Санкции ЕС в отношении России: неэффективность и незаконность?*1

Хронология введения санкций ЕС

Начиная с марта 2014 года, когда по результатам проведенного в Крыму и Севастополе референдума, эти субъекты вошли в состав Российской Федерации, Европейский союз, так же как США и ряд других западных стран, проводит политику введения санкций против России. Данные санкции являются односторонними в том смысле, что они не одобрены Советом Безопасности ООН. Соответственно, их следует рассматривать в качестве недружественных по отношению к России мер, преследующих определенные политические цели, не одобренных международным сообществом в целом, не имеющих оснований в международном праве и базирующихся исключительно на нормах внутреннего законодательства вводящих их субъектов. Односторонние санкции такого рода ранее вводились и до сих пор применяются западными странами в отношении множества государств, проводящих политику, не устраивающую первых.

Декларируемыми причинами введения санкций против России служат непризнание Европейским союзом присоединения Крыма и Севастополя к России (именуемого в документах ЕС «незаконной аннексией») и лишенное внятной мотивировки обвинение России в нарушении территориальной целостности, суверенитета и независимости Украины. Декларируемыми целями санкций является изменение не устраивающей ЕС политики России на Украине. При этом критерии, которым должно соответствовать изменение российской политики для того, чтобы ЕС снял санкции, не сформулированы. То есть ЕС резервирует за собой право снять санкции в случае, если российская политика на Украине будет отвечать его представлениям о том, какой она должна быть, но не раскрывает эти представления, во всяком случае, в официальных документах.

Как по своему содержанию, так и по субъектному составу санкции не являются статичными: они постепенно расширяются. Сначала санкции носили индивидуальный характер, выступая в качестве мер негативного воздействия на конкретные (поименованные в списке) российские и украинские физические и юридические лица, причастные, по мнению ЕС, к не устраивающей Евросоюз политике России на Украине. Эти меры негативного воздействия включали визовые ограничения и замораживание расположенных на территории ЕС активов лиц, включенных в санкционный список. Первоначальный перечень лиц, подпадающих под индивидуальные санкции ЕС, был утвержден Регламентом Совета ЕС №269/2014 17 марта 2014 года*2, затем неоднократно расширялся, и по состоянию на сентябрь 2014 года насчитывает уже свыше 100 лиц (на 12 сентября 2014 года – 119 человек и 23 компании).

Обращает на себя внимание непрозрачность критериев внесения тех или иных лиц в санкционный список ЕС. Формально основным используемым ЕС критерием для включения лиц в санкционной список является «активная поддержка или осуществление действий, подрывающих или создающих угрозу для территориальной целостности, суверенитета и независимости Украины, для стабильности или безопасности на Украине». Оставляя за скобками аргумент о том, что само по себе наличие указанных действий является спорным, очевидно, что сформулированный ЕС критерий применяется в существенной степени произвольным и дискриминационным образом. Например, в санкционный список ЕС включены многие российские политические деятели по тому основанию, что они сделали публичные высказывания в пользу присоединения Крыма и Севастополя или проголосовали в Совете Федерации за мандат на ввод войск на Украину, что в интерепретации ЕС означает активную поддержку действий, подрывающих целостность, суверенитет и независимость Украины. Однако, в то же время коллеги включенных в список деятелей, сделавшие аналогичные заявления или проголосовавшие аналогичным образом, в список не включены. Кроме того, наряду с представителями органов власти в санкционный список с формулировкой «за активную поддержку действий, подрывающих целостность, суверенитет и независимость Украины» включены многочисленные лица (частные компании, бизнесмены и даже один журналист), которые лишены возможности напрямую влиять на принятие политических решений и, соответственно, не должны нести ответственность за них.

31 июля 2014 года Совет ЕС в дополнение к индивидуальным ввел секторальные санкции, направленные против трех отраслей промышленности России: военно-промышленной, банковской и нефтяной. Целью секторальных санкций было названо «увеличение цены действий России по подрыву территориальной целостности, суверенитета и независимости Украины» и «продвижение мирного урегулирования кризиса». Регламентом №833/2014*3 были введены, во-первых, эмбарго на поставку в Россию вооружения и товаров двойного назначения, во-вторых, запрет пяти российским банкам с государственным участием, - ВТБ, ВЭБ, Газпромбанку, Россельхозбанку, Сбербанку, - на доступ к рынку долгосрочных (свыше 90 дней) заимствований ЕС, в-третьих, эмбарго на поставку в Россию оборудования «для проектов глубоководной разведки и добычи нефти, разведки и добычи нефти в Арктике или проектов сланцевой нефти». За органами государств-членов ЕС, ответственными за применение секторальных санкций, было оставлено право разрешать исполнение соответствующих сделок, заключенных до 1 августа 2014 года. Но даже такие «исторические» сделки оказались под угрозой срыва или задержки, так как компетентные органы государств-членов ЕС не обязаны разрешать их исполнение, а сама процедура согласования и его временные рамки в Регламенте №833/2014 не определены.

Чтобы обезопасить экономических операторов ЕС от гражданско-правовой ответственности перед российскими контрагентами за неисполнение сделок, вызванное введенными секторальными санкциями, статья 11 Регламента №833/2014 установила запрет на удовлетворение соответствующих исков российских контрагентов. Эта же статья возложила бремя доказывания неприменимости санкций к конкретным сделкам на истцов, что вступает в противоречие с общим принципом права, согласно которому бремя доказывания того или иного обстоятельства должна нести сторона, ссылающаяся на него в обоснование своего интереса. В рассматриваемом случае такой стороной должен был бы быть ответчик, не исполнивший обязательство по поставке и желающий оправдать неисполнение действием санкций. Очевидно, что такого рода положения представляют жесткое административное вмешательство в гражданско-правовые отношения, правомерность которого вызывает большие вопросы.

Очередной виток «санкционной спирали» был раскручен Европейским союзом 8 сентября 2014 года, когда Совет ЕС заочным голосованием принял новый пакет секторальных и индивидуальных санкций, опубликованный и вступивший в силу 12 сентября 2014 года. Второй пакет секторальных санкций, по словам председателей Европейской комиссии и Европейского совета, призван «увеличить эффективность уже принятых мер» и «подкрепить принцип, что санкции ЕС направлены на изменение позиции России в отношении действий на Украине». Причиной принятия нового пакета санкций, как заявил председатель Европейского совета, стало осуждение «увеличивающегося потока боевиков и вооружения с территории Российской Федерации на Восточную Украину и агрессия российских вооруженных сил на украинскую территорию»*4. Данный пакет распространил ограничения на доступ к рынку финансирования ЕС на три ключевые российские нефтяные компании (Роснефть, Транснефть, Газпром нефть) и три оборонные компании (Оборонпром, ОАК, Уралвагонзавод), при этом срок допустимых заимствований снижен с 90 до 30 дней. Кроме того, введены новые ограничения в нефтяной сфере: компаниям ЕС запрещено предоставлять услуги по разведке и производству глубоководной, арктической и сланцевой нефти.

 

Реакция России на санкции ЕС

В отличие от индивидуальных, секторальные санкции ЕС напрямую затронули интересы ключевых отраслей российской экономики. Не удивительно, что именно секторальные санкции ЕС вызвали жесткую ответную реакцию со стороны России.

6 августа 2014 года, менее чем через неделю после принятия Регламента № 833/2014, Президент России подписал Указ «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации». Указ стал основой для введения Правительством России эмбарго на импорт ряда продовольственных товаров из стран, применяющих «экономические санкции в отношении российских юридических и (или) физических лиц». Эта контрмера больно ударила по интересам европейских производителей и экспортеров сельскохозяйственной продукции.

Но не менее болезненный удар по интересам европейского бизнеса нанесли сами секторальные санкции ЕС, лишившие европейских производителей нефтяного оборудования, вооружения, товаров двойного назначения и европейские банки возможности заключать многомиллиардные контракты с платежеспособными российскими партнерами. Это дает веские основания сомневаться в эффективности санкций ЕС с точки зрения обеспечения европейских интересов.

Второй пакет секторальных санкций ЕС также спровоцировал жесткую ответную реакцию российской стороны. МИД России выразил обоснованное недоумение в связи с тем, что ЕС принял новый санкционный пакет спустя считанные дни после того, как при участии России 5 сентября 2014 года был подписан меморандум о прекращении огня на Юго-востоке Украины, поддержанный, в том числе, Организацией по безопасности и сотрудничестве в Европе*5. В свою очередь, Председатель Правительства России заявил о готовности принять ассимитричные контрмеры в случае вступления в силу нового пакета санкций ЕС, включая возможный запрет на транзитные полеты над территорией России самолетов авиакомпаний из стран, применяющих санкции в отношении России*6. Очевидно, что такого рода контрмеры принесут значительный ущерб экономическим операторам ЕС.

В условиях продолжающейся «войны санкций» большое значение приобретает юридическая оценка возможностей и перспектив оспаривания данных мер как со стороны государства, так и со стороны частных лиц, интересы которых негативно затронутых санкциями.

 

Несоответствие санкций правилам ВТО

ЕС и Россия являются членами ВТО и обязаны исполнять соглашения данной международной организации, в частности, нормы Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). Количественные ограничения экспорта и импорта товаров прямо запрещены статьей XI ГАТТ. Следовательно, секторальные санкции, вводящие такого рода ограничения, могут быть оспорены в Органе по разрешению споров ВТО («ОРС»), о чем неоднократно заявляли официальные представители России*7.

Следует, однако, учитывать, что специфика норм ВТО состоит в том, что они не снабжены эффективным механизм принудительного исполнения, не устанавливают безусловную обязанность нарушителя по устранению допущенного нарушения и по компенсации причиненных им убытков. Даже если по результатам рассмотрения спора ОРС примет решение о том, что секторальные санкции несовместимы с правилами ВТО, и должны быть устранены, адресат данного решения (ЕС) будет иметь следующий выбор: либо отменить санкции в разумный срок, то есть устранить нарушение, либо договориться с потерпевшим членом ВТО (Россией) о взаимоприемлемой компенсации. Если же ЕС не сделает ни того, ни другого (что с точки зрения права ВТО также допустимо), ОРС вправе будет одобрить применение Россией в отношении ЕС контрмер в форме приостановки торговых уступок, эквивалентной по своему экономическому эффекту допущенному нарушению. Контрмеры применяются на период до устранения нарушения или до достижения договоренности о взаимоприемлемой компенсации. Иными словами, при неуступчивости ЕС максимум чего добьется Россия в рамках ВТО, это введения против ЕС контрмер, призванных нивелировать негативный экономический эффект от секторальных санкций. Учитывая, что Россия уже ввела соответствующие контрмеры против ЕС (эмбарго ни импорт ряда продовольственных товаров), в практическом смысле включение механизма ВТО вряд ли принесет дополнительный эффект, хотя, в случае позитивного для России решения ОРС, даст политические очки, и позволит в рамках правового режима ВТО «легализовать» введенные контрмеры, а также, возможно, получить «зеленый свет» на применение иных контрмер.

При оценке перспектив возможного спора в ОРС следует также принимать во внимание статью XXI ГАТТ, которая позволяет оправдывать торговые ограничения соображениями безопасности. Согласно данной статье, никакое положение ГАТТ не должно быть истолковано, как запрещающее договаривающейся стороне принимать «любое действие, которое она считает необходимым для защиты существенных интересов своей безопасности» в ряде случаев, в том числе, «во время войны или других чрезвычайных ситуаций в международных отношениях». Хотя практика применения данного исключения отсутствует, оно является потенциально применимым к рассматриваемой ситуации. При этом использование статьи XXI ГАТТ для оправдания ограничительной торговой практики может оказаться весьма чувствительным для ссылающейся на нее стороны, так как, по сути, эта сторона отдаст на решение ОРС вопрос об определении того, что является ее «существенными интересами безопасности». Так, если ЕС захочет оправдать статьей XXI ГАТТ эмбарго на экспорт ряда товаров в Россию, введенное в связи с событиями на Украине, он должен будет обосновать, во-первых, связь между существенными интересами безопасности ЕС и событиями на Украине, во-вторых, необходимость введенных ограничений для обеспечения данных интересов. Как представляется, в обоих случаях доказывание будет весьма непростым.

Средняя продолжительность процесса рассмотрения спора в ОРС составляет один год (с апелляцией – полтора года).

 

Оспаривание санкций в Суде ЕС

Нормативно-правовые акты ЕС, которыми введены в действие санкции (решения и регламенты Совета ЕС) могут при определенных условиях быть оспорены в Суде ЕС. Согласно статье 263 Договора о функционировании ЕС («ДФЕС») существуют четыре основания для оспаривания нормативно-правового акта ЕС: отсутствие компетенции у принявшего акт органа, нарушение существенных процедурных требований, нарушение учредительных договоров ЕС или правил их применения и злоупотребление полномочиями. Срок для оспаривания составляет два месяца с даты опубликования акта (правила процедуры Суда ЕС позволяют продлить данный срок на 24 дня).

Потенциальными основаниями для оспаривания актов, вводящих индивидуальные и секторальные санкции, являются нарушение существенных процедурных требований (отсутствие прозрачной мотивировки) и основополагающих норм европейского права (требований недискриминации, пропорциональности, защиты правомерных ожиданий, свободы осуществления предпринимательской деятельности, неприкосновенности права частной собственности).

Практика Суда ЕС показывает, что перспективы успешного оспаривания индивидуальных санкций выше, чем секторальных. Это вызвано причинами юрисдикционного и процессуального характера.

Во-первых, в силу статьи 275 Договора о функционировании ЕС («ДФЕС») Суд ЕС имеет ограниченную юрисдикцию по внешнеполитическим решениям институтов ЕС и, в виде исключения, может рассматривать вопрос об их действительности лишь тогда, когда ими вводятся «ограничительные меры против физических и юридических лиц». Судебная практика исходит из того, что ключевым условием для возможности оспаривания внешнеполитических мер является их индивидуальный характер*8. Суд ЕС крайне осторожно относится в целом к пересмотру внешнеполитических мер и вмешивается лишь в случае явных нарушений индивидуальных прав отдельных лиц.

Во-вторых, при оспаривании нормативно-правовых актов ЕС, вводящих санкции, физические и юридические лица в соответствии со статьей 263 ДФЕС обязаны доказать, что эти акты затрагивают их «напрямую и индивидуально» (так называемый «тест Плаумана»). Лицо считается «напрямую» затронутым соответствующей мерой (первый элемент теста), если она прямо влияет на его правовое положение и применяется автоматически, без необходимости принятия промежуточных актов*9. В свою очередь, «индивидуально» затронутым (второй элемент теста) считается лицо, которого соответствующая мера затрагивает «по причине определенных характеристик, особенных для этого лица, или по причине фактической ситуации, которая отличает его от всех других лиц и выделяет его индивидуально таким же образом, как адресата решения»*10.

Очевидно, что лицу, подпавшему под действие индивидуальных санкций, проще доказать выполнение обоих элементов теста Плаумана, чем лицу, пострадавшему от секторальных санкций. Однако, даже секторальные санкции могут быть эффективно оспорены, когда они приняты в форме «регулятивного акта, не влекущего имплементационных мер», так как для оспаривания такого акта заинтересованному лицу достаточно доказать наличие лишь первого элемента теста Плаумана (что сделать гораздо проще, чем обосновать существование второго элемента). Представляется, что регламенты ЕС, которыми введены индивидуальные и секторальные санкции, имеют указанную форму, так как наделены прямым действием и не нуждаются в имплементации.

Накопленная судебная практика (в том числе по оспариванию антииранских санкций ЕС) показывает, что физические и юридические лица, в отношении которых ЕС вводил индивидуальные санкции, могут успешно добиваться исключения из санкционных списков. При этом стандарт, которым руководствуется Суд ЕС при рассмотрении соответствующих дел, с течением времени становится все более благоприятным для истцов, оспаривающих санкции. В ранних делах Суд в качестве оснований для оспаривания принимал лишь определенные процедурные нарушения фундаментальных прав (прежде всего, права на справедливое рассмотрение дела, включающего право быть выслушанным и иметь доступ к материалам дела). В более поздних делах он удовлетворял иски также на основании нарушения субстантивных прав заинтересованных лиц и придавал большее значение установлению доказательства связи лиц, включенных в санкционные списки, с политикой государства, в отношении которого введены санкции, при этом возлагал бремя доказывания такой связи на Совет ЕС. При отсутствии или неубедительности представленных доказательств Суд ЕС отменял соответствующие ограничительные меры*11.

Средняя продолжительность процесса оспаривания нормативно-правового акта в Суде ЕС составляет 2 года. Согласно статье 278 ДФЕС, по общему правилу, рассмотрение дела не имеет отлагательного эффекта, хотя Суд ЕС в исключительных случаях вправе принять решение о неприменении акта до вынесения окончательного решения.

Существуют также иные механизмы защиты прав лиц, негативно затронутых санкциями. Те частные лица, которые по причинам юрисдикционного или процессуального порядка лишены возможности прямого оспаривания санкционных актов в Суде ЕС, имеют право на их косвенное оспаривание в рамках так называемой преюдициальной процедуры. Эта процедура предполагает, что частное лицо подает иск в суд государства-члена ЕС с требованием об отмене национальной меры, принятой во исполнение санкционного акта ЕС, а суд государства-члена обращается в Суд ЕС с запросом о проверке действительности соответствующего санкционного акта ЕС, послужившего основой для принятия опариваемой национальной меры. Одним из преимуществ преюдициальной процедуры является то, что на нее не распространяется двухмесячный срок исковой давности, применяемый для прямого обжалования нормативно-правовых актов ЕС.

Кроме того, включенные в санкционный список лица имеют право, представив доказательства непричастности к вменяемым им действиям, обратиться в Совет ЕС с требованием об исключении их из списка, - такая процедура предусмотрена санкционными актами ЕС.

Подводя итог, следует сделать вывод о том, что санкции ЕС оказались непригодными для достижения поставленных им политических целей (о чем говорит непрекращающееся раскручивание «санкционной спирали»), спровоцировали «эффект домино» (контрмеры со стороны России), чем ударили по экономическим интересам европейского бизнеса и при этом оказались уязвимыми с позиций как европейского, так и международного права.

Иван ГУДКОВ, к.ю.н.,
доцент кафедры правового регулирования ТЭК
МИЭП МГИМО (У) МИД России

*1 Настоящая статья отражает личную точку зрения автора и не является официальной позицией какого-либо учреждения или организации.

*2 Council Regulation (EU) No 269/2014 of 17 March 2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine // OJ L 78/6.

*3 Council Regulation (EU) No. 833/2014 of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia's actions destabilising the situation in Ukraine // OJ L 229/1.

*4Statement by the President of the European Council H.V. Rompuy on further restrictive measures against Russia // http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/144839.pdf 08.09.2014

*5 http://www.mid.ru/bdomp/brp_4.nsf/8a15b43ae2d7c96443256999005bcbb8/49da29f4652e547b44257d50005c091f!OpenDocument

*6 Медведев анонсировал ассимитричный ответ на санкции ЕС // http://top.rbc.ru/politics/08/09/2014/947496.shtml 08.09.2014

*7 В Кремле подтвердили готовность обжаловать санкции Запада в ВТО // http://top.rbc.ru/politics/08/09/2014/947496.shtml 11.08.2014

*8 Case T-68/12 Hemmati v. Council, 4 June 2014

*9 Case C-389/96 Dreyfus v Commission [1998] ECR I-2309, para 43.

*10 Case 25/62 Plaumann v Commission [1963] ECR 95, para 107.

*11 M.Basset and P.Basset Substantive Review in the Court of Justice of the European Union. AA Law Forum. 2014. No.5

№9(91), 2014