Совет Европы и Россия

Статья подготовлена при финансовой поддержке
Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) – проект № 07-03-02021а

Так получилось, что на протяжении длительного времени мне пришлось взаимодействовать с Советом Европы. Работая в центральном аппарате министерства иностранных дел, я занимался этой организацией в тот момент, когда Россия еще только оформляла свои права и обязательства в отношении Совета. Речь о периоде, когда разрабатывались первые программы двустороннего сотрудничества, Страсбург открывался для участия в его структурах российским экспертам и представителям, когда принималось решение о нашем вступлении в это авторитетное международное объединение. Кроме того, мне довелось довольно продолжительное время работать в самом Совете Европы. И хотя в последнее время занимаюсь, в основном, другой тематикой, СЕ остается для меня чем-то родным и близким. Даже, несмотря на те якобы острейшие противоречия, которые у нас есть в отношениях с этой организацией, и которые в прошлом приходилось пропускать через себя.

Совет Европы, как и любая крупная международная организация, является важным международным инструментом. Но не более того. Любой инструмент хорош, если вы умеете играть на нем. Любой инструмент плох, если вы извлекаете из него визгливые или скрежещущие звуки, иначе говоря – не умеете им пользоваться. Проиллюстрирую это утверждение одним, может быть не самым радостным, но весьма показательным эпизодом из моей практики в Совете Европы.

... Начинается военная акция международной коалиции в Афганистане. Я в это время исполняю обязанности постоянного представителя России при Совете Европы. После того, как мы несколько лет последовательно проваливаем все резолюции главного органа СЕ – Комитета министров – с осуждением России за якобы имевшие место нарушения гуманитарного права на территории Чечни, получаю из Москвы несколько странное и неожиданное указание. Мне поручают провести в Комитете министров резолюцию, осуждающую США за нарушения гуманитарного права в Афганистане. Решаю перепроверить, что к чему. Делаю звонок в Москву. Делюсь своими соображениями. Мол, провести такую резолюцию не проблема. Но может выйти боком для нас же самих. Создадим прецедент. Потом придется отыгрывать назад. Причем, с большими политическими издержками. Ну и вообще, может получиться некрасиво. В ответ получаю отповедь. Дескать, из столицы виднее. Вам дали поручение – выполняйте. Нытье прекратить, ждем результатов, а не рассуждений.

Я собираю «кокус» Совета Европы на уровне послов и передаю им, пока в конфиденциальном порядке, проект резолюции, который мы подготовили. Неформальная группа состоит из представителей страны, председательствующей в Совете, стран, входящих в Бюро Комитета министров, и наиболее активных, наиболее крупных государств.

В СЕ тоже есть «великие державы». Только называются они несколько иначе – главными плательщиками в бюджет СЕ. Это пятерка европейских государств. В послевоенные годы бывшие противники – Великобритания, Франция, Италия и Германия – искали, как бы преодолеть тяжелое наследие прошлого. Что сделать, чтобы трагедия не повторилась. В этих целях при создании Совета Европы они договорились, что будут иметь в нем равный статус, отличающийся от статуса всех остальных государств-членов. По вступлении в Совет, Россия сразу же вошла в эту привилегированную группу. Мы и вступали туда на том условии, что сразу окажемся в статусе «великой державы» на европейском континенте.

Так вот, «кокус» собирается. Представители рассаживаются по креслам. Председательствующий дает нам слово, и мы сообщаем всем о нашей инициативе. Первая реакция: «Это невозможно! Как же так! О чем вы говорите?!» Я поясняю: «Гуманитарное право нарушается? – Нарушается. Мы должны реагировать? – Должны. Это входит в нашу компетенцию? – Да. А если входит, вот проект резолюции». Меня урезонивают: «Прецедента не было. США не являются полноправным членом Совета. Они заседают в нем на правах наблюдателя. И вообще!» Главное, конечно – «и вообще». Я настаиваю: «Престиж организации пострадает, если мы промолчим». Оппоненты приводят еще десяток аргументов против внесения проекта резолюции. Но на каждый аргумент всегда есть контраргументы. Дискуссия затягивается. Наконец, договариваемся собраться через пару дней. Они нужны послам, чтобы доложиться, посоветоваться со столицами, получить соответствующие инструкции.

Через два дня собираемся снова. Мне говорят, что все отослано в столицы и идет сложный процесс согласования. Вы догадываетесь, как работают Совет Европы и Европейский Союз. Кропотливая работа по согласованию позиций и поиску взаимных компромиссов может идти месяцами. Но ни меня, ни партнеров такие темпы не устраивают. Это другой случай. Вопрос острый, и решение надо принимать в сжатые сроки.

Встречаемся еще через два дня. Результат и поразительный, и ожидаемый. Все крупнейшие страны Европы и Европейский Союз единогласно высказываются в поддержку проекта резолюции, осуждающей США за нарушения гуманитарного права в Афганистане.

Соответственно проект получает статус официального документа. Он вносится в Комитет министров и безотлагательно идет на ближайшее пленарное заседание по политическим вопросам. Рапортую домой о выполнении поставленной передо мной задачи. Предполагается, что резолюция может быть утверждена уже на следующий день.

Однако за этот короткий промежуток времени многое меняется. Мгновенно получаю из Москвы указание не допустить принятия резолюции, осуждающей США за нарушения гуманитарного права. То ли смеяться, то ли плакать – не очень понятно. Хотя я не очень переживаю. Все прекрасно понимают, что Европа не пойдет на прямое столкновение с США. Тем более, по столь щекотливому делу. Как бы этого и не хотелось некоторым. То, что резолюцию нельзя принимать, всем понятно. Вопрос только в том, кто ее провалит, кто сломает консенсус. Своими руками я это делать не собираюсь.

Но у Вашингтона есть верный союзник. И в Совете Европы тоже. Это Анкара. Не спеша, давая возможность постпредам парочками и группами выходить в соседние помещения, добираемся до соответствующего пункта повестки дня. Зал заседаний застывает в напряженном молчании. Все затаивают дыхание. Но до «скандала» в трансатлантических отношениях дело не доходит. Представитель Турции своевременно берет слово и заявляет, что он категорически «против». По залу проносится глубокий вздох облегчения. Проект даже не ставится на голосование. Сенсация не состоялась. Еще одна «крупная политическая инициатива» отправляется на свалку истории.

Тем не менее, в принципе, сенсация могла состояться. Турцию можно было изолировать. Дело техники. Или, по крайней мере, «завесить» ситуацию. Потом пригласить на обсуждение американского представителя, и пошло-поехало. Просто никто не захотел связываться.

Как видите, Совет Европы, как и любая другая крупная международная организация, прежде всего, является инструментом. С его помощью можно добиваться любых или почти любых результатов. Все зависит от того, есть ли политическая воля. Владеем ли мы технологией работы в соответствующей организации.

Приведенный эпизод свидетельствует об этом особенно рельефно. Но он не является ни единственным, ни уникальным. Могу подтвердить и проиллюстрировать высказанное мною утверждение длиннейшим списком других, не менее убедительных случаев. Прошло уже достаточно много времени, и говорить об этом можно теперь совершенно спокойно.

Очень коротко приведу только еще несколько примеров.

Возьмем, скажем, политические вопросы. Проблематикой ближневосточного урегулирования в Совете Европы занимается Парламентская Ассамблея. При подготовке резолюций ПАСЕ по БВУ и смежным вопросам влияние российской парламентской делегации является определяющим. Ее участники принимают самое непосредственное участие в их написании, согласовании и утверждении. Достаточно сказать, что с авторитетом председателя одной из партийных групп ПАСЕ, признанного знатока Ближнего Востока, члена Ассамблеи от России М. Маргелова мало кто будет спорить. Ко всему прочему, он является докладчиком ПАСЕ на этом направлении. Подготовка соответствующих резолюций и рекомендаций ПАСЕ входит в его компетенцию.

Столь же весом голос российских представителей, в целом, в Совете Европы по проблематике борьбы с международным терроризмом и объединению потенциала европейских стран для противодействия этой «чуме XXI века».

И еще один чрезвычайно показательный пример. Крупнейшим событием в недавней истории Совета Европы стал его Третий саммит. Очередная встреча глав государств и правительств стран-членов СЕ прошла в Варшаве весной 2005 года. Саммиты – центральное событие в жизни Совета. Они утверждают его приоритеты. Задают вектор его развития на годы вперед. На первом саммите в Вене в 1993 году европейские лидеры договорились о реформе Европейской Комиссии и Европейского суда по правам человека и создании единого наднационального судебного органа. Они дали старт подготовке уникального международно-правового акта – Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Фактически дали добро на всеобъемлющее расширение СЕ и включение в него России и всех других европейских стран бывшего социалистического лагеря. Второй саммит СЕ осенью 1997 года определил модальности работы СЕ после завершения основного этапа расширения. Он проходил уже с участием президента России.

В том, что касается Третьего саммита, представители России были уже, конечно, ведущими игроками СЕ при его подготовке и проведении. Именно они настояли на том, чтобы Совет оставался организацией общей компетенции по масштабу и тематике своей деятельности и не замыкался на обсуждение лишь ограниченного числа досье. Они добились, чтобы СЕ в большей степени учитывал императивы международного сотрудничества, диктуемые глобализацией.

Большой вклад в работу саммита внесла Парламентская Ассамблея. Сейчас она продолжает вести мониторинг принятых на нем решений. Но все основные предложения к саммиту, утвержденные Ассамблеей, были написаны докладчиком от Российской Федерации. ПАСЕ потом очень гордилась основательностью и весомостью внесенного ею пакета. Им же была подготовлена резолюция ПАСЕ с оценкой промежуточных результатов реализации итоговых документов саммита, критикой упущений и недоработок Комитета министров. Показательно, что последний из названных мною текстов вообще прошел без поправок, иначе говоря, на ура.

Я уж не говорю о том, насколько мощно и насыщенно Российская Федерация провела свой срок председательства в Комитете министров, который закончился в ноябре 2006 года. Председательство не просто удалось. Оно, по гамбургскому счету, продемонстрировало всем, на что способен Совет Европы.

Значит, мы умеем работать в СЕ! Умеем, и очень здорово. Проблема для нас лежит в другой плоскости. Она в том, что в Москве, к сожалению, утрачено понимание, зачем вообще нам нужен Совет Европы, и какой должна быть в его отношении стратегия России.

Нынешняя ситуация напоминает забавную историю. Сделали как-то большой воздушный шар – по какому-то торжественному поводу. Наполнили его теплым воздухом, пригласили в гондолу группу ведущих европейских политиков, стали понемногу отпускать веревку, и те, якобы, полетели. Ожидалось, что будет штиль. Однако что-то не предусмотрели. Поднялся ветер. Веревка лопнула, и воздушный шар понесло. Шар мчится, хоть и на небольшой высоте и с небольшой скоростью. Но все же люди в гондоле напуганы и растеряны. Куда они летят, непонятно. Видят – внизу велосипедист едет. Они ему кричат радостно: «Скажите, где мы, что мы, куда мы летим?» Он отвечает: «Вы сидите в гондоле воздушного шара и летите прямо, куда вас несет ветер». Путешественники, оказавшиеся ими поневоле, обиделись и говорят: «Сразу видно, что перед нами юрист». Велосипедист удивился и, в свой черед спрашивает, мол, как они узнали. Те подпускают шпильку: «Очень просто. Вы отвечаете на вопросы, которые вам не задают, рассуждаете о том, что и так всем понятно, и не говорите о том, что от вас ждут». Тут пришла очередь юристу насупиться. «Ах, так, – он негодует. – Хотите, я вам скажу, кто вы такие. Вы наверняка политики, причем, высокопоставленные». Люди в гондоле развеселились и интересуются у него, чем они себя выдали. Он им и отвечает: «Да очень просто. Только политики могут не знать, где они находятся, куда их несет, и что им делать». Вот такая история.

Проблема заключается, таким образом, в том, чтобы разобраться, ради чего, под какие цели Российская Федерация собирается на нынешнем этапе своего развития выстраивать отношения с Советом Европы и внутри него.

Хочу еще раз заострить внимание на том, что российское председательство в организации показало: Россия может и должна быть ее лидером. У нас для этого есть все. Мы можем задавать повестку дня. Способны придавать весомое, универсальное звучание тому, что делаем. Можем добиваться тех прагматических целей, которые перед собой ставим.

Европейская общественность вообще только за время нашего председательства уяснила для себя, что Совет Европы – это такая влиятельная и авторитетная международная организация. Что Европейский Союз ее еще не поглотил. Что она по-прежнему существует.

Интеллектуальные, дипломатические, экспертные круги многих стран открыли для себя, что Россия является членом СЕ. До последнего времени это вообще либо упускалось ими из виду, либо, по тем или иным причинам, забывалось или замалчивалось.

Но председательство прошло. Мы снова собираемся погрузиться в летаргический сон. Тогда все опять вернется на круги своя. Совет Европы в чем-то будет нами потерян.

Конечно, катастрофой для России это не станет. Но мы многого лишимся. И очень осложним себе жизнь. Те вопросы, по которым в СЕ были расхождения с другими странами, отложены в долгий ящик. Те вопросы, по которым они собирались точить на нас зубы, тоже отложены на потом. Важные инициативы не доведены до конца. Что-то было всего лишь намечено. Новые интересные начинания только стали пробивать себе дорогу. Все может пойти в том же конфронтационном ключе, что и раньше, до председательства.

Чтобы этого не случилось, нужно, в конце концов, определить, что Совет Европы значит для России, какую отдачу от него мы хотели бы получить, как мы будем там работать.

Итак, попробуем максимально коротко, конечно же, в упрощенном виде сформулировать, что же нам должно дать участие в работе этой организации. На мой взгляд, полезность Совета Европы для России можно свести к нескольким основным направлениям деятельности.

Совет Европы – это трибуна для изложения российской точки зрения на принципиальные вопросы внутреннего и внешнего развития стран и народов континента. В СЕ мы всегда можем объясниться. Можем заставить наших партнеров понять, почему что-то происходит так, а не иначе, заставить считаться с нашей позицией. Если этого не происходит, значит, мы элементарно не дорабатываем.

Кроме того, СЕ – это механизм межправительственного, межпарламентского, межнационального сотрудничества и диалога культур и цивилизаций. Насколько эффективным может быть предоставляемый им механизм взаимодействия, показывает анализ любого многостороннего договора СЕ. Взаимные обязательства, принимаемые в соответствии с ними 40 и более государствами, заменяют сотни двухсторонних соглашений, которыми опоясывается континент.

И еще – я пытался показать это на конкретных примерах – СЕ является инструментом внешнего влияния и внутреннего развития. Инструментом для того, чтобы работать по указанным направлениям, по всем вопросам европейской повестки, уже обсуждаемым или только возникающим на горизонте. Для России эффективно использовать такой инструмент было бы и важным, и нужным.

Но эффективно пользоваться им Москва станет только тогда, когда начнет играть определяющую роль в формировании повестки дня организации и через нее, в некотором смысле, всей Европы. Когда захочет и научится играть такую роль. Ведь Россия только в последнее время, да и то, исключительно в контексте своего председательства, стала навязывать выгодную ей повестку дня, акцентировать те вопросы, которые представляют интерес для нее как части Европы, и которые важны для континента в целом. На некоторое время Москва смогла стать и выразителем, и рупором европейских интересов.

Зачастую найти компромиссное решение, опираясь на потенциал и влияние страны, Москве даже легче, чем другим странам. Так, Москва поддержала просьбу Парламентской Ассамблеи о том, чтобы включить ее в диалог с Европейским Союзом. На уровне всей организации он ведется в формате «2+2». В нем принимают участие министры иностранных дел стран, председательствующих в СЕ и ЕС, генеральный секретарь СЕ (высшее должностное лицо организации) и председатель Европейской Комиссии. Ассамблея хотела бы, чтобы диалог шел в формате «3+3» с участием ее председателя и председателя Европарламента.

В ответ на обращение, Брюссель поручил проработать его своей юридической службе. Та подготовила заключение, согласно которому смена формата категорически отвергалась. Мол, подключение к консультациям парламентариев на столь высоком уровне означало бы нарушение учредительных договоров ЕС. Расширить формат не получится. ЕС не обладает необходимыми полномочиями. Удовлетворить просьбу Ассамблеи никак нельзя. Это невозможно по юридическим основаниям.

Нет нужды объяснять, что, узнав о реакции ЕС, ПАСЕ была разочарована. Особенно, с учетом отрицательного отношения в Страсбурге ко многим другим шагам, предпринимаемым Брюсселем. В негодование пришли и рядовые члены ПАСЕ, и ее руководство. Но Москва, имея возможность представлять интересы СЕ и парламентариев организации, от этой идеи не стала отказываться. Ведь сохранение и поддержание целостности Большой Европы, построение Большой Европы без разделительных линий, осуществление конкретных мер, способствующих этому, отвечает нашим долгосрочным интересам. В итоге удалось найти элегантное решение из арсенала самого ЕС: председатель Парламентской Ассамблеи Рене ван дер Линден по его просьбе был включен в состав российской делегации на консультациях без, вроде бы, формального изменения их формата.

Стать доминирующей силой при формировании повестки дня ЕС – задача не одного дня. Ее не удастся решить так же просто, как в отношении Рене ван дер Линдена. Но, если мы хотим получать реальную отдачу от нашего участия в СЕ и переналадить ее деятельность в выгодном нам направлении, браться за нее придется. Рано или поздно. Лучше, как можно быстрее.

Рычагов влияния на повестку дня организации несколько. С инициативной постановкой вопросов можно выступать в Комитете министров. Это наиболее короткий и действенный путь. Ведь именно Комитет рассматривает их в последней инстанции и утверждает.

Существенный вклад в формирование повестки дня вносит Ассамблея. Кроме того, что она работает по своей собственной программе, она еще и дает большое число поручений и рекомендаций КМСЕ. Часть из них Комитет кладет под сукно. С другой частью напряженно работает. Кроме того, Комитет не имеет права оставлять рекомендации ПАСЕ без ответа. Должен он реагировать и на индивидуальные парламентские запросы. Причем, с соблюдением требования единогласия. Здесь у российской парламентской делегации в ПАСЕ имеются значительные резервы.

Наконец, не следует забывать об огромном количестве самых разнообразных органов межправительственного сотрудничества, созданных СЕ. Это рабочие и редакционные группы, комитеты экспертов, консультативные комитеты, комитеты правительственных представителей, постоянные комитеты и т.д. Именно они образуют кровеносную сеть СЕ. Они на базовом уровне согласовывают, что и как делать организации. Через них самым простым и естественным образом осуществляется влияние. Через них, в первую очередь, надо «прогонять» все предложения и инициативы. Начинания, с которыми выступают рабочие органы, заблокировать бывает неимоверно сложно. Они живут своей собственной жизнью, отдельно от той страны или эксперта, которые в свое время их подтолкнули.

Значит, все наши эксперты, представители и наблюдатели в органах межправительственного сотрудничества должны быть нацелены на результативную работу. Важно, чтобы они не только присутствовали на заседаниях, участвовали в обсуждениях и высказывали свою точку зрения, но и активно проводили ее в жизнь, лоббировали российских специалистов, НКО и исследовательские центры, продвигали такие предложения, которые имеют непосредственное отношение к российским реалиям. Иначе говоря, важно, чтобы все они были на своем месте и по своим профессиональным качествам могли выступать в роли лидеров.

Если Москва готова и намерена активно действовать по всем трем трекам, ей надо организовать соответствующую работу, прежде всего, у себя дома. Для этого нужно сформировать отраслевые и междисциплинарные советы, условно, содействия СЕ в составе коллективов специалистов, ученых, экспертов, которые занимаются самыми разными вопросами – иммиграцией, религией, статусом беженцев, реформированием пенсионной и социальной систем, системы образования и т.д. Подобных направлений десятки, если не сотни. Советы могли бы действовать при соответствующих министерствах и ведомствах, делегациях в ПАСЕ и Конгрессе местных и региональных властей Европы, верховных судебных органах, общественных организациях. Это не так важно. Главное, чтобы они взяли на себя тиражирование полезного передового опыта, аккумулируемого СЕ и государствами-членами, и обсуждение того, на решение каких, реально интересующих нас проблем, надо перенаправить потенциал организации.

Координирующая роль осталась бы за Межведомственной комиссией по делам Совета Европы. Но только из бутафорской, безвластной и бессильной структуры ее надо превращать в мощный орган государственного управления. Стране нужно, чтобы он эффективно обслуживал наше участие в деятельность СЕ и наладил хороший деловой контакт по проблематике СЕ с неправительственными организациями и экспертным сообществом.

Как представляется, системная работа с Советом Европы и в Совете Европы даст всем лучшее понимание того, почему и для чего СЕ нужен России и россиянам. Она ответит на вопрос, что и как нужно делать внутри страны, чтобы идти вперед, не оступаясь и не оглядываясь. Она сделает предельно ясным, при каких условиях наши отношения с соседями по Большой Европе смогут стать более дружественными и даже союзническими.

© Марк ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
(Из выступления в Дипломатической академии МИД России)

№10(15), 2007