Влияние европейской системы защиты прав человека на российское законодательство

Статья подготовлена при финансовой поддержке
Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) – проект № 07-03-02021а

Европейский суд по правам человека является уникальным институтом, чья компетенция и охват беспрецедентны в истории международного права. С 5 мая 1998 года (даты вступления в силу Конвенции в отношении России) лица, проживающие на территории Российской Федерации, могут обращаться в Европейский суд с жалобами на нарушение прав, гарантированных Конвенцией. Следует отметить, что это право россияне используют довольно активно и число жалоб из России постоянно растет.

Еще до вступления в Совет Европы и присоединения к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация предпринимала попытки привести свое законодательство в соответствие с европейскими стандартами. Участие в этой европейской организации подразумевало отказ от многих норм и принципов, присущих советскому законодательству. Большая роль в корректировке определенных положений нормативных актов принадлежала Конституционному суду Российской Федерации. Ряд несоответствий праву европейской системы защиты прав человека был устранен с вступлением в силу в марте 2001 года Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод». Закон более подробно раскрывает отдельные понятия, связанные с процессуальным производством, а также вводит нормы, более полно обеспечивающие права лиц, в отношении которых применены принудительные меры медицинского характера; нормы, регулирующие порядок переписки осужденного с защитником, а также предоставления обвиняемому (подозреваемому) защитника по делам, связанным с производством по применению принудительных мер медицинского характера, и ряд других норм.

В 1990-х годах сформировалось отвечающее европейским требованиям законодательство, регулирующее отношения в армии и гарантирующее правовую и судебную защиту прав военнослужащих. Так, в Уголовном кодексе России 1996 года предусмотрена уголовная ответственность за нарушение уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности, за оскорбление военнослужащего и другие нарушения его прав. Тем не менее, пока не удается ни исключить, ни сократить случаи жестокого обращения, а также гибели людей в Вооруженных Силах, не задействованных в вооруженных конфликтах. С учетом этих обстоятельств в последние годы был предпринят ряд мер: в воинских подразделениях введены должности юристов, которые призваны оказывать квалифицированную правовую помощь военнослужащим; а также усилился общественный контроль за прохождением службы личного состава.

Реформируется система военных судов, работа которых в соответствии с Федеральным конституционным законом 1999 года «О военных судах Российской Федерации» должна быть направлена на защиту прав и свобод военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы в соответствии с законодательством о воинской обязанности и военной службе. Военные суды, являясь федеральными судами общей юрисдикции и осуществляя судебную власть в Вооруженных Силах и других формированиях, где в соответствии с Федеральным законом предусмотрена военная служба, стали рассматривать частные жалобы на неправомерные действия органов военного управления и воинских должностных лиц. Активизировалась деятельность военной прокуратуры по выявлению нарушений прав человека в Вооруженных Силах.

Если российское федеральное законодательство, регулирующее вопросы правовой защиты граждан, в целом отвечает европейским нормам о пределах использования ограничений в отношении прав, то этого нельзя сказать о региональном законодательстве, которое содержит значительное число несоответствий и противоречий, а иногда и прямых нарушений стандартов Совета Европы.

Как свидетельствует практика, массовые факты грубого нарушения прав человека допускают в своей деятельности не только государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица, но и руководители предприятий, хозяйственных организаций различных уровней и форм собственности. Это подтверждают эксперты Совета Европы, а также представители неправительственных правозащитных организаций. На это указывают и многочисленные обращения российских граждан в Европейский суд по правам человека в Страсбурге.

В европейской практике судебной защиты прав человека широкое применение получил институт административных судов, деятельность которых направлена на усиление ответственности должностных лиц перед гражданами и гарантию независимости судебной власти от исполнительной. В России также предприняты шаги по созданию аналогичного института судебной власти. 6 апреля 2007 года Государственная дума приняла Федеральный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации». В компетенцию этих судов входит, в частности, рассмотрение дел об оспаривании решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Важная роль в устранении нарушений прав граждан принадлежит Прокуратуре Российской Федерации, Конституционному суду Российской Федерации, Верховному суду Российской Федерации, другим судебным органам, которые должны реагировать на все выявленные факты правонарушений, особенно в тех случаях, когда они носят массовый характер.

На большей части территории России не обеспечивается конституционное право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства, то есть, не выполняется положение ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека. Значительное число нарушений права выбора места жительства приходится на Москву, Санкт-Петербург и ряд других крупных городов, где на основе постановлений местных властей введена регистрация приезжих.

Конституционный суд РФ в Постановлении от 2 февраля 1998 года признал ряд пунктов Правил регистрации граждан Российской Федерации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года, не соответствующими Конституции (ч. 1 ст. 27 и ч. 3 ст. 55). Пункт 10 Правил устанавливал шестимесячный предельный срок временной регистрации приезжих, который можно было продлить только в исключительных случаях. В настоящее время гражданин сам решает, на какой срок он желает зарегистрироваться, а соответствующие органы обязаны провести регистрацию.

Устранены и другие нарушения, заложенные в п. 12 и 21 Правил, предусматривавшие основания для отказа в регистрации. Согласно решению Конституционного суда, соответствующие нормативные акты должны быть отменены в установленном порядке. Это касается и правил регистрации в Москве и ряде других крупных городов.

Среди европейских норм, выполнение которых в нашей стране представляет проблему, — положение о праве на справедливое судебное разбирательство в разумный срок, установленное ст. 6 Конвенции. Российским гражданам часто бывает сложно своевременно обжаловать нарушения своих прав и незаконные действия государственных органов и должностных лиц, поскольку суды различных инстанций перегружены делами. Кроме того, сроки рассмотрения дел в российском судопроизводстве по своей продолжительности часто не вписываются в утвердившееся в европейском праве понятие «разумного срока».

В законодательном плане не отрегулированы нормы, гарантирующие гражданам право на достаточную компенсацию за ущерб, нанесенный в результате судебной ошибки и незаконного лишения свободы. В отличие от европейского права, действующее российское законодательство предоставляет несправедливо потерпевшему неполную компенсацию за причиненный материальный и моральный ущерб.

Возникают трудности и при выполнении судебных решений, так как на практике они часто не обеспечены действенным механизмом исполнения.

Известно, что решения Европейского суда являются обязательными к исполнению стороной, против которой решение вынесено. Помимо того, что отечественным законодателям пришлось многое менять в связи с присоединением к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, целый ряд новых правовых норм появился в силу решений Европейского суда по правам человека, вынесенных против Российской Федерации.

Большим шагом вперед можно считать внесение существенных изменений в порядок пересмотра судебных актов в порядке надзора. Порядок пересмотра дел в порядке надзора по предыдущему законодательству противоречил статье 6 Европейской конвенции, предусматривающей право каждого на справедливое судебное разбирательство, а зачастую и статье 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите собственности. В России не были установлены сроки обжалования вступившего в законную силу судебного решения. Таким образом, лицо, вступившее в свои права на основании решения суда, могло через неограниченный срок их утратить. Это делало всю систему судопроизводства в Российской Федерации неэффективной, в некотором смысле даже бессмысленной. В действующем Арбитражном процессуальном кодексе установлен трехмесячный срок обжалования в Высший арбитражный суд судебного акта со дня вступления его в законную силу. В новом Гражданском процессуальном кодексе этот срок составляет год.

Гражданское и арбитражное надзорное производство в России, которое осуществляет пересмотр вступивших в силу решений, в принципе противоречит положениям Конвенции, поскольку может лишить лицо прав, уже приобретенных в силу решений судов. Представляется, что в законодательстве не должно быть норм, предусматривающих возможность лишения лица принадлежащих ему по закону или по решению суда прав.

Иначе обстоит дело с надзорным пересмотром в уголовном судопроизводстве. УПК Российской Федерации не устанавливает сроки надзорного обжалования, но не допускает ухудшение положения осужденного, а также пересмотр оправдательного приговора, либо определения или постановления суда о прекращении уголовного дела (статья 405). Интересно, что в целях облегчения исполнения решения Европейского суда по правам человека и исправления нарушений Конвенции в российские процессуальные кодексы (АПК и УПК) было введено новое основание для пересмотра дела по новым обстоятельствам, а именно — установленные Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Реформа судебной системы, осуществляемая в связи с присоединением к Конвенции и целым рядом решений Европейского суда по правам человека, направлена на совершенствование гражданского, уголовного, административного и арбитражного процессуального законодательства, приведение его в соответствие с европейскими нормами. Для этого был более детально закреплен принцип состязательности сторон, в том числе в уголовном процессе; расширен круг участников процесса в суде, обеспечено реальное равноправие сторон в судебном разбирательстве; усилена защита прав потерпевшего; сокращены сроки судебного разбирательства; урегулированы детали распределения функций суда и прокуратуры, касающиеся ареста и обыска; упорядочены нормы, регулирующие процедуру задержания и содержания под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступления, и др. Что касается уголовно-исполнительной системы, здесь пока сделаны лишь первые шаги по улучшению состояния ее учреждений. В первую очередь это связано с передачей управления пенитенциарной системой из ведения Министерства внутренних дел в компетенцию Министерства юстиции России.

Положение в пенитенциарных учреждениях улучшается медленно. Условия содержания заключенных не соответствуют положениям ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (запрещение пыток) и требованиям Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.).

Большой массив жалоб против Российской Федерации касается длительности содержания под стражей до суда и длительности разбирательства уголовных дел, а также невозможности обжалования решений о продлении срока содержания под стражей. Некоторые жалобы связаны с гарантиями прав обвиняемого в уголовном процессе, например, при отсутствии в кассационной инстанции заявителя или его представителя. Правда, после принятия нового УПК число таких жалоб существенно сократилось.

На начало 2001 г. в местах лишения свободы и предварительного заключения находилось более миллиона человек. Переполненность следственных изоляторов во многом связана с чрезмерно длительными сроками рассмотрения дел. Многие заключенные по несколько лет пребывают в изоляции. В сентябре 2001 г. принято решение о приемлемости жалобы «Калашников против России» по ст. ст. 3 и 5 Конвенции. Заявитель, обвинявшийся в совершении ряда экономических преступлений в Магаданской области, провел почти 5 лет в предварительном заключении. Обвиненный в феврале 1995 г., 3 августа 1999-го он был осужден и 26 июня 2000 г. освобожден по амнистии. Большую часть этого срока он провел в предварительном заключении в качестве обвиняемого, то есть человека, формально невиновного. Во время пребывания в камере, рассчитанной на 8 человек и размером 17 кв. м, в ней в разное время содержалось от 18 до 24 человек. Заявитель заразился рядом заболеваний. В камере находились люди, больные сифилисом и туберкулезом. Жалоба Калашникова была признана приемлемой. В связи с постановлением по делу Калашникова и большим объемом жалоб по аналогичным делам (в частности, на сроки содержания в СИЗО) в УПК были установлены сроки содержания под стражей, которые не должны превышать двух месяцев, и только в отношении лиц, обвиняемых в совершении особо тяжких преступлений, этот срок может быть продлен судом до 18 месяцев.

Постановление «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов» (май 2000 г.) было направлено на облегчение положения осужденных, принимавших участие в боевых действиях по защите Родины, участвовавших в восстановлении конституционного порядка в Чеченской Республике, лиц, впервые осужденных к лишению свободы до трех лет, престарелых, больных активной формой туберкулеза, беременных женщин и женщин, имеющих несовершеннолетних детей и детей-инвалидов, а также несовершеннолетних. В целом положения амнистии распространялись почти на 110 тысяч человек, находившихся под стражей и не совершивших тяжких преступлений.

Как видится, мероприятия по приведению российского законодательства и правоприменительной практики в соответствие с европейскими нормами, в том числе и в области судебной защиты прав человека, должны отвечать национальным потребностям и учитывать сложившиеся традиции, а также опыт, накопленный в развитии правовой системы страны. Лишь в этом случае они будут эффективно способствовать устранению правонарушений, а в конечном итоге — созданию правовой системы, которая обеспечивала бы подлинное соблюдение прав российских граждан.

В то же время, сравнивая действующее российское законодательство (как уголовно-процессуальное, так и гражданско-процессуальное) с европейским, следует отметить: по целому ряду позиций российское законодательство содержит более прогрессивные решения, чем европейское. Оно, например, последовательно исходит из того, что ограничение гласности допустимо только в определенных случаях, исчерпывающе перечисленных в законе. Введение же формулировки, содержащейся в статье 6 Конвенции в юридический оборот, может привести на практике к произвольным нежелательным ограничениям гласности судебных заседаний.

Судом выработаны подробные стандарты, гарантирующие права личности в уголовном процессе. К сожалению, на сегодняшний день очевидно, что законодательство и практика не полностью отвечают требованиям Суда, как, впрочем, и требованиям Конституции России.

Как уже указывалось выше, большой объем жалоб, поступающих из России, касается условий содержания в местах лишения свободы как до, так и после приговора суда, жестокого обращения со стороны сотрудников правоохранительных органов и отсутствия эффективного расследования таких жалоб в национальной правовой системе. Не секрет, что в России остро стоит проблема пыток, которым подвергаются подозреваемые или обвиняемые со стороны сотрудников правоохранительных органов. В октябре 2004 г. Европейским судом было вынесено решение о приемлемости, а в январе 2006 г. — постановление по делу «Михеев против России», которое является первым делом, касающемся пыток в милиции, рассмотренное ЕСПЧ по существу.

Следует отметить, что Суд уделяет особое внимание этой категории дел. В последние годы он неоднократно подтверждал необходимость проведения эффективного расследования каждой жалобы на жестокое обращение с заключенными. Если представлены убедительные заявления об обращении, противоречащем ст. 3 Конвенции, со стороны правоохранительных или иных соответствующих государственных органов, эта статья вместе с общими требованиями ст. 1 Конвенции налагает обязанность проведения эффективного государственного расследования. При этом принцип субсидиарности требует, чтобы государства не просто воздерживались от указанного поведения, но и установили в национальном законодательстве нормы, призванные предотвратить и исправить подобные нарушения на национальном уровне. Их отсутствие может повлечь за собой нарушение как ст. 3, так и ст. 13 Конвенции. В соответствии с УПК 1960 года обвиняемый или подозреваемый в совершении преступления мог подавать жалобы на действия органа дознания или следователя только прокурору и непосредственно либо через лицо, производившее дознание, либо следователя, на действия которых жалоба приносилась. Жалобы могли быть как письменные, так и устные. Устные жалобы заносились в протокол, который подписывался заявителем и лицом, принявшим жалобу. Согласно новому УПК, подозреваемый или обвиняемый в совершении преступления имеет право обжаловать действия (бездействие) дознавателя, следователя, прокурора, которые способны причинить ущерб его конституционным правам и свободам, либо затруднить доступ к правосудию, как прокурору, так и в районный суд по месту производства предварительного расследования. Новый Уголовно-исполнительный кодекс предусматривает право осужденных «обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами к администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, в вышестоящие органы управления учреждениями и органами, исполняющими наказания (далее — вышестоящие органы), суд, органы прокуратуры, органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные объединения, а также в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты осужденных».

Серьезной проблемой является длительность судебного разбирательства по гражданским и уголовным делам. Судом ежегодно рассматриваются сотни жалоб на нарушение положений ст. 6 Конвенции о проведении судебного разбирательства «в разумный срок». Одним из требований Суда является, например, наличие системы эффективного обжалования неоправданных задержек при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел. По мнению Суда, несмотря на субсидиарность механизмов Конвенции и отсутствие единого подхода в странах-участницах к решению этой проблемы, требования ст. 13 Конвенции, предусматривающей право каждого на эффективные средства правовой защиты, будут нарушены, если у жертвы подобных нарушений отсутствует возможность действенно ускорить рассмотрение дела или получить эффективную защиту от неоправданных задержек.

Другая важная проблема — исполнение судебных решений. Если судебное решение в пользу одной из сторон не исполняется по вине государственного органа — например, решение вынесено в отношении государственного органа или присутствует вина пристава-исполнителя в неисполнении решения — можно говорить о возможном нарушении ст. 6 Конвенции. По мнению Суда, право на доступ к суду, гарантированное ст. 6, ничтожно, если государство не создает условий, которые могли бы предоставить стороне, в чью пользу вынесено решение, возможности его эффективного исполнения без неоправданной задержки.

21 июня 2001 г. Суд принял первое решение о приемлемости жалобы против России. Это дело г-на Бурдова из Ростовской области — пенсионера, который обратился в суд с жалобой на невыплату ему компенсаций как участнику ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС. Спустя более трех лет с момента вынесения окончательного судебного решения в пользу заявителя оно не было исполнено в связи с «отсутствием финансирования со стороны Министерства труда». Несмотря на то, что 5 марта 2002 г. управление социальной защиты сообщило, что по распоряжению Министерства финансов ему выплачивается компенсация в полном объеме, дело было признано приемлемым по ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции. По жалобе было вынесено решение по существу. В данном деле суд руководствовался решением Amur v France, которое предусматривает, что «…решения и меры, принятые в пользу заявителя, в принципе не являются достаточными для лишения его статуса «жертвы», пока национальные органы власти не признают…. что имело место нарушение Конвенции». Решение по делу Бурдова стало прецедентным, так как Судом зарегистрировано большое количество жалоб от участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Постановление по этому делу послужило еще и своего рода катализатором внесений ряда изменений в законодательство, касающееся исполнительного производства.

Особую категорию дел представляют собой дела по обесцененным вкладам. Относительно вкладов в частные банки позиция Европейского суда однозначна: Суд не несет ответственности за поддержание стабильности национальной валюты. Иначе, обстоят дела с вкладчиками государственных банков, в частности Сбербанка. Здесь Суд в ряде своих постановлений признал, что государство обязано вернуть разочарованным вкладчикам утраченные средства (причем, с учетом инфляции на день выплаты), поскольку государство несет ответственность за вклады, сделанные в государственном банке. Тем не менее, установлена определенная очередность возврата вкладов, так что российским гражданам придется, возможно, ждать возврата вложенных средств долгие годы.

Несмотря на то, что на сегодняшний день принято не так много решений по существу по жалобам против России, даже из приведенного списка проблем следует, что жалобы, подаваемые в Европейский суд, не являются изолированными эпизодами, но отражают в той или иной мере существующие недостатки в системе защиты прав человека в Российской Федерации.

В основном, жалобы российских граждан касаются таких нарушений прав граждан, как длительные сроки содержания под стражей в ожидании суда; длительное судебное разбирательство; пытки и жестокое обращение с подследственными; невыплата пенсий и зарплат; неисполнение решений судов; нарушение принципа состязательности в процессе, невозврат вкладов и т.д.

Речь, таким образом, идет о серии грубых нарушений прав человека в Российской Федерации. В частности, при этом надо учесть, что Европейский суд по правам человека исходит из того, что возможность реализовать право на суд, причем суд скорый и справедливый, является одним из основополагающих принципов демократического правового государства. К сожалению, в России судебные проволочки и чрезмерная длительность судебной процедуры стали настоящим «бичом» правосудия. На практике игнорируются нормы не только Конституции РФ, но и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статья 6 которой гарантирует право на справедливый суд в разумные сроки. Из-за нехватки судей эта норма часто игнорируется. Однако нехватку судей, недостаток средств, выделяемых на функционирование судов и их персонала, Европейский суд не признает основаниями для оправдания длительности рассмотрения дел. Несмотря на это, ряд судей в РФ игнорируют свою обязанность принять одно из решений (о направлении дела по подсудности, о назначении предварительного слушания и т.д.) в отношении поступивших в суд дел в течение 30 суток с момента поступления дела в суд, а в отношении обвиняемого, находящегося под стражей, — в срок не позднее 14 суток с момента поступления дела. Факты назначения судебного заседания с нарушением требований данной статьи приобрели массовый характер.

Сроки арестов увеличиваются не только в связи с отсутствием судей, но и по другим причинам. Так, в работе судов первой инстанции практикуются перерывы в связи с летним отпуском председательствующего, а в это время подсудимые продолжают находиться под стражей.

Многие узники СИЗО в ожидании суда содержатся в тюремных условиях по 5, 6 и 7 лет. Такая практика – грубейшее нарушение положений статей 3, 5 и 6 Конвенции. Неудивительно, что первое «российское» дело, которое было принято Европейским судом к рассмотрению на основании ст. 5, 6(1), 8 Конвенции, касалось длительного срока содержания под стражей.

Часто суды, нарушая все процессуальные сроки, затягивают рассмотрение дела. Это порой приводит, кроме всего прочего, к неправильному толкованию закона не только судами первой инстанции, но и вышестоящими судами. Так, Октябрьский районный суд г. Владимира взыскал с МП «Жилищник» в пользу истицы Ж. заработную плату за период вынужденного прогула. Отменяя это решение, судебная коллегия Владимирского областного суда, рассмотревшая спор по существу, отметила, что большая часть оплаченного вынужденного прогула приходится на время рассмотрения дела в суде. Такой подход кассационной инстанции вряд ли можно признать правомерным и соответствующим требованиям Конвенции (в частности, ее п. 1 ст. 6). Защита прав и законных интересов граждан не должна зависеть от субъективного подхода судьи, который нарушил своими действиями процессуальные нормы.

Европейская конвенция о защите прав человека и созданный на ее основе Суд стали одним из наиболее важных и эффективных международных инструментов защиты прав и свобод человека. Впервые в международно-правовой практике физические и юридические лица, находящиеся под юрисдикцией государств-участников, получили возможность прямого доступа в международную судебную инстанцию в целях обжалования противоправных, по их мнению, действий (бездействия) государства.

Признав обязательную юрисдикцию Европейского суда, Российская Федерация передала в руки своих граждан действенный инструмент противостояния государственным властям в целях защиты своих прав и интересов.

Правовые реформы, проводимые в стране, свидетельствуют о стремлении российских властей добиваться совершенствования судебной и правовой системы. Во многом это обусловлено присоединением России к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и принятием Европейским судом решений по жалобам российских граждан. Важно не минимизировать значение этих весьма немногочисленных решений, а использовать их в целях приведения судебной практики и правоохранительной деятельности в соответствие с самыми высокими международными стандартами.

Екатерина ТОРКУНОВА,
к.ю.н., доцент кафедры европейского права
МГИМО (У) МИД России

№11(16), 2007