Договор о реформе
Итоги неформального октябрьского саммита Европейского Союза, как и заседания Европейского Совета, состоявшегося в Брюсселе 21-22 июня 2007 г.*1, повсюду в ЕС были встречены с большим энтузиазмом. Мировые средства массовой информации уделили обоим событиям повышенное внимание. Они действительно многое значили для европейского строительства. Ставки были очень высоки. Речь в полном смысле шла о будущем ЕС.
Интрига обоих встреч заседания получилась захватывающей. Они проходили как будто по единому сценарию. Неопределенность сохранялась буквально до последней минуты. Но главам государств и правительств стран-членов все же удалось достичь согласия на базе предложений сначала германского*2, а затем португальского председательства. Они смогли договориться о путях и средствах вывода ЕС из конституционного кризиса. В первом случае, утвердили подробнейший мандат созываемой ими новой Межправительственной конференции (МПК)*3, предопределивший ее успех. Во втором – одобрили, с минимальными поправками, согласованный текст.
Планы введения в силу подписанной ими несколько лет назад Конституции ЕС были покинуты, и решено в кратчайшие сроки получить заменяющий ее Договор о реформе, вносящий назревшие изменения в учредительные договоры*4, и буквально в течение нескольких месяцев это решение было реализовано. Цель – приспособить институты ЕС к функционированию в новых условиях, сделать процедуры принятия и исполнения решений более эффективными. В Заключениях Европейского Совета скорейшее осуществление «необходимых внутренних реформ» называлось безусловным приоритетом ЕС (п. 2)*5. Более того, говорилось, что от них вообще зависит его «способность действовать в будущем» (п. 6). Результат, по мнению Брюсселя, получился сугубо позитивным.
Работа проходила очень энергично, в ускоренном темпе, чтобы компенсировать потерянные годы, «годы неопределенности» (п. 8), проведенные в сомнениях и колебаниях. В конце июля, следуя полученному поручению (п. 11), португальское председательство представило проект Договора о реформе, подготовленный по лекалам Европейского Совета. Созванная им МПК приступила к работе в максимально деловой обстановке. Съехавшиеся в конце августа в Брюссель представители юридических служб стран-членов взялись уже за доводку текста. Они идентифицировали только семь проблемных блоков, требующих политического решения, и оставили их на усмотрение министров иностранных дел. Тем удалось снять почти все вопросы. Португальское председательство твердо вело дело к тому, чтобы получить согласованный текст во что бы то ни стало. К октябрьской неформальной встрече ЕС в верхах все было почти готово. Последние уступки руководители Польши, Италии и Великобритании вырвали у остальных уже на самом саммите. К утру, после очередной бессонной ночи все развязки были найдены. Теперь формальное подписание нового документа состоится на декабрьском заседании Европейского Совета. Таким образом, сроки, намеченные в июне, были соблюдены (п. 11).
Последующий сценарий видится лидерам ЕС следующим образом. Во всех тех случаях, когда это возможно, Договор не выносится больше на народное одобрение. Ратификация проводится через национальные парламенты. Цель – ввести его в действие еще до очередных выборов в Европарламент в июне 2009 года. Тогда ЕС смог бы заработать в принципиально новом режиме в предельно сжатые сроки.
С учетом такой перспективы важно проанализировать, в первую очередь, о каких новшествах в функционировании ЕС договорились государства-члены, что из предлагавшегося ранее Конституцией они поддержали, а что им пришлось принести в жертву, и в какой степени они прислушались к наказу французских и голландских избирателей и вообще всех критиков их предыдущих усилий. Тогда нам удастся ответить на главный вопрос: способен ли Договор о реформе устранить глубинные причины кризиса, переживаемого ЕС, или он является, скорее, прологом к новому, пока еще не очень понятному этапу в эволюции интеграционного объединения.
Узловые элементы реформы
Исчерпывающий перечень целей, ради которых она проводится, дается в общих положениях мандата МПК. Ими провозглашаются: повышение эффективности расширившегося ЕС, усиление его демократической легитимности и улучшение координации его внешней деятельности. Согласованное Европейским Советом определение целей очень многое говорит о том, ради чего реформа проводится. Перечень целей очевиднейшим образом характеризует суть и содержание поправок, вносимых в действующие учредительные документы ЕС. Изменения распространяются на институты и процедуры Союза, т.е. на то, как он функционирует в техническом плане, но не на то, чего он добивается и что составляет содержание его деятельности.
Формулирование целей для ЕС всегда имело главенствующее значение. При разъяснении того, как учредительные договоры и вторичное право ЕС должны применяться, Суд ЕС придерживается всегда телеологического метода толкования. Он означает, что заложенное в праве может быть недостаточным, нормы расплывчатыми, решения половинчатыми. Но это не должно мешать или препятствовать достижению поставленных целей. Главное – не то, о чем договорились государства-члены, а ради чего они передали на наднациональный уровень часть своего суверенитета и объединяют свои усилия и ресурсы. Из аналогичной максимы исходят и все остальные институты ЕС. Это нужно иметь в виду при оценке политического и юридического эффекта мандата МПК и текста будущего Договора о реформе. Они не просто предлагают некоторый набор решений. Что гораздо важнее, ими задается вектор движения. Они предусматривают систему мер, только часть из которых подлежат непосредственной реализации. Другая часть пока как бы скрыта, неразличима, но она подготавливает почву для того, чтобы идти дальше по намеченному пути, создает для этого дополнительные возможности.
Изменения, вносимые в правовой статус, организацию и функционирование ЕС, очень весомы. Прежде всего, Договор о реформе устраняет противоречия, путаницу и неразбериху в структуре Союза. До сих пор ЕС остается очень странным образованием. От его имени действует Европейское сообщество, страна, председательствующая в нем, его институты, но не он сам. Маастрихтский договор создал нечто виртуальное. Он предложил считать Союзом ранее существовавшие Сообщества, к которым добавились новые сферы политик. Ими стали общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и сотрудничество между судебными и полицейскими органами. Но в прямом смысле слова Союз, из-за расхождений в позициях государств-членов, так и не был учрежден. Поэтому документы, принятые в Маастрихте, и называются Договором о ЕС, а не о его учреждении, как, например, в случае с Европейским сообществом. Теперь ЕС, наконец, наделяется международной и внутренней правосубъектностью, включая право заключать международные соглашения, выступать в судах и т.д. Он заменяет собой все ранее самостоятельные его слагаемые, поглощает их. Деление на т.н. три опоры в какой-то степени упраздняется. По всему тексту учредительных договоров название «Сообщество» заменяется словом «Союз».
Договор о реформе уточняет, кто за что отвечает в ЕС: какими вопросами должен заниматься Союз, какими – национальные государства. В нем дается перечень областей исключительной компетенции ЕС и смешанной, когда институты ЕС и государства-члены действуют совместно. Ранее области исключительных полномочий также были прописаны в учредительных договорах. К тому же государства-члены согласились с концепцией сопровождения, разработанной Судом ЕС. В соответствии с ней за ЕС в сфере внешних действий признаются те же права, что и те, которые переданы ему во внутренней сфере, поскольку пользование ими необходимо для построения общего рынка, его обслуживания и обеспечения. Но сомнения по поводу предела таких полномочий сохранялись. К тому же государства-члены все более болезненно воспринимали тенденцию к поступательному и трудно контролируемому «объеданию» интеграционным объединений их собственных суверенных полномочий. Вводимая Договором классификация областей компетенции ЕС наводит порядок и в этой сфере.
Более того, и это крайне симптоматично, нынешняя ст. 48 о порядке внесения изменений в учредительные договоры ЕС будет переписана таким образом, чтобы предусмотреть возможность как наделения Брюсселя новыми полномочиями, так и возвращения их государствам-членам.
Главное, чего добивались Германия, Франция и другие «завсегдатаи» ЕС, стремясь вернуть ему динамику и выйти из конституционного кризиса, заключалось в упрощении процедур принятия решений, во всемерном ограничении возможностей растущего числа диссидентов блокировать выработку общих позиций по самому разнообразному кругу вопросов и мешать их продвижению. В этом плане Договор о реформе с поставленной задачей в основном справляется. Хотя, конечно, и не полностью.
Квалифицированное большинство становится достаточным для принятия решений еще в 51 области деятельности ЕС. Оно распространяется, в том числе, на правовое сотрудничество, образование и экономическую политику. Это очень много. Ведь, начиная с тех переломных для ЕС времен, когда во главе Европейской Комиссии стоял Жак Делор, все договоры, вносящие изменения в учредительные документы, раз за разом сужали сферу применения принципа единогласия. После того как нынешние учредительные договоры будут переписаны, квалифицированное большинство превратится в безусловно главенствующий метод принятия решений в ЕС. Кроме того, тут и там в их текст вплетаются не слишком броские положения, позволяющие, тем не менее, отказываться от единогласия в пользу квалифицированного большинства, когда государства-члены окажутся к этому готовы, не прибегая к формальному пересмотру договоров.
Тем нее менее, в наиболее чувствительных областях единогласие сохраняется. В их числе остаются все те области, которые относят обычно к последним бастионам защиты государствами-членами своего суверенитета и самостоятельности при проведении внутренней и внешней политики. Это ОВПБ, социальное обеспечение, налогообложение и культура.
Проясняются перспективы перехода к простому, вразумительному и рациональному методу подсчета этого самого квалифицированного большинства. Решения смогут приниматься двойным большинством в 55% и выше от общего числа государств-членов и 65% населения ЕС. При использовании такого метода формировать требуемое большинство и добиваться принятия решений станет намного легче. Возможности для деструктивных действий со стороны всех тех, кто попытается поставить собственные интересы выше интересов партнеров по интеграционному объединению, окажутся существенно ограниченными. Нынешняя система взвешенного голосования слишком громоздка. Она требует от государств, которые рассчитывают получить большинство, сложного маневрирования. К тому же она в недостаточной степени отражает реальное соотношение сил между государствами-членами. Положенный в ее основу принцип регрессивного представительства населения стран-членов в зависимости от их демографических характеристик выдерживается лишь в какой-то степени. Так, Германия, Италия, Великобритания и Франция – все имеют по 29 голосов. А такая страна, как Польша – намного меньшая по своим размерам и потенциалу, имеет всего на два голоса меньше. У нее их столько же, сколько и у Испании.
Правда, в виду непримиримой позиции той же Польши, Европейский Совет вынужден был отложить введение в силу новой методики аж на целое десятилетие. Она начнет применяться с 1 апреля 2017 года. С 1 ноября 2014 года должна использоваться переходная схема, по которой двойное большинство считается достигнутым, если решение поддерживается 75% от общего числа государств-членов и 75% населения ЕС. До этой даты по-прежнему действует нынешняя, столь критикуемая методика подсчета квалифицированного большинства. Важно, однако, что принципиальное решение о ее замене принято. Что именно ЕС и государства-члены получат в обозримом будущем, четко определено.
Важный качественный скачок предусмотрен в том, что касается процедуры принятия нормативных актов институтами ЕС. По мнению Брюсселя, ей придается намного более демократичный характер. Процедура становится последовательно публичной, гласной и транспарентной. Основным методом подготовки и согласования нормативных актов провозглашается их совместное принятие Европарламентом и Советом ЕС. Сейчас этот метод тоже иногда применяется, но только в ограниченном числе случаев. Главенствует метод сотрудничества, оставляющий за Советом ЕС решающее слово. К тому же довольно часто Совет ЕС может лишь формально запросить у Европарламента консультативное заключение. По определенному ограниченному числу случаев указанные процедуры по-прежнему будут применяться, но они сдвигаются на периферию политического процесса. Признание за совместным принятием статуса обычной процедуры вносит в функционирование ЕС в какой-то степени революционные изменения. Суть совместного принятия заключается в том, что обойти Европарламент при утверждении решений нормативного характера делается невозможным. Европарламент превращается в полноценный «законодательный» орган ЕС. Его права уравниваются с правами Совета ЕС. Весомость Европарламента как представительного, демократического органа ЕС и значение предстоящих выборов в Европарламент на порядок возрастают.
Помимо расширения полномочий Европарламента, отвечающего императивам усиления демократической легитимности ЕС, Договор о реформе вносит и ряд других, не менее радикальных новшеств в институциональную систему ЕС и ее функционирование. Все они направлены на достижение другой приоритетной цели – сделать ЕС более эффективным и действенным.
Вводится давно ожидаемый пост постоянного председателя Европейского Совета. Он избирается на два с половиной года и может быть единожды переизбран. В итоге получается тот же самый срок, на который избирается Европарламент и назначается Европейская Комиссия. Создание поста постоянного председателя задумано, чтобы избавить ЕС от давно идентифицированной Брюсселем слабости, состоящей в том, что ротирующееся председательство физически не способно обеспечить ровное и качественное управление интеграционным объединением и достаточную преемственность в его деятельности. У каждого государства-члена, наряду с общими, есть и свои специфические приоритеты, которые каждый из них старается продвигать, оказавшись на капитанском мостике ЕС. Кроме того, не всегда государственные структуры отдельных стран, на плечи которых ложится исполнение обязанностей председательства, достаточно опытны и подготовлены к тому, чтобы играть такую роль. Наконец, политические легковесы во главе ЕС дезориентируют третьи страны, вызывают у них сомнения в кредитоспособности всего интеграционного объединения. Предполагается, что постоянное председательство позаботится об организационном обеспечении деятельности Европейского Совета. В его ведении окажется формирование повестки дня. Оно займется чрезвычайно важной и деликатной работой по согласованию позиций. Возьмет на себя представительство интересов ЕС в контактах на высшем уровне.
Одновременно Договор о реформе старается избежать усиления тех или иных институтов наднационального или межправительственного сотрудничества за счет других. Он исходит из формулы, освященной работой Конвента, согласно которой требуется сбалансированное взаимоувязанное усиление всех институтов и органов ЕС.
О новой роли Европарламента сказано выше. Договор предусматривает усиление позиций также председателя Европейской Комиссии. Процедура его избрания меняется лишь в некоторой степени, но так, чтобы придать ему больше легитимности. Однако принципиальное значение имеет то, что он получает несколько большую свободу рук в том, что касается формирования и перетряски своего кабинета, т.е. Еврокомиссии. С учетом планов сокращения численности Комиссии и отказа от принципа, в соответствии с которым за каждой столицей в ней резервируется одно место, это указывает на то, в каком направлении будут меняться его отношения с государствами и с институтами ЕС.
Договор подтверждает также центральную роль Суда ЕС и всей все более усложняющейся судебной системы ЕС в правовом обеспечении европейского строительства. Это делается по целому ряду направлений. В полном соответствии с принятыми ранее решениями, намечается дальнейшая диверсификация и специализация первого, нижнего этажа судебной системы ЕС. Только на этот раз предусматривается, что для внесения в нее дополнительных изменений, Брюсселю не нужно будет в обязательном порядке прибегать к громоздкой и тяжеловесной процедуре пересмотра учредительных договоров. Юрисдикция Суда по-прежнему распространяется не на все области компетенции и не на все то, что делает ЕС. Некоторые из них, опять-таки, наиболее чувствительные, с точки зрения суверенитета и самостоятельности государств-членов, как и в случае с единогласием, остаются для него частично закрытыми. Но спектр таких областей снова сокращается. И еще один очень важный момент. По самому важному, капитальному для существования ЕС вопросу о соотношении учредительных договоров и вторичного права ЕС и национального права государств-членов Договор фактически отсылает к практике Суда*6.
Очень интересное развитие – институционально в функционирование ЕС встраиваются национальные парламенты. Правда, на первый взгляд, за ними закрепляется роль некоего противовеса Европейской Комиссии в ее отношениях с государствами-членами. Предоставляемые им полномочия состоят в том, чтобы блокировать не устраивающие их инициативы Комиссии. Важно, однако, не столько это, сколько то, что они реально вовлекаются в дела ЕС*7.
Но, пожалуй, самые весомые, далеко идущие и давно ожидаемые изменения Договор вносит в управление внешними действиями и внешней политикой ЕС.
Интеграционное объединение делает решающий шаг по пути превращения в гораздо более весомого и влиятельного игрока на международной арене, способного говорить одним голосом и комбинировать рычаги экономического и политического давления. Осуществление повседневной деятельности по реализации полномочий ЕС в области внешних действий и ОВПБ, рассредоточенных ранее между разными опорами ЕС, концентрируется в одном месте. Оно сосредотачивается в руках Высокого представителя по единой внешней политике и политике безопасности. Ему поручается одновременно и председательство в Совете ЕС, заседающем в формате министров иностранных дел государств-членов, и руководство внешней деятельностью Европейской Комиссии. Для того чтобы объединить отправление политических и внешнеэкономических функций, он включается в состав Европейской Комиссии и получает статус заместителя ее председателя. Ему дается очень большая власть. Он ставится также во главе внешней дипломатической службы ЕС, которая, правда, получает несколько другое – более нейтральное название, чтобы не очень привлекать к ней внимание. Следует, вместе с тем оговориться, что, несмотря на изменение системы управления ОВПБ, сама ОВПБ в основном сохраняет свою специфику. Она подробно разъясняется в Договоре.
Не менее масштабные перемены происходят в такой достаточно самостоятельной слагаемой ОВПБ, как общая европейская политика в области безопасности и обороны (ОЕПБО). По сути дела из политического Союз трансформируется в военный и политический. В Договор включается положение о взаимопомощи в случае военной агрессии против любого из членов ЕС, иносказательно именуемое «положением о солидарности». Учреждается постоянное структурированное сотрудничество в области обороны – разновидность продвинутого сотрудничества, объединяющее не все страны ЕС, а лишь те, которые готовы и способны на него идти. Решения об отнесении стран к числу участвующих в постоянном структурированном сотрудничестве принимаются Советом ЕС квалифицированным большинством голосов.
И еще несколько существенных изменений. Найдено оригинальное решение проблемы, на протяжении многих лет вызывавшей острейшие противоречия между континентальной Европой и Великобританией. Хартии фундаментальных прав ЕС придается обязывающий характер. Но на Великобританию ее действие не распространяется*8. Права человека, вслед за шенгенскими соглашениями и зоной евро, становятся очередной областью сотрудничества и интеграции с меняющейся геометрией, в которой участвуют только готовые и стремящиеся к этому государства-члены. Сама Хартия в текст Договора не вошла*9.
В целом, Договор существенно облегчает переход к строительству многоскоростного Европейского Союза. Порог для запуска продвинутого сотрудничества, т.е. углубления интеграции по тем или иным направлениям только между частью членов ЕС без вывода соответствующих проектов за рамки объединения, снижается. Процедуре придается гораздо более простой и понятный характер. Продвинутое сотрудничество получает подробную регламентацию. Его предлагается активно использовать, чтобы форсировать интеграцию, в том числе, в таких областях, как сотрудничество в уголовно-правовой сфере и по вопросам оборонного строительства.
В частности, максимально гибкий характер придается правовому регулированию сотрудничества полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Все сделано для того, чтобы страны, стремящиеся к всемерному углублению такого сотрудничества в рамках ЕС, не были связаны ограничениями, налагаемыми нежеланием других государств-членов идти по этому пути. Интересы таких стран призван обслуживать специальный, подробнейшим образом описанный механизм.
Если суммировать все изменения, вносимые в учредительные договоры ЕС, и степень модернизации правил, по которым интеграционное объединение будет жить дальше, после того, как Договор о реформе вступит в силу, и пройдут все предусматриваемые им отлагательные периоды, картина получится мощная, впечатляющая. Это будет другое интеграционное объединение. На порядок более сильное, уверенное в себе, упорядоченное, рациональное и предсказуемое. И, одновременно, более сложное, гибкое и многоскоростное. Состоящее из государств-членов, выбирающих, следуя своим интересам, в каких дополнительных интеграционных проектах они участвуют, а в каких нет.
Однако благодарить за это Брюсселю надо не Договор о реформе, а Конституцию, из которой в него перенесены все рецепты, выношенные, согласованные и обкатанные ЕС при ее подготовке. Ничего или почти ничего принципиально нового, по сравнению с ней, он не содержит.
Вместе с тем и отличий от Конституции в Договоре немало. Вопрос только в том, хватит ли их для того, чтобы убедить французов и голландцев, уже высказавшихся против Конституции, поменять свое мнение. Достаточно ли их для того, чтобы снять возражения, остающиеся у британцев и других евроскептиков, типа чехов или поляков. И не слишком ли их много для политического класса и населения тех стран, которые ранее ратифицировали Конституционный Договор, были им вполне удовлетворены и не понимают, с какой стати их заставляют проделывать всё дважды.
Сопоставление Договора о реформе с несостоявшейся Конституцией ЕС и перспективы ее ратификации
Изменения, вносимые Договором о реформе в учредительные договоры ЕС, более чем на 90% повторяют все то, что было заложено в Конституции ЕС. Каких-либо свежих прорывных идей он не содержит. Практически все предложенные в ней принципиальные новации он наследует. Среди них – наделение ЕС правосубъектностью, создание поста постоянного председателя, концентрацию функций Высокого представителя по ОВПБ и заместителя председателя Европейской Комиссии в одних руках и т.д. И в этом состоит, с точки зрения интересов и потребностей ЕС, основное достоинство документа, заменяющего Конституцию.
Но, чтобы преемственность подходов и решений не так бросалась в глаза, она ретушируется большой группой внешне эффектных отступлений от первоначального замысла. Убрана вся риторика и фразеология, которая могла бы о ней напомнить. Сняты какие бы то ни было упоминания Конституции и разработавшего ее Конвента. Как будто бы их не существовало. Чтобы ни одной отсылки не сохранилось. В мандате МПК прямо подчеркивается, что измененные договоры о ЕС и функционировании ЕС не будут якобы иметь «конституционного характера» (Приложение, п. 3). Термин «конституция» использоваться не будет. Министр иностранных дел назван Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности. Нормативные акты, принимаемые институтами ЕС, сохраняют свои прежние наименования регламентов, директив и решений. От введения понятий закон и рамочный закон, намекающих на придание ЕС квази-государственной природы, решено отказаться. Сняты статьи о символике, флаге, гимне и девизе ЕС. Хартия фундаментальных прав ЕС, т.е. вся часть II Конституции, выведена из текста Договора.
В целом, по сравнению с Конституцией, в Договоре имеется еще несколько десятков отличий. Часть из них носит уточняющий, технический характер. Часть отражает стремление стран ЕС откликнуться на меняющуюся повестку дня организации. Особенно ярким примером может служить проблематика борьбы с изменением климата и сотрудничество в области энергетики. Эти отличия затрагивают такие разные вопросы, как членство в ЕС, здравоохранение, суммирование периодов страхования, европейская политика исследования и использования космического пространства, замораживание счетов в целях борьбы с терроризмом, создание службы Европейского генерального прокурора и формирование общего рынка судебных решений. В их числе также минимальные правила унификации в уголовно-правовой сфере, забота об охране окружающей среды, защита индивидуальных баз данных, паспорта, удостоверения личности, выдача видов на жительство и т.д.
Отдельные отличия имеют действительно принципиальный характер. Упомянем только наиболее важные из них. Колоссальная уступка сделана руководству Польши. В угоду Варшаве серьезно отсрочено введение в действие упрощенной методики определения квалифицированного большинства.
Лондон выторговал себе специальный режим в том, что касается обязательного действия Хартии фундаментальных прав ЕС. На Великобританию она распространяться не будет. Кроме того, из-за позиции Великобритании, процедура принятия решений квалифицированным большинством вытесняет единогласие в несколько меньшем количестве областей, нежели намечалось ранее.
С особым вниманием Европейский Совет отнесся к поправкам, предложенным Францией в лице ее нового, недавно избранного руководства. Иначе Совет поступить просто не мог, с учетом негативных итогов референдума и ключевой роли этой страны в европейском концерте. Конституция подверглась уничижительной критике во Франции за то, что она, якобы, предает забвению социальное измерение европейского развития. Соответственно, по настоянию Парижа, текст дополнен нормами о защите населения, и, что более важно, им придан горизонтальный характер. Таким образом, социальные последствия, которые могут вызвать те или иные практические шаги, ЕС будет обязан учитывать при подготовке, принятии и осуществлении любых относящихся к его ведению решений.
Еще один весомый вклад Франции в «переформатирование» деятельности интеграционного объединения – низложение всепобеждающей свободы конкуренции и курса на построение последовательно конкурентного рынка с высокого пьедестала целей ЕС*10. Конкуренция остается инструментом решения задач, поставленных перед ЕС, но не его целью. Нельзя, разъясняет Париж, ради абстрактных принципов лишать государства возможности осуществлять более гибкую и рациональную политику и, когда нужно, решать назревшие социальные проблемы, или поддерживать отечественный бизнес, или закрывать рынок запретными и защитительными мерами, намеренно ограничивая свободу конкуренции.
В этом же ряду стоит записанное в мандате МПК, по инициативе Франции, положение о публичных услугах, представляющих общий интерес. Им должно быть посвящено отдельное приложение.
Таким образом, получается довольно любопытная картина. Сопоставление Договора и Конституции наводит на мысль, что германскому председательству при поддержке нового президента Франции и всем главам государств и правительств стран ЕС удалось найти довольно искусный выход из конституционного кризиса. Лидеры держав, имеющих сложности с ратификацией Конституции, ее как бы похоронили и получили при этом дополнительные, конкретные козыри для работы с общественным мнением своих стран.
В свою очередь, лидеры государств, население которых либо проголосовало, либо было бы готово проголосовать за первоначальный прорывной пакет решений, сбитый Конвентом, Конституцию или, во всяком случае, самое ценное в ней как бы сохранили. В качестве утешительного приза они оставили за собой возможность утверждать, что пошли на минимальные уступки. Мол, победила солидарность, а не те или иные политические силы. Найденный компромисс соответственно – в интересах всех европейских народов.
Правы и те, и другие. Договор является ничем иным, как закамуфлированным подо что-то совершенно иное вариантом прежней Конституции. Он напоминает вазу, на которую поверх старого рисунка нанесли новую роспись. В то же время и по форме, и по технике, и по отдельным деталям и нюансам, которые при определенных обстоятельствах дорогого стоят, это совершенно иной документ. И «евроэнтузиасты», и «евроскептики» в итоге получили хороший товар для продажи своим сторонникам.
И все же товар с гнильцой. Ситуация чревата непредсказуемыми поворотами. Ведь достоинства найденного компромисса легко можно представить его недостатками. Компромисс уязвим для критики. Все зависит от того, под каким ракурсом его оценивать. Ничто не мешает оппонентам утверждать, что лидеры стран ЕС на самом деле обманывают и сторонников, и противников углубления интеграции. Первых лишают великой стратегической цели, которую символизировала Конституция, низведя все до набора технических поправок по институциональным и процедурным вопросам. Вторым пытаются повторно всучить все то, что они ранее уже отвергли.
А значит, судьба Договора, как и в случае с Конституцией, будет зависеть не от его достоинств и недостатков. Исходя из политических предпочтений, «евроэнтузиасты» и «евроскептики» могут их интерпретировать совершенно по-разному. Она сложится в зависимости от расстановки политических сил в соответствующих странах, общего настроя политического класса и политической элиты ЕС, готовности оппозиционных и националистических сил пойти ва-банк и обвинить лидеров ЕС в элементарном мошенничестве, и, наконец, от мощи пропагандистской компании, которая будет развернута в поддержку Договора.
Пока инициативой владеют те, кто настоял на компромиссе и продавил идею мини-конституции для ЕС. Для Германии ожидаемый триумф с введением в действие Договора, как и ранее с согласованием мандата МПК превратился в вопрос ее международного престижа и состоятельности как лидера объединенной Европы. Нынешнее руководство Великобритании и Польши получило от остальных слишком весомые уступки. Лидеры большинства средних и малых стран не видят альтернативы найденному рецепту вывода ЕС из конституционного кризиса. Но в наибольшей степени связал свою судьбу с Договором президент Франции Николя Саркози.
Он это сделал обдуманно и бесповоротно. Гиперактивность Н. Саркози – на пользу Договору. Его высокая популярность – вклад в поддержку Договора. Франция вернулась в высокую европейскую и мировую политику, после фиаско референдума и частичной самоизоляции, с высоко поднятой головой. Такое уверенное возвращение на лидирующие позиции после нескольких лет прострации, которое никому даже не приходит в голову оспаривать, стало возможно благодаря Договору. В ходе предвыборной кампании Н. Саркози пообещал, что он даст всем своим сторонникам, всем европейским народам мини-конституцию и, после ее подписания, проведет ее через парламент. Благодаря бешеной активности перед саммитом и в ходе заседания Европейского Совета он настоял на своем. Доверие, которое ему оказал электорат, Н. Саркози подает как согласие населения не выносить то, что получилось, на повторный референдум. И сейчас, и впоследствии успешный выход ЕС из конституционного кризиса он, конечно же, припишет себе. То, как он преподносит Договор, как он рекламирует, с помощью каких ораторских приемов восхваляет его – искусство высшей политической пробы.
Н. Саркози убедил и себя, и французов в том, что Договор следует расценивать как выполненное обещание и залог того, что Франция и впредь будет добиваться тех целей, которые она перед собою ставит*11. Договор стоит в череде тех свершений, которые позволили Европе покончить с войнами и противостоянием. Он олицетворяет политическую волю французов и всех европейцев отстаивать общие идеалы и мировосприятие. Он позволяет им вместе «ковать общую судьбу». Договор, по мнению Н. Саркози, ознаменовал возвращение Франции к себе самой. Ведь Франция обретает себя и свое величие «только тогда, когда возвращает себе свое место в гравитационном центре Европы». Для нее «европейский идеал», «европейская общность», особый «проект цивилизации» значат так много. Кризис «европейского духа», «европейской идеи» заставил французов и голландцев сказать нет на референдуме, а не наоборот. Они выступили против обессмысливания европейского проекта, против интеграции ради интеграции, подчинения целей всего лишь техническим средствам их достижения. Договор положил всему этому конец. Он стал живым «свидетельством возрождения европейского духа». Этого бы не случилось, если бы европейцы ставили свои узко-национальные интересы выше солидарности, цеплялись за Конституцию или отказались от ее пересмотра в свете волеизъявления народов Франции и Нидерландов. Но Европейский Совет в Брюсселе стал переломным. Политика в высоком смысле этого слова снова вернулась в коридоры европейской власти и одержала победу над культом институтов и инструментов. Доказательством этому служит то, что Совет солидаризировался с Францией. Конституция заменена упрощенным договором. Признано, что конкуренцию следует считать не целью, а всего лишь инструментом. Защита граждан, напротив, названа одной из целей ЕС. Особый статус получили публичные услуги, представляющие общий интерес. Такой результат стал победой ЕС и его 27 членов, победой европейского духа и политической воли.
После столь пафосных и размашистых разъяснений, в которых величие Франции, интересы народа, будущее Европы и призвание Договора сплетены в тугой узел, не понять, что его нужно поддерживать, совершенно невозможно. Кто же будет выступать против величия Франции или шельмовать одержанные ею победы.
Но в одном Н. Саркози точно покривил душой. Называть то, что получилось, «упрощенным договором», язык не повернется. Что-либо понять в нем простому человеку абсолютно невозможно. Он не читаем. Ведь это запутанный перечень того, где что-то чего-то меняет, ссылок, указаний и пр. Разобраться в нем смогут только большие профессионалы. Как с сарказмом отмечается на сайте созданного в прошлом году брюссельского центра «ЕС – Россия», не более сотни человек.
И еще – в логике рассуждений Н. Саркози есть, по крайней мере, одно бросающееся в глаза противоречие. Не очень понятно, почему же народу Франции отказывают в праве высказаться вновь на референдуме, если Договор так сильно отличается от Конституции, если он такой нужный и правильный и к тому же символизирует величие и победы страны. Об этом без обиняков говорила оппозиция на парламентских слушаниях по итогам брюссельского заседания Европейского Совета*12.
Проблема референдумов отнюдь не такая второстепенная. Она может остро встать не только во Франции, но и в Нидерландах, Польше, Чехии, а также странах, где они предшествовали ратификации, как, например, в Испании. Хотя проведения референдума, в силу предписаний конституции, не сможет избежать только Ирландия. Традиционно тяготела к выявлению мнения всего населения и Дания.
Большие проблемы могут возникнуть у стран ЕС и при проведении ратификации через парламент. Достаточно только, чтобы какие-то политические силы отказались играть по правилам и заявили, что «король то голый», разъясняя всем и каждому двусмысленность компромисса, достигнутого в Брюсселе.
Здравый смысл подсказывает, однако, что политическая элита и политический класс ЕС будут играть по правилам. Конституционный кризис оказался слишком тяжелым ударом для интеграционного объединения. Он расшатал его и ослабил. Все заглянули в разверзшуюся у них под ногами пропасть и ужаснулись. Пережитый страх и вызванный им паралич воли не изжиты и до сих пор. Вряд ли найдутся те, кто осмелится спровоцировать его повторно. Ведь найденный компромисс – очень достойный выход из тупика.
Если так, то к 2009 году ЕС действительно претерпит глубокую модернизацию. Она будет продолжаться до 2014 и 2017 гг. ЕС станет другим в институциональном плане, перестроит отношения между Брюсселем и государствами-членами, обзаведется новыми механизмами принятия решений. Но ведь это все то, что ЕС собирался делать и до кризиса. Результаты же осмысления его глубинных причин, новые походы к существу проблем, с которыми столкнулся ЕС, реакция на них в Договоре не просматриваются.
Причины кризиса
Созыв Конвента о будущем Европы и подготовленный им проект Договора, учреждающего Конституцию для Европейского Союза, породили у политической элиты интеграционного объединения завышенные ожидания. Разочаровывающие результаты референдумов по Конституционному Договору сначала во Франции, а затем в Нидерландах нанесли по этим ожиданиям тяжелейший удар. ЕС погрузился в пучину глубокого кризиса, с легкой руки Брюсселя названного конституционным. Особенно пугающего и удручающего после стольких лет, казалось бы, безусловных успехов и свершений.
Но референдумы лишь спровоцировали кризис, который назревал уже длительное время. Они вскрыли нарыв, выявили неблагополучие, показали, что в осуществлении европейского проекта накопилось много нерешенных проблем и противоречий, что у населения ЕС имеются к нему достаточно веские претензии.
Причины кризиса упрятаны гораздо глубже, чем протестное голосование части европейского электората могло показать. Он был вызван, в первую очередь, тем, что планы Брюсселя по состыковке процессов расширения ЕС и углубления интеграции оказались нарушенными. Напряженно работая с государствами-кандидатами на вступление, Брюссель в основном выдержал намеченный график расширения. Поскольку решения о приеме принимались во многом по политическим мотивам, сбоев удалось избежать. Для руководства ЕС это было очень важно. Предполагалось, что эйфория, вызванная «историческим воссоединением» Европы, подтолкнет ратификацию Конституционного Договора и ускорит его вступление в силу, сделает их естественными и неизбежными. Однако проволочки в работе МПК, взявшей на себя неблагодарный труд подправить в Конституции то, что не устраивало отдельные государства, расстроили все планы. Процессы расширения ЕС и углубления интеграции перестали взаимно усиливать друг друга. В результате их расстыковки поддержка не только расширения и принятия Договора, но и самого европейского проекта резко ослабла.
Неожиданно для самого себя ЕС утратил перспективу. Сейчас политологи из разных стран на все лады повторяют, что сила ЕС как раз и состоит в отсутствии перспективы, в гибкости, широких возможностях поливариантного развития, способности со временем формулировать все новые и новые задачи.
Подобные рассуждения скорее похожи на игру ума. Их состоятельность вызывает большие сомнения. У любого крупного начинания должны быть долгосрочные цели. В прошлом у ЕС они всегда были. И весьма масштабные. В этом была внутренняя сила и энергетика интеграционного объединения. Но ЕС поставленных перед собой целей в основном добился. Он положил конец извечной вражде европейских народов, дал мир континенту, раздиравшемуся в прошлом нескончаемыми войнами, в общих чертах построил общий рынок, принес региону спокойствие и процветание. Но на вопрос о том, что дальше и как дальше, готового ответа у него нет. Ставка на рост благосостояния или подтягивание к 27 имеющимся членам еще двух-трех наций до уровня великих целей, сопоставимых с провозглашавшимися в прошлом, никак не дотягивает. Экзистенциалистскую проблему, с которой столкнулся ЕС, нельзя недооценивать. Она имеет принципиальный характер. От потери стратегического видения развития до утраты ориентиров, безразличия и конформизма не такой уж большой шаг.
Под сомнение оказалась поставлена стержневая идея европейской идентичности, всегда одухотворявшая собой процесс интеграции. Еще недавно в Брюсселе были уверены, что со временем европейская идентичность будет только усиливаться, народы континента начнут ощущать свою европейскую принадлежность с такой же силой, как и национальную, а, может быть, даже и сильнее. Все социологические опросы показывали, что так и происходит. Да и предпосылки к этому были налицо. Стирание границ, свобода передвижения, доступ к многочисленным благам и удобствам интеграции приносили свои плоды. И вдруг выяснилось, что продвижение к европейской идентичности не является дорогой с односторонним движением. Чувство европейской идентичности вполне обратимо. И почему, вполне понятно. Возможности националистической политики далеко не исчерпаны. В ее арсенале – национальное самоутверждение, жажда личной власти, стремление к получению выгод и преимуществ за счет других, готовность жертвовать общими интересами ради своих конъюнктурных целей. Ни Брюссель, ни старожилы интеграционного объединения к этому были совершенно не готовы. Они вообще исключали такую возможность, пока не поняли, насколько, увы, глубоки их заблуждения.
К тому же выяснилось, что успехи экономического развития не столь безусловны, как это преподносилось в прошлом. В чем-то, похоже, они сильно преувеличены. Да и до социального благополучия в регионе еще далеко. Конечно, в ЕС входят богатейшие и наиболее преуспевающие государства планеты. ЕС накопил огромную финансовую мощь. Он стал ведущим экономическим блоком. Торговым, финансовым, экономическим гигантом. Технологическим лидером. Примером для подражания. Но миллионам людей в ЕС от этого не жарко, и не холодно. Они еле сводят концы с концами. Угроза безработицы, снижения заработков или разорения висит над ними дамокловым мечом. Они пока еще могут рассчитывать на систему социального обеспечения и пенсионную систему. Но те становятся все более ненадежными. Они трещат по швам. Да и в целом, экономическая ситуация в ЕС не такая уж благополучная. Экономическая и технологическая динамика утрачена. Темпы экономического развития недопустимо низкие. Отставание от основных конкурентов, таких как США, Япония и новые индустриальные страны по этому показателю усиливается. Провозглашенная с такой помпой в начале десятилетия Лиссабонская стратегия провалена. Перспективы изменения ситуации не просматриваются.
В этих условиях вполне объяснимыми становятся разрастающиеся в ЕС фобии. В отношении чужаков, мигрантов, всех тех, кто отличается в культурном и религиозном плане. Общество не в состоянии их абсорбировать. Лозунги, типа «единства в разнообразии», перестают ласкать слух. Некая допустимая планка превышена. Приезжающие все в меньшей степени интегрируются в «западное» общество. Они не просто живут в создаваемых ими анклавах, но и сами начинают все сильнее влиять на социо-культурную среду, идентичность, порождают протестные настроения. Коренное население видит в них угрозу своему образу жизни, рабочим местам, заработной плате и социальному обеспечению, элементарной физической безопасности. И в то же время структура рынка в странах ЕС претерпела такие глубокие изменения, старение населения зашло так далеко, а нехватка рабочей силы, несмотря на безработицу, настолько велика, что они просто не могут обходиться без иммиграции. Противоречие приобретает все более болезненный характер. Как его решить, без издержек для экономики и высоких стандартов правовой и социальной защищенности, в ЕС не очень себе представляют. Принимаемые и объявленные меры являются пока паллиативом.
А к этому еще надо добавить дефицит демократии в ЕС, удаленность центров принятия решений от населения, глубочайшее недоверие, которое оно испытывает к европейской бюрократии. Чиновники ЕС для него – это бездушные спецы, которым наплевать на нужды маленького человека. Они оккупировали высокие кабинеты в Брюсселе. Получают, непонятно за что, несусветные оклады. Втянули всех в глобализацию. Обслуживают неизвестно чьи интересы. Парадоксально, но вина за негативное отношение к Брюсселю частично лежит на национальных правительствах и политических кругах. Они всегда приписывают себе то хорошее, что делает Брюссель. Напротив, они сваливают на него ответственность за все свои поражения, провалы и упущения. При такой политической культуре и таких установках контакт между руководством ЕС и народом никогда не установится.
Список проблем можно было бы продолжить. Их действительно много. Они сложные. Застарелые. Некоторые из них чреваты тяжелыми экономическими потерями. Могут они привести и к политическим потрясениям. Но ответ на них искать в Договоре о реформе, скорее всего, бесполезно.
В условиях конституционного кризиса ЕС во многом утратил способность генерировать новые идеи и подходы, облекать их в прорывные политики и договоры. Для этого ему нужно было сначала преодолеть кризис и создать, тем самым, предпосылки для того, чтобы научиться жить и работать в составе трех десятков государств. Вот эти-то задачи Договор и решает, причём, с учетом того, что он вырос из Конституции, похоже, достаточно неплохо. Когда же ЕС обретёт возможность работать по новым правилам, наступит черёд реализовывать новые политики. Для этого ЕС и обзаводится качественно новыми институтами и инструментарием.
Вместе с тем, сам факт одобрения Договора о реформе, символизирующий выход из кризиса и намечающий вектор развития ЕС на многие годы вперёд, даёт Брюсселю возможность вновь в полную силу заняться и содержательными вопросами. Это общая позиция, которую заняли политическая элита и экспертное сообщество ЕС. Она очень четко обозначена президентом Фонда Робера Шумана, известным французским политологом Жаном-Домиником Джулиани. Он, в частности, пишет: «Наконец-то, институциональный кризис, похоже, позади, и мы можем вновь начать заглядывать в будущее»13*.
Но самым лаконичным образом обрисовал перспективы, открывающиеся перед интеграционным объединением, сам ЕС. В плане законодательных инициатив на 2008 год, подготовленном Европейской комиссией, прямо говорится: «…после своего вступления в силу Лиссабонский Договор обеспечит ЕС более эффективным инструментарием для того, чтобы справляться с вызовами XXI-го века и осуществлять отвечающую его требованиям политику».
© М.Л. ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского
гуманитарного научного фонда (РГНФ) – проект № 07-03-02012А.
*1. См. Doc.11177/07 CONCL 2. Conclusions du Conseil europeen de Bruxelles (21 et 22 juin 2007). – Bruxelles, le 23 juin 2007 (OR. en).
*3.См. Doc.11177/07 CONCL 2, ANNEXE I.
*4. Договор о Европейском Союзе сохранит свое нынешнее название. Договор об учреждении Европейского сообщества будет переименован в Договор о функционировании ЕС.
*5.См. Doc.11177/07 CONCL 2. – P.1.
*6. В нем подтверждается примат права ЕС над национальным правом. Декларация на этот счет, отражающая устоявшуюся практику Суда ЕС, получает статус приложения к Договору о реформе. Мандат МПК содержал дословный текст Декларации, с которым она согласилась. В ней говорится: «Конференция напоминает, что, согласно устоявшейся практике Суда ЕС, договоры и право, принятое на их основе, обладают приматом над правом государств-членов на условиях, сформулированных в упомянутой практике» (Приложение, сноска 1 к п. 3). Кроме того, к Заключительному акту МПК прилагается Мнение юридической службы Совета ЕС по данному вопросу: Doc . 580/07.
*7. Согласно Договору, национальные парламенты получают возможность высказываться против принятия нормативных актов, проекты которых, подготовленные Европейской Комиссией, противоречат, по их мнению, принципам субсидиарности и пропорциональности. На то, чтобы проанализировать проект и выступить с негативным заключением, им дается до восьми недель. В целом вводится гораздо более жесткий и комплексный механизм контроля за субсидиарностью.
*8. Формально на Польшу тоже, хотя новое руководство страны, похоже, собирается пересмотреть позицию, занятую по этому вопросу его предшественниками.
*9. На юридическую силу положений Хартии её включение в текст Договора или исключение из него влияния не имеют. В свое время Конвент предпочёл иной вариант, скорее, по политическим мотивам. Он сделал ее частью II Конституционного договора, чтобы весь документ еще больше походил на настоящую, классическую конституцию. Тем самым, с одной стороны, он придавал дополнительный вес всей своей работе и возвеличивал свое призвание и предназначение. С другой – рассчитывал, в преддверии референдумов, заручиться еще большей поддержкой своему детищу. На его взгляд, было бы как-то нелогично предположить, что европейский электорат выскажется против расширения своих прав и придания им безусловно главенствующего места в европейском праве и во всей европейской конструкции. Жизнь показала, что формальная и политическая логика не всегда совпадают. Конвент недоучел, что, инкорпорируя Хартию, он сильно перегружает Конституцию, делает документ слишком уж объемным. Европейский Совет предпочел не повторять ошибку.
*10. Подробнее см. выступление мининдел Франции Б. Кушнера на слушаниях в Национальном Собрании и прения – www.assemblee-nationale.fr/13/cra/2006-2007-extra/002.asp. 13.07.2007. – P.1–30.
*11. Здесь и далее см. Allocution du President de la Republique a l'occasion de la grande reunion publique sur le theme de l'Europe. – http://www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais/interventions/2007/juillet/allocution_du… 13.07.2007.– P.1–15.
*12. См. www.assemblee-nationale.fr/13/cra/2006-2007-extra/002.asp. 13.07.2007.– P.1–30.
*13. Giuliani J.-D. There’s a brave new Europe to be glimpsed in the Reform Treaty // Europe’s World., No. 7, Autumn 2007. – P. 79.
№11(16), 2007