Возможны ли совместные инициативы России и ЕС в ОБСЕ

Причины сложившейся удручающей ситуации каждая из сторон оценивает по-разному. Многие в ЕС считают, что во всем виноват отход России от базовых принципов правового демократического государства. В России ответственность возлагают на проявленное Западом тотальное нежелание считаться с ее законными национальными интересами. Претендующие на объективность эксперты утверждают, что деградация ситуации в Европе явилась естественным последствием скатывания обеих сторон к односторонним действиям и неспособности международных структур предотвратить подобное развитие событий.

Конечно, от оценки причин зависит и обоснование каких бы то ни было рецептов выхода из кризиса, вообще выдвижение каких-то новых инициатив. Но такие инициативы совершенно необходимы. Само по себе доверие не восстановится. Да и возвращения к тому, как складывались отношения ранее, стороны вряд ли желают.

Что касается Российской Федерации, то руководство страны еще до трагических событий выступило с рядом далеко идущих предложений, направленных на формирование новой, более надежной и реалистичной, системы безопасности в Европе и возобновление усилий по ограничению гонки вооружений и запрещению определенных видов военной деятельности. Работа по их конкретизации продолжается.

Но и лидеры ЕС и государств-членов активно размышляли над тем, что можно было бы сделать для улучшения двусторонних отношений с Россией в преддверии и сразу после инаугурации нового президента в нашей стране. Однако, кроме запуска вскоре вновь замороженных переговоров по новому базовому соглашению, ничего серьезного наружу не пробилось.

Возрождение центральной роли ОБСЕ в евро-атлантической системе сотрудничества и безопасности или, по крайней мере, возвращение этой организации былой ответственности могло бы стать неплохим ответом на возникший вакуум управления политическими процессами в северном полушарии. Что-то предлагать какой-либо из держав в одностороннем порядке было бы бессмысленно. Сколько-нибудь серьезные последствия могут иметь только совместные инициативы, в частности, совместные предложения России и ЕС, идущие в развитие брокерской роли, взятой на себя французским председательством в ЕС применительно к конфликту вокруг Южной Осетии.

Но перед тем как приступить к разработке таких предложений, надо ответить на несколько непростых вопросов. Прежде всего, надо решить для себя, могут ли Россия и ЕС договориться о совместных инициативах, достаточно ли такого тандема для модернизации ОБСЕ и в чем такие инициативы должны были бы заключаться.

Договороспособность России и ЕС

Сразу после окончания вооруженной фазы конфликта вокруг Южной Осетии руководство Российской Федерации поспешило обозначить свои внешнеполитические приоритеты. Фактически оно внесло существенные уточнения во внешнеполитическую доктрину страны. Что-то в ней было изменено. Что-то, наоборот, усилено.

Конечно, были усилены положения о продвижении и защите страной своих национальных интересов, о защите жизни и законных интересов своих граждан, где бы они ни находились. Но не только. Главное, на мой взгляд, – в жесткой, убедительной и безусловной форме было закреплено кредо современной российской внешней политики: готовность к самому тесному сотрудничеству и взаимодействию с внешним миром. Президент Дмитрий Медведев придал ему характер одного из пяти основополагающих принципов внешней политики страны. Затем оно без купюр было транслировано другими государственными деятелями России. Министерство внутренних дел приняло его к практической реализации. Суть формулы – Россия готова идти по пути сотрудничества, партнерства и интеграции настолько далеко, насколько к этому готова противоположная сторона или противоположные стороны, строя равноправные отношения, стержнем которых выступает взаимное уважение и взаимный учет интересов друг друга.

Все убеждает в том, что это не пропаганда, не риторика, а прагматическая позиция. Ее следы можно обнаружить во многих практических шагах, которые Россия предприняла на международной арене. Именно Москва убедила Брюссель и столицы государств-членов в необходимости обновления международно-правовой базы отношений между ними. Она выступила с инициативой заключения нового базового соглашения, чтобы серьезно оздоровить отношения, придать им системный характер, привести их в соответствие с изменившимися потребностями сторон. Брюссель долго колебался. В конце концов, здравый смысл взял верх. ЕС с ней согласился.

И в конфликте вокруг Южной Осетии Москва очевидным образом продемонстрировала настроенность идти на компромиссы и способность достигать их, несмотря на все негодование, вызванное в стране военным нападением грузинских военных на спящую республику, гибель своих граждан и миротворцев, гуманитарную катастрофу в результате варварского использования вооруженной силы. Совместно с Европейским союзом Россия обеспечила прекращение огня в кратчайшие возможные сроки, разработала принципы урегулирования горячей фазы конфликта, взяла на себя конкретные обязательства.

Таким образом, в принципе можно утверждать, что Россия обладает необходимой договороспособностью. Ее поведение предсказуемо. На нее вполне можно положиться в качестве надежного и вменяемого партнера.

Европейский союз обладает не меньшей договороспособностью. На его счету сотни самых разнообразных соглашений с третьими странами и международными организациями. В их числе европейские соглашения, соглашения об ассоциации, о стабилизации, о партнерстве и сотрудничестве, секторальные соглашения и многие-многие другие. ЕС вообще считается правовым сообществом.

Увы, эта договороспособность не распространяется на наиболее острые и сложные области международной повестки, на вопросы обороны, безопасности и предупреждения вооруженных конфликтов, но, что еще важнее, на общие вопросы построения отношений между ЕС и Россией. Это связано как с тем, что компетенция ЕС в области ОВПБ реализуется Союзом параллельно с компетенцией государств-членов в этой сфере, так и с тем, что у них слишком разнонаправленные интересы. По широкому спектру вопросов они просто не могут договориться. Они глубоко разделены. Свои водоразделы есть между Старой и Новой Европой, между Севером и Югом ЕС, между Великобританией и континентальной Европой, между Францией и Германией и т.д. За примерами далеко ходить не надо. Достаточно вспомнить Ирак, Косово или даже судьбу французской инициативы по Средиземноморскому союзу. В отношениях с Российской Федерацией ситуация еще более запутанная и запущенная. Часть государств-членов ратует за возрождение политики сдерживания Россия, как если бы она была Советским Союзом, и последних двадцати лет как бы вроде и не было. Часть выступает за отыскание новых форм сотрудничества и взаимодействия.

Поэтому возможности работы с ЕС над совместной инициативой по ОБСЕ крайне ограничены. При работе с Союзом надо учитывать рыхлость ЕС, трудности выработки общей позиции по действительно сложным вопросам, с которыми он сталкивается, все имеющиеся у него «красные линии». Но ограниченность возможностей не значит их отсутствие. Они есть, и ими было бы очень важно воспользоваться. Обеим сторонам. Тем более что на направлении ОБСЕ Европейский союз считает свои усилия по координации внешних и внешнеполитических действий государств-членов наиболее успешными.

Главное – как воспользоваться, каким образом. По всей видимости, оттолкнувшись не столько от желаний политической элиты Российской Федерации и российской дипломатии, не столько от того, что объективно нужно в первую очередь, а от того, по поводу чего в ЕС мог бы сложиться консенсус, в чем ЕС мог бы увидеть свой собственный коллективный интерес. А, если так, то возможность и перспективы совместной инициативы зависят от их реального содержательного наполнения и того, как она будет воспринята другими игроками.

Позиционирование по отношению к США

Под другими игроками подразумевается в действительности только один – Соединенные Штаты Америки. Нравится это кому-то или нет, но США остаются наиболее влиятельным членом ОБСЕ, причем, намного более влиятельным, чем все остальные. Им не составляло никакого труда противостоять ЕС в прошлом в рамках ОБСЕ. Американцы легко блокировали усилия ЕС по юридизации деятельности Хельсинского процесса и превращения его не только на словах, но и на деле из процесса в полноценную региональную организацию безопасности. Они столь же легко смогут заблокировать подобные попытки со стороны России и ЕС и в будущем. Тем более что в ЕС работает своего рода «пятая колонна» США – Великобритания, Новая Европа, от случая к случаю и другие страны.

Следовательно, согласие США является ключевым фактором, от которого зависит и будущее совместной инициативы, и сама возможность ее появления. Это отнюдь не значит, что Вашингтон обязательно воспримет ее в штыки. Отнюдь нет. Свой интерес в появлении такой инициативы может быть и у американцев. Им точно также как и другим нужны работающие международные инструменты. США свою политику на евроазиатском направлении наверняка будут менять. Их вполне может устроить то, что всю черновую работу по согласованию текста, самоцензуре и учету интересов третьих сторон возьмут на себя Россия и ЕС. Это значит лишь то, что ограничений в работе над инициативой будет еще больше. Автором совместной инициативы придется обходить еще больше «красных линий».

Диалог между Москвой и Вашингтоном сейчас осложнен. Рассчитывать на то, что, как раньше, российские и американские дипломаты будут в одной упряжке работать над возможными развязками, не приходится. И тут все преимущества совместной инициативы России и ЕС могли бы проявиться в полной мере. Брюссель взял бы на себя получение «благословения» Вашингтона на запуск работы над инициативой. Он держал бы его в курсе переговоров. И ответственность за поиски консенсуса и внесение необходимых изменений и дополнений в инициативу легла бы также на плечи ЕС.

Только что, применительно к урегулированию конфликта вокруг Южной Осетии, французское председательство в ЕС продемонстрировало, что Союз в состоянии играть роль брокера в отношениях между Россией и США. Не исключено, что он справится с аналогичной ролью и при решении задач возрождения ОБСЕ.

Делаем следующий логический шаг. Таким образом, все будет зависеть от содержательного наполнения инициативы.

Назад к нужному и уважаемому ОБСЕ

Очевидных направлений модернизации ОБСЕ очень много – за последние два десятилетия к ее функционированию накопилось огромное количество вопросов. Результаты ее деятельности, мягко говоря, не впечатляют. И упреков к ОБСЕ не только со стороны России, но и многих других государств-участников предъявляется немало.

Главное – ОБСЕ не смогла стать действенной системой коллективной безопасности в евро-атлантическом регионе. Она оказалась неспособной решать задачи превентивной дипломатии. Она не смогла предотвратить применение силы ни на Балканах, ни в Закавказье. Выяснилось, что провозглашенные ею принципы межгосударственных отношений, закрепленные в Хельсинском акте и Парижской хартии, никого ни к чему по большому счету не обязывают.

Договоренности, принятые в рамках ОБСЕ по ограничению обычных вооруженных сил и вооружений устарели. Они не соответствуют реальности. Экономическая корзина ОБСЕ фактически так и осталась пустой. Эффективность институтов оставляет желать лучшего. Политические и волюнтаристские институты явно превалируют над юридическими.

В совместной инициативе России и ЕС в той степени, в какой это возможно с учетом указанных выше «красных линий», можно было бы попытаться предложить программу исправления всех перечисленных «недостатков», озабоченностей и нестыковок. Как отдельные элементы программы будут увязаны между собой – не суть важно. Иерархию целей выстраивать тоже нет нужды. Успех сумеет принести исключительно прагматический подход.

По экономической корзине теоретически сделать можно очень много, по-настоящему много. К сожалению, несмотря на отдельные разрозненные свершения и принятые разумные и перспективные документы, она так и осталась «спящей» в деятельности ОБСЕ. Здесь все в какой-то степени в руках Брюсселя. В прошлом именно он зажимал деятельность ОБСЕ на этом направлении. Ему важно было сосредоточить всю экономическую проблематику в своих собственных руках, в руках интеграционного объединения, подмять ее под себя. Теперь Брюссель вполне мог бы развернуть ситуацию на 180 градусов. ОБСЕ для ЕС не конкурент. А вот превратить ОБСЕ в инструмент экономического сотрудничества в треугольнике ЕС-США-Россия объективно и ему, и другим сторонам треугольника, всем государствам-участникам ОБСЕ было бы крайне выгодно. Конкретно, речь могла бы идти, в частности, о разработке общих стандартов, которым придавался бы международный статус. Сотворчество в рамках ОБСЕ давало бы возможность всем странам вводить их затем в свое внутреннее право на последовательно равноправной основе, без ущемления их суверенных прерогатив.

В институциональном плане вполне возможно было бы вернуться к обсуждению идей создания органа ограниченного состава, на который возлагалась бы особая ответственность за осуществление функций превентивной дипломатии и урегулирования конфликтных отношений. Можно было бы подумать над тем, как навести порядок в функционировании децентрализованных структур ОБСЕ, чтобы отдельные страны не относились к ним как к орудию продвижения односторонних интересов. Следовало бы отработать процедуры, решить вопрос о юридическом статусе и международной правосубъектности ОБСЕ и многие др. В своей совокупности все эти вопросы достаточно весомые для того, чтобы объединить их регламентацию в едином документе – Уставе ОБСЕ.

Правоприменительная практика, реальная жизнь поставили под сомнение свод принципов ОБСЕ, всю политико-правовую основу регионального миропорядка в пределах евро-атлантического пространства. Об их переписывании не может быть и речи. Ни в коем случае. А вот подтвердить всем государствам-членам свою приверженность базовым требованиям евро-атлантического общежития было бы крайне необходимо. Но не только. Назрела острая необходимость в разработке механизмов реализации отдельных принципов международного права и разрешения коллизий, объективно существующих между ними, в утверждении набора критериев, в соответствии с которыми они бы применялись.

Вопросы ограничения вооружений. К их обсуждению Брюссель готов менее всего. В ЕС на протяжении всех лет исходили из рабочей гипотезы о том, что проблема обеспечения безопасности в евро-атлантическом регионе окончательно решена, что все всем довольны, а если какие-то нюансы и возникают, их урегулирование можно переложить на плечи НАТО. Выяснилось, что дело обстоит не совсем так. И с российскими озабоченностями надо считаться. Поэтому в Договор об обычных вооружениях надо вдохнуть новую жизнь. Только с учетом реальных потребностей всех заинтересованных сторон. И на основе того бесценного опыта, который был накоплен, начиная с 1970-х годов. Отражающие его базовые императивы – всеобъемлющая концепция безопасности, понимание неразрывной связи между наступательными и оборонительными вооружениями, максима о недопустимости строить свою безопасность за счет или в ущерб другой стороне или сторонам.

В принципе можно было бы поставить вопрос и в гораздо более широком контексте созыва новой, Третьей по счету Гаагской конференции мира. Видимо, следовало бы подумать об обновлении разоруженческой повестки дня, переосмыслении формата переговоров о стратегических вооружениях, создании общей стратегической системы противоракетной обороны, недопущении гонки вооружений в космосе, разработке мер доверия и транспарентности нового поколения и т.д.

Но главное, конечно – подготовить систему мер, реализация которых позволила бы ОБСЕ на деле стать системой коллективной безопасности, включая ее договорные и военные компоненты, механизмы и процедуры контроля.

В какой-то степени все эти идеи стыкуются с утверждениями о необходимости построения в евро-атлантическом пространстве более надежной и современной системы безопасности.

Сроки и процедуры

Действовать надо быстро. Потенциал обострения международной обстановки, вскрытый конфликтом вокруг Южной Осетии, далеко не исчерпан. Для того чтобы купировать проявление кризисных явлений и ослабить деструктивные последствия противостояния, порожденного безумными действиями грузинского руководства, работу над совместной инициативой следовало бы запустить как можно быстрее. Сам факт такой работы уже сам по себе оказывал бы позитивное, отрезвляющее действие.

В процедурном плане ей вполне можно было бы придать отдельный или специальный формат.

Но есть возможность пойти и по несколько другому пути. «Дорожные карты» построения общих пространств между Россией и ЕС дают для предстоящих переговоров, консультаций, экспертных встреч и подключения общественности очень хорошие организационные и политико-правовые рамки. В какой-то степени они для того и задумывались.

Если Россия и ЕС на деле попытаются их задействовать, они смогут в дальнейшем приступить к аналогичным усилиям и по другим трекам.

А это, в свою очередь, заложит неплохие основы для того, чтобы возможная работа над новым базовым соглашением между Россией и ЕС велась в расчете на долгосрочную перспективу и позитивную динамику.

© Марк ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

№10(26), 2008