Главная > Дневник событий > Нововведения > Парламентский контроль за дипслужбой ЕС

Парламентский контроль за дипслужбой ЕС

Европейскую службу внешних действий, создание которой было запущено вступлением в силу Лиссабонского договора 1 декабря 2009 г., для простоты уже нарекли толи Дипломатической службой ЕС, то ли министерством иностранных дел. Она обещает быть сверхмощной структурой. Во всяком случае, по количеству набираемых сотрудников. Предполагается, что в ней будет работать порядка 6 тыс. человек. Поэтому вопрос о том, кто ее будет на практике контролировать, – не формально, как по Договору, а в действительности – становится далеко не праздным. Если институты межправительственного сотрудничества – один расклад, если наднациональные – совсем другой коленкор.

Борьба за то, кому она должна подчиняться, и в чьей власти реально окажется, обещает быть перманентной. Особенно с учетом того, сколь велики ставки в этой новой увлекательной игре, которую придумала для себя элита ЕС. Пока она еще только разворачивается. Весомую заявку на победу в ней, однако, уже поспешил сделать Европейский Парламент. 22 октября 2009 г. подавляющим большинством в 424 голоса «за» при 94 «против» и 30 «воздержавшихся» он утвердил т.н. доклад Брока о Дипломатической службе ЕС.

Позиция Европейского Парламента, похоже, может оказать серьезное влияние на развитие событий. Ведь январь 2010 г. пройдет под знаком «собеседований» Европарламента с кандидатами в члены Европейской Комиссии, предложенными ее председателем, кстати, также избранным европарламентариями, и государствами-членами ЕС. В числе других получить одобрение с их стороны должна и баронесса Кэтрин Эштон, кандидатура которой с таким трудом была согласована Европейским Советом в конце ноября 2009 г. и вызвала неоднозначную реакцию в истеблишменте ЕС.

Слушания обещают быть увлекательными. Тем более что предварительное назначение на должность Высокого представителя по международным делам и политике безопасности состоялось за глаза. Свое политическое кредо бывшая комиссар, отвечавшая в предыдущем составе Европейской Комиссии за ведение торговых переговоров ЕС, озвучит только сейчас. Программу деятельности на этом высоком посту она изложит лишь теперь – на встречах с депутатами.

В докладе Брока прописана очень четкая и детальная картина того, какой европарламентариям видится Дипломатическая служба ЕС. К ней предъявляются следующие требования. Она должна функционировать с использованием коммунитарных, читай, наднациональных методов. Быть интегрирована в административном плане в структуру Европейской Комиссии. Финансироваться из бюджета ЕС. Наконец, на нее в полном объеме должен распространяться демократический контроль со стороны представительного органа ЕС, т.е. того же самого Европарламента.

Формально, если следовать букве Лиссабонского договора, европарламентарии ничего никому навязать не могут. По вопросам создания Европейской службы внешних действий Договором за ними закрепляются лишь консультативные полномочия. Тем не менее, они уверены, что всем остальным к взглядам на структуру, организацию и функционирование Дипломатической службы ЕС придется прислушаться. У них, как они полагают, на руках все козыри. Об одном из них уже упоминалось. Это «собеседование» с кандидатом на замещение должности Высокого представителя. От Кэтрин Эштон в качестве пропускного талончика потребуют, чтобы она дала обещание при доработке и внесении на утверждение Совета ЕС положения о Европейской службе внешних действий учесть их рекомендации.

Но есть и другие козыри. И за деньгами на финансирование Службы государства-члены придут к Европарламенту. За ним последнее слово в бюджетном процессе ЕС в целом, соответственно и в части, касающейся ассигнований на дипломатическое ведомство. Лиссабонский договор снял последние ограничения на компетенцию Европарламента в бюджетной сфере.

И для внесения поправок в регламент о гражданской службе ЕС без согласия Европарламента не обойтись. Подобного рода акты ЕС ранее вотировались, следуя процедуре совместного принятия решений. Теперь в их отношении действует обычная законодательная процедура. В соответствии с ней влияние представительных органов на процесс принятия решений еще больше усиливается.

А отступать Европарламент в данном случае не намерен. Пускай, при назначении Председателя Европейского Совета его проигнорировали. Никто с ним не советовался, не должен и не собирался советоваться. Ну, да это чистой воды прерогативы государств. Однако в отношении Высокого представителя и Дипломатической службы – дудки. Все будет обстоять иначе.

Поэтому, намекают европарламентарии, чтобы Совет ЕС не споткнулся, чтобы избежать волокиты, т.е. длительных препирательств с ними же самими, надо обо всем договориться заранее и закрепить достигнутое понимание в межинституциональном соглашении. Это обычная практика. Совет ЕС, Европейская Комиссия и Европарламент договариваются, кладут соответствующие договоренности на бумагу, и они становятся обязательными для всех институтов ЕС, превращаясь в составную часть внутреннего права интеграционного объединения.

Буквально несколько зарисовок относительно того, как «планируется» Европарламентом устройство Европейской службы внешних действий.

Дипломатическое ведомство ЕС является автономной структурой sui generis. И в организационном, и в финансовом плане. Она имеет обособленный характер. Вместе с тем, она интегрирована в административную структуру Европейской Комиссии, что обеспечивает ее функционирование в режиме предельной транспарентности.

Службой руководит генеральный директор, находящийся в подчинении у Высокого представителя. Генеральный директорат состоит из множества директоратов. Каждый из них отвечает за какое-то стратегическое направление внешних действий ЕС и/или его внешних сношений. Отдельные директораты занимаются, например, общей политикой безопасности и обороны, управлением кризисами, не требующими применения силы для их разрешения, и т.д. В ведение функциональных директоратов передаются вопросы горизонтального и административного характера, в том числе, связанные с продвижением правозащитных досье и др.

Однако классические области ответственности Европейской Комиссии такие, как внешняя торговля, помощь развитию, расширение, гуманитарная помощь, права человека, по-прежнему остаются за Комиссией. Создание Европейской службы внешних действий их не затрагивает.

Ресурсы и кадры делегаций Европейской Комиссии в третьих странах и при третьих международных организациях, бюро Совета ЕС по связям и аппараты специальных представителей объединяются. Благодаря этому возникают посольства и представительства ЕС. Должности в них заполняются персоналом Европейской службы внешних действий. Они переходят в ведение Высокого представителя. Не исключается, что со временем к ним могут отойти также функции, отправляемые сейчас консульствами государств-членов.

Для подготовки и переподготовки сотрудников Дипломатической службы ЕС создается система высших учебных заведений – европейские дипломатические колледжи. Они работают в тесном сотрудничестве с компетентными органами государств-членов. Для всех них разрабатываются общие или схожие программы и методики.

За сотрудниками Европейской службы внешних действий закрепляется единый статус. Они пользуются одинаковыми правами и несут одни и те же обязанности без какой-либо дискриминации, вне зависимости от их национальной принадлежности. Отбор сотрудников проводится по меритократическому принципу с учетом их опыта и квалификации. Механизм отбора носит предельно открытый и транспарентный характер, чтобы обеспечить сбалансированное представительство в кадровом составе Службы людей из Совета ЕС, Европейской Комиссии и национальных дипломатических ведомств.

Высокий представитель принимает на себя обязательство информировать Комитет Европарламента по международным делам и Комитет по помощи развитию обо всех важных назначениях и разрешать им проводить собеседования с претендентами на высокие должности, если комитеты сочтут это целесообразным.

В состав посольств ЕС включаются атташе по парламентским связям, к должностным обязанностям которых относятся сотрудничество с Европарламентом и контакты с парламентскими формированиями страны пребывания.

Сверхзадача, которую поставил перед собой Европарламент, если придерживаться логики доклада, – не допустить, чтобы Европейская службы внешних действий оказалась где-то между Советом ЕС и Европейской Комиссией, окружила себя непроницаемыми барьерами, закуклилась и превратилась еще в одну скрытную, неповоротливую, забюрократизированную структуру.

Дабы не допустить развитие событий по столь негативному сценарию, Европарламент, без ложной скромности, предложил, как он уверен, очень хороший рецепт. С его помощью можно будет предотвратить появление у Европейской службы внешних действий опасных недугов и их развитие, а, если потребуется, то прописать и эффективное лечение.

Суть рецепта – в постоянном, придирчивом и ответственном парламентском контроле. Европейский Парламент намерен осуществлять его с должным упорством, умением, настойчивостью и трудолюбием, ничуть не покушаясь на естественные прерогативы исполнительной власти заниматься оперативной деятельностью.

№12(39), 2009