Новые предложения Европейской Комиссии по регулированию отношений в сфере надежности поставок газа и международного энергетического сотрудничества
В рамках реализации стратегии Энергетического союза Еврокомиссия опубликовала 16 февраля 2016 года пакет предложений в области энергетики, включающий проект нового Регламента «О мерах по обеспечению надежности поставок газа» (проект Регламента)*1 и проект нового Решения «Об учреждении механизма обмена информацией о межправительственных соглашениях и необязательных документах между государствами-членами ЕС и третьими странами в области энергетики».*2
Проекты указанных нормативно-правовых актов в настоящее время обсуждаются в Европейском Парламенте и Совете ЕС, и их принятие ожидается, в лучшем случае, к концу 2016 года.
В случае принятия, эти акты окажут воздействие на регулирование энергетического рынка ЕС, включая аспекты внешней энергетической политики.
В настоящей статье представлен обзор проекта Регламента и проекта Решения, статус их текущего обсуждения, и сделаны выводы о возможных практических последствиях их принятия.
Проект Регламента
Ключевым обоснованием необходимости принятия проекта Регламента Комиссия называет возросшие риски перебоев с поставками природного газа, выявленные в ходе стресс-тестов 2014 года, когда по ее инициативе моделировались сценарии прекращения поставок в ЕС газа из России как через Украину, так и через альтернативные транзитные маршруты.
При описании этих рисков в тексте разработанного Еврокомиссией предложения слово «Россия» используется шесть раз, а слово «Украина» – один раз. Таким образом, исполнительный орган ЕС делает акцент на том, что, по ее мнению, основные риски связаны с поставками газа из России, а не с его транзитом через территорию Украины. Такая позиция является весьма спорной, учитывая растущие транзитные риски на территории Украины и установленные в ходе кризисных событий 2006 и 2009 годов факты незаконного отбора транзитного газа на территории этого государства.*3
В качестве основных мер противодействия рискам перебоев с поставками газа проект Регламента называет усиление регионального сотрудничества государств-членов ЕС и внедрение так называемого «механизма солидарности» (solidarity mechanism).
Региональное сотрудничество предлагается усилить за счет разделения 28 государств-членов ЕС на 9 регионов, в каждом из которых будет приниматься собственный региональный план предотвращения чрезвычайных ситуаций с поставками газа (Preventive Action Plan) и реагирования на них (Emergency Action Plan).
В свою очередь, механизм солидарности, закрепленный в статье 12 проекта Регламента, является наиболее важным нововведением, предложенным Комиссией.
Механизм солидарности предусматривает, что в случае чрезвычайных ситуаций с поставкой газа соседние государства-члены ЕС, газотранспортные системы которых напрямую соединены, должны будут помогать друг другу в снабжении газом так называемых «защищенных потребителей» (домашние хозяйства, социальные службы, а также отопительные системы, обслуживающие первые две категории).*4
Исходя из логики данного положения, государство-член может задействовать механизм солидарности только в самом крайнем случае: когда оно не способно самостоятельно устранить перебои с поставкой природного газа защищенным потребителям ни при помощи рыночных, ни при помощи иных мер, предусмотренных в национальном плане действий при чрезвычайных ситуациях. Лишь в таком случае государство-член может задействовать механизм солидарности, обратившись к соседним государствам-членам за помощью. Соседние государства-члены, получив такое обращение, должны на период чрезвычайной ситуации сократить на своих территориях поставку топлива незащищенным потребителям (т.е. промышленным предприятиям) с тем, чтобы были «высвобождены» объемы газа, достаточные для удовлетворения спроса защищенных потребителей в государстве-члене, обратившемся за помощью.
Проект Регламента не определяет детальные правила работы механизма солидарности, оставляя их на усмотрение отдельных государств. Однако такая неопределенность порождает массу практических вопросов и сложностей.
Принципиальной проблемой является то, что в отличие от нефти, формирование стратегических запасов которой в ЕС является обязанностью государств-членов, газ – коммерческий продукт, находящийся в собственности преимущественно частных компаний, оборот и хранение которого осуществляется на основе частноправовых договоров. Соответственно, практическая реализация механизма солидарности неизбежно потребует административного вмешательства в частноправовые отношения, что нарушит базовые гражданско-правовые свободы. Причем не исключено, что такое административное вмешательство будет иметь характер, аналогичный экспроприации. Так, если государство-член сократит газоснабжение незащищенных потребителей на своей территории, чтобы направить газ защищенным потребителям на территорию соседнего государства-члена, то произойдет, во-первых, принудительное приостановление или прекращение действия договоров поставки газа незащищенным национальным потребителям, во-вторых, принудительное изъятие газа и его передача в адрес защищенных потребителей соседнего государства-члена.
В то же время, в проекте Регламента никак не урегулированы вопросы о порядке изъятия газа у частных компаний в рамках механизма солидарности, правовом режиме трансграничной передачи этого топлива защищенным потребителям, размере, порядке и плательщиках компенсации за поставленный защищенным потребителям газ и распределении нагрузки солидарности. Последний вопрос возникает в плане распределения нагрузки как между соседними государствами-членами (какое соседнее государство и в каком объеме должно обеспечить поставку в государство-член, запросившее помощь?), так и между предприятиями (какие предприятия и в каком объеме должны приостановить свои поставки незащищенным национальным потребителям и перенаправить объемы защищенным потребителям из соседнего государства-члена?).
Представляется, что без внедрения в проект Регламента положений, детально описывающих правила работы механизма солидарности, он может остаться не более чем декларативным инструментом.
Следует также отметить, что статья 12 проекта Регламента представляет собой первую попытку наполнить конкретикой расплывчатую оговорку о солидарности, включенную в «энергетическую статью» Договора о функционировании ЕС 2009 года (ДФЕС).*5 Данная оговорка была включена в ДФЕС по настоянию Польши и стран Балтии, и должна была, по их задумке, стать правовой основой для гораздо более далеко идущих инициатив, чем предложенный в проекте Регламента механизм солидарности. Под предлогом «солидарности» эти государства-члены хотели внедрить механизм коллективных закупок газа, однако, это их намерение не нашло отражения в проекте Регламента, так как против него активно выступили страны Западной Европы. В результате преамбула проекта Регламента в осторожных формулировках допускает лишь изучение государствами-членами возможностей осуществления коллективных закупок природного газа (collective purchasing of natural gas) в чрезвычайных ситуациях и при соблюдении норм ВТО и конкурентного права ЕС.*6
Помимо механизма солидарности проект Регламента предусматривает такие весьма важные нововведения, как повышение прозрачности коммерческих договоров поставки газа и оценку воздействия этих договоров на надежность поставок.
Предлагается обязать газовые предприятия предоставлять уполномоченным органам государств-членов информацию об основных условиях договоров поставки газа, заключенных на срок более одного года.*7 В свою очередь, уполномоченные органы государств-членов должны будут передавать полученную от газовых предприятий информацию в Комиссию.
Повышенные требования установлены для договоров поставки газа, стороной по которым являются доминирующие поставщики (удовлетворяющие более 40% годового потребления газа в соответствующем государстве-члене). Договоры с такими поставщиками сроком более одного года должны будут полностью (не только в части основных условий) раскрываться уполномоченным органам государств-членов и Комиссии сразу же после их заключения. Также должны будут незамедлительно раскрываться и изменения к таким договорам (кроме ценовых).*8
По общему правилу требование раскрытия договоров с доминирующими поставщиками предполагается распространить лишь на новые, т.е. заключенные после вступления Регламента в силу, договоры. Однако, «в должным образом обоснованных обстоятельствах», когда уполномоченный орган государства-члена или Комиссия сочтет, что действующий договор «может затронуть надежность поставок», уполномоченный орган или Комиссия будет вправе потребовать его раскрытия.*9
Раскрытие договоров предлагается осуществлять для того, чтобы уполномоченные органы государств-членов и Комиссия проводили оценку их воздействия на надежность поставок на национальном, региональном и общеевропейском уровнях. Эта оценка должна учитываться при подготовке и обновлении планов по предотвращению чрезвычайных ситуаций с поставками газа и реагирования на них. При этом Комиссия наделяется правом принятия решений, обязывающих уполномоченные органы государств-членов «изменять планы на основе предоставленной информации (т.е. информации о раскрытых договорах и их условиях. – Прим авт.)».*10
Наделение Еврокомиссии правом требовать изменения этих планов расширит ее возможности по влиянию на строительство национальной газовой инфраструктуры, поскольку одним из важных компонентов указанных планов являются меры сетевого развития.*11
Учитывая, что в проекте Регламента не определены ни термин «надежность поставок», ни критерии оценки воздействия на нее, наделение Комиссии таким правом будет означать передачу на уровень ЕС права самостоятельно решать, что понимается под надежностью поставок в контексте оценки коммерческих договоров, и что необходимо для ее обеспечения в рамках антикризисного планирования.
Судя по результатам состоявшегося в июне 2016 года обсуждения проекта Регламента в Совете ЕС, представители государств-членов в принципе одобрили внедрение механизма солидарности, но сохраняются различия в подходах и вопросы к модальностям его работы.
Кроме того, государства-члены разделились в оценке целесообразности повышения прозрачности коммерческих контрактов, поскольку, по мнению ряда государств-членов, положения проекта Регламента частично дублируют уже действующие стандарты раскрытия информации, а усиление этих стандартов может оказаться излишним и контрпродуктивным.
Также между государствами-членами сохраняются различия в подходах к оценке наиболее эффективных способов укреплении регионального сотрудничества, в частности по вопросу о целесообразности внедрения региональных антикризисных планов и алгоритма их соотношения с национальными аналогами.*12
Проект Решения
Проект Решения предусматривает, что проекты новых межправительственных соглашений в области энергетики между государствами-членами ЕС и третьими странами, также как проекты изменений действующих межправительственных соглашений, должны будут в обязательном порядке проходить предварительную, т.е. до их заключения (ex-ante), оценку Еврокомиссией на предмет их соответствия европейскому праву. Таким образом, предусмотренное Решением №994/2012 право государств-членов обращаться к Комиссии за соответствующей оценкой предполагается трансформировать в обязанность.
Согласно проекту Решения, в течение 6 недель с даты представления государством-членом проекта соответствующего документа для оценки, Комиссия будет вправе выразить сомнение в его совместимости с европейским правом. Если она в течение 6 недель не выразила сомнение, считается, что сомнений у нее нет. Если в течение указанного периода Комиссия выразила сомнение, то у нее будет 12 недель для подготовки заключения (opinion) о совместимости с европейским правом. Такое заключение, позволяющее Комиссии выразить возражения против определенных ей нарушений европейского права, носит рекомендательный характер. Государство-член не обязано следовать этому заключению, но должно уделить ему «первостепенное внимание» (utmost account) при подписании соответствующего соглашения или внесении соответствующего изменения.*13
Согласно п.6 преамбулы проекта Решения, Комиссия помимо оценки соответствия проектов соглашений европейскому праву должна « иметь возможность обращать внимание на цели энергетической политики ЕС и принцип солидарности между государствами-членами, а также на политические позиции, закрепленные в заключениях Совета ЕС и Европейского Совета ».
Кроме того, проект Решения предусматривает, что по запросу государств-членов ЕС или с их письменного согласия Комиссия может участвовать в качестве наблюдателя в переговорах по межправительственным энергетическим соглашениям государств-членов с третьими странами. *14 Он также предусматривает, что закрепленный в Решении №994/2012 механизм обмена информацией по действующим межправительственным энергетическим соглашениям распространится на необязывающие документы об энергетическом сотрудничестве, например, на меморандумы о взаимопонимании.*15
Таким образом, основным нововведением, содержащимся в проекте Решения, является наделение Еврокомиссии правом предварительного (ex-ante) контроля межправительственных энергетических соглашений между государствами-членами ЕС и третьими странами на предмет соответствия законодательству ЕС.
Это право, однако, не эквивалентно праву согласования межправительственных соглашений или праву вето в отношении межправительственных соглашений государств-членов ЕС. В то же время, в случае наделения Комиссии правом обязательной предварительной оценки межправительственных энергетических соглашений государств-членов на предмет их соответствия европейскому праву, в практическом плане сузятся (но полностью не устранятся) возможности подписания тех соглашений, в отношении которых Комиссией выданы негативные заключения.
Судя по результатам состоявшегося в июне 2016 года обсуждения проекта Решения в Совете ЕС, государства-члены в целом согласились сообщать Комиссии обо всех межправительственных энергетических соглашениях до их заключения. При этом право обязательной предварительной оценки межправительственных соглашений на соответствие праву ЕС государства-члены готовы предоставить Комиссии только в отношении соглашений, «касающихся газа». В отношении остальных соглашений Комиссия будет осуществлять последующую оценку (т.е. после их заключения), как это предусмотрено ныне действующим Решением №994/2012.*16
Выводы
Рассмотренные инициативы направлены на расширение регионального сотрудничества и взаимопомощи государств-членов ЕС в кризисных ситуациях с поставками природного газа, повышение прозрачности коммерческих и межправительственных энергетических соглашений и усиление роли Еврокомиссии в вопросах антикризисного реагирования и внешней энергетической политики.
Поскольку сферы надежности энергетических поставок и внешней энергетической политики являются достаточно чувствительными для государств-членов ЕС, которые в силу принципа субсидиарности сохраняют в этих сферах существенные полномочия, инициативы Комиссии по ряду значимых аспектов с высокой степенью вероятности будут модифицированы в сторону смягчения «наднационального» фактора.
Иван ГУДКОВ, к.ю.н.,
доцент кафедры правового регулирования ТЭК
МИЭП МГИМО МИД России
Настоящая статья отражает личную точку зрения автора и не представляет официальную точку зрения какого-либо учреждения или организации.
*1 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning measures to safeguard the security of gas supply and repealing Regulation (EU) No 994/2010 // COM(2016) 52 final 2016/0030(COD)
*2 Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements and non-binding instruments between Member States and third countries in the field of energy and repealing Decision No 994/2012/EU // COM(2016) 53 final 2016/0031 (COD).
*3 S.Pirani, K.Yafimava. Russian Gas Transit Across Ukraine Post-2019: pipeline scenarios, gas flow consequences, and regulatory constraints. OIES PAPER: NG 105, February 2016.
*4 Там же. Ст. 12. Проект Регламента предусматривает, что в случае, если в каком-либо государстве-члене ЕС проиcходит чрезвычайная ситуация с поставкой газа (“emergency”), то соседние государства-члены, чьи системы транспортировки напрямую связаны с соответствующим государством, должны обеспечить на своих территориях прекращение поставок газа кому-либо помимо защищенных потребителей до тех пор, пока спрос защищенных потребителей в государстве, объявившем чрезвычайное положение, не будет удовлетворен. Меры по осуществлению указанной взаимопомощи должны быть детально описаны в национальных планах по реагированию на чрезвычайные ситуации с поставкой газа (“emergency plans”) и должны предусматривать справедливую компенсацию затрат газовых предприятий по снабжению газом защищенных потребителей в государствах-членах, в которых возникла чрезвычайная ситуация.
*5 Статья 194 ДФЕС.
*6 Параграф 27 преамбулы проекта Регламента предусматривает: «В марте 2015 года Европейский совет призвал оценить варианты создания механизмов добровольного агрегирования спроса в полном соответствии с правом ВТО и нормами конкуренции ЕС. Это позволит государствам-членам и газовым предприятиям изучить потенциальные выгоды коллективных закупок природного газа как способа для разрешения ситуаций с перебоями в поставках в соответствии с указанными правилами».
*7 Там же. Ст.13 (6) (a). К таким параметрам отнесены: срок действия договора; общий объем поставки газа по договору, годовой объем поставки и средний ежемесячный объем поставки; максимальные суточные объемы поставки в случае предупреждения («alert») или чрезвычайной ситуации («emergency»); пункты сдачи газа; минимальные суточные, месячные и годовые объемы поставки газа; условия приостановления поставок газа.
*8 Там же. Ст.13 (6) (b).
*9 Там же. Ст.13 (7).
*10 Там же. Ст.13 (8).
*11 Там же. Ст. 8.1 (c).
*12 9736/16 (OR. en) PROVISIONAL VERSION PRESSE 32 PR CO 31 OUTCOME OF THE COUNCIL MEETING 3472nd Council meeting Transport, Telecommunications and Energy issues. Luxembourg, 6 June 2016. Pp.5-6.
*13 Там же. Ст.5.
*14 Там же. Ст. 4 (2).
*15 Там же. Ст. 7, 8.
*16 9736/16 (OR. en) PROVISIONAL VERSION PRESSE 32 PR CO 31 OUTCOME OF THE COUNCIL MEETING 3472nd Council meeting Transport, Telecommunications and Energy issues. Luxembourg, 6 June 2016. P.4.