Перспективы взаимодействия Европейского Союза и Совета Европы в области защиты прав человека

Агентство фундаментальных прав человека ЕС

За последние два десятилетия архитектура защиты прав человека в Европе претерпела существенную эволюцию. Европейская система защиты прав человека охватывает в настоящее время практически все страны континента. Совет Европы насчитывает уже 47 государств. Все они являются участниками ЕКПЧ. Все признают за лицами, находящимися под их юрисдикцией, право на обращение в международные инстанции и обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека. В отношении них постоянно и единообразно действует международный механизм контроля над исполнением постановлений европейской юстиции.

Европейская система превратилась в передовой отряд большой группы универсальных международных инструментов и механизмов по правам человека. Но и контрольные процедуры ООН получили впечатляющее развитие. Они стали более влиятельными, всеобъемлющими и эффективными. И применяются они с растущей настойчивостью. Многое делает в области прав человека ОБСЕ, его структуры и представители.

ЕС в этом плане приступил к наращиванию своих институциональных возможностей решать проблемы защиты прав человека, наряду с внутригосударственными, сравнительно недавно. То, что он продвигал и самым активным образом продвигает проблематику прав человека на международной арене, в двусторонних отношениях и международных организациях, не должно вводить в заблуждение. Внутри ЕС до недавнего времени такая деятельность носила во многом рудиментарный характер.

С созданием независимого Агентства фундаментальных прав человека ЕС ситуация изменилась. И будет продолжать меняться. Причем, по всей видимости, стремительно, в связи с новациями, которые вносит Лиссабонский договор.

Брюссель всегда с особым сожалением признавал, что, будучи первой величиной в международных экономических отношениях, он остается внешнеполитическим карликом. Такой своего рода «комплекс неполноценности» касался и правозащитной области.

Превращение ЕС в политического гиганта, крупнейшего игрока на международной арене, как считают в Брюсселе, идет семимильными шагами. Лиссабонский договор закрепит уже произошедшие подвижки. Кроме того, откроет новые возможности. Но и в области защиты прав человека ЕС шаг за шагом наращивает инструментарий, находящийся в его эксклюзивном распоряжении. Причем самым наступательным образом. Агентство служит тому вполне убедительным подтверждением.

Деятельность Агентства базируется на твердом правовом основании. Оно постоянно укрепляется. Им служит не только регламент о создании данного органа, но и текущее законодательство. Наиболее значимым слагаемым этого законодательства является директива ЕС о запрете дискриминации.

По своему статусу Агентство фундаментальных прав ЕС мало чем отличается от других децентрализованных органов ЕС. Их насчитывается сейчас порядка 30. Вместе с тем, отличие есть. И весьма существенное. Оно состоит в ином принципе формирования его руководящих структур. Если обычно государства-члены назначают в них официальных лиц, то в данном случае сделано иначе. В состав руководящих органов входят ведущие активисты, крупнейшие деятели в области защиты прав человека, имевшие в своих странах независимый статус.

Предназначение Агентства – консультировать институты ЕС в областях, относящихся к его компетенции, выступать по отношению к ним авторитетным советником. Фактически речь идет о том, что ему поручено разрабатывать стратегию деятельности институтов ЕС в области прав человека и предлагать конкретные практически решения всех тех проблем в правозащитной области, с которыми ЕС сталкивается.

Для этого Агентству предоставлены широкие возможности вести исследовательскую работу. Зачастую она состоит в обобщении и анализе проводимых им опросов общественного мнения. Основные направления работы связаны с поисками подходов к решению проблем дискриминации цыган и исламского населения, интеграции мигрантов, защиты персональных данных. В распоряжение Агентства на эти цели ежегодно выделяется 20 млн. евро. Секретариат превысил первую сотню сотрудников.

Большое внимание в своей деятельности Агентство уделяет тесному сотрудничеству и взаимодействию с Советом Европы. В его руководящие структуры введен один из наиболее известных чиновников СЕ – Ги де Вель. Долгие годы он возглавлял Генеральный директорат Секретариата СЕ по правовым вопросам. Он хорошо знает, не понаслышке, что и как делает СЕ. Ему удалось обеспечить практическую связку между Агентством и Советом. Соответственно Агентство может подключаться к его текущей нормотворческой и иной деятельности. Но основную ставку оно делает на осуществление с СЕ разнообразных совместных проектов. О синергетическом эффекте пока речь не идёт. Но такая задача подразумевается.

Позиционирование ЕС в области защиты прав человека

Стартовая позиция, которая ни Европейским Союзом, ни государствами-членами фактически не ставится под сомнение, состоит в том, что Совет Европы и то, что он делает, заслуживают всяческого уважения, однако ЕС работает в сфере защиты прав человека по гораздо более широкому азимуту проблем, работает глубже, активнее и разностороннее. Достаточно сопоставить возможности СЕ по совместной борьбе с организованной преступностью и международным терроризмом. Успехи СЕ более чем ограничены. А в ЕС, напротив, пространство свободы, безопасности и законности развивается стремительно. Сотрудничество и взаимодействие становятся все более интенсивными. Единый ордер на арест применяется. С его помощью решаются самые сложные проблемы трансграничного сотрудничества и борьбы с трансграничной преступностью. Единые требования к уголовной процедуре получают дальнейшее развитие. Формируется общее пространство судебных постановлений. Действуют единые требования к условиям заключения осужденных. Директива о запрете дискриминации применяется всё более последовательно. Можно привести и многие другие вполне реальные и ощутимые примеры.

Главное – взаимодействие внутри ЕС генерирует гораздо большее доверие в отношениях между государствами, между их органами и институтами и гражданским обществом. Доверие является ключевым условием и предпосылкой дальнейшей интеграции. На его укрепление, в частности, направлена Стокгольмская программа. В нее, в том числе, включено голландское предложение о создании механизма взаимной оценки качества уголовной юстиции, чтобы постоянно отслеживать, как функционируют судебные системы государств-членов.

Брюссель, в этой ситуации, ставит вопрос о разделении труда между ЕС и СЕ, использовании СЕ для обслуживания интересов ЕС и решения тех задач, которые ЕС для него оставляет. Например, в плане реализации политики Восточного партнерства. Он задумывается о взаимной поддержке и все более тесном взаимодействии в целях достижения синергетического эффекта.

Одновременно ЕС настаивает на том, чтобы избегать недопонимания между двумя международными структурами и входящими в них государствами. Брюсселю не нужно брюзжание со стороны Страсбурга. Он против деструктивной конкуренции. Интеграционное объединение заинтересовано в том, чтобы СЕ генерировал доверие вслед за ЕС, но только в более широком европейском контексте. Поэтому он выступает за преодоление конфликта юрисдикций между Страсбургским и Люксембургским судами, обеспечение положения, при котором их концептуальные подходы и практика не противоречили друг другу. Поэтому он предлагает, чтобы СЕ активно работал в таких областях, как борьба с современными формами работорговли и многих других, которым Брюссель придает приоритетное значение.

В целом позиция очень четкая и более чем последовательная. Суть, вне зависимости от того, называются ли вещи своими именами или нет, – закрепить за СЕ роль субсидиарной международной организации по отношению к ЕС. Единственно, не очень понятно, насколько она отвечает интересам европейских стран, не входящих в ЕС, а также самого Совета Европы. Ведь, реализация подходов, продвигаемых Брюсселем, ведет к превращению СЕ из самостоятельной и наиболее авторитетной панъевропейской международной организации в ещё одно агентство ЕС.

Вместе с тем, в том, что касается внутренней повестки, у ЕС накапливается все больше вопросов, на которые у Брюсселя нет пока готовых ответов. Вот только некоторые из них. Нужно ли расширять компетенцию Агентства фундаментальных прав ЕС? Как будет складываться взаимодействие между ним и будущим членом Европейской Комиссии, который станет отвечать в ЕС за права человека? Как добиться принятия решения о мониторинге за ситуацией с правами человека во всех европейских странах? А если такое решение будет принято, на кого следовало бы возложить ответственность за его проведение?

Есть и другие, более субстанциональные вопросы. Брюссель пока все еще только нащупывает подходы к решению проблем, которые с годами становятся все более тяжелыми и болезненными. Это проблемы нетерпимости к цыганам, дискриминации по отношению к мусульманскому населению, интеграции мигрантов, предвзятого отношения к лицам с нетрадиционной сексуальной ориентацией и многие другие.

Взгляд из Страсбурга

Претензии Страсбурга к ЕС – он вынужден подчинять свою повестку той, на которой настаивает Брюссель. Механизм подчинения довольно прост. Денег не хватает. Страсбург вынужден идти с протянутой рукой в Брюссель. Европейский Союз намного богаче, он обладает на порядок большими финансовыми средствами. Там СЕ заставляют принимать участие в тендерах на осуществление программ и проектов, в которых заинтересован ЕС, вынуждают бороться за финансирование с НПО.

На самом деле, правда, Совет сам загоняет себя в такую, в какой-то степени тупиковую, ситуацию. Его деятельность сохраняет очень большую инерционность. Он продолжает делать ставку на разделение реализуемых им программ на два основных направления. Одно состоит в мониторинге выполнения обязательств, взятых на себя государствами при вступлении в СЕ и вытекающих из членства в Организации. К нему напрямую подвязано осуществление программ и проектов технической помощи и содействия в областях, где положение признаётся неблагополучным. На них уходит львиная доля сил и средств Организации. Второе – нормотворчество, т.е. работа, ориентированная в будущее, дающая ответы на новые вызовы.

Но техническое содействие заключается в бесконечном повторении одного и того же для разных стран. Оно закрепляет ситуацию, при которой вместо создания мощных внутренних структур, СЕ подменяет их собой. Оно вообще СЕ противопоказано, поскольку повторяет из года в год все ту же самую повестку дня, вместо того чтобы идти вперед.

Десятилетие назад переориентация СЕ на оказание технической помощи и содействия было логичным и оправданным. Его опыт и знания были востребованы. У государств, вставших на путь самостоятельного демократического развития, их не было. Зачем и им, и СЕ уже в совершенно иную эпоху топтаться на том же самом месте, не очень понятно. По большому счету, в этом нет необходимости. Идти по избранному пути государства должны самостоятельно. В иностранной помощи и содействии они не нуждаются.

А оказание технического содействия требует денег. Вот и зависимость от ЕС, если только в этом проблема. Ведь ни людские ресурсы, ни человеко-дни работы, которыми обладает СЕ, не резиновые. Если он бросает ресурсы на непрофильную деятельность, на то, что государства обязаны делать сами, на следование устаревшей повестке дня, он и застревает в прошлом. На новую повестку дня, на подготовку будущего у него ресурсов не остается.

Таким образом, никакой необходимости выступать субподрядчиком ЕС у СЕ нет. Отвлекая силы и средства на эту вторичную для себя деятельность, он обескровливает свои усилия в области нормотворчества. В результате вполне естественным образом Совет отстает от ЕС, плетется в его фарватере, отдвигается на периферию европейской архитектуры. Но от реалистичной оценки нынешнего состояния разделения труда между СЕ и ЕС Страсбург открещивается.

Ведущийся им поиск своего места в мировой архитектуре защиты прав человека идет, скорее, в другом направлении. В каком – показывают, например, такие идеи, получившие хождение в Страсбурге. Здесь с сожалением говорят о том, что в ООН Брюссель, продвигая те или иные предложения, отстаивая те или иные позиции, говорит от лица лишь 27 государств. А вот если бы согласование позиций было бы перенесено в Страсбург, Европа выступала бы в структурах ООН намного более весомо, действуя от лица 47 государств, включая Россию и Украину. А это совершенно другой масштаб. Правда, при этом умалчивается, что для реализации подобных идей просто вторить ЕС недостаточно. Надо, чтобы Страсбург в полной мере учитывал интересы Российской Федерации, осовременил свои подходы к удовлетворению реальных, а не мнимых потребностей континента, пересмотрел свою повестку дня и методы поиска консенсуса.

В ожидании столь блестящего, но мало достижимого будущего, СЕ изо всех сил старается обратить на себя внимание Брюсселя. По мнению Страсбурга, он внес существенный вклад в разработку Стокгольмской программы. Он ведет согласование европейских конвенций, которые отвечают приоритетам ЕС. Он пытается встроиться в формируемое ЕС пространство свободы, безопасности и законности. Но, увы, его усилия, вызывая в Страсбурге плохо скрываемую фрустрацию, зачастую остаются незамеченными.

А ведь Страсбург надеется, что вслед за постановкой вопроса о присоединении ЕС к ЕКПЧ с той ли иной степенью необходимости будет поставлен и вопрос о членстве ЕС в Совете Европы.

Взгляд со стороны

Для государств, не входящих в ЕС, Совет Европы остается прекрасной площадкой для многосторонней дипломатии и создания меняющихся коалиций. Повестка дня СЕ чрезвычайно насыщенная. Она охватывает как вопросы обеспечения демократического развития, господства права и защиты прав человека, так и широкий набор тем, касающихся правового сотрудничества, сотрудничества в области социальной сплоченности, образования, культуры, борьбы с коррупцией, организованной преступностью и терроризмом и многих-многих других, имеющих первостепенное значение для стран и народов континента.

СЕ предоставляет прекрасные возможности формировать общие подходы к решению сложнейших проблем, с которыми сталкиваются абсолютно все малые, средние и большие государства, и которые невозможно преодолеть в условиях взаимозависимости иначе, чем выстраивая партнерские отношения и углубляя сотрудничество. Он создан, многое делает и еще больше может делать в целях сближения между государствами и обществами континента. Для их достижения СЕ прекрасно экипирован. Он обладает богатейшим опытом, который накапливался им многие десятилетия. Он всегда может прибегнуть к использованию рецептов, оправдавших себя и уже опробованных отдельными странами. Он обладает необходимой экспертизой и знаниями. На него работает огромный отряд высококлассных специалистов и прекрасно подготовленных чиновников.

К тому же СЕ в состоянии продвигать сотрудничество и взаимодействие на континенте одновременно на нескольких уровнях. Основная работа по обеспечению многостороннего сотрудничества и согласованию позиций и подходов ведется им в формате межправительственного взаимодействия. Эта работа носит рутинный характер. Она скрыта от посторонних глаз. О ней мало кто знает. Но именно она формирует основную ткань сотрудничества и задает направление движения всей Организации. Одновременно СЕ первостепенное внимание уделяет межпарламентскому измерению сотрудничества. Парламентская Ассамблея Совета Европы на виду. Она с удовольствием подключается к обсуждению всех и любых проблем, вызывающих озабоченность. Готовит доклады и ведет дебаты в очень напряженном режиме. Всегда рада подпитать правительства новыми инициативами и нетривиальными идеями. Кроме того, все с большей силой заявляет о себе Конгресс местных и региональных властей. У него по-настоящему большой, еще не полностью раскрывшийся потенциал. К этому надо добавить десятки частично открытых соглашений и международных структур, входящих в семейство международных организаций Совета Европы. Опора на них придает деятельности СЕ чрезвычайно разнообразный и диверсифицированный характер.

Тем не менее, СЕ утрачивает прежние позиции в европейской архитектуре. И ЕС, и ОБСЕ теснят его, пытаются перехватить те направления деятельности, которые приносят наибольшие дивиденды. В этом отношении должен быть наведен элементарный порядок. Вместе с тем и возможности СЕ можно и нужно использовать в гораздо большей степени. Поэтому СЕ следует оказывать всю необходимую поддержку. Прежде всего, политическую. Но также и финансовую. Тогда и новые направления деятельности получат большее развитие, и за помощью к ЕС Страсбургу обращаться не понадобится. Поддержку важно оказывать как СЕ, так и Европейскому Суду по правам человека. Суд – крупнейшее достижение СЕ. Его деятельность является эталоном. Он внес огромный вклад в формирование на континенте общего правового и гуманитарного пространства, в утверждение передовых стандартов справедливости, гуманизма и господства права. Вместе с тем, ЕСПЧ пал жертвой своего собственного успеха. Он завален делами. Чтобы справляться с ними, ему нужны дополнительные ресурсы. Кроме того, требуется провести очередную реформу механизма контроля над соблюдением государствами обязательств, вытекающих из ЕКПЧ. И главное – государства должны с большей ответственностью относиться к приведению своего законодательства и правоприменительной практики в соответствие с прецедентным правом, развиваемым ЕСПЧ.

Страсбург и государства-члены очень недорабатывают, пропагандируя достижения Совета Европы. О его вкладе в политическую и правовую культуру континента, о его возможностях знают недостаточно. Здесь многое предстоит сделать. Важно, чтобы СЕ не воспринимался в качестве политизированного органа, который всех критикует и всем все навязывает. На деле ситуация обстоит совершенно иначе. Он стоит на службе интересов государств. Предоставляет им доступ к передовому опыту. Оказывает им уникальную по своему качеству консультативную помощь. Но доброжелательное отношение к СЕ, отвечающее действительному положению вещей, надо формировать. Это ответственность всех государств-членов, всех парламентских структур, местных властей, экспертного сообщества.

Проблемы присоединения ЕС к ЕКПЧ

Потенциально проблемы связаны с самой природой ЕКПЧ. Это договор особого рода. Он создает обязательства у государств не только по отношению к другим участникам Конвенции, но и в отношении своих собственных граждан. Он включен во внутреннее право государств-участников. Им предусматривается эффективный международный механизм контроля над соблюдением обязательств, взятых на себя государствами.

Пока ЕС остается вне Европейской системы защиты прав человека, проблемы не возникают. Отношения между Люксембургским и Страсбургским судом намного лучше, нежели принято думать. Суды встречаются на регулярной основе. Они обсуждают вопросы, представляющие взаимный интерес. Они выработали своего рода модус-вивенди, которого стараются аккуратно придерживаться.

Превращение Хартии фундаментальных прав ЕС в обязывающий документ сломает установившееся равновесие. Во-первых, Хартия и ЕКПЧ используют несколько иной понятийный аппарат. Изложение пересекающихся прав не всегда совпадает. Во-вторых, под применением Хартии подразумевается применение права ЕС. На это не все обращают внимание. В чем заключается право ЕС в области прав человек, не все знают. О наличии противоречий даже не подозревают. Но, несомненно, что применение ЕКПЧ и Хартии приведет к созданию двух различных систем. Такое развитие событий представляется неизбежным. Как следствие, единая Европейская система защиты прав человека распадется на две, в рамках которых будут отстаиваться несовпадающие подходы и различные стандарты. Для Европы, для единства континента это чревато далеко идущими негативными последствиями.

Выход из намечающегося тупика не очевиден. Сами европейские суды, которым придется применять разные международные и наднациональные инструменты, найти решение не смогут. Даже несмотря на установившиеся между ними добрые отношения и стремление к конструктивному сотрудничеству. Один из возможных вариантов – концентрация одного из судов на наиболее серьезных нарушениях или наиболее важных в правовом отношении. Другой – четкое разделение компетенции.

А вот по поводу модальностей присоединения ЕС к ЕКПЧ Брюссель пока предпочитает хранить молчание. Дело намного более сложное, чем может показаться на первый взгляд. Ведь непонятно, будет ли Европейская Комиссия обычным образом получать мандат от Совета ЕС на присоединение к Конвенции, поскольку конкретное поручение уже содержится в Лиссабонском договоре, и потребуется ли ему подчиниться стандартному требованию, предъявляемому к государствам-участникам ЕКПЧ, вступить сначала в СЕ. Если да, государства-члены СЕ окажутся перед тяжелым выбором. Ведь ЕС не соответствует демократическим стандартам, предъявляемым СЕ к своим членам. Ни с точки зрения представительства интересов населения, ни под углом зрения разделения властей, ни во многих других отношениях. Даже по Лиссабонскому договору. Значит, ЕС, если следовать стандартной логике, должен будет взять на себя обязательства «исправиться» и согласиться с тем, чтобы ПАСЕ осуществляла мониторинг их исполнения. Пойдет ли на это Брюссель? Скорее всего, ответ будет отрицательным. Но в таком случае, СЕ вновь легитимирует неравноправный подход к различным международным игрокам и двойные стандарты. Какие последствия это за собой повлечет, никто не берётся предсказать. Помимо этого, остаются открытыми вопросы о том, с кем Европейская Комиссия будет вести переговоры относительно модальностей применения к ЕС контрольного механизма Конвенции, и что станет на практике предметом переговоров. ПАСЕ попыталась сформулировать свою позицию в отношении всех этих проблем в одной из своих резолюций, но, скорее, предложила наброски концепции или даже, набор благих пожеланий, нежели продуманные решения.

Как видим вопросов по-прежнему гораздо больше чем ответов. Но рано или поздно их надо будет давать.

© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

*1 Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества» по итогам международной конференции, проведенной 2–3 ноября 2009 года в Гааге Институтом «Клингендаль», на эту важную и более чем актуальную тему.