Главная > Открываем старый свет > Круглая дата > Правовое наследие Гаагской конференции мира глазами ЕС

Правовое наследие Гаагской конференции мира глазами ЕС

В 2007 году в России, Нидерландах, других европейских странах прошла серия мероприятий, посвященных 100-летнему юбилею Второй Гаагской конференции мира*. В свое время царская Россия многое сделала для созыва и успеха обеих конференций. Принимали у себя обе конференции Нидерланды. Их результаты оказали очень большое влияние на развитие международного права, международных отношений, международного правосознания. Бенефициарами порожденных ими изменений в долгосрочной перспективе стали, прежде всего, европейские страны, объединяемые нынче Европейским Союзом. Недаром одним из главных внешнеполитических лозунгов ЕС является приверженность господству права в международных отношениях.

Что унаследовал ЕС из идейного багажа Гаагских конференций, насколько их прогрессивный заряд актуален в настоящее время? Ответы на эти поросы попытался дать, в том числе, международный симпозиум, проведенный 8 – 10 ноября Институтом международного права им. Вальтера Щукинга Кристиан-Альбрехтского университета города Киля. Организаторы дали ему броское и всеобъемлющее название «Более мудрый век? – Судебное разрешение споров, разоружение и гуманитарное право по прошествии 100 лет после Второй Гаагской конференции мира».

То, что Кильский университет взял на себя проведение симпозиума, далеко не случайно. Судьба крупного германского юриста и мыслителя Вальтера Щукинга, в честь которого Институт международного права (ИМП) получил свое название, была тесно связана с разработкой идей и рекомендаций по проблемам, обсуждавшимся на Гаагских конференциях. К огромному сожалению, и сейчас, спустя целую вечность, многое из того, о чем писал и что предлагал германский правовед в начале прошлого века, не утратило своей актуальности. Бесконечные войны в разных уголках планеты, гонка вооружений, откровенное пренебрежение элементарными нормами права и морали, вседозволенность, низкая эффективность управления международными делами по-прежнему характеризуют наше время, как будто человечество так ничему и не научилось, так по-настоящему и не усвоило страшные уроки своего тяжёлого прошлого.

Вальтер Щукинг много размышлял, в частности, о природе государственного суверенитета. Он указывал, что мир останется шатким и недолговечным до тех пор, пока государства не откажутся от абсолютизации своего суверенитета и не согласятся корректировать национальные интересы, ориентируясь на общее благо человечества. Он подчеркивал, что государства обязаны подчинить свое поведение норме права. По Вальтеру Щукингу, право должно стоять над государствами и ограничивать государственный суверенитет. Тогда и международные отношения станут в большей степени управляемыми. Возникнут предпосылки для формирования федерации государств и появления зачатков мирового правительства. Германским ученым были подробно проработаны предложения по введению в мировую систему элементов принуждения, развитию судебных институтов разрешения международных споров, формированию международных полицейских органов и некоторые другие.

Результаты Гаагских конференций нельзя оценивать в краткосрочной перспективе, подчеркнул, открывая научную часть симпозиума, профессор ИМП Томас Гигерич. Тогда придется констатировать, что все усилия по их проведению были растрачены впустую. От огорчительного вывода о том, что конференции полностью провалились, вряд ли удастся уклониться. Ведь они не смогли предотвратить ни гонки вооружений, ни чудовищных военных преступлений, ни разрушительных мировых войн. Напротив, если оценивать их в долгосрочной перспективе, станет очевидным, как много они дали человечеству. Конференции заложили современные основы правового решения международных споров, гуманитарного права, сдерживания гонки вооружений.

Гораздо более скептические нотки прозвучали в выступлении Стефена Нефа из Эдинбургского университета. Он попытался дать комплексное, современное прочтение гаагских инициатив, отдельно рассмотрев каждую из трех групп, на которые они условно подразделяются.

Пакет предложений, внесенных Российской Империей по вопросам ограничения гонки вооружений, по его мнению, в основном касался потолков национальных военных бюджетов, замораживания программ совершенствования вооружений, запрещения определенных видов вооружений и их использования. Применительно к установлению потолков национальных военных бюджетов тогда ни о чем не удалось договориться. Ничего не удается сделать в этом отношении и сейчас, по прошествии стольких лет. Совершенствование вооружений продолжалось непосредственно после окончания конференций. Полным ходом идет оно и в настоящее время. Зато в других областях кое-что все же удалось сделать. Ситуация мозаичная. Ведущие державы пошли на ограничение и сокращение наступательных стратегических вооружений, запрещение ракет среднего радиуса действия, ограничение обычных вооруженных сил и вооружений, хотя, похоже, указанные достижения не носят необратимого характера. Запрещены испытания ядерного оружия. Создана общемировая система его нераспространения. Правда, к ней имеются очень серьезные претензии. Поэтому общий итог, скорее, разочаровывающий. Он просто-напросто скудный.

Вторым слагаемым Гаагских конференций стало формирование гуманитарного права. Под углом зрения того, о чем договаривались тогда, подчеркнул С. Неф, можно выделить охрану окружающей среды в ходе военных действий, охрану культурного наследия, гуманное обращение с военнопленными, защиту гражданского населения, запрет нанесения ущерба объектам гражданского назначения и некоторые др. Здесь сделано вроде бы много. И на самой конференции, и последующими Женевскими конвенциями и протоколами к ним. Но радоваться особенно нечему. Да, правовые рамки ведения боевых действий были созданы. На практике же до их воплощения в жизнь почти никогда не доходило. Более того, циничное уничтожение гражданского населения, разрушение объектов гражданского назначения, использование гражданских лиц в качестве оборонительного щита, сознательное и целенаправленное уничтожение чужого или чуждого культурного наследия стали трагической приметой нашего времени. Таким образом, и в этой области человечество продвинулось очень мало.

Третьей «опорой» Гаагских конференций было мирное разрешение международных споров. Создать общую работающую систему их урегулирования человечество так и не смогло. Закрепление универсальных процедур обязательного арбитражного разрешения споров оказалось недостижимым. Но во многих областях, тем не менее, был достигнут весьма примечательный прогресс. Достаточно мощный механизм действует в рамках ВТО и специализированных сферах международного сотрудничества. Инновационные судебные органы созданы на региональном уровне. Особенно доброжелательно С. Неф высказался по поводу механизма разрешения инвестиционных споров, созданного при универсальных международных финансовых организациях. Огромным достижением, по его мнению, стали международные структуры защиты прав человека. Личность, наконец-то, получила доступ к международной юстиции. Результаты деятельности Межамериканского суда по правам человека, правда, не очень обнадеживают. Зато Европейский Суд по правам человека работает выше всяческих похвал. И, пожалуй, главное – создан Международный уголовный суд, человечество существенно продвинулось в кодификации международных преступлений и преступлений против человечества.

Несколько иное видение основных результатов Гаагских конференций предложил профессор С.Г. Релофсен из Института международного публичного права Утрехтского университета. Да, подчеркнул он, из того, что тогда обсуждалось, по объективным и субъективным причинам, не так уж многое удалось воплотить в жизнь. Но конференции имеют непреходящее значение. Оно заключается в том, что они начали работу по всем тем направлениям, которые и сейчас столь важны для человечества. Конференции дали неоценимый опыт проведения многосторонних форумов. Современные формы многосторонней дипломатии уходят к ним своими корнями. Кроме того, конференции утвердили высокий стандарт и непреходящую важность кодификации и прогрессивного развития международного права. И еще, именно они заложили современные представления о том, что хорошо и что плохо в международных отношениях, приверженность которым общественное мнение на планете отстаивает и в настоящее время. К тому же мозаичные успехи, политический и исторический импульс которым дали конференции, никак нельзя недооценивать. Поэтому общий баланс успехов и неудач, связываемых с конференциями, подытожил свое выступление ученый, конечно же, позитивный.

Со скептицизмом, проявленным С. Нефом, не согласился и руководитель проекта по вопросам нераспространения и экспортного контроля Стокгольмского института исследований мира Ян Энтони. В представленном им специализированном докладе «Средства массового уничтожения и сокращение их запасов» он акцентировал внимание на том, что действительно сделано в области ограничения гонки вооружений, нераспространения, запрещения и уничтожения отдельных видов вооружений. По его мнению, несмотря на всю непоследовательность государств в этой области и аберрации последнего времени, достижения очень и очень весомы и вещественны. Достаточно вспомнить создание обязывающего международного режима запрещения разработки, производства и уничтожения биологического и химического оружия. Ему придан подлинно универсальный характер. Он создан и действует. Есть и другие, не менее впечатляющие примеры.

Особенно много удалось сделать, начиная с 1970-х и до середины 1990-ых годов прошлого века, как на универсальном уровне, так и в отношениях между бывшими противниками – Россией и Соединенными Штатами. Были изобретены режимы взаимного наблюдения, проверки и контроля, меры доверия и многое др. Их сила заключается также в том, что они носят юридически обязывающий характер. Имеется и система обязательств, касающаяся проведения новых переговоров по вопросам контроля над вооружениями. Теоретически разоруженческая повестка очень широкая. Не нужно сбрасывать со счетов и то, что Россия, США, ЕС и многие другие стоят сейчас по одну сторону баррикад. Поэтому в принципе имеются предпосылки недопущения развития событий по негативному сценарию.

Но все негативные тенденции тоже надо видеть (и предпринимать необходимые превентивные действия). Среди них – ставка на силу в международных отношениях, односторонний выход из разоруженческих договоров и договоренностей, совершенствование вооружений, расширение круга пороговых государств, ослабление режима нераспространения, потенциальная угроза попадания ОМП в руки террористов и некоторые другие.

В ходе развернувшейся дискуссии выяснилось, насколько высок разброс мнений между присутствовавшими на симпозиуме юристами-международниками из разных стран в том, что касается оценки нынешнего состояния дел в области нераспространения и ограничения вооружений. Приводя самые разные примеры из различных областей, они раз за разом доказывали: стакан наполовину пуст – наполовину полон. Но сейчас, в качественно новых условиях перехода к очередному витку гонки вооружений и усиления террористической угрозы, разоруженческая повестка как никогда актуальна. Необходимо работать над упрочением господства права в международных отношениях, воздерживаться от силовых мер одностороннего характера, укреплять имеющиеся разоруженческие режимы и режимы контроля, а не разрушать их, достраивать существующие новыми режимами, думать над универсализацией имеющихся договоренностей, внимательно относиться к инициативам, выдвигаемым в данной сфере.

Особый акцент на господстве права сделала в своем выступлении Кристина Хен из секретариата Совета Европейского Союза. Она подчеркнула, что ЕС решительно выступает за последовательное и повсеместное соблюдение принципов и норм международного права, за примат права в международной политике. Это общая позиция всех государств-членов. Она отражена в Стратегии безопасности ЕС, многочисленных инструктивных документах, принятых ЕС, политически и юридически обязывающего характера. В качестве примера сотрудница гражданской службы ЕС подробно разобрала два из них: Кодекс поведения по экспорту вооружений и Руководящие принципы ЕС по обеспечению соблюдения международного гуманитарного права. Указанные документы имеют разную форму. Они обладают различной юридической силой. У них очень непохожий объект регулирования. Но как в структурном отношении, так и по своей целевой направленности они очень похожи.

Кодекс формулирует критерии, которых государства-члены должны придерживаться. Руководящие принципы напоминают о содержательных аспектах обязательств, налагаемых на третьи страны международным гуманитарным правом. А дальше устанавливается механизм, при помощи которого интеграционное объединение намеревается следить за тем, чтобы его требования к надлежащему поведению соблюдались. Всеми. И повсеместно. Стоит, правда, отметить, что тем самым Брюссель в одностороннем порядке возлагает на себя полномочия судить и оценивать поведение не только своих собственных государств-членов, но и любых других государств на основании того, как он сам, а не международное сообщество, толкует международное право и международные обязательства.

Очень интересная полемика на симпозиуме развернулась вокруг вопросов законной самообороны и применения вооруженной силы в случае нападения со стороны негосударственных образований. Этот вопрос весьма актуален в контексте ответа, данного американцами и НАТО, а затем и СБ ООН на террористическую атаку против США, продолжающейся войны против «Аль-Каиды» и движения «Талибан», нападений, которым, несмотря на все принимаемые меры, с удручающей методичностью подвергается Израиль, и т.д.

По мнению, высказанному профессором Сином Д. Мерфи из Университета Джорджа Вашингтона, ситуация очень противоречивая. Сколько-нибудь приемлемый единый подход пока не просматривается. С одной стороны, в своем решении по делу Никарагуа против США Суд ООН дал рестриктивное толкование права государств на самооборону. Он серьезно ограничил свободу государств реагировать на противоправные действия, совершаемые негосударственными формированиями с территории других суверенных государств. С другой стороны, мировое сообщество дружно поддержало широкомасштабную войну против «Талибана» и фактическую оккупацию Афганистана. Вместе с тем, нельзя сбрасывать со счетов то, что военный ответ на провокации негосударственных формирований может вполне определенно восприниматься суверенными государствами, с территории которых они осуществляются, пусть и вопреки их воле и желанию, как акт агрессии против этих государств, требующий защиты своих граждан. Дополнительную пищу для размышлений дают относящееся к данному вопросу постановление, недавно вынесенное Верховным судом США, также как и решение Турецкого парламента, дающее карт-бланш своим военным на проведение военных операций против бойцов ПКК в Северном Ираке.

Очень тяжелые вопросы подняли в своих выступлениях профессора Кристина Грей из Кембриджа и Керстен Шмаленбах из Университета г. Граца в связи с обязанностью мирового сообщества вмешиваться во внутренние дела государств, особенно несостоявшихся или разваливающихся, для того, чтобы приходить на помощь уничтожаемому, преследуемому гражданскому населению. Как и многие годы назад, основной жертвой внутренних вооруженных конфликтов, военных переворотов, этнических чисток, начинающихся войн за ресурсы является гражданское население. Но обязанность вмешиваться, несмотря на фактическую легитимацию этой концепции, до сих пор так и не нашла закрепления в действующем международном праве. Критерии вмешательства по разным причинам были выкинуты из подготовленных в последнее время основополагающих документов ООН. На практике государства, по большей части, не торопятся вмешиваться даже тогда, когда ситуация носит совершенно очевидный характер и гуманитарная катастрофа собирает обильную жатву человеческих жизней. Более того, даже резолюции СБ ООН не могут подвигнуть их выделять своих миротворцев для осуществления гуманитарных интервенций.

Положение настолько беспросветно, сгустил краски профессор Майкл Баерз из канадского Университета Британской Колумбии, что тут и там реальностью становится привлечение частных фирм к обеспечению национальной безопасности в третьих странах. В Ираке численность легитимно действующих профессиональных военных, по существу являющихся наемниками, достигла порядка 100 тысяч человек. Рынок подобных услуг измеряется миллиардами американских долларов. Частные фирмы заявляют, что для осуществления тех или иных военных миссий, готовы по контракту поставлять до зубов вооруженные формирования на уровне дивизий и бригад. Если так дело пойдет и дальше, то вскоре операции по установлению мира будут осуществляться в порядке аутсорсинга. Спрос и предложение уже имеются. Однако все это делается по существу за рамками действующего и национального, и международного права.

Естественно, что столь заостренные выступления породили живейшую полемику, в которую оказались втянуты все участники симпозиума. Но сделанные ими комментарии лишь расширили список проблем, ждущих своего решения, на которые действующее международное право пока не дает ответа. Вместе с тем, в отсутствие правового регулирования и в какой-то степени вместо него развивается международная практика. Она столь же богата, сколь и разнообразна и неоднозначна.

Но, пожалуй, в том, что касается эффективной оккупации, – отметил в своем основательном докладе Ральф Уальд из Лондонского университетского колледжа, – международное право идет по пути ограничения права на усмотрение осуществляющих ее государств и групп государств. Одним из наиболее ярких проявлений отмеченной тенденции может служить постепенное утверждение обязанности оккупационных властей обеспечивать населению, проживающему на подконтрольных им территориях, не меньший объем прав человека, нежели тот, который гарантируется внутри их соответствующих стран их национальным правом и международными договорами, участниками которых они являются. Это прямо следует из последних решений международных и национальных судебных органов. В них, также как и в доктринальных построениях значительного числа юристов-международников, просматривается примерно следующая логика доказательств.

Эффективная оккупация, вне зависимости от того, каким образом она устанавливается, означает временное расширение государственного суверенитета соответствующей страны или группы стран и отправляемой ими юрисдикции на подконтрольные им территории. С учетом этого применение в рамках одного и того же правового порядка различных норм и стандартов к разным частям государственной территории недопустимо. Оккупационные силы несут полную ответственность за происходящее под их контролем. Поэтому ситуации правового вакуума не возникает. Она просто не должна возникать. Наконец, эффективная оккупация осуществляется в целях установления и поддержания правопорядка, основные параметры которого задаются, в том числе, правом прав человека.

Еще одним важным развитием английский ученый назвал утверждение в общественном сознании представлений о недопустимости бессрочной оккупации.

Однако дискуссия, развернувшаяся на симпозиуме вокруг высказанных им предположений, и в этом случае продемонстрировала широчайший разброс мнений. В частности, они были поставлены под сомнение содокладчиками Ральфа Уальда – профессорами Елом Бенвенисти из Тель-Авивского университета и Грегори Фоксом из расположенного в Детройте Университета штата Уэйн, а также некоторыми другими.

В постановочном плане прозвучали вопросы о возможной ответственности международных организаций и применимом праве, условиях, при которых цели эффективной оккупации могут считаться достигнутыми, целесообразности и форматах восстановления международной системы опеки, безосновательности фетишизации внутренних административных границ, которым по политическим соображениям придается международный статус, ситуациях абсолютизации и релятивизации права народов на самоопределение.

Много времени на симпозиуме было отведено вопросам мирного урегулирования международных споров. Надо сказать, что при их обсуждении царило гораздо большее единодушие. Присутствовавшие, вслед за основными докладчиками – Карин Оллерс-Фрам из Института сравнительного публичного права и международного права Макса Планка и судьей МС ООН Бруно Симмой, констатировали, что мечты организаторов Гаагских конференций о всеобъемлющей системе обязательного разрешения международных споров не осуществились. В общем плане обязательную юрисдикцию Международного Суда признали меньше трети членов ООН. В то же время в отдельных областях межгосударственного взаимодействия и на региональном уровне различные и достаточно эффективные механизмы урегулирования получили весомое развитие.

В этом контексте большое внимание привлек анализ решения Суда Европейских сообществ по делу «Мокс Плант», инициированному Европейской Комиссией против Ирландии в связи с ее иском против Великобритании, поданным в инстанции, предусматриваемые Конвенцией ООН по морскому праву. Комментируя его, профессор Оливер Дорр из Оснабрюкского университета особо выделил такие моменты. Люксембургский суд в очередной раз установил в ясной и безусловной форме, что ЕС создал правовой порядок sui generis. В рамках этого правопорядка государства-члены наделили Суд ЕС монополией на толкование и применение внутреннего прав интеграционного объединения. Исключительная юрисдикция Суда распространяется не только на акты институтов ЕС и заключаемые Сообществом двусторонние договоры, но и на смешанные соглашения и, в том числе, международные договоры в той части, в которой они регулируют отношения между государствами-членами ЕС. Причем, не важно, относится ли предметная сфера таких соглашений и договоров к исключительной или смешанной компетенции ЕС. Соответственно Суд признал Ирландию, попытавшуюся привлечь Великобританию на законных основаниях к ответственности в обход установленной процедуры, виновной в нарушении своих обязательств по праву ЕС.

Особо хочется отметить, что на симпозиуме царила великолепная творческая атмосфера. Ни разу ничего похожего на политическую демагогию никто себе не позволил. Отношение к международно-правовым позициям Российской Федерации было сбалансированным, заинтересованным и даже доброжелательным. Шел объективный профессиональный разговор людей, понимающих, что к чему в международном праве и международной политике. А если не хватало аргументов, их подменяли шутки. И серьезность обсуждения не препятствовала дружеским насмешкам, когда они казались по-настоящему уместными. Так, когда в разговоре о страшных человеческих жертвах и гуманитарных катастрофах один из участников, работающих в структурах ЕС, привел в качестве образца для подражания военно-гражданские операции ЕС, последовала убийственная реакция. Конечно, сказали остальные, Брюссель делает очень многое. Так, он подключился к обучению иракских полицейских. В частности, недавно для них организовали курсы в одном прелестном итальянском дворце. Особенно хорошо позаботились о питании. У иракских полицейских была прекрасная возможность познакомиться с итальянской кухней. Главное, что они вынесли от посещения курсов, так это то, что в богатом преуспевающем государстве жить гораздо лучше, чем в отсталом и разваливающемся.

* Так, Российская ассоциация международного права в 2007 году специально посвятила юбилею свое ежегодное собрание. Оно состоялось в Москве в конце июня. А в начале июля большую международную конференцию аналогичного характера провели в Гааге голландское и американское отделения Всемирной ассоциации международного права. Материалы ежегодного собрания РАМП будут опубликованы в Ежегоднике Ассоциации за 2007 год.

Москва – Гамбург – Киль – Москва

№11(16), 2007