Резюме главы в совместном исследовании с Латвийским институтом международных отношений: Zagorski А. Negotiating a New EU–Russia Agreement // The EU Common Foreign and Security Policy Toward Russia: The Partnership and Cooperation Agreement as a Test Case. – Riga: Latvian Institute of International Affairs, 2006. – P. 51–78.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и ЕС было подписано 24 июня 1994 г. и вступило в силу 1 декабря 1997 г. 1 декабря 2007 г. срок его действия истекает, хотя оно может автоматически продлеваться на ежегодной основе, если ни одна из сторон не заявит о намерении выйти из Соглашения. По мере приближения этой даты вопрос о подготовке нового соглашения стал предметом политических консультаций между Россией и Европейской комиссией. На встрече на высшем уровне в Сочи в мае 2006 г. стороны подтвердили свое намерение приступить к переговорам с целью подготовки нового соглашения, которое составило бы долгосрочную и комплексную основу для дальнейшего развития отношений стратегического партнерства между Россией и ЕС. Одновременно они договорились, что СПС будет продлеваться вплоть до тех пор, пока в силу не вступит новое соглашение, текст которого еще предстоит согласовать.
3 июля 2006 г. Европейская комиссия одобрила проект инструкций для переговоров с Россией. Им предусматривалось согласование документа, содержащего взаимные международно-правовые обязательства сторон и опирающегося на признание общих ценностей. Имелось в виду согласовать далеко идущие цели для развития сотрудничества в сфере внешней безопасности, повышения эффективности деятельности международных организаций. В соглашение предлагалось включить положения, касающиеся сотрудничества в борьбе с организованной преступной деятельностью, распространением оружия массового уничтожения и терроризмом, сотрудничества в сфере регулирования миграции и правил предоставления политического убежища. Был поставлен вопрос о необходимости укрепления на основе многосторонней договоренности сотрудничества ЕС с Россией в энергетической сфере и наращивания торгово-экономических отношений.
Имелось в виду, что в результате рассмотрения странами-членами ЕС проект директив будет доработан и после этого принят на заседании Европейского совета в Хельсинки в ноябре 2006. Переговоры предполагалось начать в 2007 г. Конкретный проект мандата, включая вопрос о структуре делегации ЕС, имея в виду различия в компетенции отдельных органов союза в областях, в которых им осуществляется сотрудничество с Россией, был разработан летом 2006 г. Однако в ноябре 2006 г. он не был принят ввиду того, что Польша поставила свое согласие в зависимость от готовности России ратифицировать Договор о Европейской энергетической хартии и транзитный протокол к нему, а также от отмены запрета на поставки мяса из Польши в Россию.
На протяжении последних десяти лет СПС сыграло важную роль в повышении уровня сотрудничества между Россией и ЕС. В соответствии с его положениями стороны предоставили друг другу в большинстве сфер взаимной торговли режим наиболее благоприятствуемой нации, не дожидаясь вступления России в ВТО. Соглашением также был учрежден механизм для осуществления политического диалога по представляющим взаимный интерес вопросам. В 2005 г. Россия стала третьим по объему товарооборота партнером ЕС, уступая по этому показателю только США и Китаю. Сотрудничество России и ЕС постепенно налаживалось и развивалось в других областях, таких как вопросы внешней безопасности, внутренних дел и правосудия, образования и культуры.
За эти годы существенно эволюционировали подходы сторон к партнерским отношениям между ними. Регресс в утверждении в России верховенства закона, обозначившийся в годы президентского правления В. Путина, способствовал развитию в Европе дискуссии относительно того, в какой мере отношения с Россией в будущем могут опираться на общие ценности. Относительно благополучное развитие экономики и возрождение великодержавной риторики способствовали тому, что в Москве все более косо смотрели на характерную для СПС увязку вопросов осуществления экономических и политических реформ в России с дальнейшим поступательным развитием партнерских отношений. Начиная с 1999 г. обе стороны характеризовали сотрудничество между Россией и ЕС как отношения «стратегического партнерства». В последнее же время они все чаще говорят о том, что эти отношения строятся на основе «взаимозависимости» двух сторон.
В поддержку идеи заключения нового соглашения между Россией и ЕС высказываются различные аргументы. За последние десять лет существенно изменились сами участники взаимодействия – и Россия, и Европейский союз. Сотрудничество между ними охватывает сегодня новые области, которые не были предусмотрены СПС. Значительная часть положений, регулирующих торговлю между Россией и ЕС, устареет после вступления России в ВТО. Механизм политического диалога между сторонами претерпел за прошедшие годы существенные изменения, и в этой связи потребуется по крайней мере обновление соответствующих положений СПС.
Хотя все перечисленные причины говорят в пользу адаптации, обновления или модернизации СПС, декабрь 2007 г. не является критическим рубежом в отношениях России с ЕС. Начало реальных переговоров об экономических главах нового соглашения невозможно до завершения процедур присоединения России к ВТО. Заключение же принципиально нового соглашения сразу после завершения этих процедур представляется весьма нереалистичной задачей. СПС еще далеко не исчерпал свой ресурс в плане регулирования торгово-экономических отношений между его участниками. Что же касается развития сотрудничества в новых областях, не регулируемых нынешним соглашением, то СПС не мешал этому процессу и не будет препятствовать ему в ближайшем будущем. Так что истечение срока действия соглашения в декабре 2007 г. скорее представляет собой формальный повод для начала переговоров о новой международно-правовой основе для взаимодействия между Россией и ЕС. Острой необходимости в его замене нет, а сама дискуссия по данному вопросу началась в основном под воздействием политических соображений разного рода.
На протяжении 2007 г. в ходе обсуждения в России вопроса о том, что делать с СПС, рассматривались различные варианты. Обсуждались, в частности, возможности простого продления СПС, замены международно-правового договора политической декларацией и серией секторальных соглашений, заключения нового международно-правового договора, модернизации действующего СПС путем внесения в него поправок и дополнений. Уже в самом начале дискуссии широкую поддержку среди экспертов и в органах исполнительной власти получила идея модернизации действующего соглашения. Она получила поддержку и в России, и в ЕС. Сформировался широкий консенсус по поводу необходимости обновления (модернизации) СПС. Сформировалось обще понимание того, что новое соглашение должно быть международно-правовым договором, а не политической декларацией, что у сторон нет нужды торопиться с его подписанием, и что на весь период подготовки нового соглашения СПС будет продлеваться на ежегодной основе.
В апреле 2006 г. завершился первый этап формирования позиции российской исполнительной власти в отношении содержания нового соглашения. Имелось в виду включить в него преамбулу, четыре основных раздела, соответствующие четырем сферам сотрудничества между Россией и ЕС (формирование общего экономического пространства, внешняя безопасность, внутренняя безопасность и правосудие, наука, образование и культура), а также специальный раздел, в котором устанавливался бы механизм для развития политического диалога и совместного принятия политических решений. Основное значение в Москве придавалось и придается согласованию механизма совместного принятия окончательных и обязательных решений, который был бы аналогичен порядку принятия совместных решений в рамках Совета Россия–НАТО и подчеркивал бы равноправие России и ЕС как субъектов глобальной политики.
Подготовленный Европейской комиссией проект мандата для переговоров с Россией также предусматривает более амбициозные цели, чем просто адаптацию СПС. В частности и в особенности речь при этом идет о достижении многостороннего соглашения, регулирующего сотрудничество сторон в энергетической сфере на основе принципов Европейской энергетической хартии. Хотя постановка этого вопроса и в особенности – польское вето в отношении проекта мандата – вызвала немало споров, предложение включить энергетический раздел в новое соглашение имеет значительный конструктивный потенциал. При наличии доброй воли с обеих сторон Россия и ЕС могли бы воспользоваться переговорами для того, чтобы согласовать развязки по немногим положениям Европейской энергетической хартии и протокола о транзите, которые все еще вызывают споры между ними.
Сосредоточение российской стороны на механизме политического диалога и принятия совместных решений и особый интерес ЕС к многосторонней договоренности, регулирующей торговлю и сотрудничество в энергетической сфере, представляется нам той осью асимметричных интересов России и ЕС, появление которой накануне переговоров позволяет рассчитывать на формулирование в будущем соглашении нового баланса интересов сторон на основе взаимного движения навстречу друг другу прежде всего в этих двух вопросах.
Оглядываясь на обсуждение вопроса о новом соглашении между Россией и ЕС нельзя не отметить и то обстоятельство, что оно во многом способствовало оживлению дискуссии относительно долгосрочных целей и задач российской политики в отношении Европейского союза, включая маловероятную сегодня возможность выхода в перспективе на соглашение об ассоциации между ними или даже вступления России в ЕС. Это обстоятельство тем более важно на фоне увлечения российской политической элитой развитием отношений с растущими азиатскими государствами и прежде всего – с Китаем, а также на фоне нарастания настроений ксенофобии в российском обществе. Возвращение к вопросу о том, что из себя представляет Россия и где ее место в мире крайне важно для восстановления баланса в эволюции внешнеполитического дискурса в России.
Сегодня ясно, что предстоящие переговоры о новом соглашении между Россией и ЕС выйдут за рамки простой адаптации СПС. Основное влияние на определение параметров новых основ отношений между участниками этого процесса, судя по всему, окажут с одной стороны, стремление российского руководства существенно повысить свой статус как равноправного партнера ЕС по политическому диалогу в рамках процедур совместного принятия решений, а с другой – намерение ЕС достичь многосторонней договоренности с Россией по спорным вопросам, касающимся правил, регулирующих сотрудничества в энергетической сфере .
Политические рекомендации
1. При формулировании целей переговоров между Россией и ЕС следует исходить из того, что процесс согласования нового соглашения выйдет за рамки простой адаптации СПС. При этом, однако, не следует ставить перед переговорами слишком амбициозные и далеко идущие цели. Объективных предпосылок для этого еще нет.
2. На начальном этапе переговоров или до их начала (учитывая паузу, возникшую в результате позиции Польши) целесообразно провести совместный с Европейской комиссией детальный обзор положений действующего СПС и их выполнения, с тем чтобы выйти на общее понимание того, какие из его положений утратили актуальность, какие – нуждаются в адаптации (с учетом условий присоединения России к ВТО), и какие должны быть сохранены с тем, чтобы не нанести ущерба нынешнему сотрудничеству между Россией и ЕС.
3. Новое соглашение между Россией и ЕС не должно опускать планку общего понимания объединяющих нас ценностей, даже если возможности реализации этих ценностей сегодня ограничены.
4. Следует самым серьезным образом отнестись к согласованию положений о сотрудничестве в энергетической сфере в новом соглашении. Целью разработки соответствующих положений (которые, судя по нынешним позициям ЕС и России, будут конкретизированы в отдельном секторальном соглашении) должен быть не выход на ратификацию Европейской энергетической хартии и протокола о транзите, и не переписывание положений этих документов в тексте нового соглашения, а нахождение развязок, согласованных интерпретаций и договоренностей по спорным вопросам, препятствовавшим до сих пор ратификации Россией обоих документов.
Андрей ЗАГОРСКИЙ,
в.н.с. Центра исследований
проблем войны и мира МГИМО
№1(7), 2007