Новые тенденции развития законодательства ЕС по охране границ
Краткая история
Шенгенское законодательство (Schengen acquis) представляет собой свод нормативных актов, изначально принятых на основе межправительственного сотрудничества, а затем инкорпорированных в право ЕС посредством Протокола к Амстердамскому договору. В состав Schengen acquis входят Шенгенское соглашение (1985); Конвенция о применении Шенгенского Соглашения (1990) или Шенгенская Конвенция*1; протоколы о присоединении к шенгенской зоне Италии, Испании, Португалии, Греции, Дании, Финляндии и Швеции; решения шенгенского исполнительного комитета, а также все документы, опубликованные после 1 мая 1999 года, которые развивают и вносят поправки в шенгенское законодательство. Все страны, стремящиеся к вступлению в Европейский Союз, должны полностью принять Schengen acquis еще до вступления.
Шенгенская конвенция учредила правила пересечения внутренних границ на основе принципа прозрачности, что означало отмену контроля за пересечением (ст.2 Конвенции), установила ответственность государств-членов ЕС за рассмотрение заявлений о предоставлении политического убежища. Право на передвижение внутри шенгенского пространства получили и граждане третьих стран на три месяца и без возможности занятий профессиональной деятельностью. На основе Конвенции были установлены единые условия въезда в ЕС для иностранцев и введена единая шенгенская виза. В особый раздел Шенгенской Конвенции собраны положения о полицейском и правовом сотрудничестве в уголовной сфере (раздел III).
Отмена контроля на внутренних границах шенгенских стран потребовала укрепления их внешних границ. С этой целью в Страсбурге была учреждена Шенгенская компьютерная информационная система (SIS) для обмена информацией между иммиграционными и полицейскими ведомствами стран-участниц. Главный компьютер системы (C-SIS) связан с национальными (N-SIS), что дает возможность следить и пополнять данные о нарушениях визового режима, разыскиваемых преступниках, пропавших без вести людях и т.д.
Шенгенская Конвенция вступила в силу 26 марта 1995 г. Первоначально пограничный контроль отменили семь стран (Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция, Германия, Италия, Португалия), а затем в течение нескольких лет в шенгенское пространство вошли все государства ЕС, кроме Великобритании и Ирландии, последними – скандинавские страны в марте 2001 года. Отсрочка выполнения шенгенского законодательства странами, уже подписавшими необходимые документы, объяснялась необходимостью гармонизировать законодательства в области иммиграционной и визовой политики, организовать взаимодействие полицейских сил, наладить работу Шенгенской информационной системы.
До мая 1999 года делами шенгенской группы занимался Исполнительный комитет, состоявший из министров или государственных секретарей стран, входящих в группу. В день вступления в силу Амстердамского договора комитет был упразднен, а функции его были переданы Совету ЕС (без Великобритании и Ирландии). Шенгенскую центральную группу, которая готовила решения исполкома, заменил «Комитет 36-ой статьи» (по делам, относящимся к «третьей опоре») и комитет СКИФА (SCIFA – по делам «первой опоры»). Специальный комитет, который отвечал за оценку степени подготовки стран-кандидатов к вступлению в шенгенскую группу передал свои полномочия специальной рабочей группе в составе Совета ЕС (Schengen Evaluation working group)
Schengen acquis стали частью acquis communautaire, т.е. составной частью права ЕС посредством Протокола к Амстердамскому договору. Совету ЕС было поручено поделить шенгенские правила на две части: одна из них, касающаяся вопросов визовой политики и пограничного контроля, была отнесена к «первой опоре», вторая, содержащая положения о полицейском сотрудничестве и Шенгенской информационной системе – к «третьей». При помощи специальной процедуры (Ventilation decision) была разработана правовая основа для каждой из частей. Сложности, однако, возникли с частью acquis, которые касались работы Шенгенской информационной системы. По существу, вопросы, связанные с системой, регулируются в рамках «третьей опоры», однако, решено было, что дальнейшее развитие системы будет иметь двойную юридическую основу – соответствующие статьи Договора быть отнесены как к «первой», так и к «третьей» опорам.
В Протоколе зафиксирована особая позиция Великобритании и Ирландии, которые не примкнули к шенгенской группе. Тем не менее, этим странам разрешено присоединиться к отдельным статьям шенгенского законодательства (касающимся полицейского сотрудничества). При этом они сохранили за собой право контроля на собственных внешних границах.
Достаточно гибко был решен вопрос и о присоединении скандинавских стран к шенгенскому режиму. Норвегии и Исландии, не входящим в ЕС, было разрешено участвовать в обсуждении политики шенгенской группы, но не в принятии соответствующих решений. Они были допущены с марта 2001 года в «шенгенское пространство» вместе с Финляндией и Швецией, благодаря отсутствию контроля на границах со своими северными соседями – членами ЕС. Однако за это Норвегия и Исландия обязались участвовать практически во всех «компенсирующих» направлениях деятельности шенгенской группы, т.е. в полицейском сотрудничестве. Особое положение Великобритании и Ирландии, а также Норвегии и Исландии было учтено во всех нормативных актах, развивающих шенгенское законодательство*2.
В июне 2005 года в результате референдума Швейцария также подтвердила намерение принять шенгенское законодательство. После осуществления практических действий по подготовке к вступлению в шенгенскую группу Швейцария 12 декабря сняла все контрольно-пропускные пункты на наземных границах с шенгенскими странами. Паспортный контроль в аэропортах будет упразднен 29 марта, когда начнет действовать летнее расписание. Таким образом, Швейцария становится третьим членом шенгенской группы, не входящим в Евросоюз. В то же время таможенный контроль сохраняется как на наземных границах, так и в аэропортах, так как Швейцария не входит в таможенный союз ЕС.
Что же касается стран-кандидатов на вступление в ЕС, то посредством статьи 8 Протокола об интеграции Schengen acquis в Амстердамский договор они обязывались принять эти правила полностью, без всяких исключений. Инкорпорация шенгенских acquis в право ЕС означала, что страны-кандидаты должны были принять огромный и сложный свод положений, которые содержался в «Общем руководстве» (Common Manuаl). Вновь вступившие страны прошли две стадии процесса – формального присоединения к шенгенским acquis (соответствующая ссылка на acquis содержится в Договоре о вступлении десяти стран в Европейский Союз, который был подписан в Афинах в апреле 2003 года) и реальным их выполнением спустя несколько лет. Таким образом, новые члены ЕС не стали автоматически членами шенгенской группы сразу после вступления в ЕС. Они должны были продемонстрировать «эффективную и надежную охрану границ в целом» наряду со «способностью принять шенгенские acquis полностью через некоторое время». Важным условием вхождения новых членов Евросоюза в шенгенскую группу является запуск расширенной Шенгенской информационной системы нового поколения – SIS-II, которая включает уже не 15, а 25 стран ЕС. Новая система, которая впоследствии поглотит SIS-I, охватывает втрое больший объем информации (10-13 млн. данных), включает положения, которые не содержались в SIS-I, например, о действии европейского ордера на арест и биометрические данные.
Стремление Евросоюза упорядочить шенгенское законодательство проявляется в попытках кодифицировать существующие многочисленные документы, устранить повторы, наслоения и нечеткости формулировок, отделить юридически обязывающие положения от практических рекомендаций. Результатом подобных действий стали Шенгенский кодекс о границах и Визовый кодекс.
Шенгенский кодекс о границах
Детали правил и процедуры пересечения внешних границ ЕС были систематизированы в «Общем руководстве» (Common Manual)*3, опубликованном в декабре 2002 года. Однако правовой статус Руководства, оставался не совсем ясным. Это был своеобразный гибрид, частично представлявший собой практическое руководство для пограничных служб, и в то же время содержащий соответствующие права и обязанности. В Сообщении Комиссии 7 мая 2002 года «Объединенное управление внешними границами государств-членов Европейского Союза»*4 предлагалось пять основных компонентов общей политики управления границами, в том числе, разработка единого свода законодательства, включая модификацию Общего руководства по внешним границам. На саммите в Салониках в июне 2003 года Комиссии было поручено разработать соответствующие положения, что она и сделала, выступив в 2004 году с предложением принять новое руководство и четко разграничить в нем правовые положения и процедурные правила, создать консолидированный кодекс правил проверки на границах, отдельно – на внутренних и отдельно – на внешних. 15 марта 2006 года на основе предложения Комиссии был принят Кодекс Сообщества о пересечении людьми границ ЕС (Шенгенский кодекс о границах). Кодекс считается первым инструментом регулирования пространства свободы, безопасности и правосудия, который вступил в силу при равноправном участии Европарламента в законодательном процессе.*5 Шенгенский кодекс был принят в первом же чтении, что продемонстрировало стремление институтов ЕС продуктивно сотрудничать в столь чувствительной сфере.*6 По инициативе Европарламента, в Кодекс было включено положение о праве граждан третьих стран обжаловать решение об отказе во въезде на территорию ЕС (ст.13 (3).
Регламент, учреждающий Шенгенский кодекс, модифицирует существующее законодательство о пересечении границы физическими лицами. 13 октября 2006 года с вступлением его в силу отменяются ранее принятые документы ЕС, например, две главы Шенгенской конвенции от 19 июня 1990 г. (Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г.)*7. Цель нового законодательного акта – усовершенствование правовой базы политики совместного управления охраной границы ЕС посредством установления стандартов и процедур, в соответствии с которыми осуществляется передвижение лиц через «внутренние» (раздел III) границы и производится контроль над пересечением «внешних» (раздел II) границ Евросоюза. Поскольку означенная цель Регламента легче достижима на наднациональном уровне, Сообщество вправе принять соответствующие меры в соответствии с принципом субсидиарности.
Кодекс устанавливает правила пересечения внешних границ строго в пограничных пунктах в часы их работы. Граждане ЕС, пересекающие границу, проходят минимальную проверку с целью установления их личности в соответствии с предъявленными документами на поездку. Граждане же третьих стран подвергаются более тщательному пограничному контролю, при помощи которого устанавливается, насколько соблюдены условия въезда и имеются ли в наличии документы, разрешающие проживание и занятия профессиональной деятельностью
В обязанности государствам-членам Кодексом вменяется укомплектование пограничных служб необходимым личным составом, должным образом подготовленным, а также и материальными ресурсами. Национальные пограничные службы оказывают помощь друг другу, чтобы обеспечить равно высокий уровень на всех участках границы Евросоюза (ст.16). В соответствии Регламентом (ЕС) № 2007/2004 взаимодействие национальных пограничных служб координирует Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов – ФРОНТЕКС (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States).
Раздел III содержит описание принципа отмены пограничного контроля на общих внутренних границах государств-членов. Граждане Евросоюза могут переезжать из одной страны в другую, не подвергаясь проверке на границах. Более того, предусмотрена отмена физических препятствий на дорогах, включая ограничение скорости (ст.22). В Шенгенском Кодексе содержится, вместе с тем, перечень специальных условий выполнения полицейскими службами своих обязанностей (ст.21). Если Шенгенская Конвенция предусматривала возможность остановки транспортного средства в определенных пунктах на главных трассах, пересекающих внутренние границы, то в Шенгенском Кодексе зафиксированы условия и рамки допустимых действий полиции, независимо от отмены контроля на внутренних границах. Однако, проверки транспортных средств и людей полицейскими службами не могут носить систематического характера: они основываются на наличии определенной информации в распоряжении полиции и имеют целью противодействовать организованной преступности.
Для того, чтобы осуществлять свободное передвижение лиц через внутренние границы, члены шенгенской группы сочли необходимой гармонизацию ряда норм, регулирующих въезд и выезд со своей территории. В Конвенции о применении Шенгенского соглашения 19 июня 1990 года, наряду с положениями об отмене проверки лиц, пересекающих внутренние границы, подробно прописаны условия осуществления пограничного контроля на общей внешней границе. Принцип установления системы общих положений, действующих в отношении граждан третьих стран, описывается в Шенгенской Конвенции наряду с сопроводительными мерами в сфере сотрудничества полицейских и судебных ведомств. От стран-кандидатов в процессе подготовки к вступлению в ЕС требовалось применения шенгенского законодательства в два этапа: сначала они должны были инкорпорировать шенгенские acquis в национальное законодательство, и лишь потом им был дан «зеленый свет» для отмены пограничного контроля. Для того, чтобы осуществить свободу передвижения лиц, они, прежде всего, усилили правовые нормы, регулирующие, в частности, охрану внешних границ и полицейское сотрудничество. После того, как они продемонстрировали способность и компетентность в деле защиты территории всего расширенного Евросоюза, они смогли присоединиться к пространству свободного передвижения лиц.
В Кодексе прописаны исключения из правил, предусматривающие временное восстановление контроля на внутренних границах. Зафиксировав в принципе, что внутренняя граница может быть пересечена в любом месте без проверки, Шенгенская Конвенция предоставляет государствам-членам возможность возобновить проверки на границах для обеспечения национальной безопасности (ст.2(2) Конвенции). В Шенгенском кодексе о границах прописаны условия, при которых пограничный контроль может быть восстановлен, причем подчеркивается, что эта мера применяется лишь в исключительных случаях, на короткий период времени и требует предварительных консультаций. Во-первых, контроль восстанавливается по соображениям национальной безопасности. Например, подобные меры ввела Германия в 2007 году на период встречи «восьмерки» в Хейлигендаме. То же сделала Австрия в июне 2008 года во время Европейского футбольного кубка «евро-2008». Во-вторых, восстановление контроля возможно и в непредвиденных случаях, когда государство-член считает, что при наличии угрозы национальной безопасности сделать это следует в срочном порядке. Подобная практика применялась и в прошлом, например, в 1996 году вскоре после официальной отмены пограничного контроля между государствами-членами, Франция снова ввела проверки на границах с Бельгией и Люксембургом. Часто причиной восстановления контроля являются террористические акты. К статье 2(2) Шенгенской Конвенции обратилась Франция после взрывов в Париже, а также в Лондоне в 2005 году. Шенгенский Кодекс требует от государств-членов, чтобы в случае восстановления контроля по соображениям общественной безопасности, причины и проводимые мероприятия становились достоянием гласности (ст.30). По завершении периода действия пограничного контроля, государство-член представляет отчет об успешном исходе проведенной операции. Исследователи отмечают, однако, что это требование зачастую игнорируется шенгенскими государствами, и до общественности доходит лишь малая толика сведений подобного рода.*8
Визовый Кодекс
В Гаагской Программе Совет подчеркнул необходимость дальнейшего развития общей визовой политики ЕС. С этой целью Комиссии было предложено пересмотреть Общую консульскую инструкцию(CCI)*9, которая в настоящее время является основным правовым инструментом, регулирующим процедуру и условия выдачи краткосрочных и транзитных виз. В 2006 году Комиссия представила предложение по проекту Визового Кодекса*10, в соответствии с которым, все нормативные акты по визам, включая Общую консульскую инструкцию(CCI), будут сведены в единый Визовый Кодекс. Кроме развития соответствующих частей существующего законодательства, Комиссия предлагает усилить прозрачность и укрепить правовой статус СС I посредством удаления из документа всего лишнего, главным образом, чисто практических рекомендаций. В предложении сделан акцент на процедурные гарантии, а именно, на одинаковое отношение персонала консульств ко всем подателям заявлений на визу. В дополнение к предложению Комиссия заявила о своем намерении разработать «инструкции о практическом применении Визового Кодекса». Эти инструкции составят практическую часть Кодекса и будут окончательно утверждены после вступления его в силу. Кроме того, в проекте Кодекса содержится ряд нововведений. В нем, как уже подчеркивалось, сводятся воедино все положения, регулирующие выдачу виз и решения, принимаемые относительно виз. Например, положения документа SCH/Com-ex(93)24*11 и Консульской инструкции (Приложение 14, п.2) об аннулировании визы соединены и теперь представляют собой две отдельные статьи Кодекса. Использование Визовой информационной системы дает новые возможности для усовершенствования процедуры выдачи виз. Получают развитие некоторые положения acquis, например, в соответствии с Кодексом, государства-члены обязаны усилить гласность визовой процедуры, т.е. предоставлять всю необходимую информацию, касающуюся выдачи виз. В проекте Кодекса более четко сформулирован ряд вопросов с целью большей гармонизации правоприменительной практики. Для этого в одной статье инкорпорированы все положения о выдаче виз, действительных для ограниченной территории, устранены неясности в существующем законодательстве о медицинском страховании поездок, ряд практических инструкций трансформирован в юридически обязывающие нормы.
Введение в действие Визового Кодекса предполагает упрощение правовых рамок общей визовой политики, которая будет регулироваться четырьмя нормативными актами:
• Регламентом (ЕС) № 539/2001 от 15 марта 2001 года «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых обязаны иметь визу для пересечения внешних границ ЕС, и тех стран, граждане которых освобождаются от данного требования;
• Регламентом 1683/95 от 29 мая 1995 года об установлении единообразного формата виз;
• Регламентом (ЕС) № 333/2002 от 18 февраля 2002 года о единообразии форм для вклеивания визы;
• Регламентом, учреждающим Визовый Кодекс*12.
Шенгенская информационная система
Значительная часть шенгенского законодательства посвящена мерам, которые следует предпринять для предотвращения рисков, которые неизбежно возникают вследствие отмены контроля на внутренних границах. Изначально шенгенские государства пришли к согласию относительно того, что создание «общего пространства путешествий» должно сопровождаться разработкой «компенсирующих мер», а именно: проверкой лиц, пересекающих внешнюю границу ЕС, гармонизацией условий въезда, координацией охраны границ и введением общих правил рассмотрений заявлений претендентов на политическое убежище. В сентябре 1987 года члены шенгенской группы согласовали создание компьютерной информационной системы, данными которой могли бы пользоваться пограничные и полицейские службы. Шенгенская информационная система (SIS)*13 была учреждена с целью «поддержания общественного порядка и безопасности, в том числе, национальной безопасности, а также для выполнения положений Шенгенской Конвенции о свободе передвижения лиц» (ст.36) Шенгенской Конвенции. SIS – крупнейшая европейская база данных. Наряду с содействием поддержанию общественного порядка она выполняет и задачу управления контролем на внешней границе Евросоюза, а также служит инструментом осуществления принципов шенгенского права. В частности, государства-члены вносят в базу данные граждан третьих стран, представляющих угрозу национальной безопасности в соответствии со своими национальными критериями, в результате чего эти лица теряют право въезда во все страны ЕС. Шенгенская информационная система используется как вспомогательное средство для борьбы с нелегальной иммиграцией и способствует более тесному взаимодействию национальных полицейских служб. Эффективное функционирование SIS стало необходимой предпосылкой отмены контроля на внутренних границах ЕС. Государства-члены поставляют в систему информацию через свои национальные системы (N-SIS), связанные с центральной (C-SIS), которая снабжена сетью SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry), предоставляющей дополнительную информацию по запросу национальных ведомств.
Шенгенская информационная система вступила в строй 26 марта 1995 года в тот день, когда были отменены проверки на границах стран шенгенской группы. Вопрос о ее реформирования был поставлен за три года до вступления десяти новых государств – в 2001 году, когда ЕС активизировал действия по борьбе с терроризмом. Главной причиной реформы все же была названа необходимость усовершенствования системы для того, чтобы к ней смогли присоединиться вновь вступившие страны. SIS уже была модифицирована и обновлена технически в 2001 году, когда к ней были подключены северные страны, после чего система получила новое название SIS1+. Однако, и в новом своем состоянии система не способна была функционировать в случае присоединения еще десяти государств, она могла обслуживать не более 18 стран. С самого начала реформа SIS вызывала горячие дебаты о том, какие функции будет выполнять система. В 2001 году Совет принял два нормативных акта – Регламент и Решение, в соответствии с которыми Комиссии вменялось в обязанность формировать SIS II на средства из общего бюджета ЕС. В свою очередь, 18 декабря 2001 года Комиссия опубликовала Сообщение о способах создания и развития SIS II. Обобщив исследования и дискуссии относительно архитектуры и функций новой системы, 31 мая 2005 года Комиссия представила три предложения о формировании новой правовой базы SIS . Два из них (Регламент о регулировании части SIS II, относящейся к «первой опоре» (OJ L 381/4 of 28.12.2006)*14, и Регламент о предоставлении доступа к SIS II службам, ответственным за регистрацию транспортных средств (OJ 381/1 of 28.12.2006)) были приняты 20 декабря 2006 года. Третий инструмент – Решение, регулирующие часть системы, относящейся к «третьей опоре», был принят12 июня 2007 года (OJ L 205/63 of 7.8.2007).
Интенсификация борьбы с терроризмом требовала более тесного полицейского сотрудничества государств-членов, и новая информационная система вполне могла бы стать эффективным инструментом сотрудничества национальных полицейских сил. Для этого данные системы предполагалось дополнить файлами о действии европейского ордера на арест, а также подключить к системе Европол и Евроюст. В первозданном же своем состоянии SIS не имела достаточных технических возможностей, а также правовой базы для осуществления соответствующих функций в анти-террористической сфере.*15 Чтобы исправить положение, Совет принял два законодательных акта, посредством которых были внесены поправки в Шенгенскую Конвенцию 1990 года.*16 В соответствии с поправками доступ к данным SIS предоставлялся Европолу и национальным подразделениям Евроюста, а также был расширен список пропавших объектов, на которые может быть внесена ориентировка в систему – лодки, самолеты, контейнеры, документы – вид на жительство, платежные средства. Кроме того, для обеспечения правовой базой ведомств, ответственных за обмен дополнительной информацией, а также для установления правил уничтожения данных, находящихся в их распоряжении, были внесены поправки, дающие возможность доступа к SIS национальным службам, ответственным за расследование преступлений и преследование судебным порядком. Новые законодательные акты обязали государства-члены вести запись всех передач персональных данных (вместо существовавшей практики фиксирования каждой десятой передачи), а также продлить до трех лет период, в течение которого эти записи должны храниться. Кроме того, была установлена общая правовая основа для функционирования сети SIRENE.
В сентябре 2006 года Комиссия ЕС вынуждена была признать, что Шенгенская информационная система второго поколения (SIS-II) может быть введена в строй не в октябре 2007 года, как изначально было предусмотрено в рамках расширенного Европейского Союза, а лишь через два года. В то же время, для того, чтобы вновь вступившие в ЕС государства смогли отменить контроль на внутренних границах, требовалось, чтобы SIS-II начала функционировать. С политической точки зрения очередная отсрочка была крайне нежелательна для Евросоюза, поскольку ставилась под сомнение способность новичков контролировать внешние границы. В октябре 2006 года Португалия выступила с предложением решить создавшуюся проблему «самым простым, способом, с наименьшим риском и при самых низких затратах»*17. Система «SIS одна на всех» (SIS one 4 all) была разработана как клон португальской национальной SIS, к ней временно подключились новые государства. Таким образом, они получили возможность получать информацию от системы с 1 июля 2007 года и передавать туда собственную информацию с 1 сентября 2007 года*18. Как ни парадоксально, успех португальской инициативы на время породил сомнения в разумности продолжения амбициозного плана учреждения SIS-II, коль скоро можно было обойтись более простыми средствами присоединения новых государств. Тем не менее, сомнения были отвергнуты*19, и Совет в составе министров внутренних дел и юстиции 25 января 2008 года назначил окончательную дату включения новой системы – 1 сентября 2009 года. В этот день будет осуществлена «миграция из SIS-I в SIS-II»: вся информация из прежней Шенгенской информационной системы будет перенесена в новую и дополнена информацией биометрического характера.
Оценка готовности новых государств к вступлению в шенгенскую группу
Уровень технической подготовки является лишь одним из условий отмены пограничного контроля государств-членов. До того, как Греция, Австрия и северные страны присоединились к шенгенскому режиму, была проверена их способность обеспечить высокий уровень пограничного контроля. Договор о вступлении десяти стран в Евросоюз (Афинский договор) предполагал выполнение определенных процедур, что дало бы возможность оценить готовность новых государств присоединиться к шенгенской группе*20. Новые страны должны были продемонстрировать способность защитить расширенный Евросоюз от наплыва нелегальных иммигрантов и трансграничной преступности.
В 2006 году специальная рабочая группа – Schengen Evaluation Working Group – при Совете нанесла 58 визитов во вновь вступившие девять стран (исключая Кипр), и еще 15 визитов в 2007 году для того, чтобы оценить, выполнены ли рекомендации 2006 года. Проверкам подверглись следующие области: защита данных, полицейское сотрудничество, контроль на внешних сухопутных, морских и воздушных границах и визовая политика. Эксперты, назначенные государствами-членами, вместе с представителями Комиссии и секретариата Совета приезжали с инспекцией, как только
страна заявляла о своей готовности. По окончании визита Совет принимал единогласное решение, приступить ли к процедуре отмены контроля или начать новую проверку.
В частности, в сфере полицейского сотрудничества проверяющие интересовались, как страна-кандидат в шенгенскую группу выполняет статьи 40 и 41 Шенгенской Конвенции 1990 года, а именно, заключила ли она двусторонние договоры с соседними государствами*21.
В ноябре 2007 года Совет в составе министров юстиции и внутренних дел положительно оценил доклады о подготовке девяти стран и определил окончательные даты. 21 декабря 2007 г. в результате присоединения к шенгенскому пространству девяти европейских стран (Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии и Эстонии) был снят пограничный контроль на наземных и морских границах со «старыми» шенгенскими государствами, 30 марта 2008 г. - на воздушных границах. Вступление Кипра было отложено на один год, однако, вполне вероятно, что это может произойти еще позднее. Швейцария стала шенгенской страной 12 декабря 2008 г. Предполагалось, что с учетом общей границы со Швейцарией в эти же сроки в Шенген войдет и Лихтенштейн, соответствующее соглашение было подписано 28 февраля 2008 года*22. Однако, присоединение Лихтенштейна было отложено до 2009 года, поэтому Швейцарии пришлось временно обустраивать 41-километровую границу с этим маленьким государством. Процесс подготовки к присоединению Болгарии и Румынии был запущен летом 2008 г. Он займет, по меньшей мере, два года, прежде чем будет вынесено окончательное решение.
Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов
В июне 2005 года в Варшаве начало работать новое Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов ФРОНТЕКС (FRONTEX). Агентство является органом Сообщества и юридическим лицом. Оно координирует сотрудничество государств-членов по охране границ и оказывает им помощь в учреждении подразделений пограничных служб, а также в разработке общих стандартов охраны границ.
Правовую базу функционирования Агентства составляют Регламент (ЕС) № 2007/2004 Совета от 26 октября 2004 г. (вступил в силу 11 ноября 2004 г.), а также Регламент (ЕС) № 863/2007 Европарламента и Совета от 11 июля 2007, учреждающий механизм для создания Пограничных группах быстрого реагирования (ПГБР/RABIT).*23
«Учредительный» Регламент (ЕС) № 2007/2004 определил структуру и организацию Агентства, а также его задачи:
• Координация оперативных действий государств-членов по охране внешних границ;
• Развитие общей интегрированной модели оценки рисков и подготовка анализа специфических рисков;
• Оказание помощи государствам-членам в обучении персонала национальных пограничных служб посредством организации занятий на наднациональном уровне для инструкторов и проведения семинаров;
• Оказание помощи государствам-членам в организации ими совместных операций по депортации нелегальных иммигрантов; с этой целью Агентство может воспользоваться ресурсами Сообществ;
• Составление каталога успешных мероприятий государств-членов по высылке нелегальных иммигрантов.
В Регламенте подчеркивается, что ответственность за контролем на внешних границах несут государства-члены, ФРОНТЕКС же облегчает применение имеющихся и находящихся в разработке коммунитарных мер по охране границ. В работе Агентства участвуют страны шенгенской группы, каждая из них имеет представителя в Правлении, возглавляемом Исполнительным директором. ФРОНТЕКС финансируется Комиссией и государствами ЕС.
Регламент (ЕС) № 863/2007 вступил в силу 20 августа 2007 года и существенно изменил нормы учредительного Регламента агентства ФРОНТЕКС в сфере оказания поддержки государствам-членам ЕС в обстоятельствах, требующих усиленной технической и оперативной помощи на внешних границах. Этот регламент обеспечивает «способность быстрого реагирования» для подкрепления кадровых ресурсов государства-члена, которому это необходимо.
«Стратегический резерв» RABIT включает 300-500 специально обученных пограничников и экспертов национальных государств, которых ФРОНТЕКС может мобилизовать, когда одно или два государства-члена оказываются в непредвиденной и сложной ситуации вследствие значительного наплыва нелегальных иммигрантов. Это крайне важное нововведение, дающее основу для создания интегрированных отрядов для охраны внешней границы Евросоюза – Европейской пограничной службы. Данная идея обсуждалась и была отвергнута государствами-членами как преждевременная несколько лет назад. Функционирование отрядов RABIT дает основание Комиссии вернуться к ее разработке.
В соответствии со ст.7 учредительного Регламента ФРОНТЕКС создало Центральный реестр наличных технических средств (ЦРНТС/CRATE) для пограничного контроля и наблюдения, принадлежащих государствам-членам ЕС, которые они готовы предоставить, на добровольной основе и по просьбе другого государства-члена ЕС, в распоряжение этого государства на определенный период времени. База данных ЦРНТС на данный момент содержит данные более чем о ста судах, около 20 самолетах и 25 вертолетах, а также о нескольких сотнях единиц оборудования пограничного контроля, такого как мобильные радарные установки, средства транспорта, термо-камеры и мобильные детекторы. Хотя в первую очередь эта база данных предназначена для использования на двусторонней основе между государствами-членами ЕС, она содержит сведения о наличной технике, которая может использоваться и в совместных операциях. Пока что для совместных операций техника использовалась ограниченно: в рамках операции «Посейдон-2007» (британские датчики сердцебиения) и операции «Гермес-2007» (французские самолеты «Фалькон»). С июля 2007 года государства-члены ЕС имеют доступ к централизованным реестрам наличных технических средств (ЦРНТС).
На повестке дня вопрос о пересмотре сферы действия статьи 7 Регламента ФРОНТЕКС о ЦРНТС, которая на данный момент ограничена техникой для пограничного контроля и наблюдения, но которую можно было бы распространить и на технику (в том числе технику, арендуемую ФРОНТЕКС) для совместных операций по возвращению, такую как самолеты.
На основании Регламента 2007/2004 Агентство активно сотрудничает с третьими странами, имея полномочия заключать рабочие соглашения (протоколы и/или меморандумы взаимопонимания). Заключены соглашения с пограничными службами России (февраль 2006), Украины и Швейцарии. Ведутся переговоры с Хорватией, готовятся переговоры с Македонией, Турцией, Египтом, Ливией, Марокко, Мавританией, Сенегалом, Кабо-Верде, Молдовой и Грузией. В меморандуме о взаимопонимании стороны договариваются об обмене информацией, успешным практическим опытом, совместных образовательных программах, анализе рисков, и на более поздних стадиях – о совместных оперативных действиях. Агентство предусматривает обращение за поручениями в краткосрочной и среднесрочной перспективе на ведение переговоров с другими странами Западных Балкан, государствами Западной Африки, США и Канадой.
Новые инициативы Комиссии
Еврокомиссия 13 февраля 2008 года представила ряд инициатив в сфере противодействия нелегальной иммиграции и организованной преступности, которые направлены на укрепление внешних границ Евросоюза. По своей значимости данные предложения Комиссии могут быть расценены как серьезный шаг к усовершенствованию сотрудничества в рамках шенгенского пространства. Комиссия предлагает создать электронную регистрационную систему въезда/выезда граждан третьих государств с целью отслеживания лиц, въезжающие в ЕС легально, но при этом остающихся на территории ЕС уже на нелегальных основаниях, например, по истечении краткосрочной визы. Система электронного учета въезда/выезда с автоматическим уведомлением иммиграционных властей об истечении срока действия виз остается, по мнению Комиссии, единственным способом выявления и пресечения попыток нелегального пребывания на территории Евросоюза граждан третьих государств*24.
Сообщение Комиссии было опубликовано почти одновременно с ее предложением внести поправки в Шенгенский кодекс о границах с тем, чтобы обеспечить эффективное использование Визовой информационной системы (ВИС) на внешних границах. Проект регламента, выдвинутый Комиссией, предполагает обязательное применение данных ВИС на границах с целью дальнейшего развития интегрированного управления границами Европейского Союза. Комиссия также предлагает внести поправки в Общую консульскую инструкцию относительно введения биометрических данных, включая организацию предоставления биометрических данных при приеме заявлений на получение визы. По мнению Комиссии, только биометрическая проверка способна со всей определенностью установить, что человек, намеревающийся въехать в шенгенскую зону – именно тот, кому была выдана виза. Поэтому систематические консультации с ВИС, включая проверку биометрических данных пограничниками, должна будет осуществляться при проверке каждого держателя визы.*25
Пакет предложений Еврокомиссии предусматривает также создание общей системы пограничного наблюдения – European Border Surveillance System (EUROSUR), направленной на пресечение нелегальной иммиграции и трансграничной преступности, главным образом, на южных границах Евросоюза.*26 ФРОНТЕКС играет решающую роль в успешной подготовке такой системы, включая налаживание сети, которая объединит все системы морского наблюдения. На основании оценки деятельности Агентства*27 Комиссия пришла к выводу, что ФРОНТЕКС мог бы стать центральным звеном в обмене оперативной информацией в реальном масштабе времени между государствами-членами ЕС. Кроме того, предоставление Агентству систематического и структурированного доступа к данным наблюдения могло бы послужить основой для разработки «информационной системы ФРОНТЕКС на базе разведывательных данных», нацеленной на внешние границы ЕС. Комиссия рассчитывает на вступление вышеупомянутых предложений в силу к 2012-2015 гг.
Для российской внешней политики крайне важны новейшие тенденции модификации шенгенского законодательства. Анализ его показывает поступательное движение Европейского Союза к усилению коммунитарной составляющей в данной сфере. Это обстоятельство необходимо учитывать в процессе сотрудничества с ЕС в рамках «дорожной карты» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, а также при переговорах о новом Соглашении.
Особенно важны новые инициативы Комиссии по введению проверки биометрических данных при въезде/выезде в/из ЕС всех граждан третьих стран, независимо от того, пользуются ли они правом безвизового въезда или нет. Данная инициатива могла бы стать сильным козырем российской стороны в консультациях о безвизовом режиме между Россией и ЕС. По существу, поголовная дактилоскопическая проверка на границе делает совершенно ненужным визовый режим с технической стороны: разговоры об опасениях перед наплывом нелегальных иммигрантов из России из-за ее не обустроенной якобы восточной границы лишаются смысла, коль скоро Комиссия предлагает столь мощные фильтрующие меры на границе ЕС. Таким образом, остается лишь политический фактор, объясняющий нежелание ЕС ввести безвизовый режим с Россией.
© Ольга Потемкина
*1 Convention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders (OJ 2000 L 239)
*2 Cм., например, Regulation (EC) No 562/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code), Преамбула, 23-24
*3 Common Manual on checks at external borders. Official Journal C313/200, 16 Dec 2002
*4 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament "Towards integrated management of the external borders of the Member States of the European Union", COM (2002) 233 final
*5 С 1 января 2005 года решения в иммиграционной политике, включая пограничный контроль и политическое убежище, принимаются в Совете ЕС методом квалифицированного большинства. Лишь вопросы легальной иммиграции, в том числе, выдача виз студентам из третьих стран, регулируются по-старому, до вступления в силу Лиссабонского договора. Комиссия получила монополию на законодательную инициативу в иммиграционной политике, а Совет – возможность принимать решение об использовании процедуры совместного решения.
*6 Faure Atger A. The Abolition of Internal Border. Checks in an Enlarged Schengen Area: Freedom of movement or a scattered web of security checks? Challenge. Liberty &Security, Paper No. 8, March 2008, P.3
*7 Регламент (ЕС) № 562/2006 Европейского парламента и Совета, устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах). Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code), EC/562/2006, 15 March 2006, OJ L 105/1, 13.4.2006. Перевод и предисловие Четверикова А.О. http://www.eulaw.edu.ru/documents/legislation/schengen/schengen_code.htm
*9 Общая консульская инструкция(Common Consular Instruction), конкретизирующая положения ст.5 Шенгенской Конвенции, была утверждена в 1999 году решением шенгенского исполнительного комитета, после вступления в силу Амстердамского договора стала частью шенгенского законодательства
*10 Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Community Code on Visas COM(2006) 403 final
*11 The Schengen acquis - Decision of the Executive Committee of 14 December 1993 on the common principles for cancelling, rescinding or shortening the length of validity of the uniform visa (SCH/Com-ex (93) 24)
*12 Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement ; Regulation 1683/95 of 29 May 1995 laying down a uniform format for visas; Regulation (EC) No 333/2002 of 18 February 2002 on the uniform format for forms for affixing visas
*13 Schengen Information System (SIS)
*14 Regulation (EC) No 1987/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on the establishment, operation and use of the second-generation Schengen Information System (SIS II) ; Regulation (EC) No 1987/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SIS II)
*15 Council conclusions: on the new requirements for the SIS (No. 9773/02) of 07.06.2002, on the
development of the SISII (No.9808/03) of 26.05.2003 and on SIS II functions (No.10125/04) of
03.06.2004
*16 Council Regulation (EC) No 871/2004 of 29 April 2004 concerning the introduction of some new functions for the Schengen Information System, in particular in the fight against terrorism. Council Decision 2005/211/JHA of 24 February 2005 concerning the introduction of some new functions for the Schengen Information System, in particular in the fight against terrorism
*17 Council conclusions on SISone4all of 24 November 2006 in Brussels (15793/06)
*18 Council Decision on the application of the provisions of the Schengen acquis relating to the Schengen Information System in the Czech republic, the Republic of Estonia, the Republic of Latvia, the Republic of Lithuania, the Republic of Hungary, the Republic of Malta, the Republic of Poland, the Republic of Slovenia and the Slovak Republic (2007/471/EC), OJ L 179, 12.06.2007, pp.46-49
*19 Analysis of the impact of SISone4ALL on the SIS1+ and SIS II projects from the Council Secretariat in Brussels, 20 November 2006 (14773/06)
*20 Article 3(2) of the 2003 Act of Accession in conjunction with the decision of the executive Committee of 16 September 1998 setting up a standing Committee on the evaluation and implementation of Schengen
*21 Faure Atger A. Op.cit. P.10
*22 Protocol between the European Union, the European Community, the Swiss Confederation and the Principality of Liechtenstein on the accession of the Principality of Liechtenstein to the Agreement between the European Union, the European Community and the Swiss Confederation on the Swiss Confederation's association with the implementation, application and development of the Schengen acquis of 13. February 2008 (16462/06).
*23 Council Regulation (EC) No 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union. Official Journal 349, 25.11.2004. Regulation (EC) No 863/2007 of the European Parliament and of the Council of 11 July 2007 establishing a mechanism for the creation of Rapid Border Intervention Teams
*24 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and social Committee and the Committee of the Regions Preparing the next steps in border management in the European Union of 13.2.2008 (COM(2008) 69 final)
*25 Proposal of the European Commission for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 562/2006 as regards the use of the Visa Information System (VIS) under the Schengen Borders Code Brussels, 27 February 2008 (28.02)
*26 Communication of 13 February 2008 from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Examining the creation of a European border surveillance system (EUROSUR) (COM(2008) 68 final)
*27 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and social Committee and the Committee of the Regions Report on the evaluation and future development of the FRONTEX Agency of 13.2.2008 (COM(2008) 67 final)
№12(28), 2008