Роль энергодиалога Россия-ЕС в обеспечении энергетической безопасности «Большой Европы»

Глобальный контекст

Исследование энергетической безопасности Европы целесообразно начать с анализа прогнозов развития мировой энергетики. Безусловно, в ситуации нарастающего глобального экономического кризиса неопределенность резко возрастает, однако некоторые долгосрочные тенденции все же можно предсказать со значительной долей уверенности.

Мировой спрос на первичные энергоносители будет продолжать расти. По последним оценкам Международного энергетического агентства*1, ежегодный прирост потребления энергии составит в среднем 1,6%. Таким образом к 2030 г. мировой спрос на энергоресурсы составит 17 млрд. т.н.э. В связи с продолжающимся быстрым экономическим ростом в Индии и Китае на эти страны придется более половины мирового прироста потребления энергии, а развивающиеся страны в целом обеспечат более 80% прироста.

Доля ископаемого топлива в мировом балансе энергоресурсов уменьшится незначительно – до 80%. Нефть останется топливом «номер один», её потребление вырастет с 85 млн. б/д до 105 млн. б/д в 2030 г. Однако ее доля в мировом потреблении энергии снизится с 34% до 30%. Практически весь прогнозируемый рост мирового спроса на нефть обеспечат развивающиеся страны, прежде всего Китай, Индия и страны Ближнего Востока. В развитых странах потребление нефти за этот период вырастет незначительно, в частности в ЕС – всего лишь на 6%. Основная доля прогнозируемого увеличения мирового потребления нефти придется на транспорт, причем транспорт – это единственная отрасль, в которой прогнозируется рост спроса на нефть в странах ОЭСР, в том числе и в Евросоюзе.

Среднегодовые темпы роста спроса на уголь составят 2%, а его доля в мировом спросе на энергию увеличится с 26% до 29% в 2030 г. Опережающими темпами спрос на уголь будет расти и в Китае, и в Индии, где уголь останется основным топливом для электрогенерации. На эти две страны придется 85% всего мирового прироста потребления угля. И з-за дороговизны более экологически чистых видов топлива в развитых странах добыча угля вновь становится рентабельной, а экономические трудности могут временно отодвинуть на второй план соображения экологического характера.

Также высокими темпами будет расти мировой спрос на природный газ – на 1,8%, а его доля в суммарном потреблении повысится до 22%. Большей частью рост потребления газа придется на сектор электроэнергетики. В Евросоюзе по базовому сценарию Еврокомиссии объем потребления газа вырастет до 575 млрд. м3.

Развитие технологий альтернативной энергетики и связанное с этим снижение затрат на использование ВИЭ, предполагаемые в долгосрочной перспективе высокие цены на углеводороды и массированная политическая поддержка дают возможность ликвидировать зависимость отрасли от прямой государственной поддержки и запустить технологии использования ВИЭ в массовое производство. Мировые темпы роста ВИЭ в электроэнергетики (без учета гидроэнергетики) могут составить до 7%. В этом случае доля ВИЭ в суммарном производстве электроэнергии возрастет с 1% до 4% в 2030 г. В Евросоюзе, по разным оценкам, производство ВИЭ может достичь 170-190 млн. т.н.э., что составит около 10% производства первичной энергии.

Суммарные мировые запасы нефти и газа достаточно велики, чтобы удовлетворить рост спроса и до 2030 г., и надолго после него. Оценки объема доказанных запасов нефти колеблются от 1,2 до 1,3 трлн. баррелей. Этого достаточно, чтобы удовлетворить мировой спрос на нефть в течении более чем 40 лет. Извлекаемые запасы, с учетом вероятных запасов уже разведанных месторождений, прироста запасов и еще неразведанных месторождений в перспективных районах, оцениваются в 3,5 трлн. баррелей. Запасы природного газа еще более велики: только доказанные запасы составляют около 180 трлн. м3. Этого количества при текущих темпах добычи хватит еще более чем на 60 лет. Однако запасы и нефти, и газа распределены крайне неравномерно. 61% мировых доказанных запасов нефти приходится на страны Ближнего Востока; 56% запасов газа – на Россию, Иран и Катар. Европейские страны (без учета России и стран СНГ) располагают лишь 1,4% мировых доказанных запасов нефти и 3,2% – газа.

Однако нет уверенности, что существующие запасы будут разрабатываться достаточно быстро, чтобы удовлетворить ожидаемый спрос. На сегодняшний день падение добычи на действующих месторождениях составляет 6,7%. В долгосрочной перспективе этот показатель увеличится в связи с уменьшением среднего размера месторождений и составит до 8,5%. Это означает необходимость увеличения инвестиций в разведку и добычу. Для нефтяной отрасли, например, только чтобы компенсировать прогнозируемый рост естественных темпов падения добычи, необходимо обеспечить инвестициями ввод новых мощностей в объеме 1 млн. б/д, что эквивалентно современным добывающим мощностям Алжира.

Имевший место в последние годы рост инвестиций в разведку и разработку месторождений углеводородов большей частью обусловливался ростом затрат на единицу продукции. Введение в эксплуатацию месторождений со все более сложными условиями добычи, в особенности шельфовых месторождений, потребует дальнейшего роста инвестиций. По оценкам МЭА, их объем должен составлять около 350 млрд. долларов в год. При этом мировой экономический кризис способен привести к дефициту глобального энергетического баланса в перспективе ближайших 2-3 лет. Падение цен на нефть, за которым неизбежно последует хоть и более плавное, но все же значительное снижение цен на газ, может повлечь остановку добычи на месторождениях с высокими предельными издержками. Кредитный кризис осложняет аккумулирование средств для разработки новых месторождений; большинство нефтегазовых компаний, и Газпром не исключение, уже сокращают инвестиционные программы. Однако по ныне существующим прогнозам, мировой экономический кризис не повлечет сокращения спроса на углеводороды, а лишь уменьшить темпы его роста. В этой ситуации через несколько лет мир может столкнуться с физической нехваткой добывающих мощностей. Безусловно, это вызовет рост инвестиций в добычу, но эффект этого станет ощутим далеко не сразу.

Следует обратить внимание на серьезные структурные изменения в нефтегазовой промышленности. По всему миру идет процесс усиления контроля за ресурсами со стороны государств, обладающих этими ресурсами, и соответствующих национальных компаний; иностранные партнеры все чаще привлекаются к разработке месторождений в качестве «младших партнеров» или «подрядчиков»*2. В большинстве стран с наибольшими запасами углеводородов именно национальные компании доминируют в секторе разведки и добычи, а иностранные компании либо не имеют права владеть запасами, либо их деятельность более или менее жестко ограничивается. Многие крупные западные компании уже испытывают сложности с воспроизводством доказанных запасов и расширением добычи. Эта тенденция, скорее всего, продолжится. На сегодня крупные частные компании западных стран контролируют около 40% мировой добычи нефти и чуть более 50% добычи газа; к 2030 г. их доля, вероятнее всего, сократиться до 35% и 40% соответственно. Растущая роль национальных компаний повышает опасность недоинвестирования.

Таким образом, большинство экспертов склоняется к тому, что риски и нестабильность на глобальных энергетических рынках будут возрастать. Вполне вероятно, что опасения «остаться без газа» будут подталкивать страны-импортеры к подписанию долгосрочных контрактов. В случае импорта нефти это маловероятно в связи с существованием глобального рынка нефти и физической возможностью быстро перенаправить торговые потоки. Для стран-экспортеров это, с одной стороны, будет означать рост цен на энергоносители и усиление переговорных позиций. С другой стороны, они столкнутся с повышением затрат на разведку и разработку месторождений, ростом стоимости инвестиционных проектов (в том числе за счет повышения рисков) и сроков их окупаемости, что, в случае недостатка внутреннего финансирования, может вновь поставить их в зависимость от иностранных инвестиций.

В перспективе следует ожидать роста значимости вопросов энергетической безопасности в глобальной повестке дня; усиления конкуренции за влияние на поставщиков и транзитеров, а также за контроль над ресурсной базой, путями доставки и технологиями.

Углубление и расширение диалога между потребителями и производителями углеводородов (последние несут не меньшие, а может и большие, риски, и не менее озабочены проблемой энергетической безопасности) могло бы помочь всем игрокам энергетического рынка снизить риски, связанные с нестабильностью, и аккумулировать необходимые объемы инвестиций. Само по себе осознание необходимости такого рода диалога (не говоря уже о конкретных практических наработках и положительном практическом опыте в этой сфере) также является одной из важнейших тенденций в мировой энергетике и на глобальных энергетических рынках.

В последние годы глобальные энергетические рынки характеризуются ростом спроса на энергоносители, долгосрочным повышением цен на углеводороды и одновременно все возрастающей неопределенностью ситуации, что, в частности, отражается в высокой волатильности цен. Энергетическая безопасность в обозримой перспективе будет зависеть от ответов на следующие вопросы: какие страны будут основными импортерами и экспортерами углеводородов; будут ли вовремя сделаны необходимые объемы инвестиций в разведку новых месторождений, совершенствование методов добычи и способов транспортировки; каково будет соотношение роли рынка и государства в энергетической отрасли; какие новые технологии будут внедрены в сфере энергетики и, наконец, какие формы примет глобальный диалог между экспортерами и импортерами углеводородов и к каким результатам он приведет.

Многоликая энергетическая безопасность

На сегодняшний день налицо существенные различия в трактовке понятия «энергетическая безопасность». Это обусловливает сложность выделения угроз энергетической безопасности и формирования адекватных ответов на них, а также создает значительные трудности при согласовании политики разных стран (групп стран) в энергетической сфере и формировании общих подходов к сотрудничеству. Исторически понятие «энергетическая безопасность» зародилось в странах-потребителях, которые, естественно, учитывали прежде всего собственные интересы и озабоченности. И до сих пор в трактовке энергетической безопасности европейские эксперты и политики склонны акцентировать именно безопасность предложения. Так, по мнению экспертов МЭА, энергетическая безопасность является «комплексной концепцией, направленной на защиту потребителей энергии от перебоев в поставках, вызванных чрезвычайными обстоятельствами, терроризмом, недоинвестированием в инфраструктуру либо плохой организацией рынков»*3. Широко распространена и дефиниция, согласно которой энергетическая безопасность подразумевает такие условия, при которых потребитель имеет надежный доступ к необходимым ему энергоресурсам, а поставщик – к их потребителям. В данном случае во внимание принимается не только доступность и бесперебойность потоков энергоносителей, но и их стабильность, а также разумные цены*4.

Все чаще энергетическая безопасность предстает в двух измерениях – геологическом и политическом. Первое подразумевает, что безопасность основывается на обеспеченности ресурсами и непрерывном производстве. Второе измерение придает первостепенную важность политической стабильности в государствах, являющихся крупными поставщиками/транзитерами энергоносителей. Учитывая невозможность повлиять на геологию, Евросоюз все более склонен акцентировать внимание именно на политическом измерении энергобезопасности. В рамках этого подхода политика ЕС нацелена на снижение уязвимости перед перебоями в поставках энергоносителей в связи с возрастающей зависимостью от их импортирования из/через нестабильные в политическом плане регионы, фокусируя внимание на проблеме возрастающей зависимости от импорта и политическом давлении, с которым ЕС сталкивается или потенциально может столкнуться в связи с данной зависимостью*5. В своей практической деятельности Еврокомиссия понимает энергобезопасность как обеспечение необходимого уровня потребления энергоресурсов по приемлемым ценам, что в условиях чрезвычайно высокой импортной зависимости превращается в обеспечение надежных и стабильных поставок углеводородов по приемлемым ценам. При этом подход стран-импортеров подразумевает концентрацию всех рисков на стороне поставщика, что не только несправедливо, но и, в конечном счете, не способствует безопасности поставок.

Несомненно, что энергетическая безопасность – это общая цель потребителя и поставщика, хотя эти акторы очень часто имеют разные интересы. Но для того, чтобы энергетическую безопасность можно было рассматривать как «всеобщее благо», в ней необходимо интегрировать интересы всех сторон – потребителей, поставщиков и транзитеров. Фактически энергетическую безопасность следует определять как устранение угрозы того, что энергетический фактор станет потенциальным препятствием для экономического роста страны в долгосрочном периоде. Страны-импортеры должны иметь гарантии поставок энергоресурсов в объеме и на условиях, достаточных для поддержания необходимых темпов роста экономики. Страны-поставщики должны иметь гарантии спроса и получения прибыли, достаточной для расширенного воспроизводства ТЭК при том, что значительная часть полученных средств может быть изъята государством и перераспределена для развития несырьевых отраслей экономики. Отсюда логически вытекает концепция справедливого распределения прибылей и рисков.

Страны-экспортеры заинтересованы в более приемлемом для них механизме ценообразования, надежных механизмах поставок ресурсов и привлечения инвестиций для развития энергетической сферы. При этом попытка увязать вопрос достаточности инвестиций только с созданием благоприятного инвестиционного климат для привлечения иностранных инвестиций представляется неправомерной – за этим кроется стратегия потребителя установить контроль за поставщиком. В идеале добыча энергоресурсов должна давать доходы, достаточные для расширенного воспроизводства за счет собственных ресурсов. В этой ситуации привлечение иностранных инвестиций будет диктоваться не необходимостью «выживания» поставщика, а сопоставлением стоимости ресурсов и возможностью через иностранные инвестиции получить доступ к новым технологиям или рынкам сбыта.

Различное понимание энергетической безопасности серьезно осложняет конструктивное сотрудничество. Для ЕС важна прежде всего безопасность поставок, т.е. предложения. Россия одновременно является и крупным потребителем энергоресурсов (в том числе и импортером), и одним из крупнейших производителей и поставщиков энергоресурсов на мировой рынок. Кроме того, Россия и зависит от транзита экспортируемых углеводородов через территорию других стран, и сама является транзитной страной. Эти объективные факторы вынуждают Россию придерживаться комплексного взгляда на энергетическую безопасность, включая в нее безопасность спроса и транзита. Эту точку зрения удалось зафиксировать в решениях саммита «группы восьми» в Санкт-Петербурге, однако дискуссия в Хайлигендаме (и не только), показала, что европейские партнеры еще не готовы реально работать на основе этого комплексного понимания энергетической безопасности.

Особое место в концепции энергетической безопасности занимает дискуссия о роли государства, о методах и источниках регулирования данной сферы. Многие эксперты считают, что основным источником энергобезопасности являются рынки, позволяющие спросу и предложению более оперативно реагировать на шоки и дисбалансы, чем это могла бы делать управляемая система*6. Но насколько возможно существование таких идеальных рынков, а точнее всеобъемлющей системы либерализованных национальных рынков? С прогностической точки зрения, это сложно, поскольку невозможно оценить все энергоресурсы, которые будут доступны в перспективе. С управленческой точки зрения возникает опасность того, что действующие на либеральном энергетическом рынке компании отдадут приоритет максимизации текущей прибыли в ущерб долгосрочной стабильности добычи и поставок. С социальной точки зрения, возникает необходимость создания механизмов перераспределения полученной прибыли в пользу уязвимых групп. Последний фактор особенно важен, поскольку в случае международного либерализированного энергетического рынка перераспределение между социальными группами трансформируется в перераспределение между государствами. Не случайно, создание единого внутреннего рынка Евросоюза потребовало создания компенсационных механизмов – региональной политики и политики сплочения, социальной политики и, в какой-то мере, аграрной политики. Но то, что возможно внутри ЕС, абсолютно невероятно в рамках некоего «общеевропейского энергетического рынка». Наконец, с помощью рыночного саморегулирования не представляется возможным обеспечить стабильные цены на энергоресурсы, которые являются неотъемлемой частью энергетической безопасности. Не случайно, торговля, основанная на нерыночных ценах, по-прежнему составляет существенную долю оборота энергоносителей.

Вышеуказанные аргументы позволяют утверждать, что энергетическая безопасность не может быть спонтанным результатом рыночного саморегулирования даже в случае высокой степени либерализации. Точнее, либеральный рынок энергии может существовать в рамках одной страны либо группы стран с интересами, относительно гомогенными вследствие схожей ресурсообеспеченности и структуры ТЭК. Однако такой рынок вряд ли может объединить страны-поставщики и страны-потребители, т.е. не может стать поистине общеевропейским. Следовательно, дискуссия о роли государства в энергетике трансформируется в дискуссию о том, как сочетать в большей или меньшей степени либерализованные национальные рынки отдельных стран (групп стран) с принципиально менее рыночной системой взаимодействия между этими рынками, основанной в том числе и на таких нерыночных механизмах, как двусторонние и многосторонние соглашения, промышленная политика и регулируемые цены.

Энергетическая политика ЕС

Основным проектом Европейского союза в сфере энергетики является создание единого либерализованного рынка электроэнергии и газа (ЕЛРЭГ), дискуссии по которому начались в 1988 г., а первые практические мероприятия – во второй половине 1990-х годов. Главная цель либерализации заключается в создании единого европейского рынка электроэнергии и газа с высоким уровнем конкуренции, что должно повлечь выравнивание тарифов на энергоносители в различных государствах-членах и их общее снижение.

При этом с начала 2000-х годов проект создания ЕЛРЭГ все чаще преподносится как наиболее эффективный способ обеспечить энергетическую безопасность ЕС. Так, известный европейский эксперт Пьер Ноэль полагает, что «для ЕС наиболее эффективным способом противостоять попыткам России разделить страны члены ЕС является реструктурирование внутреннего рынка газа… создание единого конкурентного европейского рынка газа путем агрессивного продвижения законодательной и регулятивной реформы». По его мнению, такой рынок создаст максимальную степень солидарности между европейскими потребителями газа, повысит коллективную безопасность за счет перераспределения потоков газа в случае кризисов и ликвидирует зависимость политики стран ЕС от условий получения газа из России*7.

В рамках ЕЛРЭГ новая, конкурентная среда на рынке должна основываться на следующих принципах:

- Упрощение условий выхода на рынок новых производителей.

- Разрушение монопольной структуры рынков за счет разделения функций добычи/генерации, транспортировки и распределения. Разделение функций возможно в нескольких вариантах: разделение собственности, юридическое разделение, разделение менеджмента и бухгалтерского учета. На основе директив 2003 г. разделение производителей и операторов транспортных систем осуществлено к 1 июля 2004 г., а производителей и операторов распределительных систем – к 1 июля 2007 года. При этом по настоянию ряда стран (Германия, Франция, Люксембург) сохраняется возможность использования минимально эффективного способа разделения – менеджмента и бухгалтерского учета.

- Поэтапное предоставление потребителям права свободно выбирать поставщиков энергоресурсов, включая возможность приобретать энергоресурсы у производителей из другого государства-члена ЕС. Согласно директивам 2003 г. все коммерческие потребители получили такое право 1 июля 2004 года, а домохозяйства – 1 июля 2007 года (разумеется, в некоторых странах ЕС рынки были полностью либерализованы гораздо раньше).

- Введение обязательного доступа третьих лиц (ДТЛ) к сетям*8, что необходимо для реализации права потребителя на выбор поставщика. ДТЛ подразумевает обязанность оператора сети транспортировать не принадлежащий ему энергоресурс от продавца к покупателю, получая за свои услуги лишь плату за транспортировку. При этом транспортные тарифы в большей или меньшей степени регулируются государственными органами.

- Создание независимых национальных регулирующих органов. При этом сама Комиссия пока не получила каких-либо значимых полномочий по текущему регулированию.

С формальной точки зрения все планы по либерализации рынков успешно реализованы к 1 июля 2007 г. Однако на практике возник целый ряд проблем.

Во-первых, вместо единого рынка ЕС созданы отдельные либерализованные рынки стран-членов ЕС. Трансграничным продажам энергоресурсов, особенно электроэнергии, препятствует нехватка транспортных мощностей; неясности с тарифами на трансграничную транспортировку; деятельность национальных регуляторов, зачастую ассоциирующих национальные интересы с интересами крупнейших национальных энергетических компаний и не стремящихся усилить конкуренцию на национальных рынках за счет допуска крупных иностранных сбытовых компаний; негласное разграничение сфер влияния между компаниями из разных стран. Например, в августе 2007 г. Комиссия начала расследование против германской E.ON и французской GDF, обвинив их в сговоре о непроникновении на рынки друг друга.

Во-вторых, национальные рынки оказались не такими либерализованными, как хотелось бы инициаторам реформ. Во многих странах доля потребителей, сменивших поставщика, весьма невелика*9. Бывшие монополии сохраняют доминирующие позиции на рынках. Например, EDF до сих пор контролирует 86% французского рынка электроэнергии, GDF – 79% французского рынка газа, а E.ON – 60% германского рынка газа, GasTerra доминирует на оптовом рынке газа в Нидерландах, а Suez контролирует рынок газа и электричества в Бельгии.

В-третьих, многие страны ЕС проводят откровенно протекционистскую политику, противодействуя поглощению национальных компаний фирмами из других стран ЕС и поощряя слияния национальных корпораций. В 2003 г. п равительство Германии, проигнорировав мнение антимонопольных ведомств, разрешило слияние E.ON и Rurgas, с целью создать «национального чемпиона», способного противостоять EDF и GDF. Испанское правительство всячески противодействовало немецкой E.ON в покупке компании Endesa. Французское правительство сделало все возможное, чтобы предотвратить поглощение Suez со стороны итальянской ENEL, для чего пришлось даже изменить национальное законодательство. В итоге окончательный план по слиянию французской GDF и франко-бельгийской Suez был обнародован 4 сентября 2007 г. Объединенная компания стала второй по объему электрогенерации во Франции и крупнейшим поставщиком газа в Европе. Согласно плану, французское правительство сохранило блокирующий пакет (34%) в объединенной компании. Сделка была завершена в течение 2008 года. Таким образом, возник не конкурентный рынок, а рынок олигопольный.

В-четвертых, уровень конкуренции на рынке увеличился мало. В частности, об этом свидетельствуют значительные страновые различия. Конечные цены на газ различаются в два раза, а на электроэнергию – более чем в два раза*10.

В-пятых, до сих пор нет ясности по принципиальному вопросу, а именно: способны ли создаваемые либерализованые рынки обеспечивать привлечение инвестиций, жизненно необходимых для развития инфраструктуры, прежде всего сетевой.

Осознавая все эти проблемы, Комиссия настаивает на продолжении стратегии либерализации. После того, как на заседании Европейского совета в марте 2007 г. предложения Комиссии были по сути отклонены, последняя разработала и представила 19 сентября 2007 г. новый вариант реформы, получивший название «третьего пакета» предложений по реформе ЕЛРГЭ. 22 апреля 2009 года Европарламент утвердил его.

В основе предложений Комиссии лежат три традиционных идеи и две новых. Безусловно, ядром реформы является введение обязательного разделения собственности для транспортных сетей. По настоянию некоторых стран ЕС Комиссия предусмотрела альтернативную опцию – собственник сохраняет сетевые активы, но усиливается независимость сетевых операторов, которые управляют этими активами. Во-вторых, предлагается изменить статус национальных регуляторов рынка. При этом Комиссия стремится расширить их полномочия и обеспечить их независимость как от бизнеса, так и от национальных правительств. В-третьих, Комиссия призывает формализовать функционирующие группы по сотрудничеству сетевых операторов*11, чтобы обеспечить лучший доступ операторов рынка к информации и повысить транспарентость цен.

Принципиально новым является инициатива по созданию общеевропейского Агентства по сотрудничеству энергетических регуляторов. Руководящий совет Агентства будет состоять из представителей национальных регуляторов и Европейской комиссии. В своей текущей деятельности Агентство будет независимо от национальных регуляторов. Главной задачей Агентства будет упрощение и стимулирование трансграничной торговли энергоносителями, то есть, в идеале, создание на базе национальных либерализованных рынков единого рынка в масштабах ЕС. Одной из важнейших функций Агентства будет мониторинг инвестиций. Представители Комиссии неоднократно заявляли, что Агентство не будет подменять национальных регуляторов. Однако предполагается, что Агентство получит право пересматривать решения последних по вопросам, способным повлиять на функционирование единого рынка, в том числе и по вопросам инвестиционного планирования.

И, наконец, разработан комплекс мер, призванных защитить выделяемые из ВИНК транспортные сети от поглощения зарубежными корпорациями. Вкратце, предлагалось создать равные условия для своих и зарубежных компаний: если добывающая компания ЕС не может владеть транспортными сетями, то и зарубежная добывающая компания не вправе приобретать даже частичный контроль над сетевой компанией на территории ЕС. Будучи реализованным, это положение поставило бы крест на планах Газпрома по экспансии в ТЭК стран ЕС; не случайно его назвали «клаузула о Газпроме».

Наиболее ожесточенные дискуссии развернулись по поводу разделения собственности, т.е. расчленения ВИНК. При том что существует консенсус по поводу необходимости «эффективного разделения функций», «некоторые страны-члены поставили под вопрос пропорциональность предложенных мер по [введению] разделения собственности или [усилению независимости] независимых сетевых операторов, усмотрев в них нарушение прав собственности». Восемь стран-членов ЕС (Германия, Франция, Австрия, Болгария, Латвия, Люксембург, Словакия и Кипр) выступили резко против предложения Комиссии. Они полагают, что предложенная Комиссией опция усиления независимости НСО является «специфической формой» разделения собственности и потому не может рассматриваться как «альтернатива полному разделению собственности». По сути заблокировав предложение Комиссии они добились права разработать собственный вариант регулирования деятельности ВИНК. Это вариант – так называемый режим «эффективного разделения» (effective and efficient unbundling) – они сформулировали в январе 2008 г., и на его основе Совет ЕС по энергетике 6 июня 2008 г. смог выработать общую позицию. Эта общая позиция предусматривает возможность выбора каждым государством-членом одного из двух режимов разделения функций в газовой отрасли и электроэнергетики.

1) Классическое разделение собственности предполагает расчленение ВИНК и передачу транспортных и распределительных сетей собственникам, не имеющим активов по добыче/генерации. Разделение собственности уже применяется в 11 странах-членах по электроэнергии и в 7 – по газу (в том числе в Великобритании, Испании, Дании и Нидерландах).

2) Режим «независимого транспортного оператора» (НТО), разработанный на основе предложения противников разделения собственности, позволяет ВИНК сохранить в собственности транспортную сеть, но обязывает передать ее в управление дочерней компании – независимому транспортному оператору. Подобная схема применяется и сегодня, однако предполагается разработать ряд новых положений, гарантирующих реальную независимость НТО от материнской компании и ужесточить контроль за его деятельностью со стороны национального регулятора. В частности, НТО будет обязан предоставлять недискриминационный доступ к сетям, реализовывать программу по развитию сети, в особенности по развитию трансграничных мощностей. Что особенно интересно, НТО в сотрудничестве с национальным регулятором будет обязан разрабатывать индикативные 10-летние планы по развитию инфраструктуры. Если впоследствии НТО будет нарушать такой план, то регулирующий орган имеет полномочия как обязать НТО осуществить предусмотренные инвестиционные вложения, так и объявить тендер на строительство соответствующих объектов, т.е. ликвидировать монополию НТО на строительство транспортных мощностей.

Иными словами, борьба с вертикально интегрированными компаниями ведет к усилению регулирования со стороны государства. Что это, как ни косвенное признание того факта, что либерализованный энергетический рынок не в состоянии гарантировать осуществление инвестиций, необходимых для развития инфраструктуры?

Разумеется, деятельность ЕС в энергетике отнюдь не сводится к созданию ЕЛРЭГ. Большое внимание уделяется политике энергосбережения, развитию альтернативной энергетики, экологическим аспектам производства и потребления энергии, что также должно внести вклад в обеспечение энергетической безопасности.

Для развития альтернативной энергетики ключевое значение имеет получивший политическое одобрение в 2007 г. Пакет мер по климату и энергетике, иначе называемый «Проект 20/20/20». В соответствии с ним предполагается к 2020 г. довести производство энергии из возобновляемых источников в ЕС до 20% от первичного потребления (в 2005 г. ВИЭ обеспечили 8,5%), на 20% снизить выбросы углекислого газа и на 20% повысить энергоэффективность. В целях реализации этого пакета Комиссия в январе 2008 г. разработала проект Директивы по развитию альтернативной энергетики, переводящий политические намерения в юридические обязательства, а также проект Директивы по биотопливу, обязывающий все страны ЕС к 2020 г. обеспечить 10% потребностей в автомобильном топливе за счет биотоплива (ранее действовал необязательный норматив довести долю биотоплива до 5,75% к 2010 г., который наверняка не будет выполнен). Данные документы предусматривают широкий набор мер в трех ключевых секторах: электроэнергетика, отопление/охлаждение и транспорт.

Реализация плана по развитию альтернативной энергетики потребует значительных инвестиций: 13-18 млрд. евро ежегодно. Однако Комиссия утверждает, что в долгосрочной перспективе эти инвестиции окупятся, поскольку реализация планов снизит потребление импортируемого ископаемого топлива на 200-300 млн. тонн ежегодно, даст импульс развитию высокотехнологичных отраслей и создаст новые рабочие места.

Что касается мер по экономии энергии*12, то в рамках «Проекта 20/20/20» в ближайшие годы ЕС планирует пересмотреть нормативы по энергопотреблению в зданиях, распространить существующие нормативы энергоэффективности бытовой техники на более широкий круг товаров, провести ревизию требований к экодизайну, разработать руководство по развитию ко-генерации и реформировать систему налогообложения с тем, чтобы фискальными мерами стимулировать энергосбережение. Все эти меры, по оценкам Еврокомиссии, способны к 2020 г. обеспечить экономию энергоресурсов в объеме 96 млн. т.н.э.

В свете усиливающейся обеспокоенности по поводу безопасности поставок и сомнений в реалистичности планов по развитию ВИЭ в последние два года в Евросоюзе намечается «атомный ренессанс». И это неудивительно, ведь атомная энергетика – это единственный сектор, в котором ЕС способен существенно нарастить внутренние мощности, тем самым если не снизив импортную зависимость, то, по крайней мере, замедлив темпы роста последней.

В целом Еврокомиссия заняла хотя и осторожную, но вполне однозначную позицию. Как заявил Председатель Европейской комиссии Жозе Баррозо, «…государства-члены не могут избежать [обсуждения] вопроса о ядерной энергии… Необходимы всеобъемлющие и открытые дебаты по этому вопросу… Роль ЕС не в том, чтобы решить за государства-члены, должны ли они использовать атомную энергию. Но ЕС может внести вклад в смежных областях, например, в сфере исследований и безопасности»*13. Еще более однозначно высказался комиссар ЕС по энергетике Андрис Пиебалгс: в интервью ежедневной газете El Pais он отметил, что для обеспечения энергетической безопасности Евросоюза следует производить на АЭС около 30% всей электроэнергии. Очевидно, что ЕС, учитывая чувствительность данного вопроса для общественного мнения, не собирается принимать какие-либо обязывающие решения в этой сфере. Однако, судя по всему, в институтах ЕС уже сложился широкий консенсус о необходимости развития атомной энергетики, и теперь Комиссия осторожно пытается повлиять на национальные правительства и сформировать благоприятное общественное мнение.

Уже есть и реальные результаты. 10 января 2008 г. правительство Великобритании одобрило программу строительства атомных станций нового поколения. Тем самым был отменен существовавший в Великобритании мораторий на строительство АЭС. А летом Италия, в которой до сих пор нет ни одной АЭС, объявила о намерении начать развитие национальной атомной энергетики, кстати, с помощью британских технологий.

Наконец, в последние годы ЕС активизировал деятельность по развитию внутренней сетевой инфраструктуры, имея в перспективе стратегическую цель физической интеграции национальных рынков газа, электроэнергии и, в меньшей степени, нефти. Только в 2008 г. начаты работы по строительству ЛЭП между Великобританией и Ирландией, Франция и Испания подписали соглашение о строительстве новой трансграничной высоковольтной линии электропередач, принято решение об усовершенствовании линии электропередач между Францией и Великобританией, изучается потребность в строительстве между ними второй ЛЭП, в завершающую стадию вступила разработка плана «Балтийский интерконнектор», интенсивно развиваются мощности по приему СПГ на средиземноморском и атлантическом побережьях. 30 сентября 2008 г. французский и германский операторы спотовых рынков (соответственно, EEX и Powernext) создали единую систему спотовых торгов. Таким образом были объединены спотовые рынки четырех стран Европы: Франции, Германии, Австрии и Швейцарии. Создаваемый единый рынок, вследствие своего объема (около трети потребления электроэнергии в ЕС) и центрального положения может стать неким гравитационным центром для всей электроэнергетической системы ЕС.

Последний стратегический документ в сфере энергетики – Зеленая книга «К европейской стратегии устойчивой, конкурентной и безопасной энергетики»*14 – во главу угла ставит именно устойчивость энергетики во всех смыслах этого слова. Ключевыми целями стратегии являются достижение высокой экономической эффективности (совершенствование конкурентной среды), обеспечение охраны окружающей среды (экологическая устойчивость) и обеспечение безопасности поставок, включая меры по энергосбережению (ресурсная устойчивость).

При этом главной задачей, безусловно, является обеспечение безопасности поставок, понимаемое как надежность и прогнозируемость поставок растущих объемов энергоресурсов по приемлемым ценам. Импортная зависимость ЕС уже чрезвычайно велика и будет неуклонно расти. Более того, тенденции последних лет свидетельствуют, что ранее сделанные прогнозы недооценивали степень зависимости от импорта энергоносителей. Прогноз 2003 г. гласил, что в 2030 г. ЕС будет импортировать 88% потребляемой нефти и 81% природного газа*15. Недавние расчеты экспертов Дойче Банка увеличивают эти цифры до 93% и 84% соответственно*16, а ведь с даты разработки прежнего прогноза прошло всего 4 года. При этом беспокойство Европейского союза вызывает не только растущая потребность в импорте энергоносителей, но и зависимость от узкого круга поставщиков. Иногда звучащие в выступлениях европейских партнеров истерические нотки легко объяснить с учетом того факта, что, всего лишь три страны – Россия, Норвегия и Алжир – обеспечивают 84% импортных поставок газа в ЕС-27, а Россия, Норвегия и Саудовская Аравия – 60% импортных поставок нефти.

Более того, обеспечение стабильных и растущих по объему импортных поставок в ЕС необходимо последнему не только для балансирования увеличивающегося спроса, но и для успешного окончания проекта создания ЕЛРГЭ. Опыт целого ряда стран, в частности Великобритании*17, показывает, что создание конкурентного рынка газа и электроэнергии возможно лишь при наличии избыточного предложения природного газа. Если же предложение ограничено, то импортные поставки реализуются через бывшие национальные монополии, имеющие наработанные деловые связи с поставщиками, и это препятствует появлению на национальных рынках новых игроков и развитию конкуренции (что сейчас и наблюдается в ЕС).

В свете вышеизложенного можно следующим образом сформулировать цели, которые ЕС преследует в сфере «внешнеэнергетической политики»:

1) Развитие диалогов с ключевыми поставщиками и крупными внешними потребителями. Первый такой диалог был учрежден между ЕС и Россией. При этом цели диалогов существенно варьируются в зависимости от места страны-партнера в мировой энергетике. Речь может идти об обеспечении стабильности поставок, о передаче энергосберегающих технологий, о совместных действиях по развитию альтернативной энергетики и т.п.

2) «Экспорт» в соседние с ЕС страны существующего в энергетической сфере acquis communautaire . Впервые необходимость приложить все усилия для «экспорта правил единого энергетического рынка в соседние страны» отмечается в документах Европейского совета, состоявшегося в марте 2006 г.*18 Именно с этой целью в июле 2006 г. по инициативе ЕС было создано Энергетическое сообщество, в состав которого помимо стран ЕС входят Албания, Босния и Герцеговина, Македония, Сербия, Хорватия, Черногория и Временная администрация ООН в Косово. В качестве наблюдателей в работе Сообщества активно участвуют Молдавия, Норвегия, Турция и Украина. Помимо этого, ЕС продолжает работу по инкорпорации отдельных положений acquis communautaire в законодательство стран СНГ, в частности через экспертизу и различные программы содействия развитию правовой базы рыночной экономики.

3) Диверсификация поставщиков и маршрутов поставки энергоресурсов. Основные усилия ЕС сосредоточены на доступе к ресурсам Средней Азии. Уже действует нефтепровод Баку-Тбилиси-Джейхан, обсуждается возможность его продления через Каспийское море до Казахстана*19. В последнее время ЕС активизировал усилия по воплощению в жизнь идеи газопровода Набукко. В конце 2007 г. Комиссия ввела пост координатора этого проекта, назначив на эту должность бывшего министра иностранных дел Нидерландов Йозаса Йоханнеса. Весь 2008 г. велись интенсивные переговоры с транзитными странами, и, особенно, с потенциальными поставщиками – Туркменистаном и Казахстаном. А после январского газового кризиса между Россией и Украиной Набукко стал для ЕС чуть ли не единственной панацеей от будущих шоков.

ЕС принимает активное участие в строительстве Арабского газопровода (Египет-Иордания-Сирия, проектная мощность – 10 млрд. м3 в год), принято решение о его соединение с трубопроводами Ирака, Турции и ЕС. Также ЕС готов содействовать строительству газопровода Ирак-Турция и его последующей стыковке с сетями ЕС. Впоследствии планируется объединить эти трубопроводы с газопроводом Набукко. Реализация всех этих планов в долгосрочной перспективе может привести к созданию газотрубопроводной системы Персидский залив – Европа, которая позволит значительно диверсифицировать источники поставки газа в ЕС.

При этом инициативы по строительству новых трубопроводов для диверсификации поставщиков пользуются единодушной поддержкой всех стран ЕС. А вот проекты по диверсификации маршрутов, в числе которых трубопроводы Nord Stream, South Stream и Бургас-Александропулис, вызывают серьезные разногласия между отдельными странами ЕС. В целом, зависимость от стран-поставщиков вызывает у ЕС бoльшую озабоченность, чем зависимость от стран-транзитеров.

4) Сокращение выбросов углекислого газа как важнейших экологический аспект энергетической политики. В этой связи следует упомянуть проект Директивы по углекислому газу, который, в развитие идей Киотского протокола, фиксирует политическое обязательство стран ЕС к 2020 г. на 20% снизить выбросы углекислого газа в атмосферу. При этом ЕС последовательно стремится привлечь все крупные мировые экономики к этому процессу*20.

5) Помимо всего прочего, Комиссия стремится расширить свои полномочия в энергетике. Упоминавшееся выше предложение по созданию Агентства по сотрудничеству энергетических регуляторов свидетельствует о стремлении перенести на общеевропейский уровень принятие инвестиционных решений. Особенно же Комиссия хочет получить полномочия вести по энергетическим вопросам переговоры с третьими странами. Общий настрой отражают слова, произнесенные 1 февраля Высоким представителем по ОВПБ Хавьером Соланой: «Есть вещи, которые мы можем изменить. Нам необходимо преодолеть фрагментацию, двусторонние переговоры, которые оставляют нас в проигрыше. Более единый и всеобъемлющий подход может усилить нашу переговорную позицию… Может быть это не произойдет мгновенно. Но важно начать. Например, обеспечив лучший обмен информацией о проводимых двусторонних переговорах». Не в последнюю очередь именно поэтому активно разыгрывается тезис о том, что некоторые поставщики (т.е. Россия) играют на конкуренции между странами ЕС и используют энергетические ресурсы для политического шантажа.

Однако среди ответственных европейских политиков все больше распространяется мнение, что не Россия «виновата» в разделенности Евросоюза. Так, комиссар ЕС по внешним связям Бенита Ферреро-Валднер недавно заявила: «По правде говоря, наша проблема – это не Россия, а, скорее, слабость наших возможностей дать коллективный ответ… Наиболее серьезной и актуальной [проблемой] является недостаток координации и транспарентности внутри ЕС, которые необходимы для того, чтобы говорить с нашими партнерами единым голосом»*21.

Лиссабонский договор, вступив в силу, значительно расширит полномочия ЕС в энергетике. Во внешнеполитическом аспекте наибольший интерес представляет формулировка: «…энергетическая политика Союза, проводимая в духе солидарности государств-членов, нацелена на… (b) обеспечение безопасности энергетических поставок в Союз…». Однако полномочия ЕС в этой сфере существенно ограничены тем, что энергетическая политика ЕС «не [должна затрагивать] право государств-членов на определение условий эксплуатации своих энергетических ресурсов, выбор ими различных источников энергии и общую структуру энергетических поставок [в государства-члены]»*22. Иными словами, государства-члены ЕС по-прежнему полностью свободны в вопросах регулирования добычи энергоресурсов на своей территории и в вопросах регулирования импорта энергоресурсов, в том числе в вопросе выбора поставщиков. Таким образом, даже после вступления в силу Лиссабонского договора способность Комиссия вести переговоры с третьими странами по энергетическим вопросам будет определяться в каждом конкретном случае и будет зависеть от степени совпадения интересов государств-членов и их способности достичь консенсуса.

Энергетическая политика России

Принятая в 2003 г. Энергетическая стратегия России справедливо констатирует, что ТЭК «определяющим образом влияет на состояние и перспективы развития национальной экономики, обеспечивая около 1/4 производства валового внутреннего продукта, 1/3 объема промышленного производства и доходов консолидированного бюджета, примерно половину доходов федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений»*23. Собственно, высокие темпы экономического роста в России во многом обусловлены именно повышением мировых цен на углеводороды и опережающим развитием добывающих отраслей.

Начиная с 2003 г. энергетическая политика России парадоксальным образом представляет собой сочетание двух противоположных тенденций: создание элементов конкурентного рынка и усиление государственного влияния.

Самым ярким примером рыночного подхода является реформа РАО ЕЭС и создание конкурентной среды в электроэнергетике. Летом 2008 г. РАО ЕЭС прекратило свое существование. С этого момента в отрасли функционируют независимые генерирующие и сбытовые компании, единая для всей страны транспортная компания и системный оператор. Причем государство сохранило контроль лишь за транспортировкой и двумя генерирующими компаниями – Росэнергоатом и ГидроОГК. Уже функционирует биржевой рынок электроэнергии, объем торговли на котором будет поэтапно увеличиваться и к 2011 г. все 100% электроэнергии будут продаваться по свободным ценам (за исключением поставок электроэнергии в неценовых зонах и поставок населению) . Согласно Концепции долгосрочного развития РФ к 2014 году планируется доведение тарифов на электрическую энергию для населения до экономически обоснованного уровня с усилением адресной защиты малоимущих групп населения. Это не только позволит ликвидировать экономически порочную практику перекрестного субсидирования между населением и прочими потребителями, но и создаст стимул для энергосбережения. По сути, реформа российской электроэнергетики уже опередила реформу этого сектора в ЕС, тем более, что, согласно европейской терминологии, разделение функций в российской электроэнергетике осуществляется на основе разделения собственности, что еще не является обязательным в ЕС.

Стратегической целью реформы было создание условий для привлечения в отрасль масштабных инвестиций, поскольку для ликвидации дефицита электроэнергии с учетом формирования достаточных резервных мощностей в 2007-2020 годах потребуется ввод энергетических мощностей в размере 120-200 млн. кВт. Также планируется запуск долгосрочного рынка мощности, призванного обеспечить сооружение оптимального объема генерирующих мощностей. Правда, в связи с экономическим кризисом генерирующие компании испытывают серьезнейшие трудности с реализацией инвестпрограмм; вполне возможно, что значительная часть этих программ будет пересмотрена в сторону уменьшения.

Есть определенные подвижки и в других секторах. Либерализован рынок акций Газпрома; именно для того, чтобы сделать возможной такую либерализацию, доля правительства РФ в активах Газпрома была увеличена до контрольного пакета. Проведено IPO Роснефти. Начала функционировать газовая биржа, на которой торгуется газ и Газпрома, и независимых производителей*24. Взят курс на постепенное повышение цены на газ для промышленных потребителей до уровня, обеспечивающего инвестиционные потребности Газпрома.

Наименее конкурентная среда сформировалась в газовой отрасли. Это напрямую связано с сохранением Единой системы газоснаб жения в качестве имущественного комплекса, внесенного в уставной капитал Газпрома, что исключило демонополизацию газовой отрасли по сценарию нефтяной промышленности и электроэнергетики. Впоследствии этот курс был подтвержден принятым в 2003 г. политическим решением о невозможности разделения Газпрома*25. В настоящее время Газпром занимает доминирующее положение на внутреннем рынке, обеспечивая более 88% всей добычи и поставок газа*26. Компания контролирует всю производственную цепочку, решая весь комплекс задач в газовой отрасли от разведки, бурения и добычи газа до транспортировки и хранения, а также монопольно осуществляет экспорт газа.

Основными факторами, осложняющими создание конкурентной среды в газовой отрасли являются:

- Необходимость выполнения социальных обязательств по обеспечению энергоресурсами населения, социально значимых и стратегических объектов по доступным ценам, бремя которого возложено на Газпром;

- Ценообразование на основе решений государственных органов, которые на практике не учитывают ни производственных затрат, ни рыночных условий в отрасли, а руководствуются преимущественно политическими сигналами;

- Распределение газа между промышленными потребителями на основе определяемых нерыночным образом лимитов;

- Невозможность на практике реализовать положения о недискриминационном доступе третьих лиц к имеющейся пропускной способности магистральных и распределительных газопроводов*27, поскольку не существует возможности проверить утверждения Газпрома об отсутствии такой пропускной способности или несоответствии имеющегося у независимых производителей газа техническим требованиям. В итоге из добываемых независимыми производителями 60 млрд. м3 газа лишь только 22% поставляется по единой газотранспортной системе.

Противоположная тенденция – усиление государственного влияния в ТЭК – сформировалась в 2003-2004 гг.*28 В ее рамках происходит частичная национализация активов, а точнее – переход активов в собственность контролируемых государством компаний (дело ЮКОС, серия сделок в нефтяной отрасли, последняя из которых – продажа Русснефти). Имеет место активное и избирательное использование государственными органами властных полномочий для установления контроля над теми или иными активами или для обеспечения привилегированного положения отдельных компаний. Государство активизировало свое участие в управлении компаниями, доли в капитале которых оно имеет. В 2007 г. была законодательно подтверждена экспортная монополия Газпрома. В значительной степени эти действия обусловлены реальными потребностями российского ТЭК и экономики в целом. Прежде всего, следует отметить необходимость сохранения регулируемых (заниженных) внутренних цен на энергоносители. А из этого прямо вытекает необходимость сохранения единого экспортного канала газа и нефти.

Стремление сохранить полный контроль над нефтегазовой отраслью парадоксальным образом сочетается с попытками увеличить прозрачность и степень конкуренции. В течение 2008 г. в Правительстве РФ обсуждались проекты облегчения доступа независимых производителей в ГТС Газпрома, прежде всего за счет ужесточения требований к раскрытию информации о наличных транспортных мощностях; перераспределения части экспортной выручки Газпрома между независимыми производителями для компенсации разницы внутренних и экспортных цен на газ; обеспечения приоритетного доступа в ГТС Газпрома попутного газа, 25% которого сегодня просто сжигается. ФАС активно занялась расследованием деятельности нефтяных компаний: наложен ряд весьма значительных штрафов за злоупотребление на рынке авиационного топлива, рассматриваются аналогичные дела на рынке бензина. Разумеется, эти действия ФАС стали возможны лишь после принятия политического решения. Однако наличие такого решения свидетельствует о неудовлетворенности существующей ситуацией.

Но если на внутреннем энергетическом рынке тенденции либерализации заметны, то условия деятельности иностранных компаний все более ограничиваются. Произошел коренной пересмотр условий доступа иностранных инвестиций в добычу нефти и газа. В конце 2008 г. принят закон, регулирующий доступ иностранного капитала к стратегическим месторождениям: он установил разрешительный характер и в принципе запретил иностранным компаниям приобретать, в зависимости от объема запасов, контрольный либо блокирующий пакет акций компании – оператора проекта. Разработана не лишенная оснований новая стратегия поведения при приеме иностранных инвестиций, основанная на принципе «обмена активами». Отстранение иностранных компаний от разработки Штокмановского месторождения мотивировалось именно тем, что они оказались не готовы предоставить Газпрому равноценные активы. Много шуму вызвали события вокруг месторождений Сахалин-2 и Ковыкта, по итогам которых с иностранными участниками проектов были заключены новые соглашения, приведшие к передаче контроля за этими проектами в руки отечественных компаний.*29

В 2008 г. перед российским энергетическим комплексом поставлена «триединая задача»:

- создание новой электроэнергетической инфраструктуры, преодоление наметившегося дефицита генерирующих и сетевых мощностей, технологическое обновление энергетического комплекса и формирование новой системы институтов либерализованного рынка энергии;

- устойчивое наращивание масштабов и эффективности добычи и переработки нефти, газа и угля, обеспечивающее увеличение экспорта и удовлетворение растущих внутренних потребностей экономики;

- активное энерго- и электросбережение за счет структурных и технологических сдвигов и реализации новой системы мер по энергосбережению*30.

Ключевым фактором нестабильности российского ТЭК является необходимость привлечения колоссальных инвестиций как для развития инфраструктуры, так и для разведки и освоения новых месторождений. Сокращение капитальных вложений в российский ТЭК в 1990-е годы привело к серьезным проблемам. Существенно уменьшился объем разведанных запасов. Например, по данным Газпрома, базовые газовые месторождения уже выработаны: Медвежье – на 75,6%, Уренгойское – на 65,4%, Ямбургское – на 54,1%.*31 Внутреннее потребление газа растет, экспортные обязательства также предусматривают некоторый рост поставок*32, а вот добыча природного газа последние два года фактически стагнирует (рост – 1-2%). По обнародованным в ноябре 2006 г. разработкам Минпромэнерго дефицит газа на внутреннем российском рынке оценивался в 4 млрд. м3, а к 2010 году он может достичь 27-28 млрд. м3*33. Вплоть до окончания проекта комплексного освоения Ямала добыча газа Газпромом будет сокращаться. Возникающий дефицит предполагается компенсировать за счет импорта газа из Средней Азии и повышения добычи независимыми производителями. Весьма вероятно, что именно «надежда» на независимых производителей вынудила всерьез задуматься о вышеупомянутых планах по облегчению их доступа в магистральные трубопроводы.

В нефтяной отрасли также проявились негативные тенденции. Впервые за долгое время в 2008 г. добыча нефти сократилась (на 0,5%). Причем сокращение добычи наблюдается у всех крупных компаний, за исключение Роснефти.

Причины такой ситуации очевидны: уход государства из разведки, существующая система тендеров на разработку месторождений, которая «мягко скажем» не стимулирует частную разведку, устаревшие основные фонды. Степень износа основных фондов в целом по ТЭК превысила 50%, используемое оборудование низкоэффективно и высокоаварийно. В то же время налицо рост потребления, причем потери энергоресурсов при производстве, транспортировке и потреблении чрезвычайно высоки.

Согласно Концепции 2008 г.*34, в 2020 году добыча нефти должна возрасти до 500-545 млн. т., экспорт нефти –255-265 млн. т., добыча газа – до 815-900 млрд. куб. метров, а его экспорт – до 280-330 млрд. куб. метров. Для этого планируется ряд мер по стимулированию инвестиций в разработку месторождений и развитие транспортной инфраструктуры; р азработка месторождений на шельфе ; стимулирование внедрения перспективных технологий добычи и переработки нефти и газа. В нефтеперерабатывающем комплексе существуют планы довести глубину переработки нефти к 2020 г. до 82,8%. Однако предлагаемые меры стимулирования, преимущественно налоговые, не соответствуют масштабам поставленных задач.

Согласно Энергетической стратегии России «общий объем капитальных вложений в реконструкцию и развитие энергетического сектора может составить от 260 до 300 млрд. долларов США в 2001-1010 годах и от 400 до 510 млрд. долларов США в следующее десятилетие»*35. Позднейшие оценки дают цифры того же порядка.

Подавляющее большинство иностранных инвестиций в российский ТЭК до недавнего времени приходилось на нефтяную отрасль. Инвестиционная привлекательность электроэнергетики в последний год выросла в связи с реформой отрасли. А вот инвестиции в газовой отрасли осуществляются преимущественно Газпромом за счет собственных и заемных средств. При этом в своей инвестиционной стратегии Газпром основное внимание уделяет приобретению смежных активов в России и сбытовых активов в Европе, а также строительству новых трубопроводов. Из запланированных на 2007 г. инвестиций в сумме 20,1 млрд. долларов он намеревался инвестировать в освоение новых месторождений лишь 3,9 млрд. долларов*36. Даже до экономического кризиса Газпром испытывал определенные сложности с аккумулированием ресурсов. Так, летом 2007 г. Газпром объявил о некотором сокращении своей инвестиционной программы. В настоящее время ситуация еще более сложная; к примеру, в декабре 2008 г. Газпром сократил инвестпрограмму на 2009 г. на 200 млрд. рублей. Пересматривал её в сторону сокращения и в текущем году.

Даже с учетом того, что для осуществления целого ряда крупнейших проектов в нефтегазовой отрасли предполагается использование ресурсов Инвестиционного фонда, перспектива р еализовать эту необходимую масштабную инвестиционную программу без привлечения средств из-за рубежа представляется малореальной.

Поистине бедой российской экономики является унаследованная от советского периода неоправданно высокая энергоемкость. По последним официальным оценкам общий потенциал энергосбережения консервативно оценивается в 350 млн. т.у.т., в том числе: при производстве электроэнергии – около 60 млн. т.у.т., при потреблении в промышленности – около 80 млн. т.у.т., при производстве, передаче и распределении тепловой энергии – около 80 млн. т.у.т, при эксплуатации зданий – около 130 млн. т.у.т.

Концепция 2008 г. ставит целью снижение энергоемкости ВВП к 2020 году не менее чем на 40%. При этом концепция предполагает реализацию широкого набора мер, значительная часть которого заимствована из практики ЕС*37. В частности предполагается: 1) установить запреты на использование энергорасточительных технологий; 2) установить нормативы энергоэффективности в промышленности и штрафы за их нарушение; 3) ввести обязательную маркировку товаров по уровню энергоэффективности; 4) поддерживать создание образцов энергосберегающих технологий нового поколения, в том числе через государственный заказ и прямую господдержку; 5) стимулировать развитие энергетического аудита и консалтинга и т.д. Ожидается, что реализация этих мер позволит обеспечить к 2015 г. экономию энергии в объеме 200 млн. т.у.т., а также сформировать высокотехнологичный сегмента энергетического сервиса*38.

Учитывая обусловленную политическими причинами невозможность сокращения поставок на внутреннем рынке, можно предположить, что при экспорте газа в страны Европы Газпром намерен проводить стратегию «контролируемого дефицита». В условиях сохраняющегося дефицита газа на внутреннем рынке и необходимости удерживать внутренние цены на газ ниже мировых*39 такая стратегия представляется оправданной. Эта стратегия подразумевает незначительное увеличение экспортных поставок*40 при попытках максимизации прибыли за счет как превышения спроса над предложением на европейском рынке, так и получения доступа к конечным потребителям через приобретение долей в сбытовых сетях. Неизбежно образующийся дефицит на внутреннем рынке предполагается покрывать за счет поставок из Средней Азии и мер по энергосбережению*41.

Внешние цели энергетической политики России на настоящем этапе можно сформулировать следующим образом:

1) Перевод на рыночную основу отношений со странами СНГ, что подразумевает повышение цены экспортных поставок нефти и газа. При всей логичности и рыночной обоснованности такой стратегии формы ее реализации (ультимативный тон, жесткая риторика и т.п.) существенно испортили имидж России. Безусловно, реакция Запада была эмоциональна до истерики, а заявления о том, что Россию больше не следует считать надежным поставщиком, являются преувеличением. Однако своими действиями Кремль сам дал тем, кто подозрительно относятся к России по иррациональным соображениям, рациональный довод, которым они отныне могут мотивировать свою подозрительность в отношении России и необходимость ужесточения внешнеполитической линии.

2) Ориентация на страны Европы как основной экспортный рынок при некоторой диверсификации поставок (строительство нефтепровода Восточная Сибирь – Тихий океан, строительство газопровода в Китай, запуск первого в России завода по производству СПГ (Сахалин), планы по поставке СПГ в США). При этом в торговле газом основной задачей является максимально сохранить ныне действующие правила торговли (долгосрочные контракты, порядок доступа к транспортным мощностям) и максимизировать прибыль через получение долей в сбытовых компаниях.

3) Обеспечение стабильных и выгодных условий транзита энергоресурсов. Это предполагается достичь за счет развития «обходной» инфраструктуры, обеспечивающей прямой доступ на западноевропейский рынок без транзита через страны СНГ и Центральной Европы (строительство второй очереди БТС, Nord Stream, Бургас-Александропулис, South Stream, практически решенный вопрос о строительстве второй очереди Каспийского трубопровода, использование на полную мощность Голубого потока). При этом речь не идет о прекращении поставок по существующим транзитным трубопроводам. Однако само наличие альтернативных маршрутов и возможность сокращения поставок по традиционным маршрутам резко уменьшит переговорный ресурс транзитных стран, лишив их возможности практиковать «несанкционированный отбор» и угрожать увеличением транзитных тарифов при увеличении цен на поставляемые им углеводороды. Последнее стало как никогда актуально в свете январского 2009 г. прекращения транзита российского газа через территорию Украины.

4) Сохранение лидирующей роли в Средней Азии, создание дополнительной инфраструктуры, привязывающей эти страны к российской трубопроводной системе (проект Прикаспийского трубопровода) и получение гарантий на поставку в Россию дополнительных объемов углеводородов.

5) В долгосрочной перспективе – освоение ресурсов Арктического шельфа, установление «фактического присутствия» в этом регионе и обеспечение прав России на эксплуатацию ресурсов шельфа.

6) Диверсификация экспортной линейки российских энергоресурсов. Это включает в себя принципиальное увеличение экспорта электроэнергии (проект стыковки энергосистем России/СНГ и ЕС), наращивание экспорта нефтепродуктов, экспорт услуг по строительству и эксплуатации АЭС в странах Центральной Европы, снятие существующих в ЕС неформальных ограничений*42 на поставки российского ядерного топлива.

Энергодиалог Россия – ЕС

Ключевыми характеристиками взаимоотношений России и ЕС в сфере энергетики являются взаимозависимость, с одной стороны, и существенные расхождения по поводу базовых правил взаимодействия, с другой.

Россия является крупнейшим поставщиком в ЕС энергоносителей в целом, и углеводородов в частности. На сегодняшний день поставки природного газа из России составляют 43% от общего импорта ЕС (т.е. 26% общего потребления), а поставки нефти – 32% (т.е. 29% потребления). При этом нередко звучащие заявления о тотальной зависимости ЕС от российского газа сильно преувеличены: российский газ обеспечивает лишь 6,5% первичного потребления энергии в ЕС. Более того, в начале 1990-х годов на Россию приходилось около 70% импортируемого Евросоюзом газа, но эти 70% почему то не вызывали таких опасений, как современные 43%. Вероятно, дело не столько в объемах поставок из России, сколько в экономических условиях*43, на которых такие поставки осуществляются. Существенную проблему для стран ЕС представляет неравномерная зависимость его членов от поставок энергоресурсов из России. По валовому объему импорта из России лидируют Германия и Италия, но в процентном отношении их зависимость невелика – 40% и 30% от общего потребления газа соответственно. Около десятка стран Западной Европы вообще не получает углеводородов из России. А вот страны ЦВЕ, а также Греция, Австрия и Финляндия, получают из России от 60% до 100% потребляемого газа. Такие различия между странами ЕС безусловно осложняют выработку единой энергетической политики, но есть ли в этом вина России?

В то же время ЕС является основным потребителем российских углеводородов, на его долю приходится 73% экспорта российского газа и 74% экспорта нефти. К тому же страны ЕС являются наиболее платежеспособными российскими клиентами. В 2006 г. они закупали природный газ по цене 230-250 долларов за тысячу кубометров, в то время как страны СНГ платили гораздо меньше. Так, Украина в 2007 г. закупала природный газ по 130 долларов, в 2008 г. – по 179 долларов, а на 2009 г. согласована гибкая формула по образцу используемой для поставок в стран ЕС, но с 20-процентной скидкой.

При этом проводимая и Россией, и Евросоюзом политика диверсификации не способна значимым образом уменьшить эту взаимозависимость. По прогнозам, объем поставок российских углеводородов в ЕС будет расти невысокими темпами; поставки в ЕС из других регионов будут расти чуть быстрее (по крайней мере, это можно предположить исходя из прогнозов спроса на углеводороды в ЕС). Таким образом, доля российских поставок в энергобалансе ЕС будет очень медленно сокращаться, но при этом Россия останется крупнейшим поставщиком энергоресурсов на европейский рынок.

Взаимозависимость проявляется не только в торговых отношениях. ЕС является крупнейшим поставщиком иностранных инвестиций в российскую экономику, в том числе и в ТЭК. Компании стран ЕС владеют технологиями, необходимыми для разработки российских месторождений, особенно на шельфе. Именно это вынудило Газпром искать обходные схемы, по которым можно было бы привлечь иностранные компании к разработке Штокмановского месторождения. Наконец, взаимозависимость обусловлена наличием связывающей стороны трубопроводной инфраструктуры и интенсификацией строительства целого ряда новых трубопроводов.

Существующие отношения поставщика и потребителя определяют не только взаимозависимость и общую заинтересованность в стабильности отношений, но и различия в интересах сторон. Эти различия касаются правил и принципов торговли; понимания энергетической безопасности, средств ее обеспечения и взаимности при осуществлении инвестиций; товарной структуры торговли энергоносителями.

Поскольку подавляющее большинство стран ЕС являются нетто-импортерами энергоресурсов, ЕС заинтересован в формировании таких правил торговли, которые характеризуются высоким уровнем конкуренции между поставщиками и обеспечивают как можно более низкие цены на энергоресурсы. Иными словами, ЕС стремится построить рынок потребителя на своей территории и распространить правила «рынка потребителя» на торговлю с Россией. Со своей стороны, Россия, будучи нетто-экспортером, заинтересована прямо в противоположном – в сохранении ныне действующих правил международной торговли, которые в условиях превышения спроса над предложением ведут к конкуренции потребителей и способствуют повышению цен на энергоресурсы. На техническом уровне это противоречие интересов выражается в жестком споре о правилах торговли газом. Россия стремится сохранить систему долгосрочных контрактов и гарантии на пользование транспортными мощностями. ЕС стремится ограничит объем газа, поставляемого по долгосрочным контрактам, за счет увеличения объемов спотовой торговли и распределения транспортных мощностей на основе аукционов.

Пока что позиции России кажутся более сильными. За два последних года Газпром заключил более десятка новых долгосрочных контракта с крупнейшими европейскими потребителями. Немногочисленные попытки перейти к аукционной торговле транспортными мощностями по сути провалились, как например в Австрии, где большинство компаний, купивших мощности на аукционе, попытались перепродать их Газпрому, поскольку не имели собственного газа*44.

Европейская комиссия признала, что долгосрочные контракты являются важным элементом газового рынка и способствуют обеспечению надежности поставок, однако продолжает настаивать, что эти контракты должны соответствовать постоянно меняющимся правилам внутреннего энергетического рынка ЕС. Таким образом, сняв возражения относительно самого инструмента долгосрочных контрактов, Комиссия настаивает на ревизии их отдельных положений (сроки контрактов, объем поставок, реэкспортная оговорка, оговорка об использовании, оговорка о доступе к конечным потребителям и ряд других). Учитывая, что ряд крупнейших европейских компаний, и, соответственно, часть стран ЕС в той или иной степени разделяют российскую точку зрения, можно прогнозировать, что ЕС окажется не в состоянии существенно изменить режим торговли. Однако, скорее всего, России придется согласиться с позицией ЕС по реэкспортной оговорке и оговорке о доступе к конечным потребителям.

Различные подходы к пониманию энергетической безопасности лежат в основе дискуссии об управлении иностранными инвестициями в энергетике*45. Обе стороны говорят о необходимости осуществления инвестиций на основе взаимности, однако по-разному понимают эту взаимность. Для ЕС это существование общих либо единых правил, устанавливающих равные возможности осуществления европейских инвестиций в российский ТЭК и наоборот. В сентябре 2007 г. Председатель Европейской комиссии Хосе Мануэль Баррозо сказал: «Я нахожу странным, что российская компания может купить сетевые активы в Европе, а европейские компании не имеют таких прав (в России – Н.К.)».*46 Для России взаимность – это обмен активами, т.е. реализация разовых инвестиционных сделок, в которых стороны получают примерно равные по стоимости и значению активы. Как заметил в свою бытность президентом РФ Владимир Путин на саммите Россия-ЕС в Сочи в мае 2006 г., нам нужно понять, что Россия получит взамен свободного доступа к добывающей и транспортной инфраструктуре: «Это легко очень понять, если вспомнить наше детство. Во двор вышел, конфетку держишь – тебе говорят: дай конфетку. В потный кулачок зажал: а ты мне что? Мы хотим знать: а они нам что?»*47. Такое понимание взаимности не требует общих правил и, более того, предполагает осуществление жесткого государственного контроля за стратегическими сделками.

Эти различия обусловлены отнюдь не разными политическими подходами. Наоборот, различие политических подходов логично вытекает из фактических различий российской и европейской энергетики. В России ТЭК – это добыча, транспортировка и распределение; в ЕС – только транспортировка и распределение. Таким образом, обеспечение взаимности на основе общих правил откроет доступ европейскому капиталу к освоению российских месторождений, но не предоставит доступа отечественным компаниям к европейским запасам, поскольку объемы запасов в ЕС относительно малы, и, более того, подавляющее большинство запасов уже поделены и осваиваются. Найти компромиссное решение в этом вопросе практически невозможно из-за принципиальной несовместимости подходов: «инвестиции в обмен на энергоресурсы» или «инвестиции в обмен на инвестиции». Единственный возможный вариант – урегулирование данного вопроса в рамках более широкого пакетного соглашения. Однако сложно представить, какие уступки со стороны ЕС могут уравновесить открытие доступа к российским месторождениям.

В то же время существующие разногласия не препятствуют активной работе по согласованию энергетических стратегий. Одна из трех рабочих групп Энергодиалога как раз ведет обмен мнениями и подготовку предложений «в области разработки энергетических стратегий, формирования энергетической политики и прогнозов России и ЕС» с возможным выходом на «согласованные прогнозы и сценарии развития энергетики»*48. На ближайший год, в частности, запланирована работа по сближению позиций по вопросам прогнозирования спроса на импорт нефти и газа в ЕС до 2030 г., оценке способности России обеспечить поставки нефти и газа в течение этого периода и оценке потребности в капитальных вложениях в России и ЕС. Кроме того, Россия с 2007 г. участвует в работе так называемого Механизма раннего предупреждения, который предназначен для оперативного реагирования на различного рода энергетические кризисы. Этот Механизм уже неоднократно демонстрировал свою важность, последний раз в ходе январского «газового кризиса» между Россией и Украиной. В последнее время все очевиднее становится необходимость подключения к этому Механизму стран-транзитеров.

События последних лет показывают, что реализуемые совместные проекты все чаще строятся именно на российской концепции взаимности: обмен активами и привлечение иностранных компаний к разработке новых месторождений в качестве младших партнеров. При этом экспансия российского капитала в европейский ТЭК идет хотя и не без проблем, но достаточно успешно. По некоторым данным Газпром уже имеет доступ к сбытовым сетям в 16 странах ЕС*49. Правда, за исключением Германии, речь идет об очень небольших сбытовых сетях. Например, в Великобритании Газпром владеет компанией Pennine Natural Gas, которая контролирует около 2% британского розничного рынка газа.

В тоже время дискуссия по третьему энергетическому пакету показывает, что ЕС (или часть ЕС) готов ужесточить свою позицию. Принятие предложений Европейской комиссии осложнит присутствие Газпрома и его дочерних компаний на европейском розничном рынке, а также может потребовать пересмотра уже заключенных Газпромом долгосрочных контрактов по поставкам газа. Правда, компромиссный вариант реформы, согласованный на заседании Совета ЕС по энергетике 6 июня 2008 г., предусматривает право отдельных стран-членов ЕС не осуществлять полное разделение собственности, а ограничиться введением так называемого режима «независимого транспортного оператора» (НТО). Предварительный анализ текста показывает, что применение режима НТО позволит компаниям из третьих стран (в т.ч. Газпрому) приобретать транспортные активы в ЕС, разумеется, только в тех странах ЕС, которые выберут этот режим (как минимум, в число последних войдут Германия, Австрия, Болгария и Словакия – важнейшие потребители и транзитеры российского газа, а также Франция, Латвия, Люксембург и Кипр)*50.

В долгосрочной перспективе выбор из двух концепций взаимности и инвестиционных режимов будет зависеть от реальной потребности российского ТЭК в инвестициях и способности обеспечить расширенное воспроизводство без экстраординарного притока иностранных капиталов. В настоящее время официальные российские представители уверяют, что в 2030 г. Россия будет способна экспортировать в страны Европы, включая европейские страны СНГ, 210-225 млрд. куб. м. Однако изложенные в предыдущем разделе соображения оставляют возможность усомниться в этих прогнозах – вопрос требует дальнейшего тщательного изучения.

Безопасность поставок углеводородов из России в последние годы была одной из основных озабоченностей ЕС. Однако этот вопрос приобрел принципиально иное значение после газового конфликта между Россией и Украиной в январе 2009 г. Впервые за 45 лет были прерваны поставки российского газа в Европу – такое не забывается. В ходе конфликта проиграли все. ЕС заплатил за этот кризис остановками предприятий, холодными батареями и нервными клетками своих граждан. Украинские политики продемонстрировали всему миру свою способность «сотрудничать» друг с другом, умение «соблюдать» договоренности и отсутствие какого-то ни было стратегического мышления.

Что касается России, то, судя по всему, согласованные цены и условия поставки газа на Украину и транзита газа через Украину в Европу в большей степени отвечают российским интересам. Но российские потери от конфликта выходят далеко за пределы тех 1,4 млрд. долларов прямых убытков, которые накопились за период остановки поставок. Репутационные потери России огромны. И тот факт, что надежность Украины как транзитера в глазах европейских партнеров упала вообще до нуля, не может служить поводом для удовлетворения. Как заметил 20 января Председатель Еврокомиссии Жозе Баррозу, поставки газа «из России через Украину небезопасны». Выводы последуют.

Часть политиков из стран ЕС более или менее явно возложила ответственность за срыв поставок на Украину, в их числе лидеры Италии, Румынии, Чехии. Этой точки зрения придерживаются и представители большинства газовых компаний, а венгерская Emfesz уже обратилась в суд с иском против Нафтогаза. Лех Качински и Валдас Адамкус обвинили Россию в стремлении оказать политическое давление на Украину, но иного и ожидать было нельзя. Гораздо большую тревогу вызывает позиция большинства стран ЕС, в том числе и традиционных российских партнеров Германии и Франции: в срыве поставок в Европу виноваты и Россия, и Украина. В конце концов, европейские компании не имеют никаких договоров с Нафтогазом Украины, у них есть контракты с Газпромом, по которым они регулярно платят и рассчитывают так же регулярно получать газ. И если Газпром не сумел договориться с украинским транзитером, то в этом есть и вина Газпрома.

Именно в такой логике кроется ключ к пониманию позиции Евросоюза. ЕС никоим образом не был намерен вмешиваться в «спор славян между собой». Даже в условиях январского форс-мажора всё, что сделал ЕС – это попытки предоставить площадку для российско-украинских переговоров, дипломатическое давление на обе стороны конфликта и организация миссии наблюдателей, в задачу которой входила только констатация фактов, но не их оценка. Характерно, что на организованном в Москве саммите страны ЕС были представлены на уровне министров. Более того, европейские партнеры изначально заявили, что переговоры между Россией и Украиной должны проходить не на саммите, а параллельно с ним, в двустороннем формате.

Несмотря на звучавшие в последние годы многочисленные заявления о необходимости справедливого распределения рисков между производителями, потребителями и транзитерами, январские события показали, что страны ЕС не намерены брать на себя риски транзита. Даже несмотря на то, что от прекращения транзита страдает население стран ЕС, эта позиция вряд ли изменится.

Что можно сделать, чтобы минимизировать ущерб от газового конфликта, нанесённый российским интересам, и вернуть энергодиалог с ЕС в доверительное русло?

1. Следует обеспечить стабильные и прозрачные условия транзита. В значительной степени эта задача решена. Из отношений между Газпромом и Нафтогазом устранена РосУкрЭнерго – посредник, чья деятельность вызывала множество вопросов. Подписанные контракты рассчитаны на 10 лет, предусматривают гибкую формулу цены поставок и транзита, в очередной раз разделяют вопросы поставок и транзита. Они также содержат обязательство, что в случае разногласий транзитные потоки должны сохраняться вплоть до урегулирования спора в Стокгольмском арбитраже. Однако всё это не дает гарантий от новых попыток шантажа со стороны Украины, тем более что в свете экономического кризиса её возможности платить по счетам вызывают серьезные сомнения*51.

2. Для транспарентности будущих российско-украинских газовых отношений было бы очень полезно расставить точки над «i». Необходимо в суде выяснить, воровала ли Украина российский газ и кто именно прекратил поставки европейским потребителям. Газпром уже подал иск в Стокгольмский арбитраж, но его судьба неясна. По итогам переговоров в Москве Тимошенко заявила, что «никаких претензий [друг другу] стороны по потерям предъявлять не будут». Обидно, если такая договоренность действительно имела место. Но ведь помимо Газпрома есть еще и европейские компании, которые понесли большие потери и вправе требовать их компенсации. Раз Газпром уверен в своей правоте, то почему бы ему не намекнуть своим коммерческим партнерам, что судебные иски с их стороны будут восприняты Газпромом как средство юридически зафиксировать вину Украины? А с таким решением международного арбитража Евросоюз в случае осложнений в будущем сможет оказать гораздо более эффективное политическое давление на Украину.

3. Необходимо инициировать разработку новой международно-правовой базы в области энергобезопасности. Очевидно, что Договор к Энергетической хартии не может обеспечить стабильности в этой сфере. Понятно, почему Россия, которая не собирается ратифицировать ДЭХ, не использовала его инструменты. Но почему страны ЕС не предъявили Украине претензии в связи с явным нарушением положений ДЭХ об обеспечении транзита? Наверное, потому, что сами не верили в эффективность этого механизма.

4. Случившееся – еще один повод интенсифицировать работу по созданию альтернативных маршрутов поставки углеводородов. В этом вопросе намерения России и ЕС во многом совпадают. Правда, Кремль предпочитает говорить о Nord Stream и Южном потоке, а европейские партнеры все чаще упоминают о Набукко. Но по большому счету одно не мешает другому. Почему бы не рассмотреть возможность участия России в проекте Набукко? Для ЕС эта идея может представлять интерес, поскольку без российского газа заполнить Набукко невозможно. А Россия таким образом продемонстрирует свой конструктивный подход к обеспечению энергобезопасности Евросоюза.

5. Даже когда все запланированные альтернативные трубопроводы будут построены, как минимум 30% (а скорее всего около 50%) поставок российского газа в Европу будут проходить по территории Украины. От географии никуда не деться. Одной из ключевых причин газового конфликта было противостояние между Ющенко и Тимошенко и, мягко выражаясь, специфика политической системы Украины*52. России и Евросоюзу целесообразно рассмотреть возможность проведения совместной стратегии по экономической помощи и стабилизации политической системы Украины.

6. И, наконец, кризис вынудил Украину признать, что национальная газотранспортная система находится не в лучшем состоянии. 23 марта прошла конференция потенциальных стран-доноров, на которой согласован ряд мер по содействию Украине в обеспечении физической надежности трубопроводов. Не исключено, что в конечном итоге это может привести к созданию консорциума, через который европейские газовые компании смогут установить частичный контроль над газотранспортной системой Украины. Реакция России на итоги этой конференции была весьма негативной. Эмоционально это можно понять: потребитель и транзитер договариваются о модернизации ГТС без участия поставщика, хотя наполнить украинскую ГТС можно только российским газом.

России следует четко определить стратегическую задачу: либо установление контроля над украинской ГТС, либо обеспечение стабильности транзита. Разумеется, установление контроля над украинскими трубопроводами (например, в форме трехстороннего консорциума ЕС-Украина-РФ) было бы оптимальным вариантом. Однако эта задача вряд ли реализуема, т.к. Украина никогда не уступит России свой стратегический актив*53. А вот создание консорциума ЕС-Украина более реально и вполне отвечало бы «минимальным» российским интересам – обеспечению стабильности транзита.

Напоследок остановимся на отдельных аспектах энергетического сотрудничества межу Россией и ЕС.

Значительно различаются интересы сторон относительно товарной структуры торговли энергоносителями. ЕС хотел бы зафиксировать существующую структуры поставок, львиную долю которых составляют сырая нефть и природный газ. Российская сторона неоднократно ставила вопрос о расширении торговли энергоресурсами с высокой долей добавленной стоимости, прежде всего торговли электроэнергией, ядерным топливом и услугами по строительству и эксплуатации АЭС.

Сотрудничество в сфере атомной энергетики и особенно вопросы торговли ядерным топливом представляют очень чувствительный аспект энергодиалога. ЕС официально придерживается политики диверсификации источников поставки природного и обогащенного урана. Это выражается в наличии неформальных ограничений на поставки ядерного топлива из России, которые не могут превысить 25%. Россия справедливо считает эти количественные ограничения дискриминационными. Вопросы торговли ядерным топливом приобрели особую остроту в свете вступления в ЕС бывших социалистических стран, поскольку функционирование АЭС в этих странах полностью обеспечивается поставками российского ядерного топлива. В итоге, в апреле-мае 2004 г., после довольно напряженных переговоров вопрос о продолжении действия межправительственных соглашений о поставках ядерного топлива между Россией и новыми членами ЕС был решен в целом положительно. Тогда же – 17 мая 2004 г. – Еврокомиссия представила проект соглашения между Россией и ЕС по торговле ядерными материалами. Однако практически сразу выявились принципиальные различия в позициях: Россия, как и предусмотрено в приложенной к СПС декларации, стремится распространить на ядерные материалы предусмотренный СПС «общий режим торговли», а Евросоюз выступает категорически против этого. Переговоры практически сразу были заморожены. В настоящее время (вот уже пятый год) ЕС готовит новый мандат, на основе которого Еврокомиссия могла бы начать переговоры.

В тоже время в сфере атомной энергетики есть и ряд достижений. Еще в 2001 г. Россия и ЕС подписали Соглашение о сотрудничестве в области ядерной безопасности. В 2005 г. принято решение о совместной реализации проекта по строительству реактора ITER. Наконец, в 2006 г. Атомстройэкспорт получил первый после распада СССР заказ на строительство АЭС в Европе – компания выиграла тендер на строительство двух энергоблоков АЭС Белене (Болгария); их строительство началось 3 сентября 2008 г.

У России и ЕС существует большой потенциал в электроэнергетике. Окончание реформы РАО ЕЭС снимает большинство возражений ЕС против поставок электроэнергии из России. По оценкам РАО ЕЭС экспортный потенциал составляет 50-75 млрд. кВтч. в год, в то время как объем поставок в ЕС составляет лишь чуть более 10 млрд. кВтч. В конце 2004 г. была достигнута принципиальная договоренность о разработке технико-экономического обоснования возможности синхронного объединения электроэнергетических сетей Западноевропейского союза координации передачи электроэнергии (UCTE) и Единой энергосистемы России и стран СНГ и параллельно действующих электрических систем стран Балтии (ЕЭС/ОЭС). Отчет по результатам исследований был подготовлен в конце 2007 г. В октябре 2007 г. член Комиссии по энергетике Андрис Пиебалгс заявил, что существующие технические проблемы (качество электроэнергии и т.п.) не являются непреодолимыми. Однако синхронное объединение сетей возможно лишь после проведения довольно сложных технических и организационных мероприятий, а также требует создания соответствующей правовой базы. Вот почему синхронное объединение сетей возможно лишь в долгосрочной перспективе. Кроме того, до начала поставок ЕС настаивает на урегулировании двух вопросов политического характера: прекращение косвенного субсидирования производства электроэнергии в России через заниженные цены на газ и вывод из эксплуатации тех российских энергоблоков, которые, по мнению ЕС, не отвечают стандартам безопасности.

Важным элементов энергодиалога является сотрудничество в сфере энергосбережения и охраны окружающей среды. При этом интересы сторон в этих сферах в целом совпадают, и сотрудничество идет весьма успешно. В сфере экологического сотрудничества важнейшим достижением стала ратификация Россией в октябре 2004 г. Киотского протокола. Повестка дня по вопросам энергосбережения очень насыщена; это направление Энергодиалога является одним из наиболее эффективных. В 2005-08 гг. были реализованы пилотные проекта по энергосбережению в Астраханской, Архангельской и Калининградской областях. Помимо этого выполнен ряд проектов по передаче технологий повышения эффективности и экологических характеристик работающих на угле российских электростанций, ведется изучение возможностей внедрения энергосберегающих технологий на транспорте. В 2007 г. запущена и успешно реализуется Инициатива России и ЕС в области повышения эффективности использования энергии.

* * *

Энергетическое сотрудничество между Россией и ЕС развивается весьма парадоксально. Бизнес сообщества довольно успешно договариваются, развиваются существующие контакты, инициируются новые проекты. Идущий преимущественно на экспертном уровне энергетический диалог между Россией и ЕС также продемонстрировал свою эффективность. Подписанная в мае 2005 г. Дорожная карта по общему экономическому пространству Россия-ЕС поставила амбициозные цели в сфере энергетики и наметила большой перечень действий, в числе которых и такой важный пункт, как «сближение энергетических стратегий, политики и мер регулирования России и ЕС».

Примечательно, что по итогам состоявшейся в апреле 2007 г. реформы органов энергодиалога две рабочие группы из трех будут работать над стратегическими вопросами: первая группа – над энергетическими стратегиями, прогнозами и сценариями, вторая – над развитием рынков энергоресурсов. Это лишний раз подтверждает заинтересованность России и ЕС в стратегическом и долгосрочном энергетическом сотрудничестве, выходящем за рамки простой торговли энергоресурсами. Представитель России принимает участие в созданной в начале 2007 г. Сети корреспондентов по энергетической безопасности, что свидетельствует о способности сторон совместно работать над обеспечением энергетической безопасности Большой Европы.

А вот на политическом уровне разногласия пока доминируют над взаимопониманием. Инерционный сценарий вполне возможен, но, по большому счету, не отвечает интересам ни одного из партнеров. Решение проблемы энергетической безопасности не может быть найдено на путях эгоистической политики потребителей, транзитеров или производителей. Нездоровая конкуренция за доступ к энергоресурсам только увеличит политические риски в глобальной энергетике. Долгосрочное обеспечение энергетической безопасности возможно только на основе обеспечения баланса интересов.

Во второй половине 2008 г. появилось некое окно возможностей, ощущение, что существует реальный шанс согласовать новые рамочные условия для сотрудничества России и ЕС, которые отражали бы изменившийся мировой и региональный баланс экономических/энергетических интересов и потенциалов. Ведь энергетическая безопасность должна достигаться не с помощью некой мистической энергетической независимости, а путем более справедливого распределения выгод и рисков между заинтересованными сторонами.

В Евросоюзе заговорили о том, что ожидаемые «серьезные кризисы и риски… проистекают изнутри [ЕС], а не извне», о необходимости прекратить политизацию энергетических вопросов и внимательнее относиться к интересам России в сфере энергетики. К примеру, в энергетической части программы председательства Франции в ЕС, основанной на докладе бывшего директора МЭА Клода Мандиля, в частности, предлагалось:

•  Исключить из 3-го пакета так называемое «положение о взаимности» (которое, по сути, запрещает Газпрому приобретать сетевые активы в ЕС);

•  Не раздражать Россию постоянными требованиями ратифицировать Договор к Энергетической хартии, тем более что очевидно, что Россия этого не сделает;

•  Вовлечь Россию в проект Набукко, тем самым продемонстрировав, что «этот проект не направлен против Газпрома». Это особенно актуально, поскольку, по мнению К.Мандиля, «Набукко будет построен, лишь если по нему будет транспортироваться российский и иранский газ»*54.

Начавшиеся летом 2008 г. переговоры по Договору о стратегическом партнерстве между Россией и ЕС предоставили хорошую площадку для поиска путей к обеспечению энергетической безопасности Европы. Несмотря на существующие концептуальные разногласия, Россия и ЕС смогли договориться о базовом содержании энергетического раздела будущего договора: «принципы, согласованные на саммите «группы восьми» в Санкт-Петербурге в 2006 году, а также вопросы надежности спроса, предложения, транспортировки и транзита, энергоэффективности, механизма раннего предупреждения и ядерной энергетики»*55.

Январский «транзитный кризис» чрезвычайно усложнил ситуацию. Нанесен еще один удар по доверию между Москвой и Брюсселем, и без того невысокому после конфликта в Южной Осетии. Но одновременно всем стала очевидна недееспособность существующих правил регулирования энергетики. Январский кризис показал, что механизмы ДЭХ не работают. Также очевидно, что не все вопросы могут быть урегулированы в двустороннем порядке, будь то в формате производитель-потребитель или производитель-транзитер. Сколько бы не говорили о том, что такого рода проблемы должны решаться на двустороннем уровне между конфликтующими странами, очевидно, что от этих конфликтов страдают интересы третьих стран.

В этой связи весьма своевременным представляется инициатива Дмитрия Медведева  разработать «полноценную международно-правовую систему» обеспечения энергетической безопасности*56. Быть может «транзитный кризис» даст шанс вернуться к формуле, выработанной в Санкт-Петербурге: энергетическая безопасность должна основываться на учете интересов производителей, потребителей и транзитеров.

© Н.Ю. Кавешников, к. полит. н.,
Заведующий Центром политической интеграции
Института Европы РАН,
доцент Кафедры европейской интеграции
МГИМО (У) МИД России

* Исследование проведено при финансовой поддержке РГНФ, проект 09-03-00707а/р «Энергетический диалог меду Россией и Европейским союзом как основа энергетической безопасности в "Большой Европе"».

*1 World Energy Outlook 2008. IEA, November 2008.

*2 См., например: Фейгин В.И. Закат «бездомных грандов»? // Россия в глобальной политике, № 5, сентябрь-октябрь 2006.

*3 Цит. по Милов В.С. Повестка дня для глобальной энергетики // Россия в глобальной политике, №5, 2005.

*4 Сапир Ж. Энергобезопасность как всеобщее благо // Россия в глобальной политике, №6, 2006.

*5 См., например : Runci P., Dooley J. Energy Trends: European Union, October 2004. Загружено с http://www.globalchange.umd.edu/?energytrends&page=eu

*6 См. Ергин Д. Гарантировать энергетическую безопасность // Россия в глобальной политике, №1, 2006.

*7 Noel P. Beyond Dependence: How to Deal with Russian Gas // ECFR Policy Brief, November 2008. – Р.2-3

*8 Вновь строящимся и некоторым существующим трубопроводам/ЛЭП может быть предоставлен особый режим. Решение принимается Европейской комиссией в индивидуальном порядке.

*9 В некоторых странах она не превышает 3-7%.

*10 Auer J. EU energy policy: High time for action // Deutsche Bank Research, EU Monitor 44, April 17, 2007.

*11 ETSO в электроэнергетике и GTE в газовой отрасли.

*12 Подробнее см. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Second Strategic Energy Review. An EU Energy Security and Solidarity Action Plan. COM(2008) 781 final, Brussels, 13.11.2008.

*13 Выступление на конференции «Вызовы европейской энергетики», 1 октября 2007 г. Цит. по BQE # 9514.

*14 Green Paper. A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy. Brussels, 8.3.2006, COM (2006) 105 final.

*15 European Energy and Transport. Trends to 2030. European Commission, 2003.

*16 Auer J. EU energy policy: High time for action // Deutsche Bank Research, EU Monitor 44, April 17, 2007. – Р .3.

*17См., например : Stern J. UK gas security: time to get serious // Energy Policy, Vol. 32, Issue 17. – Р.1967-1979.

*18 Presidency Conclusions. Brussels European Council, 22/24 March 2006, Part Two. Energy Policy for Europe.

*19 Сейчас казахская нефть для нефтепровода Баку-Тбилиси-Джейхан перевозится через Каспийское море танкерами.

*20 В частности, сейчас обсуждается идея Франции создать «компенсационный механизм в отношении импорта из третьих стран, которые отказываются принять на себя обязательства по сокращению выбросов». В качестве вариантов такого компенсационного механизма рассматриваются возможность введения дополнительных таможенных пошлин либо требования к импортерам покупать квоты на выбросы.

*21 La Tribune, 15 avril 2008.

*22 Ст. 196 Договора о функционировании Европейского союза в редакции Лиссабонского договора.

*23 Энергетическая стратегия России на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации № 1234-р от 28 августа 2003 года.

*24 Правда, объем торгов на ней чрезвычайно мал.

*25 Так, в феврале 2003 г. Президент России В. Путин сказал, что государство «не поддержит никаких планов расчленения или разделения Газпрома». Цит. по сайту www.gasforum.ru.

*26 Без учета добываемого нефтяными компаниями попутного газа.

*27 Предусмотрена ФЗ РФ № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31 марта 1999 г.

*28 Некоторые элементы этой тенденции следует оценивать позитивно, некоторые – однозначно негативно. Из отечественных экспертов наиболее критической точки зрения придерживается В. Милов. См., например : Milov V. The role of Russia in the European energy security. Hearings at the Foreign Affairs Committee of the European Parliament. Brussels, February 28, 2007.

*29 При этом обвинения в «государственном рейдерстве» носят в основном бездоказательный характер. Несомненно, что иностранные компании действительно нарушали условия изначальных соглашений и экологические нормы российского законодательства. Тем самым они дали возможность российским регулирующим органам на законных основаниях применять соответствующие санкции (или угрожать их применением).

*30 Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ. Октябрь 2008 г.

*31 Цит. по Симонов К.В. Энергетическая сверхдержава. – М.: Алгоритм, 2006. – С. 116.

*32 Оценить объем экспортных обязательств по газу весьма сложно. За прошедшие два года Газпром заключил экспортные контракты на поставку около 100 млрд. м3 до 2035 года. Однако, скорее всего, подавляющая часть этих обязательств предназначена компенсировать экспортные обязательства по истекающим долгосрочным контрактам.

*33 Цит. по Независимая газета, 24 июля 2007 г.

*34 Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ. Октябрь 2008 г.

*35Энергетическая стратегия России на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации № 1234-р от 28 августа 2003 года.

*36 Газпром. Пресс-релиз от 16 января 2007 г.

*37 И это не случайно, ведь одним из важнейших направлений Энергодиалога Россия-ЕС является передача опыта и технологий в сфере энергосбережения. В этой сфере сотрудничество шло наиболее интенсивно.

*38 Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ. Октябрь 2008 г.

*39 Уже несколько лет идет целенаправленное постепенное повышение внутренних цен на энергоносители. Однако повышение внутренних цен до уровня мировых невозможно, поскольку привело бы к кризису большей части отечественной промышленности.

*40 Собственно, это уже происходит. В натуральном выражении за период с 2000 г. по 2005 г. поставки российского газа в ЕС выросли лишь на 10%, в то время как поставки нефти – на 60%.

*41 Идущее постепенное повышение цен на энергоносители в определенной степени способно стимулировать потребителей к более рациональному использованию энергии. Однако существенный прогресс в энергосбережении возможен лишь на основе масштабного обновления основных фондов, чего пока не происходит.

*42 Эти ограничения нигде не записаны, однако практика деятельности Агентства по снабжению (действующий под эгидой Евратома орган, визирующий все сделки с ядерным топливом) свидетельствует об их существовании.

*43 В ЕС очень часто говорят о политических условиях, но очень сложно найти пример, когда Кремль выдвигал такие условия европейским потребителям.

*44 Feygin V., Medvedeva E. “The Devil in Details” of the European Liberalisation: Around the Auction Procedure for TAG Capacity. Загружено с http://www.fief.ru/content/32/1/article/The%20Devil%20in%20Details.doc

*45 См., например: Barysch K. Russia, realism and EU unity // CER policy brief, July 2007.

*46 Цит. по BQE № 9505.

*47 В.В. Путин. Ответы на вопросы российских журналистов после пресс-конференции по итогам саммита Россия – ЕС. Сочи , 25 мая 2006 года. Загружено с http://president.kremlin.ru/appears/2006/05/25/2358_type63380_106079.shtml

*48 Энергетический диалог Россия – ЕС. Девятый обобщающий доклад. Париж, октябрь 2008 г.

*49 Loskot-Strachota A. The Russian gas for Europe. Centre for Eastern Studies, Warsaw, October 2006.

*50 Все же следует отметить, что даже осенью 2008 г. Российская сторона высказывала опасения, что сделки по обмену активам и прежние инвестиции российских компаний в странах ЕС «будут поставлены под угрозу… даже в случае, если «Третий пакет» будет принят в компромиссном варианте». См., например, Энергетический диалог Россия – ЕС. Девятый обобщающий доклад. Париж, октябрь 2008 г.

*51 В начале марта 2009 г. появилась непроверенная информация, что «Нафтогаз» не имеет средств для того, чтобы оплатить поставки российского газа за очередной месяц.

*52 Подписанные 19 января коммерческие контракты между Газпромом и Нафтогазом уже 22 января, в нарушение всех писанных и неписаных правил, были опубликованы в украинской прессе. Это свидетельствует о полном развале государственной власти.

*53 Это нереально и по внутриполитическим соображениям. Любой украинский политик, выступив с такой идеей, поставит крест на своей политической карьере.

*54 Mandil C. Energy Security and the European Union. Proposals for the French Presidency. 21 April 2008. Загружено с  http://www.premier-ministre.gouv.fr/IMG/pdf/08-1005_Rapport_au_Premier_ministre_final_ENG.pdf

*55 Энергетический диалог Россия – ЕС. Девятый обобщающий доклад. Париж, октябрь 2008 г.

*56 Медведев призвал ЕС создать новую Хартию энергобезопасности. 6 февраля 2009 г. Загружено с http://news.mail.ru/politics/2353201