Главная > Дневник событий > Право > Ростки правового скептицизма в Европе

Ростки правового скептицизма в Европе

Конституционный кризис: тупик или полустанок?

Стакан наполовину пуст или наполовину полон

Интронизация приоритетов национальной государственности и национальной идентичности

Все, кто интересуется европейскими делами, привыкли к постоянному противоборству евроскептиков и еврооптимистов (или евроэнтузаистов), к неизменной пикировке между двумя непримиримыми лагерями. Происходящее на европейском континенте и граждане Европейского союза, и сторонние наблюдатели очень часть оценивают, прежде всего, сквозь призму этого, правда, условного противостояния.

Порой верх берут одни. Порой – другие. Время от времени тенденции меняются. Преимущественную поддержку избирателей получают то первые, то вторые. Провал ратификации Конституции Европейского союза во Франции, а затем в Нидерландах показал это со всей определенностью.

Амплитуда, с которой двигаются качели, может быть большей или меньшей. Но любые подвижки в соотношении сил между сторонниками европейской идеи и противниками растворения национального государства в наднациональных структурах сказываются на скорости, глубине и направленности европейской интеграции.

В принципе такая ситуация воспринимается как само собой разумеющаяся.

Кризисы роста, внутренняя напряженность, противоречия между государствами-членами для ЕС – не новость. В условиях интеграции они вполне нормальны и естественны. Никакие из этих явлений интеграция не в состоянии предотвратить. Да и не должна. Её предназначение состоит совершенно в другом: в том, чтобы дать государствам, бизнесу, частным лицам эффективные инструменты разрешения споров, вывести уже имеющиеся завоевания в управлении сотрудничеством, сближением и взаимозависимостью из-под удара.

Этим целям служит интеграционное право. Оно связывает государства, национальные административные и судебные органы. Оно не дает им ставить под сомнение достигнутое. Наднациональное право не позволяет никому раскачивать лодку, посягать на цели и принципы совместного существования государств в рамках интеграционного объединения, обрекает попытки повернуть интеграцию вспять на неудачу.

Право – якорь, спасающий ЕС от любых политических бурь. Право – прочная основа всего европейского строительства. Никогда эти постулаты не ставились под сомнение. Юридическое сообщество стран ЕС, как общее правило, всегда стояло над борьбой, свысока поглядывая на возню евроскептиков и еврооптимистов.

Ежегодный, Восьмой по счету, международный конгресс европейского конституционного права, состоявшийся 23 – 24 июня в Регенсбурге (Германия), традиционно проводимый местным университетом, показал, что в эти представления, может быть, придется вносить некоторые коррективы.

Результаты референдумов в государствах-основателях Европейских Сообществ были восприняты европейским юридическим сообществом очень и очень болезненно. Вызванный ими разброд в сердцах и душах тех, кто, по определению, работает на европейскую идею, чья деятельность состоит в том, чтобы обслуживать европейское строительство, породил прогнозируемые и, тем не менее, неожиданные последствия. Критика Конституции Европейского Союза стала переноситься также и на ЕС, и на право ЕС в целом. Юридическое сообщество ощутило растущий дискомфорт, от которого оно было избавлено в прошлом. Ни руководство государств-членов ЕС, ни его институты не спешат его устранить. В результате, как продемонстрировала дискуссия, развернувшаяся на сессиях Конгресса, дискомфорт усиливается.

Разброс мнений, прозвучавших в Регенсбурге, свидетельствует, похоже, об углубляющемся размежевании между юристами, поддерживающими Европейскую конституцию, и теми, которые поставили на ней крест. Указывает он также и на то, что расхождения перекидываются на оценку других сфер европейского строительства. В их числе – проблематика, касающаяся соотношения национального, регионального и международного права, ослабления возможностей европейского права противостоять вызовам глобализации и некоторые другие.

Ограничусь только несколькими особенно показательными сюжетами, к обсуждению которых участники Конгресса возвращались с особой настойчивостью, вызывающими такое ощущение.

Конституционный кризис: тупик или полустанок?

Испепеляющей критике многострадальную Конституцию ЕС подверг один из наиболее маститых экспертов, приехавших в Регенсбург, – бывший член Конституционного Совета Франции, почётный президент Университета Париж-II Жак Робер. Его выступление произвело такое впечатление главным образом потому, что он просто-напросто высмеял как разработчиков Конституции ЕС, так и то, что у них получилось.

По мнению французского учёного, разработчикам документа изменило чувство меры. Их увлек фантом величия, искусу которого законодатели, тем более, наднациональные законодатели никогда не должны поддаваться.

Конвент по разработке Конституции, на поводу которого пошла впоследствии Межправительственная конференция государств-членов ЕС, позволил увлечь себя амбициям. Ему изменило чувство меры. Он оторвался от реальности.

В результате на свет появился удивительный текст, гибрид сказки и чиновничьего усердия. Конституция получилась очень длинной, тяжелой, многословной, путаной и противоречивой. Нормальному человеку продраться сквозь неё столь же сложно, как хромому – через лесной бурелом. Ни прочитать, ни понять, что там насочиняли, он не в состоянии. Даже, если бы очень хотелось. Правда, никому особенно и не хочется.

Итоги референдумов во Франции и Нидерландах – отнюдь не случайность. Население этих стран всего лишь по достоинству оценило то, по поводу чего у политических элит стран ЕС оставались кое-какие напрасные иллюзии.

Все предлагаемые рецепты вывода ЕС из конституционного кризиса страдают теми или иными недостатками.

Механически переголосовать нынешний текст Конституции во Франции и Нидерландах не получится. Это бесперспективно. Ирландский или датский прецеденты к государствам-основателям Европейских сообществ вряд ли применимы. В этих странах Конституция в редакции, вынесенной на референдумы, отвергнута окончательно и бесповоротно.

Продолжать ратификационный процесс, не обращая внимания на результаты референдумов во Франции и Нидерландах, теоретически можно было бы и дальше. В принципе процесс идет, но для урегулирования кризиса он абсолютно ничего не дает. Поиски эффективного решения лишь откладываются на потом.

Возможно, ЕС должен был бы приступить к изучению поправок к тексту Конституции или составлению его модифицированной версии. Но все боятся раскрывать «ящик Пандоры». В этом направлении фактически ничего не делается.

Оптимальным был бы вариант, при котором французы и голландцы сами что-либо предложили. Однако, надеяться на это, похоже, не приходится.

Остается только одно – бесконечно затягивать паузу. По этому пути Европейский Совет недавно и предпочел пойти. Пауза даст возможность, как и раньше, ничего не делать. Можно надеяться, что она будет использована, по крайней мере, для полезных размышлений и дискуссий.

Реакция на выступление Ж.Робера была весьма сдержанной. Еще год тому назад оно вызвало бы бурю эмоций. На этот раз почти никто на уничижительную критику Конституции ЕС не откликнулся. Похоже, к попыткам развенчать Конституцию ЕС европейские юристы уже привыкли. Может быть, присутствующие посчитали бессмысленным вступать в полемику на столь высоком уровне обобщений. Возможно, в традиции юристов вести очень конкретный постатейный анализ, избегая огульных суждений, которые бы не были подкреплены серьёзной аргументацией. Но не исключено и то, что скептицизм в отношении Конституции ЕС пустил корни и в сугубо консервативной юридической среде.

Во всяком случае, другие ораторы предпочли слегка подправить патриарха французской юридической науки только в той части, которая касалась его рассуждений по поводу возможных путей вывода ЕС из трясины конституционного кризиса.

Стакан наполовину пуст или наполовину полон

Неверно было бы говорить о паузе, взятой странами ЕС для размышлений по поводу будущего своей совместной Конституции, как о периоде прострации и бездействия, подчеркнул профессор Флорентийского университетского института Жак Зиллер. Само понятие «пауза» весьма условно.

На процесс ратификации Конституции ЕС она не влияет. Процесс благополучно продолжается. Конституцию ратифицировали почти полторы дюжины государств-членов. К тому же надо учитывать, что Болгария и Румыния вступают в ЕС на условиях присоединения к Конституции. Её повторной ратификации в этих странах не потребуется.

Вряд ли возникнут сложности в Германии, Бельгии и Словакии. С января 2007 г. Германия заступает на председательство в ЕС. Берлин придаёт своему председательству очень большое значение и заранее интенсивно готовится. Не трудно предсказать, что он воспользуется им для того, чтобы подтолкнуть европейскую интеграцию. В Бельгии задержка связана лишь с тем, что внутренние процедуры ратификации предусматривают получение согласия со стороны слагаемых своеобразной федерации, в которую страна постепенно эволюционировала. В Словакии запрошено мнение Конституционного суда, но оно необходимо лишь для устранения юридических сомнений.

Не прекращаются и консультации по поводу выхода из конституционного кризиса. Единственно, складывается впечатление, что его ищут все, кроме тех, кто этот кризис спровоцировал. Новые идеи исходят от любы других государств-участников, кроме Франции и Нидерландов.

Определенные надежды на благополучный исход даёт растущее признание того, что Конституция ЕС принципиальным образом отличается от основных законов федеративного государства. Конституцию ЕС нельзя путать с ними или равнять на них. Как правило, они писались в прошлом и позапрошлом веках под совершено другие нужды. Раньше многих сбивало с толку то, что в Конституции ЕС решаются проблемы разделения властей и даётся свод прав человека. Сейчас ситуация меняется.

Растёт и понимание того, насколько остро интеграционное объединение нуждается в новом правовом катехизисе. Конституция содержит целый ряд новшеств, без которых ЕС будет очень трудно обойтись. В первую очередь это твёрдое и ясное провозглашение примата права ЕС над внутренними правовыми системами государств-членов.

Наконец, не стоит забывать, что никто из государств-членов ЕС, включая страны-диссиденты, от Конституции не отказался. Никто свою подпись под Конституционным договором не отозвал. Никто договор не денонсировал. А коли так, все государства-участники связаны предписаниями Конституции, как это предусматривает Венская конвенция о праве договоров 1969 г. Положения Конституции задают направление развития интеграционного объединения. Конституционные суды стран ЕС исходят из этого всё в большей и большей степени. Институты ЕС вообще руководствуются ими в своей практической деятельности.

Постарались избежать полемики по поводу достоинств и недостатков Конституции ЕС и другие участники Конгресса. Но часть из них в позитивном ключе прокомментировала уже идущий процесс мягкого постепенного включения отдельных положений Конституции в текущее законодательство ЕС. В числе конкретных примеров фактической, хотя и выборочной реализации Конституции чаще всего упоминались клаузула о взаимной солидарности в случае террористической угрозы, создание Европейского агентства вооружений, формирование специализированных судов, пополняющих судебную систему ЕС, и проведение выборов в них по новым правилам и т.д. Часть, наоборот, – сосредоточила внимание на анализе того, как в отсутствие Конституции ЕС правовой порядок интеграционного объединения начинает потихоньку размываться.

В этом плане очень показательна ситуация с т.н. Прюмской конвенцией, посвященной трансграничному сотрудничеству компетентных органов в борьбе с терроризмом, организованной преступностью, незаконной миграцией и в ряде других областей. Её подписала семёрка старых членов ЕС. Она вступит в силу после сдачи на хранение второй ратификационной грамоты. Но пока её ещё никто не ратифицировал.

Конвенция могла бы стать ещё одним образчиком «продвинутого сотрудничества» – углубленного взаимодействия между теми государствами-членами, которые не хотят дожидаться, пока до этого созреют все остальные участники интеграционного объединения. По форме предлагаемая ею схема, конечно же, выходит за рамки, предписываемые Конституцией, вообще весьма далеко отстоит от продвинутого сотрудничества – отличия очень уж велики. Но по предмету – это типичное продвинутое сотрудничество. Оно полностью вписывается в усилия ЕС по созданию пространства свободы, безопасности и законности. Ведь Конвенция затрагивает, в том числе, вопросы визовой политики, предоставления убежища, контроля за миграцией. Её положения регламентируют, в частности, обмен данными о ДНК, отпечатках пальцев, номерных знаках; проведение мероприятий для предупреждения и пресечения беспорядков, провоцируемых спортивными фанатиками; включение в состав экипажей специально подготовленных офицеров безопасности; сотрудничество компетентных национальных органов при осуществлении ряда других мероприятий, реализуемых совместно, параллельно или скоординировано.

Конвенция откликается на реальную потребность в углублении взаимодействия между государствами-членами ЕС. К её сильным сторонам относится уважительное отношение к национальному праву и традициям. Она позволяет первопроходцам накопить опыт, необходимы для того, чтобы облегчить подключение к отработанным процедурам сотрудничества других стран ЕС. Всё это – несомненный позитив. Но и негатива немало.

Конвенция существенно снижает высокую планку требований, предъявляемых Брюсселем к интеграционному праву. Она подготовлена в обход институтов ЕС. Они в её отношении даже не высказывались. Таким образом, в том, что касается методов своего принятия, Конвенция может рассматриваться как серьёзный шаг назад, по сравнению с учредительными договорами ЕС.

Более того, она не предусматривает никакой роли для институтов и органов ЕС. Это порочная тенденция или первые симптомы тенденции. Далее, Конвенция доверяет интерпретацию своих положений национальным судам. Иными словами она прочерчивает траекторию назад в прошлое: от коммунитарного, от интеграционного права к международному. Потенциально возникает ситуация, при которой сотрудничающие государства-члены будут несовпадающим образом трактовать базовые юридические понятия, по-разному подходить к их реализации. Формирующийся правовой порядок, пусть и в малюсенькой и достаточно специфической сфере будет варьироваться от страны к стране.

Весь этот очевидный юридический негатив – прямое следствие конституционного кризиса. Поэтому в Конституцию ЕС обязательно надо вдохнуть новую жизнь. В нынешнюю, слегка подправленную, под другим названием – неважно. Главное – пресечь наметившиеся опасные тенденции.

Ответ сомкнувших свои ряды французских юристов, участвовавших в работе Конгресса, не заставил себя ждать. Он свёлся к решительному «нет». Мол, Конституция мертва. Труп ничем не оживить.

Последний гвоздь в виртуальный гроб многострадального документа вбил председатель Французской ассоциации конституционного права, государственный советник, профессор Университета Париж-I Дидье Мос. Он авторитетно заявил следующее: «В нынешнем своём виде, как это ни прискорбно, Конституция никогда не будет принята».

Интронизация приоритетов национальной государственности и национальной идентичности

С хорошей долей здорового скептицизма прошло на конгрессе и обсуждение вопросов соотношения проблем глобализации, регионального развития, наднациональности и государственного суверенитета. В отличие от предыдущих лет тон задавали юристы из стран Центральной и Восточной Европы. В былые годы они, как послушные ученики, рассказывали о сделанном их странами для восприятия правовых установок и правового наследия ЕС, с пиететом и придыханием говорили о наднациональности. Теперь, похоже, ситуация изменилась. На щит твёрдо и последовательно поднимались национальная идентичность, национальная государственность, национальный правопорядок.

Роль ведущих защитников национальной самобытности с удовольствием взяли на себя польские ученые. Наиболее радикальную позицию занял директор Института правовых исследований Польской академии наук Владислав Чаплинский. Слегка утрируя сказанное по поводу Прюмской конвенции, он выступил с подробными разъяснениями того, как и отчего в условиях глобализации европейское право начинает дрейфовать от наднационального (коммунитарного) к международному и почему в этом не нужно видеть ничего плохого.

Под тем же углом зрения смежную проблему взаимопроникновения национальной и европейской идентичности затронул декан юридического факультета Флорентийского университетского института Войцех Садурский. Без каких-либо нюансов или оговорок он заявил, что европейской идентичности не существует. Это всё досужие разговоры. Национальная идентичность – вот, что главное. Она, безусловно, превалирует. Повсеместно. И должна превалировать.

Остальные юристы со столь радикальных позиций предпочли не выступать. Так, профессор Университета Поля Сезанна (Марсель-III) Андре Ру ограничился лишь указанием на то, что даже в европейских условиях общность государств не означает утрату самобытности. Она проявляется, в том числе, и в таких, казалось бы, сугубо наднационально регулируемых областях, где сближение должно было зайти особенно далеко, как защита прав человека. Например, Франция до сих пор не присоединилась к Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств и не собирается этого дела. Эта тема для Парижа – табу. Очень много различий остается в позициях государств по вопросу о квалификации юридической природы постановлений Европейского суда по правам человека.

Вместе с тем, практически все участники Конгресса поддержали мысль о том, что в основе любого международного сотрудничества, любой наднациональности, любой уступки суверенитета лежит национальный правовой порядок. В нём надстроечные схемы черпают свою легитимность. Без народного волеизъявления, волеизъявления государства, подчеркнул Д.Мос, ничего быть не может.

Сердцевиной национального правового порядка, его наиболее важной и авторитетной частью является конституционный порядок. Он защита от утраты национальной идентичности, редут, о который разбиваются волны глобализации.

Как показал в своем выступлении профессор Университета Париж-II Жан-Бернар Оби, конституционный порядок и глобализация являются антиподами. Конституционный порядок обеспечивает прозрачность, определенность и предсказуемость права, а, следовательно, задает его самые главные базисные свойства. Глобализация отрицает и то, и другое. Процедуры формирования общемирового права чрезвычайно сложны и непрозрачны. Механизмы преодоления конфликта между национальным и общемировым правом до сих пор не отработаны. Эффективный контроль за единообразным соблюдением и применением норм такого права отсутствует. В результате государства привыкают жить и действовать в условиях мягкого права. Но мягкое означает несовершенное, расплывчатое, поддающееся множественной интерпретации. Оно размывает правовое регулирование.

Выход видится в том, чтобы подключить к формированию общемирового права гражданское общество, повысить качество контроля, отказаться от количества инструментов регулирования и сосредоточиться на их качестве. Идеал, к которому необходимо стремиться, состоит в том, чтобы придать международному правопорядку базисные характеристики национального – прозрачность, определенность и предсказуемость.

Свою лепту в критическую оценку современного международного правопорядка внесли член пребывающего в параличе Конституционного суда Украины В.Иващенко и профессор из Боснии и Герцеговины, преподающий в Университете г. Граца (Австрия), Жозеф Марко. Украинский юрист поставил в вину международному правопорядку то, что он легитимирует ситуацию, при которой одни государства являются более суверенными, чем другие. Ж.Марко убедительно доказал, что проблема национальных меньшинств оказывается современному международному правопорядку не по зубам. С одной стороны, мировая система не приспособлена к слоеному пирогу множественности культур и полиэтнического состава обществ. Она не обеспечивает необходимое качество многоуровневого управления. С другой – предоставление статуса автономий не снимает противоречий. Оно лишь загоняет проблему вглубь.

Но если мировой порядок так плох, а конституционный настолько хорош, вывод напрашивается сам собой. Его попробовал сформулировать профессор Университета г. Осло Эдвин Смис. Он предложил опираться на национальный конституционный порядок в качестве лекарства от негативных последствий глобализации. Ведь любое международное сотрудничество возможно лишь постольку, поскольку его дозволяют национальные конституции. Они превращают международные обязательства государств в конкретную правовую политику. Они задают рамки того, какие международные обязательства могут быть возложены на национальное государство. Они стреноживают использование международных и наднациональных механизмов прочными путами субсидиарности. Национальный конституционный порядок, наконец, – источник гордости, самоуважения народов и их национальной идентичности.

Правда, идиллические разговоры о достоинствах и заслугах национального конституционного порядка, так контрастирующие с оценкой Конституции ЕС, как и любая бочка мёда, не остались без своей ложки дёгтя. Её привнесли в дискуссию юристы из стран Балтии и с Балкан. В частности, Ж.Марко доходчиво разъяснил, что подражание правовому государству, служащее в новых демократиях лишь витриной, в которую так любят смотреться старожилы ЕС, вовсе не равнозначно действенному и эффективному государству.

Еще дальше пошёл профессор Загребского университета Синиша Родин. Хорватский юрист призвал не поддаваться иллюзиям и трезво судить о том, насколько сложной остается ситуация с реформированием правовых систем в новых демократиях, насколько далеки от совершенства процедуры европейской интеграции. Внешне переходный период в этих странах завершился. Многие из них влились в ЕС или надеются в ближайшем будущем пополнить ряды интеграционного объединения. Расширение ЕС состоялось. В действительности же инерционность, казалось бы, оставшегося в прошлом правового порядка продолжает сказываться. Проблема включения транснационального права в национальное не решена. Бывшее социалистическое право утратило социалистическое содержание, но продолжает применяться. На праве очень сказываются националистические настроения. В том что касается интеграционных процессов, не найден баланс между исполнительной и законодательной властью. Не понятен характер ответственности исполнительной власти за действия по линии интеграции перед собственным населением. Процедуры принятия решений остаются крайне сложными и запутанными.

Основания для умеренного пессимизма

Даже краткого рассказа о части прозвучавших на Конгрессе высказываний и выступлений достаточно для того, чтобы сделать несколько выводов, представление о которых даёт уже само название настоящей статьи.

Ограничимся двумя. Первое. Как свидетельствует разброд в стане европейских юристов, кризис ЕС гораздо глубже, нежели об этом любят говорить официальные представители ЕС и государств-членов. Похоже, они либо приуменьшают его глубину, либо искренне заблуждаются. Кризис лишь спровоцирован референдумами. Дебаты вокруг Конституции – послужили не более чем детонатором. На самом деле недовольство в ЕС накапливалось очень давно. Из-за Конституции оно лишь вышло наружу.

Второе. Расширение оказало гораздо более сильное влияние на внутреннюю жизнь интеграционного объединения, нежели старожилы ЕС рассчитывали. Они переоценили свои возможности абсорбировать новых членов. Внутреннее политическое, юридическое, социальное и культурное пространство ЕС стало слишком разнородным. В результате красная линия, за которую государства-основатели молчаливо договорились не переходить, стала размываться. Устоявшиеся понятия и представления, рассматривавшиеся в прошлом как «священная корова», в какой-то степени вновь начинают ставиться под сомнение.

Насколько преходящей является эта внутренняя смута в ЕС, покажет время. Если странам ЕС совместными усилиями удастся тем или иным образом преодолеть конституционный кризис, идейный разброд потихоньку сойдет на нет. Если кризис затянется, это, не исключено, нанесет трудно поправимый ущерб процессу европейской интеграции.

№2, 2006