Европейская политика добрососедства как инструмент преобразований, сближения и интеграции: опыт Украины
Международная конференция с таким названием состоялась в небольшом старинном баварском городке Германии Регенсбурге 27–28 июня 2007 года. В ней принял участие широкий круг экспертов из Германии и ряда других европейских стран и, что вполне естественно, большая украинская делегация. В ее состав, как они сами неоднократно подчеркивали, вошли представители Восточной, Западной, Центральной, Северной и Южной Украины. Организатором конференции выступил Регенсбургский университет, хорошо известный своими исследовательскими и учебными программами по тематике отношений между Восточной и Западной Европой.
С основным докладом на ней выступила заведующая кафедрой европейского права Университетского института Флоренции Мариса Кремона. Она дала довольно комплиментарную оценку институциональным и юридическим аспектам проводимой Европейским Союзом политики соседства (ЕПС), порядку ее осуществления.
По мнению докладчицы, в формулирование ЕПС активно вовлечены все политические институты ЕС: Европейский Парламент, Совет ЕС и Европейская Комиссия. Они динамично взаимодействуют между собой. Концептуальные и регулятивные основы ЕПС устанавливаются в сообщениях Европейской Комиссии и заключениях Совета ЕС. Их необходимая корректировка проводится с учетом пожеланий и рекомендаций Европарламента. Мандат на проведение переговоров по разработке двусторонних программам сотрудничества со странами, на которые распространяется ЕПС, и повседневную работу по их реализации предоставлен Комиссии.
Таким образом, основу ЕПС составляет мягкое международное право, что предопределяет ее гибкий характер и способность к быстрой поступательной эволюции. В то же время базовые черты и порядок претворения в жизнь практических договоренностей задаются нормативными положениями Соглашений о партнерстве и сотрудничестве (СПС) и двусторонними договорами об ассоциации, а равно финансовыми инструментами обеспечения ЕПС. Свидетельством предрасположенности ЕПС к саморазвитию могут служить предусматриваемая ее документами перспектива заключения нового поколения двусторонних договоров – о добрососедстве и ведущиеся переговоры о заключении новых обязывающих международных актов, которые придут на смену ныне действующим СПС.
Серьезный импульс реализации ЕПС может придать наделение совместных органов управления двусторонним сотрудничеством полномочиями по принятию обязательных решений. Уже сейчас Советы сотрудничества или аналогичные им органы весьма активны. Они координируют всю практическую работу. В их компетенцию входит утверждение программ и проектов, которые могут выходить за рамки действующих СПС и договоров об ассоциации. Превращение Советов сотрудничества из консультативных органов, которыми они являются сейчас, в решающие инстанции, т.е. в инстанции, отправляющие властные функции, может открыть новые перспективы. В рамках Средиземноморского сотрудничества такой опыт уже имеется. Подобная эволюция сможет в какой-то степени компенсировать стратегическую слабость и недоговоренность ЕПС, заключающуюся в том, что она не предусматривает перспективы членства в интеграционном объединении, а, соответственно, и участия в выработке и реализации политики собственно ЕС.
Мощный политический импульс ЕПС призваны дать и обязывающие международные акты нового поколения, которые заменят действующие СПС. Их смысл – в обобщении опыта углубленного взаимодействия между ЕС и государствами-партнерами и создании новых регулятивных механизмов, которые будут содействовать еще более углубленному сотрудничеству. Ядром таких актов, скорее всего, станут положения, предполагающие создание продвинутых зон свободной торговли или, иначе говоря, зон свободной торговли плюс.
ЕПС значительно выиграет также от воплощения в жизнь малой Конституции ЕС, о принятии которой 27 государств-членов договорились на июньском 2007 года заседании Европейского Совета. Достигнутое ими взаимопонимание предусматривает консолидацию различных политик ЕС в результате упразднения искусственного деления внутреннего порядка интеграционного объединения на различные опоры. Оно касается также лучшей координации между внешними действиями Союза и проводимой им общей внешней политикой и политикой безопасности, отвечающему этим целям расширению полномочий и прерогатив Высокого представителя ЕС по единой внешней политике.
Дополнительные резервы ЕПС – использование инструментов содействия субрегиональному сотрудничеству, сотрудничеству между странами, на которые распространяется ЕПС. Запуск новой черноморской инициативы ЕС вполне можно рассматривать под этим углом зрения.
Вероятные сценарии совместной работы Украины и ЕС над новым базовым договором обстоятельно рассмотрел в своем выступлении Роман Петров из Донецкого государственного университета, приглашенный сейчас в Университетский институт Флоренции.
Он привлек внимание к ряду публикаций, появившихся в последнее время в научных и публицистических изданиях, в которых высказывается предположение, что такой документ по своей юридической природе будет договором об ассоциации. По мнению донецкого ученого, предпосылки к этому еще не сложились. Чаяния украинской политической элиты существенно отличаются от того, на что в настоящее время готовы пойти страны ЕС. В документах о ЕПС установлены ограниченные цели. Украине предлагается все, кроме членства. Продвижение по пути углубленного сотрудничества обставляется рядом условий, которые Украина обязана выполнять.
Очевидное расхождение в позициях Киева и Брюсселя подвигли Верховную Раду сформулировать прагматическое видение того, каким, на ее взгляд, должен быть будущий договор. Согласно украинским парламентариям, договор мог бы носить переходный характер. Его основные черты: предоставление совместным органам управления властных полномочий, сохранение возможностей для перехода к иным способам юридического оформления последующих этапов интеграции, включение в текст договора большого блока норм прямого действия, фиксация того, что договор заключается на переходный период в пять – десять лет.
В том или ином виде эти черты встречаются в соглашениях ЕС самого разного вида, заключенных им с третьими странами. Так, создание совместных органов управления сотрудничеством, наделенных полномочиями по принятию обязательных решений, предусматривается, в частности, двусторонним соглашением ЕС с Мексикой. Соглашения ЕС об ассоциации чрезвычайно разнообразны. Они не сводятся к какому-то одному типу. Одни документы оговаривают перспективу членства в Союзе, а другие – нет. Часть из них носят весьма продвинутый характер, дают возможность продвигаться по пути далеко идущей интеграции, охватывают очень широкий круг областей сотрудничества и взаимодействия. Но есть и такие, которые в содержательном плане серьезно уступают даже традиционным соглашениям о партнерстве и сотрудничестве.
В позиции Верховной Рады особый упор делается на прямом действии большой группы норм, которые должны быть включены в будущее базовое соглашение. Они нужны для того, чтобы и простые люди, и предприниматели получили возможность непосредственно строить свои правоотношения на основе положений европейского права. Но такие нормы уже включены, например, в СПС между ЕС и Россией. Авторитетное подтверждение этого содержится в решении Суда ЕС по известному делу Симутенкова.
Поэтому дело не в названии, не в типе соглашения, по которому будет моделироваться новый базовый договор между Украиной и ЕС, а в том, что он по необходимости будет носить переходный компромиссный характер. А раз так, вполне логично заключить его на ограниченный период времени.
В любом случае, вне зависимости от того, будет ли он иметь более или менее продвинутый характер, договор не должен лишать отношения между Украиной и ЕС перспективы членства Украины в интеграционном объединении. Без такой перспективы включение в ЕПС условий, без соблюдения которых углубление интеграции становится невозможным, утрачивает смысл. Объяснить их становится крайне сложным.
Набор аргументов в пользу заключения последовательно интеграционного продвинутого соглашения между Украиной и ЕС и перспективы членства дополнил профессор Львовского государственного университета Михайло Микиевич. Он акцентировал внимание на том, что Киев играет ключевую роль в обеспечении безопасности Европы. Этого нельзя сбрасывать со счетов.
На колоссальный объем работы, которую еще только предстоит выполнить Украине, обратила внимание профессор из Великобритании Аннели Альби. По ее мнению, Киев пока продвинулся не так уж далеко по пути сближения своего законодательства с правом ЕС. Поэтому перед ним по-прежнему стоят задачи освоения и включения в национальное законодательство около 80 тысяч страниц применяемых в ЕС юридических текстов. При этом, как она отметила, Украину не должно смущать то, что включение в национальное право юридических установок, заимствуемых извне, в чем-то похоже на внешнее управление со стороны Брюсселя или даже на мягкую форму империализма. Ведь Киев осуществляет рецепцию права ЕС вполне добровольно. ЕПС ему в этом лишь помогает.
Положение о добровольности получило развитие в выступлении Виктора Муравьева, заведующего кафедрой европейского права Института международных отношений Киевского государственного университета им. Тараса Шевченко. Он подчеркнул, что сближение законодательства – основное условие получения Украиной выгод от сотрудничества с ЕС, включая выгоды от подключения к более широкому рынку ЕС и создаваемому им пространству свободы, безопасности и законности, от участия в программах интеграционного объединения и получения технической помощи. Сближение может осуществляться либо через присоединение к международно-правовым актам, либо путем обеспечения соответствия национального законодательства. Вместе с тем, в случае присоединения к международно-правовым актам, все равно возникает проблема принятия мер имплементационного характера, совместимых с тем, что делается в ЕС.
За последние годы в Украине много сделано для создания институциональных механизмов и отладки процедур сближения законодательства. Помимо основных игроков таких, как Верховная Рада и правительство, над рецепцией права ЕС работают специализированные органы и, в первую очередь, Комиссия по сближению. Важные полномочия даны Министерству юстиции.
В то же время, эффективность механизмов и процедур вызывает определенные сомнения. Так, Минюст проводит экспертизу на соответствие праву ЕС законопроектов, подготавливаемых к первому чтению. После всех превращений во втором и третьем чтении законопроекты рассматриваются, однако, без какой-либо экспертизы. Кроме того, качество переводов регламентов и директив, принимаемых институтами ЕС, остается низким. Слаб контроль над имплементацией. Действующие механизмы не позволяют быстро откликаться и реагировать на новые потребности. Новое законодательство порождает правовые последствия, противоположные ожидаемым. Нет общей картины того, в каком состоянии находится законодательство и правоприменительная практика.
Несколько более комплиментарную оценку деятельности Минюста и ситуации в целом дала Анна Цират, партнер киевской юридической фирмы «Юрвнешсервис». По ее данным, экспертиза законопроектов, проведенная Минюстом в 2006 году, показала серьезное повышение качества законотворческой работы. Доля законопроектов, полностью отвечающих требованиям о соответствии праву ЕС и совместимости с ним, превысила 70%, а в основном отвечающих им – 90%. Только 2% документов были сняты с рассмотрения по основанию, связанному с несоответствием праву ЕС. Большим шагом вперед стало также строительство системы административных судов, начатое с создания Верховного административного суда.
Еще более безапелляционные оценки прозвучали в комментариях Галины Волянской из Киево-Могилянской академии. Она заявила, что в отношениях между Украиной и ЕС наступил новый этап, вызываемый изменившимися потребностями экономического и политического взаимодействия. Свой европейский выбор Украина сделала уже давно. Реализовать его ранее ей не удалось только из-за того, что на протяжении многих лет она оставалась в положении колониальной зависимости. Оптимальным вариантом развития отношений Киева с ЕС, по ее мнению, было бы скорейшее заключение европейского договора об ассоциации. Его сутью должна стать экономическая интеграция и политическое партнерство. Наряду с переговорным процессом, путь к ним лежит через принятие новейшего законодательства, полностью совместимого с правом ЕС, дальнейшее развертывание делового взаимодействия, установление прямых связей на уровне регионов. Принципиально важное значение для Украины имеют создание единого делового пространства с ЕС, доступ на общеевропейский рынок труда, заимствование западных высоких технологий.
Одним из ярких примеров того, насколько успешно Киев может решать задачи, отвечающие требованиям ЕС, является создание национального реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. По своим параметрам он не только не хуже, а во многих отношениях даже лучше, чем аналогичные реестры стран ЕС. В 2006 году он был подключен к европейскому реестру. Со второй половины 2007 года должен заработать в общем режиме.
Но в целом, задача приведения национального законодательства в соответствие с европейскими стандартами стоит очень остро. В этом отношении Украине предстоит сделать очень и очень много.
Вместе с тем, точка зрения «евроэнтузиастов» оказалась не единственной, представленной на конференции. Своего рода «холодным душем» на ней прозвучали выступления Валентина Мамута из Донецкого государственного университета, академика правовых наук НАН Украины, директора ее Института экономико-правовых исследований и его коллег. В частности, он выразил искреннее удивление безоглядным призывам к рецепции права ЕС, как если бы Украина была дикой отсталой страной, выключенной из мировой экономики, стоящей вне основного пакета многосторонних международных договоров, с ущербной национальной правовой системой. Поскольку дело обстоит совершенно иначе, подчеркнул украинский ученый, и подход к сближению должен быть иным. Надо смотреть, что конкретно мешает сотрудничеству и взаимодействию и, если проблема имеет законодательную природу, заниматься внесением изменений в законодательство. Но только в этом случае, причем делать это не безоглядно, а после обязательной предварительной проработки экономической эффективности предлагаемых решений и анализа тех правовых последствий, которые они могут породить. К тому же под сближением правильнее было бы понимать движение навстречу друг другу, а не только в одном направлении. Пока же вся работа по адаптации, осуществляемая в Украине, вынес свой вердикт В.Мамут, носит формально-юридический характер.
Много места на конференции заняло также обсуждение проблем внутреннего развития Украины, дискуссия по поводу того, в какой степени Украина продвинулась в решении задач преодоления политического кризиса, утвердилось ли в ней господство права и верховенство закона. Как и можно было предположить, дебаты носили эмоциональный характер. Высказывались самые разные точки зрения. Но это уже другая история.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
Регенсбург – Москва
№8-9(14), 2007