Дунайский вальс Евросоюза
Еврокомиссия не стала откладывать дело в долгий ящик. И с завидной методичностью занялась пошаговой разработкой «нового формата дунайской дружбы». Не обошлось без привлечения «всех заинтересованных сторон» – непременного атрибута хорошего тона в брюссельской политике. А те, кто неравнодушны к будущему Дуная, исчисляются десятками. Взять, скажем, 10 придунайских стран. Это Австрия, Германия, Румыния, Болгария, Венгрия, Словакия, Хорватия, Сербия, Молдавия и Украина. Рекордное количество для любой другой реки Европы.
И регион Дуная отнюдь не ограничивается десятью столицами. Поэтому к процессу разработки Дунайской стратегии Евросоюза подключены региональные и местные органы власти прибрежных районов, заинтересованные в своем социально-экономическом процветании. А за тем, чтобы это процветание не шло в ущерб устойчивому развитию Дуная, следит еще ряд международных правительственных и неправительственных экологических организаций. К наиболее влиятельным среди них относится Международная комиссия по защите реки Дунай*1. Да и кроме нее нашлось немало ассоциаций, представителям которых было что сказать на «дунайских» конференциях Еврокомиссии.
И надо признать, что Евросоюз, славный своим умением раздать всем сестрам по серьгам, похоже, подкупил дунайскую общественность широтой взгляда на проблемы региона. Стратегия, по замыслу еврочиновников*2, будет одновременно и всеобъемлющей, и сфокусированной. Это значит, что, с одной стороны, предусматривается координация развития различных направлений политики (инфраструктурной, природоохранной), с другой – новая стратегия будет сконцентрирована на решении главных «макрорегиональных проблем», к которым, безусловно, относятся социально-экономические.
Словом, Еврокомиссия предложила заинтересованной публике обсудить проект стратегии, в котором уже предусмотрены три стержневых блока: 1) улучшение инфраструктурных и коммуникационных систем (включая транспорт и энергетику); 2) сохранение окружающей среды и минимизация экологических рисков; 3) усиление социально-экономического потенциала региона.
В результате новая инициатива ЕС была встречена с огромным воодушевлением по всему Дунаю. Декларация Дунайского саммита, состоявшегося 25 февраля 2010 г. в Будапеште, – лишь один, но какой яркий пример: «Мы, представители правительств Австрии, Болгарии, Чешской Республики, Германии, Венгрии, Румынии, Словакии и Словении, приветствуем решение Европейского Совета побудить Европейскую Комиссию к работе над подготовкой Стратегии ЕС по развитию дунайского региона»*3.
Участники Дунайского саммита, кроме того, признали «важность вступления в силу Лиссабонского договора и лидирующую роль Европейского Союза, особенно Европейской Комиссии, в упрощении процессов кооперации в дунайском регионе». Немаловажно, что в Декларации была подчеркнута первостепенная важность эффективной транспортной и банковской инфраструктуры, которая определяет бесперебойное функционирование внутреннего рынка ЕС*4.
Декларация открыта для подписания Боснией и Герцеговиной, Хорватией, Молдавией, Черногорией, Сербией и Украиной. Они не входят в ЕС, но будущая Дунайская стратегия Евросоюза адресована и им, наравне с государствами-членами.
Разный статус придунайских государств в отношении членства в Европейском Союзе предопределил множественность источников финансирования обсуждаемой Дунайской стратегии. Она будет подкрепляться денежными ресурсами из национальных фондов, региональных фондов и фондов ЕС, в первую очередь его структурных фондов (Европейского фонда регионального развития, Фондов сплочения и Инструмента подготовки к вступлению в Союз). Более того, задействован будет и Инструмент Европейской политики соседства. В реализации Дунайской стратегии также поучаствуют международные финансовые институты: Европейский инвестиционный банк и Европейский банк реконструкции и развития.
Недвусмысленную поддержку евроформату сотрудничества на Дунае высказали и участники встречи министров природных ресурсов придунайских государств, организованной Международной комиссией по защите реки Дунай. Декларация, принятая по итогам встречи, носит не только отраслевой, но и ярко выраженный политический характер. Так, участники встречи отметили, что, во-первых, ценят вхождение в ЕС Чехии, Венгрии, Словакии, Словении, Болгарии и Румынии, «которое расширило границы Союза до Черного моря», и, во-вторых, поддерживают процесс дальнейшего расширения интеграционного объединения «как успешную политику в интересах всей Европы»*5.
Итак, Европейский Союз вовсю открывает для себя новый внутренний водный путь. В таком быстром темпе, какой взяла Еврокомиссия, придунайским столицам не трудно потерять голову среди общего настроения весеннего вальса, царящего, как можно судить из анонсов и программ, на ее дунайских конференциях. Гала-концерты, званые обеды, свето-музыкальные шоу на вечернем Дунае…
Лишь один аспект в подходе Евросоюза мог бы вызвать некую тень сомнения, непременную спутницу оценочно-рассудочной деятельности с позиций здравого смысла. Так, Европейский Союз крайне заинтересован в развитии внутреннего рынка услуг на речном транспорте. В данной связи международный характер ряда соглашений о режиме судоходства на Дунае, в первую очередь Белградской конвенции 1948 г.*6, Евросоюзу откровенно препятствует развивать свою транспортную политику в сфере речных пассажирских и грузовых перевозок. Существование международных соглашений по Дунаю, а также по Рейну*7 (двум главным судоходным артериям на территории ЕС) не дает гармонизировать стандарты (лицензии, технические предписания), и рынок услуг на речном транспорте не работает в полную силу. А ведь в ЕС делают главную ставку на «озеленение» транспортной политики, разгрузку автомобильных дорог за счет «оживления» железнодорожных перевозок, развития речного транспорта и морских перевозок, в первую очередь, на короткие расстояния*8.
Европейская Комиссия рассматривала несколько выходов из сложившегося положения*9. Привлеченные ею эксперты пришли к выводу, что оптимальным выглядит усиление координации действий Еврокомиссии с Центральной комиссией судоходства по Рейну в сочетании с членством ЕС в Дунайской комиссии*10. При этом подчеркивалось, что членство ЕС в Дунайской комиссии – особый случай, так как правовой режим дунайского судоходства в настоящий момент пересматривается, а присоединения Союза к Дунайской комиссии позволит лучше отразить внутреннее распределение компетенций в ЕС*11.
Фактически речь идет о том, что Еврокомиссия, участвуя в работе Дунайской комиссии, будет четче отстаивать интересы государств-членов Евросоюза в отношении тех государств, которые в него не входят. Такой подход подразумевает, что в вопросах транспорта на Дунае одни дунайские государства будут благодаря Евросоюзу более равными среди других придунайских государств.
Стоит напомнить, что из 10 придунайских государств только шесть являются членами ЕС. За его бортом находятся Сербия, Хорватия, Молдавия и Украина. Кстати, Хорватия с июня 2004 г. является государством-кандидатом на членство в ЕС. В то время как Сербия, еще в 2003 г. получив политическое признание со стороны лидеров Евросоюза в качестве «потенциального кандидата», в 2009 г. подала заявку на членство в нем.
Но вот Украина пока таких привилегий от Евросоюза не добилась, и равнение других придунайских государств на Брюссель для Киева нередко означает отсутствие какой-либо поддержки проводимой им политики на Дунае. Реакция Европейской Комиссии на открытие навигации по глубоководному судоходному каналу «Дунай – Черное море» через гирло «Быстрое» в августе 2004 г. говорит сама за себя. Еврокомиссия «глубоко сожалеет об объявленном открытии навигации в начальной части канала «Быстрое», соединяющего Дунай с Черным морем, так как канал проходит через особо охраняемую ЮНЕСКО зону всемирного наследия в дельте Дуная*12». Однако результаты комплексного экологического мониторинга глубоководного судоходного хода «Дунай – Черное море» по гирлу «Быстрое» в 2009 г. не выявили экологических проблем в реализации этого проекта*13. А 31 мая 2009 г. через этот глубоководный канал прошло уже 2500-е судно*14.
Что ж, время покажет, приведет ли реализация Дунайской стратегии Евросоюза к «европеизации» Дуная. Но уже ясно, что Евросоюзу только предстоит доказывать оптимальность сценария развития «внутреннего водного пути» по сравнению с хорошо зарекомендовавшим себя международно-правовом подходом к развитию судоходства на Дунае. А пока развитие отношений Еврокомиссии с международными организациями, прежде всего Дунайской комиссией, выглядит вполне безоблачными.
Так, в рамках процесса консультаций о контурах будущей Дунайской стратегии 17 марта 2010 г. в здании Дунайской комиссии в Будапеште состоялась информационно-консультативная встреча представителей Дунайской и Европейской Комиссий. В результате дискуссии «были определены основные направления, по которым возможно активное сотрудничество Дунайской комиссии и Европейской Комиссии, прежде всего в вопросах, где основные задачи Дунайской комиссии и задачи Стратегии ЕС для Дунайского региона совпадают»*15.
Учитывая, что в 2010 г. Россия является государством-председателем Дунайской комиссии, ее вклад в создание Дунайской стратегии ЕС сделает политику Брюсселя более гармоничной и кооперативной. Вполне вероятно, что запуск Дунайской стратегии ЕС и те обсуждения, которые ведутся в его преддверии, подтолкнут ЕС и Россию к укреплению и интенсификации сотрудничества в сфере внутреннего водного транспорта, и ускорят процесс реализации проекта «Большое водное кольцо Европы»*16.
Елизавета ГРОМОГЛАСОВА
*1 Международная комиссия по защите реки Дунай (International Commission for the Protection of the Danube River, ICPDR) – это международная межправительственная организация, созданная на основе Конвенции по защите реки Дунай. Она подписана 29 июня 1994 г. в Софии Австрией, Болгарией, Хорватией, Чехией, Германией, Венгрией, Молдавией, Румынией, Словакией, Словенией, Украиной и Европейским экономическим сообществом, Вступила в силу в 1998 г. Конвенция по защите Дуная является международным правовым инструментом для кооперации по трансграничному речному управлению в дунайском бассейне. Целью же Международной комиссии по защите реки Дунай является исполнение положений Конвенции, прежде всего, обеспечение устойчивого использования водных ресурсов Дуная.
*2 См., например, сайт Еврокомиссии, посвященный разработке Дунайской стратегии ЕС: http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/danube/index_en.htm
*3 Declaration of the Danube Summit on 25th February 2010 in Budapest. См. сайт Еврокомиссии: http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/danube/documents/declaration_danube_summit2010.pdf
*5 Danube Declaration adopted at the Ministerial Meeting, February 16, 2010 “Danube Basin: shared waters – joint responsibilities”, organized by International Commission for Protection of the Danube river”. См. сайт: http://wasser.lebensministerium.at/filemanager/download/56992/
*6 Белградскую конвенцию подписали представители Болгарии, Венгрии, Румынии, Советского Союза, Чехословакии и Югославии. Австрия присоединилась к Белградской конвенции в 1960 г. В девяностые годы прошлого века Конвенция была адаптирована к изменившимся политическим реалиям. В настоящий момент ее членами являются десять придунайских государств и Россия как государство-продолжатель СССР.
*7 В 1815 г. Заключительный акт Венского конгресса установил принцип свободного судоходства на международных реках, в том числе и Рейне. Для исполнения этого принципа была учреждена Центральная комиссия судоходства по Рейну. В 1831 г. была подписана Майнцкая конвенция, которая содержала ряд положений о режиме навигации по Рейну. В 1868 г. была подписана Мангеймская конвенция, модернизировавшая ряд положений предшествовавшей ей Майнцкой конвенции. В 1963 г. она была актуализирована, но базовые принципы остались без изменений. Центральная комиссия судоходства по Рейну – исполнительный орган Мангеймской конвенции, членами которой являются Германия, Франция, Нидерланды, Бельгия и Швейцария.
*8 См., например, Сообщение Еврокомиссии ‘A sustainable future for transport: Towards an integrated, technology-led and user-friendly system', (COM(2009) 279 (final) of 17 June 2009). Размещено на сайте: http://ec.europa.eu/transport/publications/doc/2009_future_of_transport_en.pdf
*9 COM (2007), 770 final, Brussels, 5.12.2007. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION First progress report on the implementation of the NAIADES Action Programme for the promotion of inland waterway transport.
*10 Дунайская комиссия была создана на основе Белградской конвенции 1948 г. Это международная межправительственная организация, в полномочия которой входит обеспечение и развитие свободного судоходства на Дунае для торговых судов под флагами всех государств.
*11 COM (2007), 770 final, Brussels, 5.12.2007. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION First progress report on the implementation of the NAIADES Action Programme for the promotion of inland waterway transport.
*12 Commission Statement on Opening of Bystroye Canal in Ukraine. Заявление размещено на сайте: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/04/1043&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguage=en
*13 Официальное заявление Министерства транспорта и связи Украины «Український ГСХ Дунай-Чорне море не має екологічних проблем». Размещено на сайте: http://www.mintrans.gov.ua/article/show/article_id/17245/highlight
*14 Официальное сообщение Министерства транспорта и связи Украины «ГСХ «Дунай – Черное море» пройшло 2,5 тис. суден». Размещено на сайте: http://www.mintrans.gov.ua/article/show/article_id/13011/highlight
*15 Пресс-релиз «Информационно-консультативная встреча представителей Дунайской комиссии и Европейской комиссии (Будапешт, 17 марта 2010 г.), Приложение 1 к № ДК 72/III-2010. См. сайт: http://www.danubecom-intern.org
*16 р. Волга – р. Дон – Азовское море – Черное море – р. Дунай – р. Майн – р. Рейн – Балтийское море – р. Волга.