Международно-правовые и организационные меры в борьбе с коррупцией в Европейском Союзе: границы и ориентиры

Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда – проект №09-03-00513а
«Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза,
создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».

Особое значение приобретает обмен сведениями о финансовой деятельности европейских и российских участников внешнеэкономических операций.

Создание организационных структур между ЕС и Россией обеспечивает координацию совместных усилий по финансовому контролю за оборотом денежных средств и борьбе с коррупцией. Положительно оценивается интенсификация усилий государств в разработке международных и национальных антикоррупционных норм. Это особенно актуально в связи с недавно принятыми и ожидаемыми изменениями в праве Европейского Союза, обусловленными вступлением в силу Лиссабонского договора.

Позитивным фактором в борьбе с коррупцией является расширение практики имплементации и трансформации норм международного анти-коррупционного регулирования в право Европейского Союза.

Международные нормы борьбы с коррупцией оказывают влияние на содержание разрабатываемых Россией и ЕС общего и секторальных соглашений о партнерстве и сотрудничестве, о предотвращении двойного налогообложения, взаимной защите капиталовложений, обеспечении безопасности в финансовой сфере и др.

Однако как Москва, так и Брюссель еще определяются в границах «правовых рамок» и направленности «правовых векторов», обеспечивающих эффективность мер по борьбе с коррупцией. Это связано с масштабами проведения антикоррупционной экспертизы действующих и планируемых правовых актов, с антикоррупционной оценкой коммерческих договоров и инвестиционных вложений и другими мероприятиями в этой сфере.

Каковы пути поиска правовых рамок, ориентиров и организационных форм борьбы с коррупцией в ЕС?

Глобальность международных проблем борьбы с коррупцией требует от России и ЕС адекватных правовых рамок и ориентиров в выработке унифицированных норм, чему содействуют международные конференции с участием представителей государственных органов, экспертов и научной общественности.

25-26 февраля 2010 года в г. Трире, Германия, проходила международная научная конференция «Ежегодный форум по борьбе с коррупцией в ЕС-2010», организатором которого выступила Академия европейского права (ERA).

На конференции присутствовали более 100 участников из разных стран мира, включая представителей анти-коррупционных служб, правоохранительных, судебных, финансовых органов, как ЕС, так и отдельных государств-членов ЕС, представителей европейских банков и других финансовых организаций, ученых юристов (уголовного, административного, банковского права, криминалистики и др.) из университетов разных государств мира: Гаагский университет, Парижский университет (Сорбонна), Высшая школа социальных наук (Великобритания), Стокгольмский университет, Университет Люксембурга, Польская ассоциация европейского права Варшавского университета, Мадридский университет им. Марии Кюри, Университет г. Брно (Чехия), Университет Мальты, Стамбульский университет, Криминологический институт Университета Цюриха, Университет им. Иоганнеса Кеплера (Германия), Университет г. Лунда (Швеция) и др.

Докладчиками и участниками дискуссий выступали официальные представители и эксперты правоохранительных и финансовых органов Европейского Союза, государств Европы, других стран мира, представляющие институты исполнительной и судебной власти. Собравшиеся на форуме включали должностных лиц Европейской Комиссии, Службы по борьбе с мошенничеством (OLAF), Суда ЕС, национальных органов юстиции.

Особое значение для анализа практики борьбы с коррупцией имели доклады европейских представителей Службы финансового мониторинга, Службы противодействия коррупции и «отмыванию» доходов, полученных преступным путем, экспертов международных организаций, осуществляющих противодействие коррупции и борьбу с преступностью в финансовой сфере (Интерпола, ФАТФ, ОЭСР, ОБСЕ и др.).

Тематика конференции касалась  организационно-правовых мер по защите финансовых интересов Европейского Союза, международных и европейских инициатив по борьбе с коррупцией, оценки эффективности десятилетней деятельности анти-мошеннической службы Европейской Комиссии.

Ученые, практики и эксперты ЕС поддержали многостороннее сотрудничество государств ЕС по оказанию правовой помощи и обмену информацией о «сомнительных» финансовых сделках. Отмечалась необходимость совершенствования функций Европейской Комиссии и Интерпола в проведении общей анти-коррупционной политики по отношению к третьим странам. В праве Европейского Союза расширяются правовые и процессуальные меры предотвращения транснациональной финансовой преступности.

Особый интерес органов ЕС вызвала группа стратегических вопросов на тему  расширения исследований и новых инициатив в борьбе против коррупции на международном и европейском уровне.

В частности, в докладе руководителя Агентства по многосторонней правовой помощи министерства юстиции Бразилии оценивалась результативность международного взаимопонимания и сотрудничества в борьбе с коррупцией.

В докладе Мартина Приборски, доктора политологических и юридических наук Университета г. Брно (Чехия), говорилось о подходах ЕС к расширению обмена информацией и исследованиях методов борьбы с коррупцией в рамках OLAF.

Вольфганг Хетзер, представитель Европейской Комиссии, советник Генерального директора OLAF, проанализировал эффективность деятельности Международной антикоррупционной академии (IACA).

Актуальные проблемы концентрации усилий в борьбе с коррупцией, проблемы участия третьих стран, роль Европейской Комиссии, Интерпола рассматривались в докладе Ралуки Александры Пруны, официального представителя Службы Еврокомиссии по борьбе с организованной преступностью.

Объединенная антикоррупционная политика ЕС была представлена как часть эффективных действий ЕС в докладе Ханса-Иоахима Эккерта, председательствующего судьи по экономическим преступлениям Уголовного суда Германии. Он отметил значение правоприменительной практики по пресечению транснациональных преступлений, эффективность рассмотрения в судах дел о коррупции, проблемы многосторонней правовой поддержки.

Конкретные европейские и международные меры борьбы с коррупцией были изложены  в рамках  оценки пятилетней деятельности Совета ЕС по содействию развитию всесторонних исследований в сфере борьбы с финансовой преступностью и защите финансовой системы Европейского Союза от коррупционных рисков.

Участники конференции были единодушны в том, что процесс обеспечения эффективности антикоррупционной политика ЕС связан с необходимостью инкорпорации строгих антикоррупционных мер в общий процесс реформы ЕС. Они подчеркнули важность введения анти-коррупционных стандартов в целях обеспечения «прозрачности» в управлении публичными денежными фондами ЕС и предотвращения коррупции.

ЕС добивается позитивных результатов в поиске правовых рамок и ориентиров по борьбе с коррупцией, хотя нет единого юридического понятия «коррупция»

Выступления участников конференции в Трире были ориентированы на расширение роли ЕС в международном сотрудничестве по борьбе с финансовыми правонарушениями и отражали современные инициативы ЕС в построении системы антикоррупционного законодательства.

Совершенствование функций органов антикоррупционного и финансового надзора в ЕС зависит от ясности правовых понятий в этой сфере. Участники были едины во мнении, что правовое определение «коррупция», составы коррупционных правонарушений, меры юридической ответственности должны быть единообразными для всех членов ЕС и сотрудничающих с ним третьих стран.

Вместе с тем, на конференции прослеживался несколько односторонний подход к юридическому определению «коррупция» с ориентиром на уголовно-правовое и уголовно-процессуальное регулирование. Интересы борьбы с коррупцией в ЕС и России требуют, чтобы вместе с уголовно-правовыми нормами развивались нормы контроля за финансовыми операциями и коммерческой деятельностью физических лиц и организаций.

Участники «Ежегодного форума по борьбе с коррупцией в ЕС-2010» выработали практические меры и рекомендации по решению важнейших международно-правовых и европейских проблем борьбы с коррупцией, включающие:

- повышение эффективности международного сотрудничества ЕС в борьбе с финансовой преступностью и усиление антикоррупционных мероприятий Европейской Комиссии, проводимых через Службу ЕК по борьбе с мошенничеством, защиту публичных фондов бюджета ЕС от нецелевого использования, транснациональной финансовой преступности и «сомнительных» операций;

- совершенствование функций OLAF по антимошеннической и анти-коррупционной экспертизе финансовых операций юридических лиц государств-членов ЕС с бюджетными средствами ЕС в условиях увеличения числа членов ЕС до 27 и вступления в силу Лиссабонского Договора;

- имплементацию международных норм Конвенции ООН против коррупции в уголовное, административное, банковское, бюджетное, налоговое, таможенное, инвестиционное законодательство европейских государств;

- определение основных подходов OLAF к осуществлению правовых мер борьбы с коррупцией, включающих: 1) унифицированное на международном уровне и гармонизированное в европейском праве юридическое определение «коррупции»; 2) разработку Кодекса антикоррупционного поведения и Свода типовых финансовых контрактов, обеспечивающих прозрачность финансовых операций и возможность «выявления» (контроля) отправителя и получателя финансовых средств; 3)установление в уголовном законодательстве государств ЕС полного перечня финансовых преступлений в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции;

- установление государствами ЕС, в соответствии с основополагающими принципами европейского права и своей правовой системы, надлежащих мер по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами;

- прозрачность утверждения бюджета ЕС и национальных бюджетов государств-членов ЕС; своевременное представление отчетов о поступлениях и расходах; развитие системы стандартов бухгалтерского учета и аудита и связанного с этим надзора; эффективные и действенные системы управления бюджетными рисками и внутренний бюджетный контроль;

- реформу законодательного процесса, ориентацию на выявление и устранение в законопроектах и действующих нормах законодательства стран ЕС положений, способствующих коррупции, введение поста Европейского прокурора (ст. 86 ДФЕС);

- международное сотрудничество с третьими государствами, не входящими в ЕС (особенно Африки и Азии), по заключению новых специальных соглашений между ними с учетом требований ЕС по борьбе с коррупцией в сфере торговли, таможенного режима, налогообложения, сельского хозяйства и др.;

- сотрудничество ЕС с международными организациями, такими как Комитет ООН по Координации действий государств-членов ООН в реализации положений Конвенцией ООН против коррупции; Международная ассоциация государственных антикоррупционных органов (IAACA), Группа экспертов Интерпола по противодействию коррупции(IGEC). Международная группа координации антикоррупционной деятельности (IGAC); Международная антикоррупционная академия;

- использование Стокгольмской программы по дальнейшему формированию пространства свободы, безопасности и законности ЕС как стратегической основы всесторонней антикоррупционной политики, формирующей процессуальные основы контроля транснациональных финансовых операций.

- расширение международных финансовых исследований, повышение роли криминологической, бухгалтерской и правовой антикоррупционной экспертизы.

Как оценивается роль ОЛАФ в применении антикоррупционных норм Европейского права?

 Участники «Ежегодного форума по борьбе с коррупцией в ЕС-2010» особо отметили применение норм европейского права в деятельности ОЛАФ. Право ЕС регулирует не только отношения между государствами-членами, но и устанавливает права и обязанности частных лиц и организаций, являясь частью национального правопорядка.

Обеспечение финансовой безопасности ЕС стало основным стимулом в решении создать ОЛАФ как независимую службу по выявлению сомнительных, мошеннических финансовых операций, по сути являющихся коррупционными. Финансовое воздействие таких операций на бюджет ЕС может быть предельно негативным, а может и не повлечь «первоначально» разрушительные для бюджета последствия, не оказав на него прямого отрицательного влияния. Однако систематические сомнительные финансовые операции могут создавать «эффект коррозии» в бюджетной системе ЕС. Поэтому ОЛАФ, применяя соответствующие административные, финансовые, дисциплинарные, уголовные меры, вносит существенный вклад в борьбу с коррупцией. При этом ОЛАФ в своей деятельности стремится к «пониманию и приверженности этическим стандартам».

Для эффективного противодействия проникновению преступников в меж­дународную финансовую систему сеть защитных мер должна иметь универсальный характер без брешей или слабых мест в виде отдельных стран и территорий, в которых такие меры не применяются или применяются недостаточно последовательно. В свою очередь эффективность нацио­нального режима борьбы с коррупцией зависит от того, насколько строго соблюдаются соот­ветствующие стандарты всеми финансовыми посредниками, включая финансовые учреждения и иные лица, обеспечивающие доступ к фи­нансовой системе.

Борьба с коррупцией в рамках ОЛАФ включает помощь таможенным службам государств-членов ЕС в выявлении коммерческих операций, которые лишают европейский бюджет дохода. Нормы европейского права относительно взаимной административной помощи служат основой для обмена информацией и взаимной помощи между Европейской Комиссией и государствами-членами (например, каждый год незаконная торговля и контрабанда поддельных табачных изделий приводит к огромным финансовым потерям бюджетов ЕС и государств-членов).

Галина ПЕТРОВА,
д.ю.н., профессор кафедры административного
и финансового права МГИМО (У) МИД России