качественный характер.

Вообще, по мнению Комиссии, Лиссабонский договор – не самоцель. Это инструмент. Им надо научиться пользоваться. Европейская Комиссия этим и занимается. Учится она быстро. Этого у нее не отнять.

Влияние Договора на содержание политик, осуществляемых ЕС, пока еще предсказать сложно. Может быть, за исключением констатации, касающейся консолидации энергетической политики и ее превращения в одну из общих политик ЕС.

Договор дает ЕС дополнительные возможности. Позволяет ему действовать быстрее, лучше, эффективнее. Прошедший год показал это со всей определенностью. И в этом плане он будет менять содержание конкретных политик. Будет менять и отношения с третьими странами.

Таковы некоторые предварительные выводы, которые позволяет сформулировать анализ опыта функционирования Европейского Союза по правилам Лиссабонского договора, накопленного институтами ЕС за первый год его практического применения.

© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

*1 Статья подготовлена по материалам выступлений на XXIV Конгрессе Международного общества европейского права (Мадрид, 3-6 ноября 2010 г.) председателя Суда ЕС Вассилиоса Скуриса, главы юридической службы Европарламента Кристина Пеннеры, генерального директора Юридической службы Европейской Комиссии Луиса Ромеро, заместителя генерального директора Юридической службы Совета ЕС Юлиана Шютте и последовавшей дискуссии.

*2 В их числе называются утрата правовой определенности и снижение уровня гармонизации права. См., в том числе: Cowen Tim. “Justice Delayed is Justice Denied”: The Rule of Law, Economic Development and the Future of the European Community Courts // European Competition Journal, 2008, June, vol. 4, No. 1. – P. 17.

*3 Анализ перечисляемых далее причин см., в частности: Craig P. The Jurisdiction of the Community Courts Reconsidered / de Burca G., Weiler JHH (eds.) The European Court of Justice. – L.: Oxford University Press, 2001. – P. 177, 184.

*4 См., например: Jeney P. Victim of Its Own Success – the EU Court in Need of Reform. – http://www.cumap.org/journal/features/2002/aug02//eucourtreform

*5 О каких-то новых рецептах рано говорить. Старые, наряду с процессуальными новациями, включали федерализацию судебной системы ЕС и государств-членов по модели, принятой в США, с параллельным функционированием федеральных судов и судов штатов. Ими стали бы суды ЕС и суды государств-членов. Другой вариант – создание системы региональных судов ЕС, кластера специализированных трибуналов в качестве судов первой инстанции или судебных органов, уполномоченных заниматься делами о защите конкуренции, слияниях и государственной помощи. В этом же ряду стоят предоставление судам ЕС более широких полномочий отбирать дела, принимаемые к рассмотрению по существу, и отказ от работы на всех официальных языках ЕС. – См.: Report by members of the EC Section of the British Institute's Advisory Board chaired by the Rt hon the Lord Slynn of Hadley “The Role and Future of the European Court of justice” // BIICL, October 1996. Все они по разным причинам были отвергнуты. Но, как считают отдельные исследователи, ничто не мешает вернуться к их повторному изучению. – См.: Cowen T. Op. Cit. – P.28–57.