Императивы построения новой системы безопасности в евроатлантическом регионе

Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда – проект №09-03-00513а
«Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза,
создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».

ЕС и его государства-члены опрометчиво принимают на веру доклады своих мозговых центров, будто бы дела можно вести как прежде. Будто бы на созданные ими структуры безопасности вполне можно положиться, поскольку они самодостаточны. Будто бы все остальные, включая Российскую Федерацию, вполне готовы удовлетвориться сложившимся статус-кво или даже добиваются его сохранения.

Это неверное прочтение уроков нашей общей недавней истории. Их в избытке преподал первый глобальный экономический и финансовый кризис. Многому должна была научить целая серия разворачивающихся на наших глазах вооруженных конфликтов, находящихся на той или иной стадии эскалации. Не менее важные уроки следовало бы извлечь из повсеместного нарастания потенциальных угроз и новых вызовов безопасности.

Власть и влияние, экономическая, финансовая, военная и военно-политическая мощь в мире становятся все более дисперсными. Действие факторов, подрывающих международную стабильность, приобретает все более разнонаправленный характер. В этих условиях индивидуальными, разрозненными мерами, на которые Организация Североатлантического Договора, ЕС и их государства-члены до сих пор делают ставку, с негативными тенденциями не совладать.

Ситуация диктует потребность в объединении сил и средств всех стран, созданных ими организаций и союзов, которые к этому готовы, для обеспечения подлинной неделимой безопасности. Она требует отказа от предрассудков и предубеждений прошлого, до сих пор отравляющих международные отношения, в том числе отношения между Россией и НАТО, Россией и ЕС и его государствами-членами. Она выдвигает на авансцену публичной политики главный приоритет – совместное инклюзивное управление международными процессами, международным сотрудничеством и, прежде всего, скоординированным противодействием общим и глобальным угрозам.

Проклятое наследие холодной воны

Берлинская стена рухнула в 1989 году. По континенту прокатилась освежающая волна бархатных революций. На месте Советского Союза возникла большая группа молодых государств, жаждущих обновления, внешняя и внутренняя политика которых только формировалась. Все участники тех событий, все политические силы, народные массы свято верили в то, что наступают времена перемен. Жизнь станет лучше. Семья европейских народов воссоединится. Разделительные линии прошлого исчезнут. На смену вражде и противостоянию придут союзнические отношения. Ведь взаимоисключающая идеология больше не ставит страны и политические элиты по разные стороны баррикад. Она тоже стала достоянием истории.

С тех пор прошло два десятилетия. Но даже программа-минимум до сих пор не выполнена. Установки и стереотипы холодной войны оказались чрезвычайно живучи. Они подавляют все смелые нетривиальные начинания. Рефлексы холодной войны сохранились. Рецидивы холодной войны по-прежнему случаются. Призраки холодной войны так и не исчезли ни из нашего сознания, ни из политического дискурса, ни из механизмов принятия политических решений. Почитайте прессу за август – сентябрь 2008 года, освещавшую пятидневную войну в Закавказье, и вы в этом убедитесь.

Более того, сохранились старые и выросли новые политические силы, заинтересованные в консервации стереотипов холодной войны. Они искусно поддерживают образ внешнего врага в сознании политического класса Европы, пестуют его и выкармливают. Он нужен им для получения военных заказов, консолидации националистически настроенного электората, борьбы с политическими оппонентами, удержания власти в своих руках, поддержания иллюзии у Соединенных Штатов Америки, НАТО, ЕС, будто бы они важны, влиятельны, на них можно положиться. Инструментарий холодной войны остается востребованным как на уровне идеологии, так и практической политики.

ЕС и НАТО с умилением заявляют о том, что расколу континента пришел конец. Они вдохновенно рапортуют: мы выполнили историческую миссию – нам удалось его воссоединить. Это откровенное передергивание фактов. Это или фигура умолчания, или самообман.

На самом деле они передвинули на восток и линию раскола, и разделительные линии, вобрав в себя бывшие страны социалистического лагеря и часть стран, возникших на постсоветском пространстве. Приуменьшать эти достижения никто не собирается – странам Центральной и Восточной Европы нужна была политическая определенность и поддержка сделанного ими выбора. Речь о другом.

Исторической задачи объединения всего континента экспансия НАТО и ЕС не решила. И не могла решить. Противником и угрозой Западу был СССР. Без участия России как государства-продолжателя Советского Союза никакого воссоединения континента быть не может.

Конфигурация разделенной Европы времен холодной войны, несмотря на расширение НАТО и ЕС или, что вернее, именно в силу него, осталась нетронутой. Как нетронутым в результате этого осталось тяжелое, несправедливое, невыносимое наследие холодной войны. Оно катастрофически замедляет экономическое развитие стран региона. Препятствует формированию общего экономического пространства. Множит упущенные возможности. Из-за него политическая стабильность на континенте на порядок ниже, чем хотелось бы, и нежели могла бы быть при другом стечении обстоятельств.

Институциональная ущербность, или отсутствие системы безопасности в евро-атлантическом регионе

Структура безопасности на континенте достоверно отражает эту ситуацию. НАТО создавалась для противостояния СССР, для его сдерживания, для обороны от возможного нападения с его стороны. Никакой другой столь же важной функциональной нагрузки этот военно-политический союз никогда не нес. Единственно вместо обороны, потребность в которой фактически отпала, он в последнее время взялся за проведение силовых акций за пределами зоны своей уставной ответственности.

Повивальной бабкой ЕС не в меньшей степени, чем Жан Монне и Робер Шуман, в действительности был Сталин. Об этом не принято говорить. Об этом предпочитают умалчивать. Но ЕС создавался в годы холодной войны, и она наложила неизгладимый отпечаток на идеологию его деятельности и практическую политику.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) также возникла как продукт холодной войны. Только предназначение Хельсинского процесса состояло совсем в другом. Он был запущен для снятия напряженности в отношениях между двумя блоками. Один из наиболее значимых его продуктов – Договор об ограничении вооруженных сил и вооружений в Европе (ДОВСЕ), первоначальный, не пересмотренный, построен на межблоковой основе и проникнут межблоковой идеологией.

В новых условиях ОБСЕ так и не нашла себя. Зонтичной структурой по отношению к НАТО и ЕС, на чем настаивала Россия, она так и не стала. Новой миссии не обрела. Хуже того, как считает Москва, НАТО и ЕС превратили ее в ширму, в политическое прикрытие для осуществления своей односторонней, узко эгоистичной политики на Балканах и постсоветском пространстве. Кризисное состояние, в котором оказалась ОБСЕ, продемонстрировал тупик, в который зашло обсуждение российских предложений о реформе Организации, принятии Устава и регламентации ее функционирования. Подтверждением глубины кризиса стал развал режима ДОВСЕ.

Еще один важный геостратегический игрок в сфере безопасности на континенте – Организация Договора о Коллективной Безопасности (ОДКБ). Оплотом ОДКБ и главной движущей силой является Россия. Но из-за обструкционистской позиции, которой упорно придерживаются НАТО и ЕС, она никак с ними не взаимодействует. Все предложения на этот счет отвергаются. Предлогом служит, в том числе, утверждение о том, что ОДКБ до сих пор не вышла из зародышевого состояния. Оно справедливо лишь отчасти, хотя несомненно, что ОДКБ только набирает авторитет и влияние.

В перспективе растущий вклад в поддержание безопасности в Евразии будет вносить Шанхайская Организация Сотрудничества (ШОС). Уже сейчас она деятельна и инициативна. Обеспечение безопасности относится к разряду поставленных перед ней задач. Роль, которую ШОС намерена играть, определяется тем, что она является крупнейшей в мире региональной организацией. Но с евроатлантическими структурами ШОС пока никак не стыкуется. Что тоже довольно странно. Как в том, что касается здравого смысла, так и под углом зрения объективных потребностей логики в этом нет никакой. А вот логика политической конкуренции просматривается достаточно отчетливо.

Таким образом, в области безопасности в евроатлантическом регионе, вроде бы, действует множество международных структур, организаций и объединений, но никто из них общей безопасностью региона не занимается. Они ее не обеспечивают и не гарантируют. Пространство безопасности остается фрагментарным, разделенным, разрозненным. Коллективной безопасности, как показывает пример Югославии, а потом Сербии, на практике нет. Точно также как нет ни неделимой, ни равной безопасности для всех, которые напыщенно провозглашаются документами ОБСЕ и совместными заявлениями и декларациями стран НАТО и России.

Более того, пространство безопасности структурировано так, что в автоматическом режиме генерируются противоречия, недопонимания, подозрительность. Они, в свою очередь, порождают взаимное недоверие и дестабилизируют ситуацию в евроатлантическом регионе. Мостом между Россией и НАТО, Россией и ЕС, вроде бы, призваны служить такие структуры партнерства и сотрудничества, как Совет Россия-НАТО (СРН) и политические и отраслевые диалоги Россия-ЕС на высшем, министерском уровне и уровне старших должностных лиц, включая Постоянные советы партнерства, собирающиеся в разных форматах. Но не будем себя обманывать: фактически они лишь легализуют разделенную Европу и узаконивают отсутствие общего пространства безопасности, хотя нужно, чтобы было наоборот.

Все эти структуры исходят из того, что, с одной стороны, есть страны НАТО и ЕС, а с другой – Россия, что между странами НАТО и ЕС и Россией имеется непреодолимый барьер, который надо бы преодолеть. Но наличие такого барьера и противостояния они закрепляют, а преодолеть их не могут, не в состоянии. Они так устроены, что не могут. У них нет для этого ни полномочий, ни инструментария, да почти ничего.

Они не вправе принимать обязывающие решения. Такой компетенцией никто их не наделял. В Брюсселе об этом и слышать не хотят. Никаких иных механизмов принятия обязывающих решений, пускай даже самых тривиальных, самых захудалых, примитивных и паллиативных, создано не было.

Обязательные механизмы и процедуры разрешения споров в них также не вмонтированы. Они не предусмотрены. Их не существует. А даже те необязательные, которые имеются, очень легко превращаются в свою противоположность. Это наглядно продемонстрировал кризис в отношениях между Россией и НАТО, Россией и ЕС в связи с военным нападением Грузии на Южную Осетию и российских миротворцев, ответными действиями России и неадекватной реакцией НАТО и ЕС.

В политических документах утверждалось, что СРН как раз должен предотвращать подобное и помогать в таких ситуациях. Однако он был заблокирован. Это абсурд. В это просто трудно поверить. Но в жизни так оно и было.

Потерпели фиаско и механизмы управления взаимодействием, предусмотренные Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС и его государствами-членами. Посреднические функции взял на себя президент Франции, фактически лишь прикрываясь временным статусом председателя ЕС. Для данного конкретного случая Россия и ЕС в пожарном порядке придумали подходящее одноразовое решение. На этот раз оно сработало. Но строить долгосрочное сотрудничество на одноразовых решениях невозможно по определению.

Зато страны ЕС и НАТО филигранно отточили методики политизации двусторонних споров с Москвой и придания им общеевропейского звучания. Точно также ими на вооружение были взяты методики эскалации конфликтных отношений. Примеров несчетное множество. Простейший – переброска истребителей НАТО в страны Балтии по их настоянию для барражирования воздушного пространства вдоль границы с Россией. Никакой надобности в ней не было. В России же она вызвала бурю возмущения и негодования. Несколько более сложный – торпедирование почти на два года переговоров между Брюсселем и Москвой о заключении нового базового соглашения, в котором так нуждаются обе стороны, из-за элементарного торгового спора между одной из стран-членов и Россией.

Повестка дня в области безопасности всех этих структур ограничивается под углом зрения стратегических целей обеспечения неделимой безопасности и действительного углубления партнерских отношений сугубо второстепенными периферийными вопросами. Коренные, имеющие ключевое значение и касающиеся внутреннего военного планирования и строительства, из нее исключены. Главное, что волнует страны ЕС и НАТО, – это то, чтобы Россия не могла получить, а тем более использовать право вето по вопросам безопасности. Но без механизмов предотвращения принятия неверных, опрометчивых и однобоких решений, без многосторонней превентивной дипломатии никакой общей безопасности быть не может.

Ее и нет. Пара совместных операций типа поддержки боевыми вертолетами и их экипажами действий ЕС в тропической Африке или координации в борьбе с сомалийскими пиратами погоды не делают. Как и начатая Москвой и Брюсселем работа над соглашением о сотрудничестве в области кризисного регулирования.

С больной головы на здоровую

В условиях вакуума безопасности, обмана с равной и неделимой безопасностью, отсутствия общих структур безопасности многие государственные деятели, политики, военные и эксперты стран НАТО и ЕС, тем не менее, откровенно передергивают. Они утверждают, что Россия, мол, добивается сохранения статус-кво, имея в виду резко негативную позицию Кремля в связи с планами втягивания в НАТО Украины и Грузии. Как мы видим, сохранять нечего.

О неудовлетворенности России нынешней ситуацией в свою бытность президентом страны В.В.Путин громко заявил, после неудачных попыток донести свои озабоченности до лидеров стран НАТО и ЕС, в своей известной Мюнхенской речи. Она вызвала на Западе чуть ли не всеобщее негодование. На нее навесили все традиционные ярлыки из лексикона холодной войны. Но только за то, что российский политик назвал черное черным, а не белым, как диктуют негласные правила политической корректности.

И инициатива действующего президента страны Д.А.Медведева, предложившего заключить Договор о европейской безопасности (ДЕБ), направлена вовсе не на сохранение неприемлемого для России статус-кво. Ее цель состоит в том, чтобы запустить формирование в евроатлантическом регионе, пусть и с опозданием на 20 лет, основ коллективной и общей безопасности.

Второе столь же претенциозное утверждение звучит примерно так. Инициатива Д.А.Медведева объясняется тем, что Россия не довольна своим местом в системе евроатлантической безопасности, тем, что для нее в ней не нашлось места, что ей не удалось в нее интегрироваться. Конечно, Россия недовольна. Конечно, ее не устраивает нынешнее положение дел. Конечно, она никогда не смирится с попытками выдавать тяжкое наследие холодной войны за идеальное мироустройство евроатлантического региона. Но занять достойное место в том, чего нет, интегрироваться в него абсолютно невозможно. Поэтому-то Москва четко и недвусмысленно ставит вопрос о создании евроатлантической системы безопасности. Естественно, со своим участием. И достаточно весомым. Разница очевидна.

Но все это лишь один аспект проблемы. Есть и второй. Он состоит в том, что нынешняя конфигурация безопасности в евроатлантическом регионе не устраивает Москву и в силу ее низкой эффективности. Она не препятствует тому, чтобы пренебрегали идеалами мира и стабильности. Она попустительствует беззаконию. Она не решает ни одну из узловых задач по снижению остроты угроз и вызовов, с которыми сталкиваются все.

На протяжении последних двух десятилетий главенствующие позиции в мире занимали США, НАТО, ЕС. Вот в чем смысл нынешней конфигурации безопасности в евроатлантическом регионе. Они стали фактическими гарантами международного мира и стабильности. Россия была погружена в себя. Китай набирался сил. Движение неприсоединения утратило значение. Результаты их правления катастрофические.

Ядерное оружие неумолимо расползается по планете. Триумвират ничего не сделал для того, чтобы на корню купировать этот процесс. В ядерный клуб явочным порядком ворвались Индия и Пакистан, сделав весь мир заложником их вражды. Временно введенные против них половинчатые санкции были заведомо бессмысленными и несостоятельными. Ядерное оружие есть сейчас у Израиля и Северной Кореи. К обладанию ядерным оружием явно или скрытно рвутся другие. Еще чуть-чуть, и мир превратится в пороховую бочку. С рациональными представлениями о мировой политике и международной безопасности можно будет расстаться. И никакая противоракетная оборона не спасет. Ведь ядерные боезаряды можно взорвать где угодно. Не говоря уже об ужасах шантажа, который всех нас ждет, когда ядерные боезаряды не как в голливудских фильмах, а по-настоящему окажутся в руках террористических сетей.

Как и раньше, ближневосточный конфликт волнами распространяет напряженность по всему миру. Он постоянно подпитывает вполне реальное противостояние цивилизаций. Он препятствует достижению прогресса на самых разных переговорах. Мешает многим международным организациям нормально функционировать. Отрывает от решения других не менее насущных проблем. Триумвират почти ничего не сделал для его урегулирования. Его вклад минимален. В любой момент ближневосточный конфликт может перейти в горячую фазу, как это уже не раз бывало в прошлом.

Количество войн, число пылающих и тлеющих международных и внутренних вооруженных конфликтов в самых разных уголках планеты, собирающих обильный урожай человеческих жизней, продолжает расти. Целый ряд из них спровоцирован или развязан самим триумвиратом. Он несет за них прямую ответственность. Человечество нисколько не продвинулось в устранении эндогенных причин вызревания таких конфликтов. Не стало меньше и падающих государств. Несмотря на все миллиарды, предназначавшиеся для помощи развитию и решения локальных и региональных проблем.

США и НАТО возглавили антитеррористическую коалицию. ЕС и его государства-члены играют в ней самую действенную роль. Но они терпят поражение в борьбе с международным терроризмом. Прежде всего, в Афганистане. Но отнюдь не только там. Терроризм пускает глубокие корни во всех проблемных странах и регионах. Примерно по такому же пораженческому сценарию идет война с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и т.д., делающих внутреннюю и внешнюю безопасность всех стран евроатлантического региона эфемерной. Россия это ощущает особенно болезненно.

Перечень претензий, даже если не переходить в сферу финансовой, экономической, энергетической безопасности, к сожалению, можно было бы продолжить. Но и так вывод очевиден. Оспаривать его было бы глупо. Нынешняя конфигурация безопасности в евроатлантическом регионе не отвечает потребностям. Ее нужно спешно менять. Такой послужной список никого не может устроить. Ее следует переформатировать и модернизировать. Это отвечает интересам всех. Интересам стран НАТО и ЕС и интересам России.

Программа позитивных преобразований

Безопасность – крайне инерционная сфера. Для того чтобы в ней что-то изменить, должны вызреть необходимые предпосылки. Как объективные, так и субъективные.

Объективные налицо. Они состоят в совпадении интересов России и НАТО, России и ЕС и их государств-членов по широкому кругу вопросов. В синергетическом эффекте, который может дать объединение их ресурсов, возможностей и усилий. В том, что деструктивная конкуренция – это путь в никуда. Предаваясь ей, они лишь наносят ущерб самим себе и подрывают свои позиции. Только если они объединятся, им удастся предотвратить дальнейшую деградацию сферы безопасности, развернуть ситуацию, справиться с глобальными угрозами и вызовами, обеспечить безопасность для всех.

Субъективные все эти годы отсутствовали. Инициатива Д.А.Медведева по ДЕБу уже многое сделала для их появления. Первоначально она была встречена в штыки. Почему – разъяснено выше. Но чем настойчивее ее продвигали политики, дипломаты и экспертное сообщество России, чем больше возникало треков для обсуждения, чем глубже над ней задумывались, тем очевиднее становилось: в ней что-то есть. Она возникла не на пустом месте. Она отвечает реальным потребностям. Это не обман.

Поэтому очевидно, что надо продолжать усилия по разъяснению инициативы Д.А.Медведева на политическом и профессиональном уровне. Необходимо множить переговорные площадки. Втягивать в обсуждение все больше и больше знающих людей. Работать над конкретными предложениями и проектами документов. Тогда осознание потребности в перестройке структур безопасности в евроатлантическом регионе широко укоренится. Субъективные предпосылки для реальных практических шагов и стратегических решений тоже вызреют.

Но для этого нужен еще один обязательный ингредиент – поддержка со стороны средств массовой информации, некоммерческих организаций (НКО) и гражданского общества заинтересованных стран. Их необходимо сделать союзниками. И не только для того, чтобы нейтрализовать весь тот негатив, который постоянно вбрасывается в общественное сознание. Ведь ни для кого не секрет, что в России СМИ занимаются демонизацией НАТО и предсказаниями скорого распада и заката ЕС, а в странах НАТО и ЕС – очернительством внутренней и внешней политики Кремля. НКО же зациклились на выдвижении предварительных условий конструктивного сотрудничества. А для того, чтобы они взглянули на международную ситуацию, на ситуацию в сфере безопасности не со своего шестка, а с высоты птичьего полета и трезво оценили происходящее. Взглянув же, ужаснувшись и поняв, они станут социальной опорой модернизации международных связей и сферы безопасности в евроатлантическом регионе. Они превратятся в интеллектуальный резервуар идей и соображений, который можно будет использовать в дальнейшем в практической работе.

Инициатива Д.А.Медведева рассчитана, в том числе, и на это. Москва никогда не собиралась и не собирается никому навязывать готовые решения. Да их, честно признаться, так сходу и не придумать. Она сказала: проблема есть, ею надо заниматься, давайте это делать вместе. Она пригласила всех к открытому, откровенному, заинтересованному разговору. Они предложила работать над структурами и гарантиями безопасности сообща. Потому что только сообща можно сформировать общие подходы. Только так можно сформировать политическую культуру партнерства, взаимопонимания и доверия. Только двинувшись вперед, удастся выйти на перспективные, стратегические, взаимоприемлемые решения.

Российская инициатива во многом рассчитана на саморазвитие. Силы саморазвитию дает то, что сформулированные в ней целевые установки отвечают реальным потребностям всего региона. Похоже, избранная тактика начинает приносить плоды. Идут интенсивные консультации в двустороннем формате. Запущен процесс Корфу в рамках ОБСЕ. Внесены конкретные предложения на политическом уровне. Много интересных свежих идей выдвинуто на форумах экспертного сообщества. Они касаются разоруженческой повестки, мер доверия, новых процедур и механизмов, институционального строительства.

Проект ДЕБа, официально переданный российской стороной НАТО, ЕС, ОБСЕ и их государствам-членам, не отменяет и не подменяет все эти усилия. Он встраивается в них. Он посвящен лишь одной теме. Но, как считают в Москве, эта тема является ключевой. Проект направлен на придание взаимным обязательствам по обеспечению неделимой безопасности в евроатлантическом регионе договорно-правового характера и формирование таких международных процедур превенции и деэскалации конфликтов, которые ее могли бы обеспечить. В сочетании со многими другими, касающимися всех важнейших аспектов углубления взаимного доверия и сотрудничества и совместной борьбы с общими и глобальными угрозами, он мог бы заложить принципиально новые основы безопасности в евроатлантическом регионе.

Внимания и серьезного, вдумчивого анализа заслуживают не только это, но и многие другие идеи и предложения, вынесенные на суд общественности. Часть из них направлена на детализацию общих принципов международного права и ключевых понятий кооперативной инклюзивной неделимой безопасности. Другие посвящены формированию совместных структур оценки потенциальных угроз, слежения за ними, подготовки рекомендаций о превентивных мерах. В третьих разбираются пути и методы построения новой зонтичной структуры, которая могла бы обеспечить координацию усилий международных организаций, действующих в области безопасности. Имеются идеи и предложения в целом ряде смежных областей.

Притягательность и перспективность российской инициативы состоит в том, что все усилия, все переговоры, все обсуждения она нацеливает на получение кумулятивного эффекта и решение главной задачи – чтобы все страны, все народы в евроатлантическом регионе чувствовали себя в большей безопасности, и чтобы у них были для этого реальные основания.

© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

 

*1 Журнальная версия на русском языке выступления на конференции “The Frontiers of Europe: A Transatlantic Problem?”, Rome, Italian Ministry of Foreign Affairs, 5–7 July, 2010.