Переговоры о новом соглашении между ЕС и Украиной в 2008 году
Переговоры о новом соглашении между ЕС и Украиной велись на фоне кризиса Европейской политики соседства (ЕПС) – широкомасштабного внешнеполитического инструмента Союза, рожденного в 2004 году как альтернатива членству в ЕС. Руководство Украины неоднократно выражало разочарование форматом и целями ЕПС, которая фактически игнорировала амбициозные евроинтеграционные устремления Киева и ставила ее на одну доску со странами Средиземноморского региона и Ближнего Востока.
Поэтому в начале 2008 года особую актуальность получил вопрос – поможет ли новое «продвинутое» соглашение между ЕС и Украиной активному развитию ЕПС или докажет ее несостоятельность? В свою очередь, Брюссель неоднократно подчеркивал важность нового соглашения с Украиной как своеобразного шаблона для будущего поколения двусторонних соглашений между ЕС и странами-соседями, принимающими участие в ЕПС.
Переговоры о заключении нового «продвинутого» соглашения между ЕС и Украиной начались 5 марта 2007 года в Брюсселе и продолжаются до сих пор. С самого начала цели и содержание будущего «продвинутого» соглашения были довольно туманными. Единственно, в чем стороны сходились во мнении, так это в том, что ему важно придать характер «инновационного и амбициозного документа, который не будет иметь себе равных в существующей практике отношений ЕС с другими странами и откроет собой новый этап в отношениях между ЕС и Украиной»*1.
Украинская сторона решала далеко идущие внешнеполитические задачи в ходе переговоров с Союзом. В частности, Украина стремилась к тому, чтобы новое «продвинутое» соглашение между ЕС и Украиной: 1) закрепило перспективу членства Украины в ЕС; 2) походило на соглашения об ассоциации между ЕС и странами Центральной и Восточной Европы (которые предусматривали перспективу их вступления в Союз и создание зоны свободной торговли с ЕС); 3) обеспечило поэтапность интеграции Украины в политической, экономической, энергетической, правовой, гуманитарной сферах и сфере безопасности; 4) наполнило новый договор нормами прямого действия; 5) содержало четкие сроки его реализации; 6) способствовало вступлению Украины в ЕС в долгосрочной перспективе и интеграции Украины во внутренний рынок ЕС в среднесрочной перспективе*2. Таким образом, предполагалось, что новое соглашение должно преследовать цель «политической ассоциации и экономической интеграции» между ЕС и Украиной.
Однако, такие планы не находили даже риторической поддержки со стороны институтов ЕС. Представители Союза осторожно говорили о том, что новое соглашение с Киевом только повысит нынешний уровень отношений, но не поведёт к полному членству в ЕС.
Такая неопределенность способствовала оживленной дискуссии между экспертами и учеными о возможных целях и содержании нового «продвинутого» соглашения между ЕС и Украиной. Наиболее значительный вклад в дискуссию внес проф. Лейденского университета К. Хиллион*3. По его мнению, будущее соглашение могло бы стать соглашением об ассоциации, заключенным на основании ст. 310 Договора о Сообществе. Это означает, что новый документ должен содержать взаимные права и обязанности сторон и оговаривать, пусть даже и в ограниченном объеме, но участие Украины в работе институтов ЕС.
Кроме того, по мнению французского правоведа, было бы желательно, чтобы новое соглашение предусмотрело создание зоны свободной торговли между ЕС и Украиной без изъятий и исключений, а также продвинутое сотрудничество по всем трем опорам Союза.
Оно в обязательном порядке будет содержать положения, обуславливающие продолжение сотрудничества соблюдением Украиной ряда базовых требований и обязательств (conditionality clause). Это означает, что прогресс в реализации целей договора будет находиться под постоянным мониторингом институтов ЕС.
По мнению К. Хиллиона, новое «продвинутое» соглашение между ЕС и Украиной окажется в таком случае «очень похожим, но не идентичным соглашениям об ассоциации между ЕС и странами Центральной и Восточной Европы и Балканского региона».
Не все тезисы, выдвинутые проф. Хиллионом, встретили безоговорочную поддержку. Например, высказывалась точка зрения, согласно которой цели нового соглашения между Украиной и ЕС не обязательно могут быть достигнуты исключительно путем заключения договора об ассоциации на основании ст. 310 Договора о Сообществе*4. В её обоснование приводились два весомых аргумента. Первое. Заключение нового соглашения на основании ст. 310 Договора о Сообществе косвенно подтвердит признание перспективы членства Украины в ЕС. Второе. Использование ст. 310 Договора о Сообществе нивелирует значение ст. 8 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского Договора и ст. 212 Договора о функционировании ЕС. А ведь они предусматривают более приемлемую процедуру заключения международных соглашений ЕС с другими странами – решение Совета ЕС об их заключении требует только квалифицированного большинства, в отличие от единогласного одобрения, согласно ст. 310 Договора о Сообществе.
По состоянию на конец 2008 года состоялось 10 раундов переговоров между Украиной и ЕС. Практически закончены переговоры по разделу о «политической кооперации» и сотрудничестве в области юстиции и безопасности.
Продолжаются переговоры о создании зоны свободной торговли, которые начались в феврале 2008 года сразу после вступления Украины в ВТО.
Институты ЕС и его страны-члены пришли к согласию, что будущее соглашение с Украиной будет договором об ассоциации. Оно не должно содержать перспективы вступления Украины в ЕС, но «не исключает дальнейшего развития отношений между ЕС и Украиной»*5. Следовательно, новое соглашение будет заключено на основании ст. 310 Договора о Сообществе (если на момент подписания не вступит в силу Лиссабонский договор) и потребует ратификации всеми странами-членами ЕС.
Общие органы, учрежденные в рамках данного соглашения, будут наделены правом издавать решения обязательной юридической силы.
Одной из наиболее существенных новаций «продвинутого» соглашения будет упоминание в контексте политического сотрудничества соблюдения сторонами принципов независимости, суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ сторон. Это означает, что, в случае угрозы этим принципам со стороны других государств, ЕС и Украина будут предпринимать совместные политические меры по их устранению.
Кроме того, Украина взяла на себя обязательство присоединиться к Уставу Международного Уголовного Суда, участвовать в совместных акциях по поддержанию мира, нераспространению оружия массового поражения и борьбе с терроризмом.
В области правосудия и безопасности стороны договорились сотрудничать в вопросах контроля над миграцией, охраны границ, борьбы с незаконным отмыванием денег, торговлей наркотиками и т.д. Они согласились также вести дальнейшие переговоры о заключении соглашения о судебном сотрудничестве по гражданским делам.
В экономической сфере ведутся переговоры по секторальному сотрудничеству в 26 сферах, начиная с транспорта и заканчивая туризмом.
Частью нового соглашения станут приложения, в которых будет содержаться большой объем секторального законодательства ЕС, которое Украина должна имплементировать в предусмотренные сроки.
Кроме того, соглашением будут регулироваться условия участия Украины в различных программах и агентствах ЕС.
План Действий между ЕС и Украиной, срок которого истекает в 2009 году, должен быть заменен новым инструментом, который сейчас разрабатывается Европейской Комиссией.
И ещё один момент – стороны решили начать консультации по введению безвизового режима между ЕС и Украиной в долгосрочной перспективе.
Подводя итог обзору основных положений нового соглашения между ЕС и Украиной, можно сказать, что, скорее всего, оно не будет иметь аналогов в международно-договорной практике ЕС. В ходе переговорного процесса Брюссель активно пытается использовать свой богатый опыт отношений с другими странами. Так, с одной стороны, вырисовывающийся документ об ассоциации на основании ст. 310 Договора о Сообществе без перспективы членства в ЕС, создании зоны свободной торговли и имплементации Украиной секторального законодательства ЕС напоминает Соглашение о Едином экономическом пространстве между Союзом и странами-членами Европейской ассоциации свободной торговли (Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария).
С другой стороны, участие Украины во всех трех опорах ЕС, наличие положений об условиях сотрудничества и мониторинг со стороны Союза делают новый договор похожим на соглашения об ассоциации со странами Центральной и Восточной Европы и соглашения о стабилизации со странами Балканского региона.
Таким образом, новое соглашение между ЕС и Украиной будет довольно смелым экспериментом внешней политики «двадцати семи», направленным на повышение привлекательности ЕПС для стран, желающих тесной политической и экономической интеграции в ЕС, в обмен на имплементацию ими законодательства Союза и обеспечение безопасности его внешних границ.
Р.А. ПЕТРОВ,
к.ю.н., доктор философии Лондонского университета,
проф. кафедры конституционного и международного права
Донецкого национального университета,
Президент Украинской ассоциации европейских исследований
*1 Совместное Заявление по итогам 11-го Саммита ЕС-Украина в Париже, 12927/07 (Presse 199).
*2 См.: Постановление Верховной Рады Украины №684-V «О начале переговоров между Украиной и ЕС о новом базовом соглашении» от 22 февраля 2007 г.
*3 Hillion C. Mapping-Out the New Contractual Relations between the European Union and Its Neighbours: Learning from the EU–Ukraine ‘Enhanced Agreement' // 2007, 12 EFA Rev. - Pp. 169-182.
*4 Petrov R. Scope of the new EU-Ukraine enhanced agreement. Is there any room for further speculation? // Max Weber Programme Working Papers, 2008/17.
*5 Совместная Декларация в отношении Соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной на саммите ЕС-Украина