Европейский Союз как один из ведущих международных игроков

Чаще всего из выступления в выступление, из доклада в доклад кочуют две наиболее популярные шутки. Одна приписывается Генри Киссинджеру. Как принято считать, именно он, в бытность госсекретарем США, настаивал на том, чтобы ему дали один какой-либо номер телефона, по которому он мог бы, в случае кризиса или какой-то иной срочной необходимости, связываться с Европейским сообществом (Европейским Союзом).

Другая - является в большей степени плодом коллективного творчества. В соответствии с ней вполне серьёзно, хоть и с некоторой издевкой, утверждается, что ЕС, давно уже став мировым экономическим гигантом, по-прежнему остаётся, мол, политическим карликом. А проводимая им общая внешняя политика и политика безопасности, дескать, не является ни общей, ни внешней и вообще не политикой. Во всех крупнейших событиях, имевших для мира критически большое значение, он оставался на вторых ролях и проявлял бросающуюся в глаза неспособность к действию. Всегда, от Суэцкого кризиса – и вплоть до недавних войн на Балканах и Большом Ближнем Востоке.

Всё это давно уже не так. Но желания расставаться с приставшими к ЕС уничижающими характеристиками никто не проявляет.

На самом деле странная ситуация, в которой сейчас находится ЕС, скорее описывается такой незамысловатой историей. Представьте себе велосипедные гонки, Тур де Франс, Джирга де Италия – не важно. Любой из этапов. От пелотона отрывается несколько наиболее сильных и выносливых гонщиков. До финиша не так далеко. И вдруг один из них (с майкой ЕС) чувствует, что конец. Сил не осталось. Дыхание сбивается. Ноги ватные. Еще чуть-чуть и он рухнет на дороге. А велосипедист уверен – толи видел, толи знает – что остальные втихаря вытаскивают из карманов и принимают «биостимуляторы». Он их просит, мужики, помогите, очень прошу, дайте наркотик. Те, не заставляя себя упрашивать, протягивают ему таблетку. Он ее проглатывает и - о чудо! – через мгновение оживает, начинает крутить педали с удвоенной силой, вырывается вперед и приходит к финишу первым. После награждения сразу же бежит к ним и умоляет дать ему несколько доз прозапас. Однако те смеются и говорят: всё дело в психике. Мы тебе «пустышку» дали – плацебо. Она не на мускулы твои подействовала, с ними-то всё в порядке, а на мозги.

Пустышкой, которую Брюссель сам для себя придумал на пороге нового тысячелетия, в преддверии плохо подготовленного и поспешного расширения, стал зачем-то ему понадобившийся конституционный процесс. Старожилы ЕС сделали ставку на разработку и принятие Договора, учреждающего Конституцию для Европы (т.е., конечно, для Европейского Союза). И просчитались. Он был отвергнут на референдумах во Франции и в Нидерландах. Договор о реформе стал вторым заходом, по необходимости более скромным и заземлённым.

Да, реформы ЕС были крайне необходимы. Чтобы адаптировать институты к работе в новых условиях. Чтобы учесть новые реалии. Чтобы переналадить весь механизм интеграционного объединения. Но Брюссель возжелал большего. Он  уверовал в то, что сможет решить все проблемы одним махом (как в 1950-х, когда бросился создавать на песке провалившийся оборонительный и политический союз). Он захотел учинить конституционную революцию. Он надумал провозгласить себя постмодернистским супергосударством со всей соответствующей атрибутикой. Вместо того чтобы действовать не так броско, зато эффективнее. Вместо того чтобы сделать стандартный для себя выбор в пользу политики малых дел. Вместо того чтобы пойти по пути мелких последовательных взаимосвязанных изменений, как это у него получается неизмеримо лучше.

Ведь ни в какой глубинной трансформации Европейскому Союзу нет необходимости. Он не нуждается ни в перестройке своих основ, ни в изобретении новой философии интеграции, ни в изменении принципов своего функционирования. Что ему нужно, так это поменять приоритеты, модернизировать проводимые политики, приспособиться к более жестким и беспощадным правилам глобализации. Иначе говоря, ему пора отставить в сторону демагогию. То, что требуется, так это научиться лучше понимать и защищать свои интересы, а, значит, эффективнее пользоваться тем колоссальным потенциалом, который у него уже имеется, и своими естественными, созданными им самим преимуществами.

Европейский Союз в реальности уже давно превратился в сверхмощное  целостное образование. Попытки называть его или сравнивать с супергосударством или империей только запутывают дело. В стремлении конституироваться в них у него также нет никакой нужды. К тому же оно не имеет будущего. ЕС совсем другой. У него нет аналогов. Но слабее, аморфнее или  беспомощнее он от этого не становится. А вот до самоидентификации ему еще далеко. И до осознания ответственности за выражение общего, глобального, а не своего частного и порой шкурного интереса. До них Брюссель пока ещё не дорос. Да и гарантий того, что ему удастся преодолеть заложенные в нем очень сложные внутренние противоречия, что у него получится выстоять в борьбе за глобальную конкурентоспособность, ему никто не даст. Набор проблем, которые ему предстоит решать, у ЕС совсем другой, по сравнению со всеми остальными ведущими мировыми игроками. И видится он Брюсселю зачастую в искажённом свете. Смотреть же на себя со стороны у него тоже пока не получается.

Однако такой взгляд со стороны на Европейский Союз в качестве одного из ведущих международных игроков сейчас особенно нужен. Поэтому необходимо шаг за шагом, не спеша, проанализировать, в чём заключается специфика ЕС, разобраться в том, каковы юридические основы его функционирования во внешнеэкономической и внешнеполитической сфере, пройтись по основным направлениям его внешней деятельности и внешней политики и заглянуть в завтрашний день этого удивительного интеграционного образования.

Отличительные особенности и специфика ЕС

Подчеркнем еще раз: Европейский Союз – очень странное, непонятное политическое существо. Так он определяет себя сам. Европейский Союз соткан из сотен и тысяч противоречий. Ни одну характеристику ЕС нельзя оценивать однозначно негативно или однозначно позитивно. Нужно просто эти черты точно диагностировать.

Одновременно, следует учитывать, что ЕС имеет очень сложное внутреннее строение. Процесс генерации идей, подготовки, принятия и реализации решений и их пересмотра идет в нем иначе, чем у других ведущих международных игроков, будь то государства или международные организации. Рациональное и иррациональное проявляются по-другому. Многие процессы скрыты от внешнего наблюдения, идут не на тех уровнях управления, где их принято отслеживать, или обуславливаются неочевидными факторами.

Это создает проблемы для самого Европейского Союза. Но ничуть не меньшие проблемы, возникают у большинства его партнеров. Полной определенности в том, с кем взаимодействуешь, с кем и о чем договорился, кто и за что несет ответственность, чего можно ожидать в дальнейшем, у них нет. В результате непременным фактором поведения ЕС на международной арене, особенностью построения его связей с внешним миром и отношений других международных игроков с ЕС становится их вариативность. Действия ЕС и то, как будут строиться отношения с ЕС, предсказывать всегда особенно трудно. В них всегда много странного. Последовательность поведения ЕС на международной арене, не настырность в продвижении своих интересов, а именно последовательность, редко кто может отнести к его достоинствам.

ЕС без границ

Странности начинаются с самого начала, с того, что для всех остальных ведущих международных игроков является совершенно четко заданной константой, - определенностью границ и базовым значением, придаваемым государственному суверенитету.

Формально Европейский Союз состоит из 27 суверенных  государств. Все они являются равноправными членами объединения. Их совокупная территория образует единую территорию ЕС. Лица, состоящие в гражданстве государств-членов, являются гражданами ЕС и обладают дополнительными правами, проистекающими из союзного гражданства. Внешние границы государств-членов образуют общую границу ЕС с остальными миром. Внутренние границы по большей части ликвидированы.

Однако не все так просто. Политические и географические границы ЕС нестабильны. В любой момент они могут измениться. С ареалом своего жизненного пространства ЕС так до сих пор и не определился. Куда его может завести внешняя экспансия, остается только гадать. Решение о внешних границах расширения ни Брюсселем, ни столицами «двадцати семи» окончательно не принято. Одни государства хотели бы его продолжить, другие предпочли бы в какой-то момент остановиться. Одни исходят из того, что Союз слишком далеко зашел с интеграцией. Другим хочется ещё большего. Сигналы, подаваемые разными силами внутри ЕС, противоречивы.

Так, политика в отношении Балкан давно уже отнесена к разряду внутренней. Поглощение субрегиона является лишь вопросом времени. Оно начнется с Хорватии и не остановится, пока все балканские страны не окажутся внутри объединения. В апреле 2009 г., окончательно закрепляя указанный тренд, заявку на вступление подала Албания.

Но и на Молдавию, Украину, Белоруссию и даже Закавказье ЕС имеет свои виды. Во всяком случае, заигрыванием с политическими элитами этих стран Брюссель интенсивно занимается. Мечты о перспективе членства искусно подпитывает. По Лиссабонскому договору любая из них может на него претендовать в случае, если будет удовлетворять политическим и экономическим критериям членства. Забота о достижении этих критериев прописана в политике соседства ЕС и восточного партнерства. Юридико-географическим критериям, будучи европейскими странами, они изначально соответствуют.

В отношении Турции Рубикон вроде бы перейден. Статус кандидата в члены ей предоставлен. Тем не менее, нынешними темпами переговоры о вступлении могут продолжаться ещё целую вечность.

Казалось бы, с южным подбрюшием ЕС все ясно. Израилю подавать заявку на вступление отсоветовали. Наиболее развитым странам Северной Африки, рискнувшим на такой шаг или готовившимся к нему, предложили либо отозвать заявку, либо поостыть. Но и здесь не все так просто. Имеются нюансы.

ЕС очень старается привязать к себе все Средиземноморье, включая бассейн Черного моря, и навязать ему свои стандарты и ценности. Исторически входящие в ЕС бывшие колониальные страны здесь господствовали. Их культурное и политическое влияние очень велико. Регион рассматривается ЕС в качестве своего естественного союзника. Он является его сырьевой базой. С его помощью ЕС омолаживается. Отсюда он насыщается дешевой рабочей силой. Стабильность и ускоренное развитие Средиземноморья ЕС жизненно необходимы.

Всеми этим соображениями проникнуты мотивы последних инициатив ЕС о создании Средиземноморского союза. В принципе, намечаемые ими планы можно оценить, конечно, как утопические. Вместе с тем, нельзя не видеть их пока еще нереализованный потенциал. Ведь ЕС может использовать свои естественные преимущества, которых нет у других ведущих международных игроков. Они заключаются в том, что ему гораздо проще и сподручнее пользоваться широчайшим набором мер интеграционного характера, имеющихся в его распоряжении. А это не мало.

Но и кольцом стабильности и добрососедства, которым ЕС усиленно себя окружает, сфера интеграционного объединения не исчерпывается. ЕС усиленно пытается себя проецировать повсюду, куда он только может дотянуться. И отдельным странам, и группам тяготеющих друг к другу государств, находящимся далеко за его пределами, он предлагает одежды государственно-правового строительства, сшитые по его лекалам, и следование выпестованной им модели социально-экономического развития.

После того, как альтернативы, предлагавшейся Советским Союзом, не стало, а Соединенные Штаты своё мессианство чрезмерным использованием силы серьёзно дискредитировали, могло показаться, что за миром по европейски будущее. Однако сравнительно недавно у ЕС появился неожиданный и очень прозорливый соперник в соревновании за то, чтобы служить образцом для подражания, а соответственно и в борьбе за рынки, а равно за экономическое и политическое влияние. В мягкой силе ЕС стал уступать не Вашингтонскому, с чем он готов был бы примириться, а Шанхайскому консенсусу.

Внутренняя неоднородность

По окончании холодной войны ЕС сделал трудный политический выбор в пользу внешней экспансии. Тем самым он фактически на время распростился с надеждами на углубление интеграции. Брюссель от них не отказывался. Но у него просто не вышло. Он вынужденно пошёл по пути экстенсивного развития, отложив более дерзкие планы на потом. Расширение ему многое дало. Но и потерял он порядком.

ЕС получил ни с чем не сравнимые политические дивиденды и завоевал благодарность народов, осуществив миссию объединения Европы. Он распространил на Центральную, Восточную и Юго-Восточную Европу пространство индивидуальной свободы, стабильности и процветания. Взамен он получил доступ к колоссальным недооцененным активам (т.е. скупил по дешевке), новое бескрайнее поле безопасного приложения капитала и дешевую, культурно близкую ему, квалифицированную рабочую силу. Общий рынок сделался намного более ёмким. Народонаселение ЕС подскочило до 450 млн. человек. Брюссель сорвал огромный призовой куш.

Но интеграционное объединение лишилось одного из главных своих достоинств. Оно утратило сплоченность и однородность. Оно вобрало в себя народы с несопоставимым историческим прошлым. Оно объединяет теперь людей с непохожими ценностными ориентирами и разными поведенческими установками.

Двадцать семь сейчас - это не те первоначальные шестерка, двенадцать или пятнадцать, какими ЕС была когда-то. Это совершенно иное политическое и экономическое пространство. Его неизмеримо сложнее обустроить. Им тяжко управлять. Государств-членов стало слишком много.

Казалось бы, все страны должны быть похожими, ведь  они принадлежат к единой Европейской цивилизации, к единой Европейской культуре. Но даже в рамках одной и той же культуры специфика очень большая. В интеграционное объединение теперь входят скандинавы со своим северным менталитетом. К нему присоединилась Юго-Восточная Европа с совершенно иными представлениями. Оплот ЕС, как и раньше, образует Германия, которая во главу угла всего неизменно ставит порядок. Она предпочитает более упорядоченные и предсказуемые отношения. Яркость букета обеспечивают страны Средиземноморья со своей легендарной экзальтированностью и многовековой – многотысячелетней историей. Букет действительно пестрый. В нём есть всё – и бросающиеся в глаза диссонансы, и столь важное для развития – богатство и разнообразие культур.

Но это не только разные страны и разные нации. Это и далеко отстоящие друг от друга уровни исторического, экономического и политического развития. Потому что разрыв в уровнях доходов между наиболее богатыми странами Европейского Союза и наиболее бедными достигает 35 раз. Разрыв слишком большой.  Такой разброс является  несомненной сложностью для Европейского Союза – как согласовать все разнонаправленные интересы, как выстроить экономические отношения, для того чтобы не ломать экономику отдельных стран и одновременно осваивать все экономическое пространство, откуда взять столько денег. Хотя, с другой стороны, его можно рассматривать и как преимущество, поскольку в рамках огромного общего рынка, ёмкость которого определяется миллионами индивидуальных и коллективных потребителей, регионы с разным уровнем развития, ресурсным обеспечением и специализацией могут взаимно дополнять друг друга. Умелое использование указанных преимуществ, в принципе, позволяет заниматься делокализацией производства, перенаправлением финансовых потоков и поощрением трудовой миграции, не выводя их за пределы общего экономического пространства. Возможным становится и поиск в рамках этого пространства наиболее оптимальных экономических решений.

Это очевидное неудобство, если выразиться максимально дипломатично, и во внешней сфере. У каждого государства, каждой группы государств в ЕС свои, если и не диаметрально противоположные, как в случае с вторжением в Ирак, то, во всяком случае, разнонаправленные интересы. Их далеко не всегда удается или вообще можно свести к общему знаменателю. Так, Испания стремится к тому, чтобы привлекать к сотрудничеству все в большей и большей степени страны Латинской Америки. Финляндии, скажем, ближе северное измерение. Греция погружена в Балканы. У стран этого субрегиона своя повестка дня. Бывшие метрополии навязывают всем остальным государствам-членам приоритетное внимание ЕС к делам своих бывших колоний и т.д.

Входящие в состав ЕС великие державы имеют глобальные амбиции. Они стремятся обеспечить присутствие ЕС повсюду на планете. Они вовлечены в личном качестве во все важнейшие международные процессы. Некоторые из них заседают в Совете Безопасности ООН. Другие рвутся туда. Без их участия не обходятся ни наиболее значимые международные форматы сотрудничества и взаимодействия ограниченного состава (как, например, Г-8 и Г-20), ни особые структуры по урегулированию наиболее острых международных конфликтов и проблем. Достаточно в этой связи вспомнить об инициативе ведущей «тройки» ЕС по Ирану и созданном ими специфическом переговорном формате. Напротив, для основной массы государств-членов и, прежде всего стран ЦВЕ и Балтии, безусловным приоритетом является позиционирование ЕС как региональной державы. Они ратуют за более активное вовлечение своих непосредственных или опосредованных соседей в деятельность ЕС, их «подтягивание» к интеграционному объединению.

Размежеваний в ЕС по группам интересов – великое множество. Старая Европа готова критиковать США и конкурировать с ними за влияние в мире. Новая Европа выступает энергичным проводником влияния США, что приносит им вполне ощутимые дивиденды: опора на США помогает обеспечить больший вес и самостоятельность в делах ЕС. Государства-учредители хотели бы наращивать самостоятельный военный потенциал ЕС и развивать командные структуры. Новички видят в этом, скорее, угрозу. Крупнейшие континентальные державы борются, чтобы сохранить за своими транснациональными компаниями в сфере энергетики привилегированное положение и подтвердить их лидирующие позиции в мировой экономике и не утратить свободу рук. Государства, зависящие от внешних поставок, при поддержке Европейской комиссии упорно навязывают остальным передачу компетенции в области энергетики на наднациональный уровень. Члены ЕС, модернизировавшие структуру своего хозяйственного комплекса и сделавшие ставку на новую экономику и дерегулирование рынка труда, отстаивают идеи дальнейшей глобализации и либерализации международной торговли. Тех, у кого значительная часть населения занята в традиционных и классических секторах промышленного производства, не против того, чтобы сбалансировать свободу торговли продуманными протекционистскими мерам. Разные страны неодинаково затрагивают проблемы легальной и нелегальной миграции, сепаратизма, международного терроризма, организованной преступности и т.п. За примерами далеко ходить не надо. Их можно было бы приводить до бесконечности. А ведь есть еще традиционное размежевание на «евроэнтузиастов» и «евроскептиков», сторонников союза народов и приспешников союза государств и проч. Как можно констатировать, и этот разброс - разброс интересов и позиций внутри ЕС чрезвычайно велик.

Поэтому по многим внешнеполитическим и внешнеэкономическим вопросам ЕС не в состоянии добиться консенсуса. Он зачастую запаздывает с принятием важных решений или вообще оказывается парализованным. Его позиция плохо артикулирована или носит невнятный характер. Нередко случается так, что караван, состоящий из государств-членов, тащится со скоростью медленнее всех бредущего верблюда. Вместо единого голоса раздается ставящий в тупик разнобой голосов. По некоторым пунктам мировой повестки другие ведущие международные игроки мнением ЕС сознательно пренебрегают.

Но есть и оборотная сторона медали. Разброс интересов приводит к тому, что ЕС интересуется очень широким спектром проблем и регионов. Он готов проводить активную внешнеполитическую и внешнеэкономическую линию по всем азимутам. Отстаивая и продвигая свои частные приоритеты, отдельные страны ЕС могут опираться на консолидированную мощь всего интеграционного объединения и часто этим пользуются (или даже злоупотребляют). Если же ЕС удается выйти на решение, устраивающее все государства-члены, и выработать единый план действий, он, как правило, осуществляет их очень последовательно, бескомпромиссно, не считаясь ни с чем, ставя во главу угла только и исключительно свою собственную выгоду. А добиваться своего ЕС может и числом, и умением, образуя в отношениях с третьими странами и организациями мощнейший кулак, которому мало кто в состоянии противостоять. Да и координацию действий, и распределение ролей в таких случаях ЕС демонстрирует феноменальную.

Неоднородность ЕС, все многообразие и острота пропитывающих его противоречий порождают и другой феномен, который в исследованиях европейского проекта обычно предпочитают замалчивать. Европейская интеграция состоялась во многом только потому, что Западной Европе нужно было противостоять общему врагу. Сталин (от обратного) стал крёстным отцом интеграционных процессов на противоположной стороне континента не в меньшей степени, нежели Робер Шуман и Жан Моне. И сейчас идеальным для сплочения ЕС остается поиск внешнего врага. На эту роль Брюссель по очереди пробует то враждебные Европе международные процессы и явления, то отдельные страны, религии и культуры (хотя и утверждает, что ничего подобного). Одновременно с этим жесткостью и бескомпромиссностью своей линии на международной арене Брюссель стремится компенсировать свою внутреннюю рыхлость и аморфность.

Вместе с тем, приём, при котором все государства-члены становятся заложниками общей согласованной ими линии на международной арене или частных интересов одного из них или небольшой группы стран, является лишь одним из второстепенных в палитре фундаментальных методов и инструментов консолидации ЕС. Вне связи с ними ЕС в настоящее время невозможно себе даже представить.

Факторы сплоченности

В то или иной степени факторами сплоченности государств-членов ЕС выступают принадлежность к одному географическому району, совместное историческое  прошлое, общее культурное наследие, единые разделяемые ими политические ценности, близость интересов, расчет на то, что объединение нейтрализует противоречия и усилит международную конкурентоспособность. Вместе с тем, сами по себе все они не объясняют, почему у стран Западной Европы, к которым сейчас присоединилось большинство остальных европейских народов, получился интеграционный проект. Они вполне могли бы жить в мире, достатке и согласии, не беря на вооружение новые формы организации совместного существования, чреватые отказом от независимости и самостоятельности и подчинением друг другу. Ведь нигде больше опробованные ими организационные решения не прижились. Определяющими факторами необратимости интеграционного проекта стали сформированный ими особый, ни на что не похожий правовой порядок, качественно новая политическая культура совместного принятия решений и их реализации, совместное управление суверенитетом.

Господство правовых установлений

Европейский Союз является одновременно и экстравертом, и интровертом. Что имеется ввиду. ЕС очень чётко и совершенно целенаправленно отгораживается от всего остального мира, выстраивая внешние границы по периметру всего объединения и создавая такое правовое пространство, которое регулируется только своими собственными внутренними инструментами, отличными от международно-правовых.

Соответственно отношения как между государствами-членами, так и с участием субъектов внутреннего права государств-членов регулируются правом ЕС. Причём всё в большей и большей степени. В случае коллизии национального законодательства и права ЕС применяется только и исключительно последнее.  Всеми – национальными административными и судебными органами. Частные лица, физические и юридические, непосредственно на нем сроят свои правоотношения.

Разрешение споров по вопросам, отнесенным к компетенции ЕС, структурами, созданными на основе общего международного права, не допускается. Какие международные соглашения имеют на территории ЕС прямое действие и прямое применение, решает сам ЕС. Как государства-члены будут исполнять свои международные обязательства, отнесенные к ведению интеграционного объединения, также определяет оно само.

Вместе с тем ЕС стремится к тому, чтобы предложить нормативную базу существования всем своим партнерам, всему остальному миру. Это особенно отчетливо проявилось в 2008 – 2009 годах, в условиях мирового финансово-экономического кризиса, когда за усиление регулятивной роли права и конвенционных механизмов в мировой экономике, за наведение порядка в деятельности всех и любых финансовых структур выступили, прежде всего, его государства-члены. Причем они не просто высказались за распространение начал господства права на регулирование финансовых рынков, предполагающее контроль, транспарентность, ответственность и жесткое следование определенным правилам, но и запустили вполне конкретную работу по согласованию соответствующих документов. Брюссель уверен: как раз сейчас и именно на данном направлении надо перехватывать инициативу. Тогда подготовленные им проекты национального, наднационального и международного законодательства лягут на стол переговоров, и от них никто не сможет отмахнуться.

Практически по всему миру ЕС установил сеть, систему взаимоотношений, которые поддерживаются на нормативном уровне. Они описываются соглашениями о таможенном союзе, о зонах свободной торговли, европейскими соглашениями, соглашениями об ассоциации, о стабилизации, о партнерстве и сотрудничестве, об общих и единых пространствах и т.д. Сотрудничество и взаимодействие, осуществляемые на их основе, носят обусловленный характер. Это означает, что получение третьей стороной выгод от сотрудничества и взаимодействия обставляется рядом условий. Суть условий – согласие с теми правилами игры, которые устанавливаются Брюсселем, включая рецепцию утверждаемых им правовых предписаний. Единственной страной, которая не согласилась на обусловленность отношений с Европейским Союзом, стала Австралия. Она отказалась включать в соглашение с ЕС стандартную клаузулу, которую Европейский Союз тиражирует в своих двусторонних отношениях. Как выяснилось, на Канберру у Брюсселя рычагов давления оказалось недостаточно. Все остальные взяли на себя обязательства ориентироваться на гармонизацию своего национального законодательства, в той или иной степени, с правом ЕС.

Требуется пояснить, почему для ЕС именно нормативные моменты являются столь важными. Потому что своеобразие интеграционного объединения  заключается в его нормативном характере и нормативной природе. ЕС - это не просто экономическое или социально-экономическое сообщество, не просто экономический и валютный союз. ЕС функционирует через право, на основе права, с использованием правовых инструментов. Все политические, экономические и любые другие решения облекаются в нормы права ЕС и реализуются не в силу целесообразности и/или как политические установки, а как нормы права. Т.е. они наделяются силой закона, и на их обеспечение бросается вся мощь правоприменительного аппарата, которым располагают национальные государства.

Через общее право, благодаря нему всё разнообразие стран, всё столь несхожее географическое, экономическое и политическое пространство стягиваются между собой. С особым рвением ЕС заботится о его единообразном применении. Никакого разброда и шатания, присущего международному праву, ЕС себе не позволяет. Для этого он достаточно хорошо оснащен. У него имеются прекрасно зарекомендовавшие себя структуры, процедуры и механизмы. Но главное – наднациональное и национальное право образуют единое целое. Вследствие этого на защите нормы права ЕС стоят национальные субъекты права, интересы которых интеграционное право обслуживает лучше и эффективнее, чем национальное. Интересы же состоят в повседневном пользовании преимуществами общего рынка и всеми теми свободами, на базе которых он создан и функционирует.

Таким образом, ЕС обеспечивает, чтобы все те обещания, которые даются на наднациональном уровне, и договоренности, которые на нём достигаются, реализовывались во внутреннем праве государств-членов. Без этого оно существовать не может и не собирается. Причём реализовывались во внутреннем праве государств-членов либо совершенно единообразно – этому служит унификация законодательства, либо сходным и сопоставимым образом – в этом состоит смысл его гармонизации. Общее право, разветвленное, эшелонированное, охватывающее все области деятельности, переданные в ведение интеграционного объединения, вполне современное и эффективное, позволяет ЕС решать поставленную перед ним сверхзадачу. С его помощью общий рынок становится действенным и дает колоссальную отдачу. Он приносит вполне ощутимые плоды бизнесу, гражданам ЕС и государствам-членам. Что важно также, накопленный опыт построения общего рынка правовыми методами активно привлекается для формирования аналогов общего рынка в самых разнообразных и перспективных сферах деятельности, от образования до взаимного признания и исполнения судебных решений и всего того, что покрывается понятием пространства свободы, безопасности и законности.

Политическая культура солидарности

Для объяснения того, каким образом интеграционному объединению удается ослаблять разрывающие его центробежные силы, справляться с неоднородностью, сглаживать внутреннюю конфликтность и столкновения интересов, одной лишь его квалификации в качестве правового сообщества, вместе с тем, явно недостаточно. Другим слагаемым успеха является выпестованная им специфическая политическая и правовая культура.

Мало иметь хорошие передовые законы. Важно сделать так, чтобы они соблюдались. Недостаточно сформировать объективные предпосылки для единства действий. Нужно, чтобы единство действий превратилось в повседневную практику. Заложить основы для координации внешнеэкономической деятельности и внешней политики и создать для объединения усилий на данном направлении подходящие организационные рамки хорошо. Но требуется нечто большее. Это большее – готовность идти на уступки, политическая воля приносить в жертву чему-то большему индивидуальные амбиции и интересы, настрой на то, чтобы неизменно добиваться результата. Одним словом – соответствующая политическая культура.

Такая культура необходима для того, чтобы государства-члены и все системы, которые функционируют в рамках ЕС, исходили из вполне определённого общего набора установок. Этот общий набор установок сводится как минимум к тому, что государства-члены не дают своему частному национальному интересу задавить общий интерес всех остальных стран, подчиняют его общему интересу, работают на то, чтобы выявить этот общий интерес, артикулировать его и последовательно отстаивать и продвигать. Одновременно они стараются использовать преимущества, которые есть у отдельных стран и группировок для того, чтобы поставить их на службу общему интересу.

Образцом того, какой эффект может давать в условиях интеграции сочетание высокой индивидуальной и коллективной политической культуры, служит то, как вписались в ЕС начиная с 1995 года Швеция, Финляндия и Австрия. До этого Европейское сообщество несколько раз подряд пополнялось экономически более отсталыми странами, только что освободившимися от пут авторитаризма. Северные страны и Австрия были вполне сопоставимы с наиболее передовыми членами интеграционного объединения. По тем ценностям, которые ими исповедовались, они от них ничем не отличались. Кроме того, они внесли солидный вклад в экономический потенциал ЕС. Не только не повредили его гомогенности, но и придали интеграционного объединению еще большую устойчивость.

И, тем не менее, аутсайдеры есть аутсайдеры. У них всегда уходит много времени на освоение традиций ядра государств, восприятие общих императивов, следование первоначально чуждой им правовой практике. Поэтому, несмотря на высокий стандарт, которому отвечали новобранцы, можно было ожидать, что их приход скажется на дисциплине принятия решений и их качественных характеристиках. Этого не произошло. ЕС тогда удалось избежать традиционного «нырка», когда на период акклиматизации общий знаменатель, к которому приходят государства-члены в результате согласования занимаемых ими позиций, несколько понижается.  

Северные страны сразу же привнесли добавленную стоимость в проводимые ЕС внутренние политики и его деятельность на международной арене. Они дали ЕС и миру экологическую повестку, обогатили европейскую модель социально-экономического развития новыми элементами, ввели в мировой оборот понятие устойчивого развития. У остальных членов ЕС были иные предпочтения. Предлагавшееся скандинавами многие первоначально посчитали ненужной дополнительной обузой для национальных производителей. Однако в конечном итоге северяне на своём настояли. Все остальные государства-члены приняли отстаивавшиеся ими подходы. Защита окружающей среды сделалась горизонтальным требованием, предъявляемым к любого рода деятельности, осуществляемой ЕС, и его важнейшим внешнеполитическим приоритетом.  Согласование общего экономического и внешнеполитического курса ЕС было осуществлено не по нижней отметке, а по максимально высоко задранной планке.

Политическая культура взаимных уступок и компромиссов, при которой за ориентир берется верхняя планка, а не некоторый общий знаменатель, долгое время считалась «фирменным блюдом» ЕС, выгодно отличающим его, в том числе, от топтания на месте, столь характерного для классических международных организаций. Одним из её ингредиентов является формула, согласно которой, если государства-члены заинтересованы в сотрудничестве, они работают вместе, если нет, они не мешают остальным. Механизмов многоскоростной интеграции в учредительных договорах ЕС предусмотрено достаточно. Они активно используются.

Правда, с сожалением приходится констатировать, что за последние годы политическая культура, складывавшаяся в ЕС на протяжении десятилетий, серьёзно деградировала. На этапе переговоров о вступлении Новая Европа безоговорочно поддерживала Старую во всех начинаниях. Та уверовала, что так будет всегда. Однако по обретении членства в ЕС у Новой Европы прорезался голос. И вдруг выяснилось, что новые члены не со всем согласны в практике интеграционного объединения. Представление о том, что чем-то надо жертвовать ради других, не является для них аксиоматическим. У них есть свое видение того, как и для чего следовало бы использовать интеграционное объединение. Они не для того сдерживали себя столько лет, чтобы отказываться от своих индивидуалистических планов и поползновений.

Вспомним, насколько более проблематичными стали переговоры о вступлении между ЕС и Турцией после того, как ЕС пополнился Кипром. Не перестает лихорадить отношения между двадцатью семью и Россией. А история с принятием Конституционного договора, а затем Договора о реформе вообще надолго запомнится Старой Европе.  В обоих случаях Варшава требовала сохранения за собой привилегий, доставшихся ей по Ниццскому договору, бесцеремонно обещая блокировать утверждение документов и идя даже на то, чтобы сломать складывавшийся консенсус.

К концу 2009 года в рамках ЕС сложилась, похоже, принципиально новая ситуация, когда инициатива в формулировании идеологических и внешнеполитических установок частично отошла к странам Балтии и Польше и поддерживающим их государствам-членам, которые предложили остальным своё прочтение принципа солидарности и определение того, как подсчитывать складывающийся между странами ЕС баланс интересов. И всё же воинственный индивидуализм, методы шантажа и обструкционизма, подчинение большинства мнению меньшинства, принуждение к отказу от разумных и рациональных шагов под предлогом превратно понимаемого лозунга солидарности следует признать временным сбоем в эволюции общей политической культуры ЕС.

Интеграционное объединение всегда было сильно своей позитивной программой. На негативной далеко не уедешь. С ней можно только ещё в большей степени подрастерять мягкую силу и ослабить свою международную конкурентоспособность. Чем быстрее Брюссель откажется двигаться со скоростью медленнее всех бредущего верблюда, тем лучше будет и ЕС, и симпатизирующим ему третьим государствам, пытающимся строить с ним партнёрские отношения.

Совместное управление суверенитетом

Ещё одним обручем, как бочку стягивающим гетерогенное пространство Европейского Союза, служит передача государствами-членами части своих суверенных полномочий на наднациональный уровень. По логике вещей, уступка суверенитета должна была бы означать, что допускающие её государства становятся в какой-то степени ущербными. Они перестают быть в полной степени дееспособными на международной арене. Лишаются самостоятельности. До определенных пределов утрачивают контроль над своей внутренней и внешней политикой.

В отношении Европейского Союза такая логика не срабатывает. Передача части суверенных полномочий на наднациональный уровень не обедняет, а обогащает государства-члены. Они уступают частицу суверенитета, а взамен получают десятки частиц, которыми делятся с ними партнёры по интеграционному объединению. В результате получается, что они занимаются совместным управлением множества суверенитетов, что усиливает каждое из государств-членов, открывает перед ним принципиально новые возможности, позволяет использовать для достижения общих и частных целей совокупный потенциал всей интеграционной группировки.

Под этим углом зрения, главные органы ЕС, называемые его институтами, выступают в качестве менеджеров по управлению делегированными им суверенными полномочиями. От их профессионализма, продуманной и выверенной организации, лидерских качеств, умения формулировать тактические и стратегические цели, способности заменять собой или координировать усилия государств-членов зависят сегодняшний и завтрашний день интеграционного объединения. Их переналадка с учетом потребностей функционирования ЕС в формате трех десятков государств-членов и адаптация к новой, более конкурентной международной среде находятся в фокусе внимания Брюсселя и остальных столиц уже достаточно давно. Они будут завершены после вступления в силу Лиссабонского договора. Пока используются более фрагментированные паллиативные методы. Они состоят в проведении постепенных, не всегда различимых, точечных реформ с использованием рецептов, опробованных Конституционным и Лиссабонским договорами, и восстановлении/формировании адекватных возросшим потребностям политической и правовой культуры и культуры управления.

В результате передачи государствами-членами суверенных полномочий на наднациональный уровень, формирования наднациональных структур управления ими, освоения полученных полномочий и наработки соответствующей практики между разными уровнями управления возникли очень сложные, а порой даже запутанные, вертикальные и горизонтальные симбиотические связи. Поэтому ЕС воспринимается всеми – и внутри, и снаружи – как чрезвычайно сложное образование. Однако именно иерархичность, множественность, прочность и в то же время гибкость  связей, то, что они взаимно поддерживают и дополняют друг друга, придают интеграционному объединению повышенную устойчивость и достаточный динамизм, а европейскому проекту – необратимый характер.

Одновременно бесконечное многообразие связей, стягивающих интеграционное объединение в тугой клубок, обладает большой внутренней логикой. ЕС наделен четырьмя видами компетенции. Иначе говоря, система взаимоотношений между государствами-членами, государствами-членами и институтами ЕС и собственно между институтами ЕС складывается из нескольких модельных рядов. В тех областях деятельности, где у ЕС исключительная компетенция, государства не осуществляют больше регулятивных функций. Они полностью переданы на наднациональный уровень. В тех областях, где он обладает смешанной компетенцией, государства и ЕС действуют совместно. У государств остаются регулятивные функции. Но они могут ими пользоваться самостоятельно лишь до той поры, пока не договорятся о едином законодательстве. С введением в силу такого законодательства государства утрачивают регулятивные функции и превращаются в своего рода агентов по исполнению общего законодательства. В тех областях, где за ЕС признаётся всего лишь поддерживающая компетенция, роль Союза сводится к тому, что он помогает государствам-членам в организации многостороннего сотрудничества, оказывает им содействие, но не вмешивается в отправление регулятивных функций. Наконец, если ЕС доверена параллельная компетенция, он может во всем подменять государства-члены, ни в коей мере не препятствуя им в то же время играть самостоятельную роль и действовать индивидуально. Законодательные механизмы в этом случае не используются. Роль Европейской комиссии оказывается ослабленной. Контроль со стороны Суда ЕС не предусмотрен. Фактор политической воли приобретает критический характер – когда у ЕС исключительная компетенция, негативные последствия конфликта интересов фактически купированы. Значение политической культуры принятия и исполнения решений неизмеримо возрастает.

Параллельная компетенция используется для организации связей в области внешней политики и политики безопасности и обороны. Исключительной, смешанной и поддерживающей наделено Европейское сообщество. Сотрудничество полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере строится с использованием инструментария межгосударственного сотрудничества и наднационального управления.

С вступлением в силу Лиссабонского договора горизонтальная структура ЕС, состоящая из трёх столь разных опор, уйдёт в прошлое. Сотрудничество полицейских и судебных органов утратит свою самобытность. В его отношении будут применяться те же самые регулятивные методы, которые используются для управлением общим рынком. А вот особый характер внешней политики и политики безопасности и обороны в основном сохранится. И это несмотря на то, что Европейское сообщество поглотит две остальные опоры, будет переименовано в Европейский Союз и осуществит правопреемство в отношении самого себя. Так произойдет по существу. По форме всё будет выглядеть до наоборот: Сообщество прекратит своё существование, останется только Союз.

Но важно не это, а то, что наднациональная природа интеграционного объединения усилится. Набор связей наднационального характера станет ещё более разнообразным. Их удельный вес в общем балансе связей внутри ЕС возрастёт. Соответствующим образом будут перестроены и система институтов ЕС, и то, как они работают. Как следствие всех этих целенаправленно реализуемых изменений, факторы, выполняющие функции стяжек по отношению к рыхлому гетерогенному пространству ЕС, станут более действенными. ЕС в большей степени сможет выступать в качестве единого целого. В том числе на международной арене.

Правовые и институциональные перекосы в организации внешней деятельности

Основной слабостью Европейского Союза на международной арене, которая всеми ему ставится в упрёк, считается разобщённость осуществляемой им внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности. В научной литературе о ЕС такая разобщенность рассматривается как некоторая данность, которая даже не нуждается в подтверждении. Да и политическая элита ЕС видит в ней безусловный минус.

На деле никакой китайской стены между тем, что делает ЕС на международной арене во внешнеэкономической и внешнеполитической сфере, нет и быть не может. И эксперты, и политики невольно или намеренно впадают в преувеличение. Суждение о разобщенности является устоявшимся. Никто его под сомнение не ставит. Исследователи привыкли изучать внешнюю деятельность ЕС и его общую внешнюю политику и политику безопасности по отдельности. Две эти сферы отнесены даже к разным специализациям. Политикам, государственным деятелям разных уровней управления и руководству ЕС удобно списывать на разобщенность свое бездействие и провалы на международной арене. Мол, так сложилось исторически. Государства-члены не были готовы в большей степени поступиться своим суверенитетом. Поэтому в прошлом были приняты половинчатые решения. Европейскому Союзу отказали в международной правосубъектности. Создавая его, к Европейскому сообществу добавили лишь новые сферы и направления политики. Но Сообщество и ОВПБ объединили лишь формально. По существу ни их сращивания, ни объединения не произошло.

Нонсенс. Сообщество и Союз имеют единую институциональную структуру. Маастрихтским договором Совету ЕС и Европейской комиссии прямо поручено обеспечивать координацию деятельности вне зависимости от того, в какой сфере она осуществляется. Совет по общим вопросам и внешней политике в том же формате, только меняя таблички и каскетки, рассматривает вопросы внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности. На практике отделить их друг от друга просто невозможно.

Буквально несколько примеров. ЕС поднял на щит экологическую проблематику. Она является его визитной карточкой во внешних делах. Он продвигает ее чисто политическим методами. Через политические диалоги с третьими странами. В международных организациях. Но основа у экологической внешней политики ЕС сугубо экономическая. Под нее написан Киотский протокол. Под неё сформирован принципиально новый глобальный рынок торговли квотами на выбросы.

Или внешняя энергетическая стратегия ЕС. Она носит чрезвычайно политизированный характер. Как и вся отстаиваемая ЕС концепция энергетической безопасности. Во имя энергетической безопасности ЕС принимает экономически необоснованные и чрезвычайно затратные решения о диверсификации поставщиков углеводородов и источников энергии, строительстве обходных и альтернативных трансконтинентальных трубопроводов и т.д. Руководствуется он при этом преимущественно глобальными и политико-стратегическими соображениями. Вместе с тем, состоятельность продавливаемым им энергетическим планам придает только то, что под них ЕС пишет новые правила игры (третий газовый пакет), создает общий рынок импорта, производства, транспортировки и сбыта электроэнергии и углеводородов.

Пример из несколько другой области. Перед ЕС очень остро стоит проблема борьбы с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и незаконной иммиграцией, а равно регулирования миграционных потоков. Она может быть хотя бы частично решена только при условии налаживания широкого и эффективного международного сотрудничества. К такому сотрудничеству ЕС подталкивает все страны, с которыми он развивает взаимодействие в торгово-экономической области и которым оказывает техническое содействие. Только на своих условиях. И увязка прослеживается со всей очевидностью. Более того, она непосредственно прописывается в новом поколении соглашений, заключаемых ЕС с третьими странами. Оказание содействия и предоставление выгод от доступа на ёмкий и чрезвычайно привлекательный рынок ЕС обуславливается соблюдением требований по ограничению эмиграции в ЕС, изменению законодательства и правоприменительной практики и т.д.

И, тем не менее, сетования по поводу того, что внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность ЕС могут осуществляться гораздо лучше, что им не хватает координации, что нужно что-то менять, что потребность в реформах давно назрела, не лишены оснований. Они связаны с тем, что в области экономики ЕС – это что-то одно, а в области внешней политики – что-то совсем другое. В одной ЕС выступает в качестве Сообщества, в другой – в ипостаси Союза. И пропасть между двумя очень трудно преодолеть. Трудно, но возможно. И соответствующие процедуры в ЕС давно и надежно отработаны.

Эта пропасть обусловлена тем, что внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность реализуются с использованием принципиально различных методов, процедур и систем управления. Проводя свой внешнеэкономический курс, ЕС прибегает к коммунитарному инструментарию. Юридической базой его действий служит наднациональное, интеграционное право. Все действия облекаются в форму права. Сам ЕС выступает в качестве интеграционного объединения. Соответственно субъектами права, в котором закрепляется внешнеэкономическая деятельность, наряду с государствами-членами, становятся частные физические и юридические лица. Разница между внешними и внутренними обязательствами стирается.

В том что касается общей внешней политики и политики безопасности, ситуация другая. Общие принципы, ориентиры, стратегии, позиции, принимаемые ЕС, связывают только государства-члены. Внутригосударственного измерения они не имеют. Правом не являются. Частных лиц ни к чему не обязывают.

В области ОВПБ приоритет отдан вертикали управления. Главенствуют Европейский Совет и Совет ЕС. Европейской комиссии отведена подчиненная роль. Европарламент имеет совещательный голос. Суд ЕС выведен из игры. Представительство интересов ЕС возложено на председательствующее государство. Ему в помощь придан Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности. По всем основным вопросам, за исключением конкретизации того, о чем уже договорились ранее, решения принимаются в соответствии с принципом единогласия.

Во внешнеэкономической сфере вертикали нет. Решения, как общее правило, принимаются квалифицированным большинством голосов. Движущей силой всего того, что делается, выступает Европейская комиссия. Позиции Европарламента достаточно сильны. Их укрепление идёт стремительными темпами. Для контроля за законностью любых действия и соглашений может привлекаться Суд ЕС.

Разница разительная. Но принципиальным моментом, объясняющим её, остаётся всё же то, что по вопросам внешнеэкономической и, прежде всего внешнеторговой деятельности, государства-члены отдали значительную, хотя и ограниченную, часть своих суверенных полномочий в общее пользование. При этом регулятивные функции они утратили. В той или иной степени. В определенных случаях – полностью. Механизм здесь такой. Согласно юридической концепции сопровождения, ЕС обладает вовне всей той компетенцией, которой он обладает внутри и которая ему необходима для  достижения поставленных перед ним целей, в частности связанных с созданием и обеспечением функционирования общего рынка. В областях, отнесенных к сфере исключительной компетенции ЕС, и тогда, когда по вопросам, покрываемым смешанной компетенцией, уже введено в действие общее наднациональное законодательство, оно обладает преимущественной силой и запрещает государствам-членам по отдельности принимать конкурирующие регулятивные акты. Во всех тех случаях, когда это уже произошло, ЕС получает возможность не просто действовать и действовать наряду с государствами-членами, но и заменять их и отставлять в сторону.

В области внешней политики такое никогда не происходит. Здесь исключительной компетенции нет и быть не может. В сфере ОВПБ государства наделили ЕС чуть ли не ничем не ограниченными полномочиями. Но при этом своих не утратили. Отдавать их не стали. На международной арене они по-прежнему играют вполне самостоятельную роль и действуют параллельно и наряду с ЕС. Поэтому получается, что государства-члены сохраняют все свои полномочия, и одновременно этими полномочиями обладают и институты ЕС. Императивом и для государств-членов, и для институтов ЕС становится объединение усилий. ОВПБ осуществляется методом координации, который в принципе исключает подчинение одних государств другим или  наднациональному уровню управления.

Отличия в регулировании и организации внешнеэкономической и внешнеполитической деятельностью создают для ЕС и государств-членов массу сложностей. На каждом шагу они сталкиваются с проблемой выбора оптимального решения. В чём она заключается, можно проиллюстрировать на таком незатейливом примере. Предположим, ЕС вырабатывает политику в отношении страны «Х». Она расположена где-то в Тропической Африке. Страна только что-то пережила гражданскую или межэтническую войну. В результате она вся напичкана оружием. Чтобы вернуть её к мирной жизни, ЕС планирует скупить оружие у частных лиц и уничтожить его. Подобный метод доказал свою состоятельность. С большим или меньшим успехом он уже опробовался в других местах. С соответствующими инициативами выступают Европейская комиссия и группа государств-членов. Только Европейская комиссия предлагает сделать это в рамках программы оказания технической помощи. Группа государств настаивает на том, чтобы акция проводилась под эгидой ОВПБ. Разница в следующем. Если выбор делается в пользу оказания технической помощи, деньги расходуются из регулярного бюджета ЕС. Решение принимается большинством голосов. Все функции по его исполнению концентрируются в руках наднациональных институтов. Если группе государств-членов удаётся навязать остальным свой подход, решение принимается (или не принимается) в соответствии с требованием единогласия. Деньги на его реализацию приходится искать. Полный контроль над всем происходящим остается за Советом ЕС и заинтересованными государствами.

Таким образом, получается, что речь идет не о том, что делать, и даже не о том, как делать, а о распределении влияния внутри ЕС. Казалось бы, чисто технические моменты. Но для ЕС они чрезвычайно важны. От них зависят внутренняя состоятельность интеграционного объединения, его способность сглаживать конфликты интересов и превращать извечную проблему примирения суверенитетов из фактора слабости в фактор силы.

Позиционирование ЕС на международной арене

За теми или иными политическими и внешнеэкономическими решениями, за тактическими ходами и выбором стратегии всегда стоят определенные политические силы. ЕС их микширует. Он претендует на безымянность и анонимность. Он выдает свою позицию за отражающую общий интерес. На деле всегда есть те, причем чаще всего негосударственные игроки, которым позиция, отстаиваемая Брюсселем, или предпринимаемые им действия более выгодны. Иногда их легче угадать. Иногда сложнее. Однако они всегда есть.

Вместе с тем, определенный набор внешнеэкономических и внешнеполитических приоритетов ЕС имеют статутный характер. Они прямо записаны в его учредительных договорах. К их числу относятся, конечно же, защита и продвижение интересов ЕС как единого целого, распространение общих ценностей ЕС по всему миру и достижение некоторого стандартного перечня целей, начиная от утверждения мирных отношений в соответствии с уставными принципами ООН и вплоть до всеобщего процветания и справедливого международного порядка.

В предметном плане во главу угла своей внешней деятельности ЕС ранее всегда ставил снятие всех и всяческих барьеров, препятствующих свободной международной торговле, и свободу конкуренции. На практике ЕС неизменно проводил достаточно нюансированную и прагматическую политику. Он активно субсидировал своих товаропроизводителей, особенно в сфере сельского хозяйства. Пытался привязать к себе развивающиеся страны внеэкономическими методами. Когда считал это целесообразным, не гнушался закрывать свой внутренний рынок. Последнее время поддержал систему мер, ставящих внешние инвестиции в стратегические отрасли под жесткий национальный контроль. В Лиссабонском договоре, по инициативе Президента Франции Николя Саркози, вообще убрал свободу конкуренции из перечня преследуемых им целей. Тем самым акцент им делается в основном на том, чтобы иметь свободный доступ на рынки третьих стран, сохраняя за собой свободу рук в деле защиты своего собственного рынка от нежелательных конкурентов.

В 1990-х годах главным внешнеэкономическим лозунгом ЕС было провозглашено устойчивое развитие.  Брюссель сделал всё от него зависящее для того, чтобы оно прочно вписалось в мировую повестку и нашло отражение в наиболее важных документах универсальных международных форумов и организаций. Под знаменем устойчивого развития ЕС сумел занять лидирующие позиции на всех международных переговорах по экономической проблематике. Избранная им модель социально-экономического развития была дополнена стандартами качества экономического роста, подразумевающими одновременное ослабление нагрузки на окружающую среду. И в тактическом, и в стратегическом плане устойчивое развитие рассматривается Брюсселем как одно из важнейших своих конкурентных преимуществ. В последние годы экология стала трактоваться ЕС расширительно. Все имеющиеся в наличии силы Брюссель бросил на организацию максимально широкого международного фронта борьбы с потеплением климата.

Ещё одно направление, на котором ЕС позиционирует себя в качестве мирового лидера, является помощь развитию. ЕС относится к числу крупнейших мировых доноров. Он выделяет на эти цели до 20% от совокупного вклада своих государств-членов в программы помощи развитию. Но на практике играемая им роль ещё больше, поскольку он в большинстве случаев выступает не индивидуально, а в качестве координатора. Предоставляемая им помощь и оказываемое техническое содействие носят обусловленный характер. В последние годы условия, выставляемые получателям помощи, начали меняться. Брюссель исходит из того, что внешнее содействие в состоянии помочь только тогда, когда ее получатели сами стремятся себе помочь. Но насколько эффективно расходуются получаемые средства, судить трудно. Разброс мнений на этот счёт очень большой. Единственно, в чём можно быть уверенным, так это в том, что Брюссель с растущей ревностью и негодованием следит за тем, насколько мощно продвигает свои интересы в развивающихся странах с опорой на помощь развитию Китай.

В том, что касается политической повестки, повышенное внимание ЕС уделяет, в первую очередь, нераспространению оружия массового поражения и урегулированию локальных и региональных конфликтов. Индию и Пакистан ЕС упустил точно также как и Соединённые Штаты Америки. Правда, в отличие от последних, европейцы были просто не в состоянии пресечь ядерные амбиции азиатских гигантов. Сейчас Брюссель наращивает усилия с тем, чтобы не допустить дальнейшего расползания ОМП и ракетных технологий. Он входит во все основные переговорные форматы. Он активно работает с Ираном. Внимательно следит за происходящим в Северной Корее. Подготовил эшелонированные предложения по совершенствованию режима ДНЯО. Однако в области ядерного оружия игроком первой величины ЕС не является. Да и входящие в его состав члены ядерного клуба не чураются действовать в обход ЕС.

Гораздо лучше получается у ЕС гасить локальные конфликты. Им проведено уже больше дюжины гражданско-военных операций на разных континентах. Все они, несмотря на то, что задействовались весьма ограниченные силы, увенчались успехом. В результате ЕС и государствами-членами накоплен уникальный опыт. Отработаны процедуры, схемы взаимодействия, логистика и программно-целевые методы. Особенно хорошо получается у ЕС проводить в пострадавших странах постконфликтную реабилитацию. И дело не только в том, что Брюссель выделяет на это внушительные суммы. Он достаточно четко себе представляет, что нужно делать для того, чтобы власти в центре и на местах заработали в нормальном, приемлемом для Запада ключе. Очень бы хотелось ЕС перенести свой опыт на постсоветское пространство. Не без влияния стран Новой Европы, Брюссель всё настойчивее ставит вопрос о своем подключении к действующим форматам урегулирования. В Грузию он уже пришел. Скорее всего, он останется там надолго.

Хуже у ЕС выходит с крупными региональными конфликтами. В экономическом плане он делает на Ближнем Востоке очень много. Он входит в «ближневосточный квартет». Имеет привилегированные отношения и с Израилем, и с арабскими странами. Выдвигает внешнеполитические инициативы. Ведёт секретные переговоры. И, тем не менее, признав безоговорочное лидерство США, вынужденно остаётся повсюду на вторых ролях. Более того, за произошедшее в Ираке ЕС несёт вместе с США солидарную ответственность. В тяжелейшее испытание и для него, и для НАТО превращается обеспечение мирной жизни в Афганистане. От того, как он справится с этой задачей, во многом будет зависеть и имидж ЕС как ведущего международного игрока, и его авторитет в мировых делах.

Достаточно кратко можно остановиться на географическом срезе внешнеэкономической и внешнеполитической иерархии приоритетов в деятельности ЕС, с учётом того, что о значении Средиземноморского измерения, восточном партнёрстве и политике соседства уже упоминалось ранее.

Основным партнером Европейского Союза являются, конечно же, Соединенные Штаты. Для ЕС это приоритет номер один. Для него США не только стратегический партнер, но и единственный по-настоящему надежный реальный союзник. Формально союзнические отношения скреплены Североатлантическим договором. Из двусторонних документов можно упомянуть Трансатлантическую хартию. Но по большому счету в договорном закреплении своих особых отношений ни ЕС, ни США не нуждаются. Его заменяют массированные взаимные инвестиции, сращивание хозяйственных комплексов, гигантские объемы взаимной торговли, общие интересы, военное присутствие США в Европе, гомологический характер правовых порядков.

Тем не менее, когда последний раз Германия была на капитанском мостике, ЕС выдвинул инициативу создания общего североатлантического рынка. Были модернизированы структуры, обслуживающие процедуры взаимных консультаций, запущены секторальные диалоги. После прихода в Белый дом в 2009 году Барака Обамы в ЕС заговорили о целесообразности разработки и заключения с США широкоформатного договора и создании разветвленного институализированного механизма управления взаимодействием.

В то, что подобные идеи будут реализованы, верится с трудом. США считают для себя невыгодным выстраивать отношения со странами ЕС как с единым блоком. Их вполне устраивает то, как они всё организовали в НАТО. Там все страны ЕС представлены в индивидуальном качестве. ЕС как группа государств не конституирована. США имеют возможность работать с каждым из государств-членов по отдельности. И это у него, принимая во внимание разные весовые категории, к которым они принадлежат, получается вполне эффективно.

Отношения между ЕС и США, конечно же, далеки от безоблачных. О регулярных торговых войнах можно даже не упоминать. Это так – семечки. По большому счёту Европейский Союз не устраивает финансовая политика, проводившаяся США все последние десятилетия. Брюссель крайне недоволен склонностью Вашингтона к неоправданному применению военной силы в международных делах. Ему претит односторонний подход, регулярно демонстрируемый США, к решению самых разнообразных вопросов и нежелание с ним советоваться. У него к Вашингтону длинный список весомых претензий. Он хотел бы, чтобы США присоединились к Киотскому протоколу, ратифицировали Римский статут Международного уголовного суда, отменили смертную казнь и т.д. и т.п. Двусторонний договор нужен ЕС для того, чтобы ввести отношения в нормативное поле, в котором он гораздо лучше ориентируется, наложить на самоволие США многочисленные ограничения и придать двусторонним экономическим связям большую эффективность. Но и у США к ЕС масса претензий. Главное - американцы считают европейцев неженками и белоручками, чурающимися грязной работы по наведению в мире должного порядка и стремящимися отсидеться за их спиной. Однако каким бы ни был психологический фон, у самого тесного союза между ЕС и США нет альтернативы. Этим, в том числе, объясняется экзальтированная «обамания», охватившая граждан ЕС после смены в США президентской администрации.

На втором месте в системе отношений между Европейским Союзом  и внешним миром с недавних пор уверенно обосновался Китай. Товарооборот между ЕС и Китаем в докризисный период вырос до 400 млрд. евро. Правда он складывается очень неравномерно. Дефицит платежного баланса ЕС в торговле с Китаем удерживается на уровне в 150 млрд. евро. Но в ЕС уверены: Китай – это необыкновенные возможности, Китай – чрезвычайно перспективный рынок, с ними надо выстраивать прочное и долговременное сотрудничество.

Но Китай для ЕС – очень непростой партнер. Какую в его отношении проводить политику, в ЕС не знают. Единства между государствами-членами на этот счёт нет. Более того, часть из них фактически отстранена от участия в её формировании. Политическую повестку дня определяют тяжеловесы ЕС. Под эту повестку вынуждены подстраиваться остальные. Экономическая заинтересованность в расширении связей с Китаем у них уж очень разная. Но различия в позициях этим не исчерпываются. Китай по существу бросает вызов европейской модели социально-экономического развития. Он вынуждает государства-члены быстрее адаптироваться к меняющимся условиям конкуренции на международной арене. Однако получается это у них далеко не одинаково. При этом одна группа государств-членов (во главе с Великобританией) предлагает закрывать устаревшие производства, ориентироваться исключительно на высокие технологии и не бояться китайского экспорта. Мол, надо бежать по технологической лестнице всё дальше вверх, чтобы Китай не догнал и не перегнал и, не останавливаясь на достигнутом, всемерно форсировать технологическое развитие. А об отказе от либерализации международной торговли не может быть и речи. Других (например, Италию и Германию) страшит массовая безработица в традиционных секторах экономики. Они объясняют остальным, что структура хозяйственного комплекса будет достаточно рациональной и устойчивой, только если сохранять и поддерживать все отрасли – не только высокие технологии, но и трудоемкие производства и производства с относительно низкой и средней добавленной стоимостью. Нельзя превращать Китай в единственную мировую фабрику. Такой фабрикой должен оставаться и ЕС.

Довольно странное впечатление складывается, если посмотреть, насколько рьяно ЕС обхаживает Китай, и как тот реагирует в ответ. По поводу политики на китайском направлении Европейская комиссия за последние двадцать лет выпустила чуть ли не десяток сообщений. Она без устали предлагала государствам-членам и институтам ЕС вносить в свой курс на китайском направлении новые и новые уточнения, диверсифицировать и углублять связи, разнообразить используемый инструментарий взаимоотношений. Китай снизошел до официального формулирования своей политики в отношении ЕС с большим опозданием. Да и на предложение Брюсселя подвести под стремительно расширяющиеся связи большой базовый договор Пекин откликнулся далеко не сразу. Выходит, что именно ЕС добивался от Китая установления тесных политических связей и институционализации двусторонних отношений, особенно после того, как Соединенные Штаты нормализовали отношения с Пекином и договорились о регулярных политических консультациях.

Общая канва межгосударственного взаимодействия сейчас следующая. Есть иерархия контактов, политический диалог на всех уровнях, порядка 20 секторальных групп, которыми охватываются все основные области экономического и политического сотрудничества, начиная от защиты индустриальной собственности и заканчивая вопросами прав человека. ЕС и Китай работают над базовым соглашением о стратегическом партнерстве. Согласование идёт уже несколько лет. Этот документ должен прийти на смену традиционному соглашению о сотрудничестве и товарообороте. Но тональность общения между ЕС и Китаем стремительно меняется. В экономических вопросах, особенно связанных с защитой интеллектуальной собственности и доступом на рынки, Брюссель пытается занимать всё более жесткие позиции. Ощутимых результатов это ему не приносит. Чтобы хоть как-то обосновать сохранение эмбарго на поставки военной техники, введенное уже очень давно и в совершенно других условиях, он упорно продвигает в повестку вопросы автономии Тибета и проблематику прав человека.

Таким образом, получается, что ЕС больше всего дорожит отношениями именно с этими двумя державами – США и Китаем. В официальных документах Брюссель причисляет к своим стратегическим партнерам также и Японию, Индию и Россию. Но объем отношений с ними у него намного меньше.

Очень широкая повестка взаимодействия у ЕС со странами Азии, Африки и Карибского бассейна. ЕС стремится привязать их к себе политически и экономически и внедрить в них свою модель социально-экономического развития и государственно-правового строительства. ЕС на регулярной основе обновляет с ними соглашения об ассоциации, делая их все более насыщенными и всеобъемлющими. Соглашения ассиметричны. Они дают развивающимся странам преференциальный режим, доступ на общий рынок интеграционного объединения, статус получателя технического содействия, возможности подключения к осуществляемым ЕС политикам, программам и проектам.

Но не в меньшей степени они выгодны самому ЕС и его государствам-членам. В них закрепляется ситуация, при которой Брюссель как бы помогает всему остальному миру. Он берёт на себя «тяжёлую миссию» по включению развивающихся стран в мировую экономику и обучению их азам демократии и правого государства. Он работает вместе с ними над преодолением бедности, совершенствованием государственного управления, модернизацией законодательства и правоприменительной практики, искоренением коррупции и т.д. и т.п.

Данное направление внешней политики и внешнеэкономической деятельности и приведённые установки появились не на пустом месте. Они являются трансформированным ЕС колониальным наследием создавших его или вошедших в него бывших метрополий – Бельгии, Великобритании, Испании, Италии, Нидерландов, Португалии,  Франции – большого числа ведущих стран ЕС. Для них было крайне важно, вливаясь в ЕС, не растерять своё влияние в бывших колониях и одновременно переложить на ЕС ответственность за их развитие. Удивительно, насколько удачно у ЕС это получилось. Все в мире убеждены, что вина за политику колониализма и неоколониализма лежит исключительно на бывших метрополиях. ЕС к ней никакого отношения не имеет. А поскольку в большинстве случаев бывшие метрополии сейчас действуют не самостоятельно, а через ЕС, тяжелый груз прошлого в их взаимоотношениях с бывшими колониями, включая противоречия, связанные с экономическими претензиями за разграбление богатств и уничтожение туземного населения, снимается. Легитимность же их присутствия в них и влияния сохраняется.

Политические диалоги, экономическое взаимодействие и институализированное сотрудничество с развивающимся миром превращают ЕС в полной мере в глобальную державу. Но внешнюю экспансию он осуществляет сугубо на региональной основе, по географическому признаку, а не по зонам или интересам. Прежде всего, его заботит обустройство окружающих его территорий и установление над ними эффективного контроля. Или создание пояса добрососедства и распространение на него выгод и преимуществ интеграции, если пользоваться политически корректным языком ЕС. До недавнего времени безусловным приоритетом в этом отношении у Брюсселя пользовался Средиземноморский бассейн, Северная Африка и Ближний Восток. После расширения растущее внимание уделяется восточноевропейским странам СНГ, Закавказским государствам и даже Средней Азии.

С чем связаны подобные тенденции в эволюции внешней политики и внешнеэкономической деятельности ЕС, вполне понятно. С передвижением границ ЕС на восток его ядро задумалось о новых векторах экспансии. У него появились для её проведения новые возможности. Но этим дело не ограничивается. Её стали лоббировать оказавшиеся в ЕС страны ЦВЕ и ЮВЕ. Причём всё более и более настойчиво и безапелляционно. Они крайне заинтересованы в том, чтобы поставить себе на службу в отношениях с третьими странами, с которыми у них есть общие границы, экономическое и политическое могущество интеграционного объединения. И в этом плане солидарность, возведённая на пьедестал всем предыдущим развитием ЕС, начинает играть неожиданными гранями.

В результате восточная политика ЕС неминуемо вступает в противоречие с интересами России. За период с 2003 по 2009 год двусторонние противоречия достигли максимума. Брокерская роль, сыгранная Парижем и Брюсселем в августе – сентябре 2008 г. в согласовании условий прекращения огня после нападения вооружённых сил Грузии на Южную Осетию и российских миротворцев, их ничуть не ослабила. Она лишь обнажило то, что ощущалось на интуитивном уровне уже давно: созданные сторонами механизмы управления партнёрством и сотрудничеством не работают. Они вертятся вхолостую. Они постоянно дают сбой. Их надо заменять или переналаживать. Вести дела как в прошлом, не получится. Да и не надо. И бесперспективно. Вряд ли возможно, подрывая позиции партнёра всюду, где это только получается, и всячески демонизируя страну, свято верить в то, что проводишь в её отношении дружественную политику и убеждать в это её политическую элиту. От подобного политического курса, не важно, артикулирован он или нет, давно пора было отказаться. Как и от запущенной в конце 1980-х годов концепции концентрических кругов Жака Делора – ущерб, который она нанесла отношениям между ЕС и Россией, трудно переоценить. В соответствии с ней в центр мирового порядка ставится ядро Европейского Союза. Все остальные страны воспринимаются, как опоясывающие ЕС концентрические круги и ранжируются в зависимости от своего местоположения в них. За ядром следует периферия ЕС, какой она была до недавнего скачкообразного расширения интеграционного объединения. Затем – кольцо соседних стран по внешней границе ЕС. Далее – все остальные. Подобный подход на протяжении почти двух десятилетий предопределял то, что политика в отношении России формулировалась ЕС и его государствами-членами и проводилась по остаточному принципу. В настоящее время Брюссель и Москва пожинают её плоды. От изменения такой парадигмы выиграют обе стороны. Не могут не выиграть. Ведь потенциал партнёрства и сотрудничества между ЕС и Россией практически безбрежен. Остаётся надеяться на то, что ведущиеся переговоры по новому базовому соглашению между ними договору проложат путь к его реализации.

Взгляд в будущее

Уже сейчас Европейский Союз оказывает огромное влияние на формирование глобальной повестки дня, глобальное развитие и решение текущих международных проблем. Это видно на примере экологической проблематики, выдвижения в разряд мировых приоритетов устойчивого развития и борьбы с потеплением климата. Однако целый ряд внешнеполитических провалов Брюсселя (война на Балканах, неспособность предотвратить системные случаи геноцида в Африке, внутренний кризис по поводу Ирака) оставили очень тяжело переживаемую им психологическую травму. Политическая элита ЕС и государств-членов убеждена в том, что деятельность ЕС на международной арене могла бы быть намного более наступательной и эффективной.

Вину за то, что политический вес ЕС в международных делах намного меньше, нежели его совокупная экономическая мощь, возлагается ею на плохое управление внешними делами ЕС, разобщенность структур, волотильность, недостаточную преемственность и чрезмерную децентрализацию. На самом деле, это не так или не совсем так. Причины кроются не в технике формирования и управления внешними делами. Они проистекают из объективного столкновения интересов между государствами-членами в столь деликатной области, как внешняя политика. Они связаны с параллелизмом деятельности ЕС и государств-членов в области внешней политики и неопределенностью ситуации с передачей на наднациональный уровень суверенных полномочий в данной сфере. В обозримой перспективе эта неопределенность снята быть не может. Противоречия останутся. Но устранять недостатки в формировании и осуществлении внешнеполитического и внешнеэкономического курса Брюссель намерен за счет совершенствования технологии ведения внешних дел.

Все продуманные ЕС рецепты повышения своей международной конкурентоспособности и усиления позиций на международной арене были подробно прописаны в Конституционном договоре.  После того, как затея с его принятием окончательно провалилась,  все они благополучно перекочевали в Договор о реформе. В своих основных чертах они сводятся к следующему.

Европейский Союз получает постоянное председательство. Сейчас оно меняется каждые полгода на ротационной основе. В результате, считают в Брюсселе, интеграционное объединение бросает то вверх, то вниз. Одни государства справляются с председательством блестяще, другие терпят фиаско. Одни котируются на международной арене, другие действительно превращают ЕС в политического карлика. Причем это не связано с величиной или мощью председательствующего государства. Так, образцом для подражания признано недавнее председательство Франции. При президенте Николя Саркози Парижу и Брюсселю удалось захватить лидерство в урегулировании конфликта в Закавказье в августе-сентябре 2008 года, уверенно противостоять первой волне мирового финансового и экономического кризиса, провести в жизнь много важных далеко идущих инициатив. По своему влиянию в мире Италия ненамного уступает Франции. Однако итальянское председательство было расценено большинством наблюдателей как крайне неудачное и непродуктивное.

Но это только одна сторона проблемы, по мнению Брюсселя. Другая - заключается в том, что у всех стран ЕС различное видение того внешнеэкономического и внешнеполитического курса, который должен осуществлять Европейский Союз. У них разные амбиции и разные приоритеты. Поэтому ЕС качает из стороны в сторону. Он принимается за решение то одних проблем, то других. За каждые полгода (сейчас за полтора года в связи с введением практики согласования приоритетов тремя последующими председательствами) в разряд краеугольных выдвигаются такие проблемы, которые в последующий период оказываются без должного внимания или вообще отодвигаются на периферию деятельности ЕС. Иногда вообще возникает ситуация, когда ЕС не знает, как  быть с поддержанными ранее инициативами. Предполагается, что постоянное председательство обеспечит преемственность внешнеполитического и внешнеэкономического курса. Оно избавит ЕС от выдвижения скоропалительных необдуманных инициатив, позволит придать внешней деятельности ЕС большую респектабельность. Может быть, именно постоянному председателю доверят говорить от имени всего интеграционного объединения. Так это или не так покажет практика. Потому что у постоянного председателя будет чрезвычайно сильный конкурент.

Таким конкурентом вольно или невольно станет министр иностранных дел Европейского Союза. Для того, чтобы не возбуждать дополнительные страсти, эта должность названа в Договоре о реформе как бы по-старому. Вместо министра иностранных дел в нем фигурирует Высокий представитель. Но сути дела это не меняет. В его руках концентрируются огромные полномочия. Сохраняя статус высшего должностного лица ЕС по формированию и осуществлению внешней политики, он становится одновременно заместителем председателя Европейской комиссии, принимая на себя функции нынешнего Комиссара ЕС по внешним делам. По замыслу авторов Конституционного договора и Договора о реформе концентрация полномочий в его руках позволит снять проблему разобщенности в осуществлении внешней политики и внешнеэкономической деятельности. И тем, и другим Высокий представитель будет заниматься одновременно. В результате, международная деятельность ЕС, как предполагается, наконец-то обретет требуемую цельность.  Достижение политических целей будет обеспечиваться экономическими рычагами. В свою очередь, экономические интересы ЕС будут продвигаться с использованием всей совокупности политических методов.

Еще одно преимущество такого решения заключается в том, что Высокий представитель, в отличие от того, что есть сейчас, превратится в реальный мостик между двумя ведущими институтами Европейского Союза, между Советом ЕС и Европейской комиссией. На внешнем направлении они заработают гораздо более продуманно и слаженно. Плюс к этому планирование и осуществление внешней политики сможет опереться на колоссальный экспертный потенциал, которым обладает Европейская комиссия и который используется только на внешнеэкономическом направлении деятельности ЕС. Одно только то, что все делегации Европейской комиссии будут поставлены под начало Высокого представителя, дает представление о том качественном скачке, который теоретически может произойти в организации деятельности ЕС на международном направлении.

Вступление в силу Лиссабонского договора откроет перед ЕС также принципиально новые возможности в усилении внешней политики и внешнеэкономической деятельности силовым компонентом. Создание европейской армии он, правда, не предусматривает, но формировать на его базе современные мобильные военные формирования, прекрасно подготовленные и оснащенные военной техникой, для использования в любых регионах планеты станет намного проще. К тому же у государств-членов появится возможность продвигать в рамках ЕС структурированное сотрудничество. Это означает, что те из них, которые могут и желают идти по пути военной интеграции гораздо дальше, чем сейчас, смогут это делать беспрепятственно.

Изменений, предусматриваемых Лиссабонским договором, много. Они чрезвычайно существенны. Однозначную оценку им пока давать рано. Как они повлияют на позиционирование ЕС на международной арене, говорить сложно. Вместе с тем, не возникает сомнений в том, что в области внешней политики ЕС станет во многом другим образованием – гораздо более уверенным в себе, жестким и амбициозным. Вслед за переналадкой отношений между ЕС и государствами-членами и внутри ЕС на этом направлении, придет время переосмысливать всю внешнюю деятельность интеграционного объединения, переписывать ее под существенно возрастающие возможности Европейского Союза.

© М.Л. Энтин, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

* Оригинальный вариант статьи, подготовленной для Института международных организаций и международного сотрудничества Государственного университета – высшей школы экономики (Москва). Первоначально опубликован в журнале «Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика» №2(24), 2009 (Тема номера: Роль ЕС в глобальном управлении), с. 29 – 47. Печатается с любезного согласия главного редактора М.В.Ларионовой. Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».