Перспективы эволюции права и политики ЕС в посткризисный период

Уважаемые коллеги, друзья! Хотелось бы еще раз сказать, насколько приятно выступать в столь квалифицированной и доброжелательно настроенной аудитории! Большое спасибо за приглашение!

Мировой экономический кризис больно ударил по всем странам Европейского Союза. Однако на функционировании интеграционного объединения он сказался, похоже, самым незначительным образом. Разве что повестка дня изменилась, да шкала приоритетов приобрела совсем другую конфигурацию. Но ни видение европейского строительства, ни подход к постановке, обсуждению и решению проблем, ни то, что делается на внутренней кухне ЕС.

Определяющее влияние на эволюцию ЕС в ближайшей и среднесрочной перспективе, а, значит, и с учётом уроков мирового экономического кризиса, будут оказывать несколько взаимно подкрепляющих друг друга процессов. Прежде всего, продолжится взаимное привыкание стран Старой и Новой Европы. Союзу в составе 27, а затем 28 или даже 30-32 государств-членов ещё только предстоит договориться о том, как будут выглядеть модифицированные правила игры, по которым он будет играть, в каких случаях механизмы солидарности должны включаться, а в каких это противопоказано, до какой степени частные интересы могут довлеть над общими. Пока единая политическая и правовая культура на базе традиций, выпестованных старожилами ЕС, ещё не сложилась. На взаимную притирку потребуется время.

Ускорится пересмотр удельного веса различных политик, осуществляемых и финансируемых Европейским Союзом. Государства-члены приступили к нему задолго до начала мирового экономического кризиса. Но он шёл несколько замедленно. Слабость национальных экономик перед лицом глобальных вызовов показала, что тянуть больше нельзя. Необходимо менять акценты, включать новые правовые регуляторы и переориентировать финансовые потоки в целях создания гораздо более конкурентоспособного регионального хозяйственного комплекса, построенного на знаниях. Как это будет происходить, покажут новые пропорции бюджета ЕС. Они уже серьёзно отличаются от тех, что были раньше. Но будут меняться ещё в больше степени.

Усилится стремление ЕС играть гораздо более влиятельную роль на международной арене, инициативную, самостоятельную, а порой даже доминирующую. Союз будет шаг за шагом избавляться от ограничений, накладываемых на него внутренней разнородностью и конфликтами интересов, и позиционировать себя в качестве мирового лидера. Уже сейчас по целому ряду направлений именно он задаёт мировую повестку дня и предлагает свои выгодные ему решения назревших проблем. Но его потенциал влияния остаётся недооценённым или используется не всегда эффективно. В этом отношении также предстоят существенные подвижки.

Наконец, под периодом неурядиц в конституционно-правовом строительстве будет подведена черта. Тем или иным образом Европейский Союз приведёт интеграционные институты и механизмы в соответствие с новыми потребностями функционирования, возникшими после скачкообразного расширения. В результате этого его действенность, целеустремлённость и способность к манёвру резко возрастут.

Все указанные процессы будут иметь взаимно поддерживающий характер. Можно ожидать, что они дадут кумулятивный эффект. Из мирового экономического кризиса ЕС и государства-члены выйдут более сплочёнными, окрепшими и уверенными в себе.

Каждый из перечисленных трендов в развитии ЕС нуждается в глубоком непредвзятом осмыслении. Каждый из них заслуживает внимательнейшего самостоятельного изучения. С учётом лимита времени вынужден ограничиться лишь отдельными комментариями.

Предварительные замечания

Но сначала – несколько пояснений. Они важны для уточнения позиции, с которой рассматривается ожидаемая эволюция права и политики ЕС при выходе и по окончании мирового экономического кризиса.

Ведя разговор со специалистами, признанными авторитетами в области европейских исследований, пристально следящими и за тем, что реально происходит на континенте, и за тем, как это отражается в периодике и научной литературе, нет особой нужды ссылаться на какие-то публикации или статистические данные. Поэтому в основу комментариев положен главным образом личный жизненный опыт, впечатления, вынесенные за последние месяцы от посещения различных европейских стран и штаб-квартир европейских структур, встреч с разными людьми, участия в международных конференциях и «мозговых штурмах».

Естественно, они окрашены в тона, предопределяемые общей позицией в отношении сотрудничества с ЕС и его государствами-членами. Ни для кого не секрет, что я являюсь последовательным сторонником европейской интеграции, активного вовлечения в неё нашего государства, сближения с Европейским Союзом. Считаю, что от реального партнерства, а в перспективе – которая, к сожалению, пока плохо просматривается – и равноправных союзнических связей между Россией и ЕС, выиграли бы все наши страны, все народы, все жители континента.

Позитивное восприятие ЕС и европейского строительства помогает объективно оценивать прогресс, который достигнут интеграционным объединением в области экономического развития, обустройства социальных отношений, формирования общих пространств, обеспечения высокого качества жизни, урегулирования проблем прошлого и т.д., без каких-либо преувеличений или передёргивания. Одновременно оно позволяет видеть и недочёты, зигзаги в политике ЕС, всё то, что приносится в жертву его государствами-членами ради достижения какого-то конъюнктурного выигрыша или хотя бы элементарного согласия, а также внутренние противоречия и очевидные глупости. А их, как и всюду, хватает.

Только так, можно, например, охарактеризовать разгоревшуюся в ЕС весной 2009 г. полемику по поводу того, что все страны, а не только те, которые имеют к этому предрасположенность, должны поддержать новое коммунитарное законодательство о либерализации разводов. И это в преддверии референдума в Ирландии по поводу Лиссабонского договора, который так много значит для ЕС, и несмотря на повышенную чувствительность ирландских католиков и общественности в целом к подобного рода вопросам! Но преимущество объективного подхода к оценке происходящего в ЕС заключается в том, что он позволяет концентрировать внимание не на шероховатостях, а на достижениях, непредвзятый анализ которых столь важен для выстраивания с Европейским Союзом выверенных взаимоотношений и учёта его опыта при решении общих проблем, с которыми сталкиваются Россия и ЕС.

Для многих результаты выборов в Европарламент нового созыва, прошедшие в странах ЕС 4-7 июня 2009 г., стали поводом для злорадства. Мол, они вновь продемонстрировали оторванность институтов ЕС от народа. В выборах приняло участие меньшинство населения. В Европарламент прошли представители маргинальных политических сил. Он не может считаться репрезентативным. Проводимая им политическая линия будет, скорее всего, особенно непоследовательной. Самому ЕС работать с таким Европарламентом будет сравнительно сложно. Да и России от него не стоит ожидать ничего хорошего.

Но злорадство – наихудший подсказчик. Результаты выборов почти полностью совпали с прогнозами аналитиков. Они не могли быть другими в условиях, когда национальная повестка дня на выборах доминирует, а Европарламент воспринимается большинством как пока еще второстепенный орган. Но главенствовать в Европарламенте нового созыва все равно будут наиболее влиятельные партийные пулы Европы. Они обеспечат работоспособность Европарламента в переходный период адаптации к деятельности по новым правилам, прописанным в Лиссабонском договоре. За это время население увидит, как много значит этот институт ЕС, и изменит к нему своё отношение. Подобная эволюция политической системы ЕС фактически задана. Поэтому для российского истеблишмента особенно важно углублять сотрудничество с Европарламентом, относиться к нему со всем пиететом, сделать всё для того, чтобы превратить его из антагониста, которым он так часто выступает по болезненным для России вопросам, в реального партнёра и союзника.

Противоречие между наблюдаемым и происходящим

Однако объективно оценивать происходящее в Европейском Союзе зачастую бывает довольно сложно. То, что случается в действительности, как правило, не очень совпадает с тем, как это переживается людьми, и ещё в меньшей степени с тем, что мы наблюдаем своими глазами. В условиях тяжелейшего экономического кризиса одновременное существование европейского общества или социума как бы в нескольких разных несводимых друг к другу плоскостях только усилилось. Отсюда острейшее противоречие между мегатрендами, между тем, что рисует статистика, и тем, как всё выглядит в повседневной жизни.

И в политике, и в праве, и в экономике предпочитаю всё потрогать своими руками. С полным доверием отношусь только к той информации, которую получаю из первоисточника. Поэтому, когда в мае представилась возможность, с удовольствием проехал на машине до Атлантики и обратно. По дороге принял участие в консультациях разного формата и серии конференций. Иначе как на машине всюду успеть было бы проблематично. Маршрут получился очень напряженным. По дороге туда прошёл через Брест, Варшаву, Вроцлав, Франкфурт-на-Майне, Страсбург, Люксембург и на несколько дней осел в Брюгге. Обратно стартовал из Брюсселя через Нидерланды и Германию на Белосток и далее, посетив Гродно и Минск, вернулся в Москву. Зато о настроениях людей на улице, представителей научного сословия, политиков и дипломатов этих стран могу судить не понаслышке.

В повседневной жизни городов и районов, через которые проезжал, кризис никак не чувствовался. Он себя ничем не проявлял. Польша вообще произвела на меня сугубо благоприятное впечатление. И отнюдь не только радушием жителей, готовностью помогать и удовольствием, с которым они вспоминали сильно подзабытый ими русский язык. Показалось, что вся страна в цветущих яблоневых садах и просто в цветах. Зримо было видно, насколько она отстроилась, насколько прибавила в развитии и разбогатела за годы экономического бума. Причем, по интенсивности движения дальнобойщиков она местами вышла чуть ли не на уровень Германии. Но самое сильное впечатление произвёл Вроцлав – карнавальным весельем центра города в вечернее и ночное время, многотысячной толпой фланирующей публики, красиво и со вкусом одетой, бесконечной вереницей накрытых столиков под зонтиками и балдахинами столь же нескончаемых кафе, ресторанов, ресторанчиков и пивных залов. Какой там кризис… И в западнее расположенных городах ни уныния, ни заторможенности жизни также не обнаружил.

А вот статистические выкладки о состоянии европейской экономики рисуют диаметрально противоположную, более того, даже шокирующую картину. Промышленное производство повсеместно падает. ВВП стремительно скукоживается. Торговый оборот сокращается. Доходы населения оставляют желать лучшего. Кривые всех, какие только есть, экономических показателей обрушиваются вниз. И никаких оснований не верить этим данным, вроде бы, нет.

Получается, что никакой или почти никакой корреляции между видимыми глазу событиями и тем, что реально происходит, нет – она не заметна. И этому есть объяснение. На протяжении десятилетий в странах, составляющих костяк ЕС, создавалось социальное государство, формировался социально ориентированный рынок, отрабатывались механизмы защиты общества от стандартных последствий экономических неурядиц. Этот инструментарий оказался особенно востребованным в условиях жесточайшего экономического кризиса, разразившегося в мире. Его максимально широкое использование позволило смягчить остроту происходящего.

Кроме того, западное общество успело создать достаточно большую подушку безопасности. И жирок, накопленный за предыдущий период, также помог, во всяком случае, на настоящем этапе, спасти от всевозможных эксцессов.

Напрашивающийся вывод довольно прост. Видимость очень часто дезориентирует. Она скрывает существенно отличающуюся от неё реальность. Мостик же между ними образует невидимая, но реально существующая подводная часть айсберга.

Кажущаяся слабость ресурсной базы ЕС

В какой-то степени сделанный вывод применим и к противоречию между заявляемыми амбициями Европейского Союза и бросающимися в глаза слабостями, в которых его неустанно упрекают. Причём, практически все – не только обыватели и евроскептики, но и профессиональные исследователи и даже сами лидеры Союза.

Мол, ЕС по определению проигрывает в эффективности при сопоставлении со своими главными мировыми конкурентами, будь-то США, Япония или Китай. Все они государства с мощным отлаженным механизмом принятия решений и контроля за их исполнением. В США, несмотря на федеративное устройство, политическая власть достаточно централизована. Китай вообще стоит особняком. В Японии связи между политической властью и бизнесом традиционно очень тесны. Казалось бы, возразить на это особенно нечего. ЕС сам состоит из суверенных государств. Процедуры согласования их интересов и сложные, и медлительные, и противоречивые. Но обратимся к политической практике. И выяснятся очень любопытные подробности, которые заставят усомниться в достоверности и состоятельности расхожих клише.

Так, в попытке укрепить мировые финансовые организации Г-20 утверждает в конце 2008 и начале 2009 годов решение на порядок увеличить собственный капитал МВФ. И Штаты, и ЕС принимают на себя односторонние обязательства дополнительно внести в него примерно по 100 миллиардов долларов каждый. Брюссель в кратчайшие сроки распределяет квоты между государствами-членами. Необходимые решения оперативно принимаются. Деньги выделены. Что касается США, проходит месяц за месяцем, а администрации по-прежнему не удаётся провести соответствующий законодательный пакет через Конгресс.

Или другой, не менее показательный пример. ЕС и его государства-члены объявили борьбу против изменения климата своим главным приоритетом. После длительных колебаний к ним присоединились США, Япония, Австралия и все остальные индустриально развитые страны. Но работа по законодательному обеспечению сокращения выбросов и повышению энергоэффективности (за исключением, конечно, Японии) там только разворачивается. А Брюссель и законодательный пакет «20 на 20 на 20» уже принял, и совместную позицию в отношении будущих лимитов уже согласовал. Так что, не всё то золото, что блестит.

На аргумент о том, что никакой общей внешней политики и политики безопасности у ЕС и государств-членов в действительности нет, потому что они не способны говорить одним голосом, а когда дело доходило до купирования вооруженных конфликтов на Балканах, Ближнем Востоке или в Африке, они регулярно проваливались, даже нет смысла реагировать. Так было когда-то. Те времена канули в лету. Достаточно заглянуть в здание Совета ЕС (получив для этого, естественно, пропуск) и всмотреться в вывешенный на сегодня график заседаний бесчисленных комитетов по всем регионам планеты и основным проблемам мировой повестки для того, чтобы убедиться, насколько плотная и напряженная работа ведется Брюсселем по международной проблематике.

А вот сопоставление военных потенциалов ЕС и США действительно нуждается в пояснении. В том, что касается военной техники, средств поражения и систем управления, американцы на поколение обошли европейцев. Это безусловно. Их военная машина неизмеримо мощнее. Но то, во что они вбухивают триллионы, европейцам просто не нужно. ЕС и государства-члены не собираются ни разжигать глобальные конфликты, ни в них участвовать. Ставка сделана ими на военно-гражданские и гражданско-военные операции. Таких операций ими проведено уже больше двух десятков. И пусть в них были задействованы очень небольшие силы, Брюссель накопил бесценный опыт их успешной организации. Его конёк – постконфликтное восстановление. А оно, будь то Босния и Герцеговина, Грузия или Афганистан является наиболее востребованным.

Таким образом, парадокс заключается в том, что ЕС многими воспринимается по-прежнему в качестве политического карлика, хотя он давно уже перестал им быть. Подводная часть айсберга сформировалась. О её существовании пока мало знают. Не удивительно, что новая установка, взятая на вооружение Брюсселем, гласит: «Пора прекратить все разговоры о том, что мы политические карлики. Пора прекратить все разговоры о том, что нужно, наконец, становиться ведущим мировым игроком. Мы давно уже им стали. Причем, не просто ведущим мировым игроком, но и мировым лидером».

Что можно ждать от ЕС

ЕС – нормативистское сообщество. Его сила в установлении правового стандарта. В начале им руководствуются только государства-члены. Затем он транслируется вовне. Через какое-то время по нему начинает жить весь мир. Это сродни технологии культурного лидерства, впервые отлаженной американцами. Они сами привыкли к голливудским грёзам, а потом заставили жить ими всех остальных. Точно также действует Брюссель. Только орудием переналадки и самого себя, и всего окружающего мира для него являются экспортируемые им правовые нормы.

И выход из мирового экономического кризиса проектируется ЕС и его государствами-членами по тому же сценарию. Сначала под их давлением Г-20 высказывается за усиление международного и государственно-правового регулирования финансовой сферы. Далее ЕС внутри себе согласовывает то, как соответствующие механизмы должны выглядеть с концептуальной точки зрения. До конца 2009 года соответствующее наднациональное законодательство будет им разработано, а, может быть, и даже принято. Государства-члены начнут по нему жить, методично возводя свое законодательство в общий международный стандарт, который будет определять правовую реальность во всех странах мира уже через какое-то время.

После вступления в силу Лиссабонского договора ставка ЕС на нормотворчество в качестве главенствующего инструмента развития только возрастёт. Договор не следует рассматривать как венец процесса институционально-правовых изменений. В значительной степени он только запускает его. Им намечаются масштабные планы кодификации и совершенствования наднационального законодательства. Частично они уже реализуются. С вступлением в силу Договора соответствующей работе будет придан более последовательный, системный и масштабный характер.

На порядок возрастёт системность осуществления политик, реализуемых ЕС и его государствами-членами. Уже сейчас ЕС постепенно отходит от деления политик на внутренние и внешние. Стирание граней между ними продолжится. ЕС шаг за шагом перейдёт к осуществлению единых политик. Иначе говоря, тот или иной тип деятельности перестанет рассматриваться как сугубо внутренний или преимущественно внешний. Системы управления ими будут во всё большей степени подстраиваться под требования глобализации. Внешняя деятельность перестанет быть проекцией вовне того, что делается внутри ЕС. Они окажутся неразрывно связанными, и будут органически дополнять друг друга.

Проводимые политики приобретут агрегированное выражение. Отход от узко секторальных подходов будет связан с постановкой задач, имеющих многоаспектный характер и требующих междисциплинарных решений. Это видно, в частности, по модернизации Лиссабонской стратегии. Один из последних примеров – разработка подходов к борьбе с изменением климата. Предложенное видение целей предполагает скоординированное использование финансовых и налоговых мер, поощрение определенного типа научных исследований и изысканий, переход к проведению хотя бы рудиментарной индустриальной политики, использование инструментария поощрения конкуренции, создание хорошо регламентированного энергетического рынка и выстраивание под него диверсифицированных экономических связей с третьими странами и международными организациями. И этот перечень далеко не полный. Ещё более амбициозная задача, выдвигаемая ЕС, – создание предпосылок для формирования нового типа экономики, предполагающей пошаговое сокращение потребления сырья и энергии при одновременном улучшении качества окружающей среды. Она может быть решена только при условии скоординированного использования вообще всего спектра экономических, правовых и административных инструментов, имеющихся в распоряжении ЕС, и создания новых.

В заключение ещё один существенный момент. В перспективе вопросы экономического развития и безопасности также будут увязываться ЕС во всё более тугой клубок. Но об этом – в следующий раз.

© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

* Журнальная версия выступления в Институте Европы РАН на конференции «Европа после кризиса», состоявшейся 17 июня 2009 г. Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».