50-летие Европейских сообществ и перспективы развития отношений между Россией и ЕС

Пятидесятилетний юбилей – хорошая возможность оценить не только полувековой путь, пройденный интеграционным объединением, но и характер отношений между Россией и Европейским Союзом (ЕС), взглянуть на них под углом зрения исторического опыта европейского строительства.

Плюсы и минусы интеграции

Этот союз находится на очень важном и сложном этапе своего развития. Он только начинает привыкать к работе в новом режиме, когда членство в нем подскочило почти до тридцати государств. Притирка идет тяжело, сложно, не без проблем. Принятие назревших политических решений затягивается. Раскол интеграционного объединения на Старую и Новую Европу сохраняется.

ЕС в какой-то степени замкнулся сам на себя. Ему не до внешнеполитических прорывов. У него очень насыщенная внутренняя повестка дня. Надо срочно проводить тяжелые социальные реформы, выходить на принципиально иной уровень мобильности рынка труда. Демографическая ситуация в странах Союза радикально изменилась. Старая система социального и пенсионного обеспечения, унаследованная еще со времен Бисмарка, не справляется с новыми потребностями.

Растет межэтническая и межконфессиональная напряженность внутри стран ЕС. Абсорбционные возможности общества почти исчерпаны, но экономическая иммиграция из регионов с преобладанием исламского населения, в частности, из Северной Африки и с Ближнего Востока, продолжается. Управление иммиграцией малоэффективно. Без ввоза дешевой рабочей силы Союз обойтись не может.

В то же время, по целому ряду параметров ЕС менее динамичен, чем его основные экономические конкуренты – США и Юго-Восточная Азия. Он проигрывает им по темпам развития и степени приспособления к современным требованиям хозяйствования в условиях глобализации. Лиссабонская стратегия превращения ЕС в наиболее эффективную экономику мира, основанную на знаниях, буксует. Чтобы разрыв между возможностями и обозначенными целями не выглядел таким уж вопиющим, в нее вносятся все новые и новые изменения.

Фронтальная модернизация правовых основ функционирования ЕС, предложенная в Договоре, учреждающем европейскую Конституцию, захлебнулась. Усилия, предпринимаемые интеграционным объединением, чтобы найти паллиативное решение конституционной головоломки, не устраивает его основных игроков.

Таким образом, можно констатировать наличие целого букета самых разнообразных и разнонаправленных кризисных явлений в развитии ЕС. О них много говорится и на страницах СМИ, и в профессиональных исследованиях.

Однако указанные и некоторые другие кризисные явления, с которыми сталкивается ЕС, не могут рассматриваться как определяющие при оценке баланса неудач и имеющихся у него достижений.

Прежде всего, экономическая и политическая интеграция никогда не носила линейный характер. Союз и в прошлом сталкивался с многочисленными трудностями роста. История его развития наполнена не только взлетами, но и провалами. Вообще на пути европейского строительства страны региона шли от одного кризиса к другому. Но, пусть и не сразу, кризисы ими неизменно преодолевались. ЕС выходил из них окрепшим, более сильным и целеустремленным.

Умение находить непростые развязки и преодолевать постоянно возникающие кризисные явления, а также выпестованная политическая культура сотрудничества и компромисса, относятся к числу несомненных достижений ЕС. Перечень таких достижений впечатляет, достаточно указать только на главные из них.

Благодаря созданию наднациональных институтов и запуску интеграционных процессов франко-германское противостояние, столь дорого стоившее Европе, осталось в прошлом.

ЕС превратился в регион мира и стабильности. Он обеспечил спокойную, мирную, предсказуемую жизнь для всех входящих в него государств и народов. Такую же жизнь Союз предлагает тяготеющим к нему и близким ему странам.

Когда императивы, методы и направления практической интеграции лишь прорабатывались, большая часть Европы лежала в руинах. Страшные раны мировой войны еще только предстояло залечить. Интеграция позволила Западной Европе встать на ноги, дала ей уверенное экономическое развитие. За прошедшие годы ЕС превратился в зону процветания.

Что очень важно, результатами экономического подъема, плодами процветания смогли воспользоваться широкие слои населения. В ЕС разрыв между бедными и богатыми гораздо меньше, нежели в каких бы то ни было других странах и регионах мира.

Интеграция принесла участвующим в ней государствам и народам не только политический, но и социальный мир. От своего социального измерения, социального партнерства и высоких социальных стандартов ЕС не собирается отказываться и в будущем.

И еще одна весьма существенная деталь. Все успехи были достигнуты без ущерба национальной и культурной идентичности государств и народов, участвующих в проекте европейского строительства.

Все это делает европейскую модель социально-экономического развития очень притягательной.

Таким образом, общий баланс плюсов и минусов явно в пользу ЕС.

В этом кроется ответ на вопрос, почему преимущества интеграции, плюсы и выгоды европейской модели развития, накопленный опыт столь важны с точки зрения отношений между Россией и ЕС.

Ведь для России отношения с ЕС – не только один из элементов широкой гаммы внешних сношений. Они определяющим образом влияют на внутриполитическое развитие страны и выбор ею в пользу того или иного варианта социально-экономического развития.

Вернее, могли или же должны были бы влиять.

Реальности и перспективы отношений между Россией и ЕС

На практике, восприятие Европейского Союза политическим классом и населением России за последнее время очень изменилось. Период российской истории, последовавший вслед за развалом Советского Союза, прошел под знаком концепций догоняющего развития. Сейчас можно констатировать, что он закончился.

И дело не в том, что задачи предшествующего этапа развития были решены. Речь о другом. Ситуация в стране стабилизировалась, ее позиции в Европе и мире окрепли. Национальный капитал усилился. Роль России в международной торговле серьезно возросла. Россия «вернулась» в мировую политику.

На передний план в отношениях между Россией и ЕС политический класс, руководство страны выдвинули требование равенства. Национальные интересы, так как они воспринимаются ее элитой, начали отстаиваться гораздо жестче и неуступчивее.

Психологически Европейский Союз к такому развитию событий совершенно не готов. На протяжении длительного времени он придерживался курса на внешнюю экспансию экстенсивного типа. Иное, чем раньше, позиционирование России, заставляет его по-новому выстраивать свою восточную политику, в целом внешнюю политику и внешние действия.

В результате нескольких витков расширения интеграционное объединение выдвинулось на границы России. В числе его приоритетов оказался косвенный контроль над политическим и социально-экономическим развитием в остающихся вне Союза европейских странах. Затем в повестку дня было включено урегулирование тлеющих конфликтов на пространстве бывшего СССР и закрепление статуса Косово как фактически независимого государства под протекторатом Брюсселя. Германское председательство дополнило восточную политику ЕС вниманием к Средней Азии.

Без России, в обход России или игнорируя ее геополитические интересы проводить такую политику, а равно решать весь набор глобальных проблем, невозможно.

Но осознание этого находит пока лишь рудиментарное отражение в практической политике. Серьезное негативное воздействие на нее оказывает не всегда объективное освещение событий внутренней и внешней политики ЕС и России в СМИ. Не способствует прогрессу и отсутствие наработанной культуры взаимовыгодного сотрудничества. Когда все ограничивалось декларациями о партнерстве, проблем не возникало. Как только их потребовалось наполнить конкретным содержанием, выяснилось, что к перестройке своих отношений Россия и ЕС готовы несколько меньше, чем хотелось бы.

В какой-то степени отношения между Россией и ЕС находятся на перепутье. Они намного хуже, нежели этого требуют интересы сторон и потребности глобального развития. Их можно охарактеризовать как отношения упущенных возможностей.

В результате теряют все. Мир, в котором мы живем, становится все более хрупким и менее комфортным. Европа, несмотря на окончание «холодной войны», взаимозависимость в области экономики и безопасности, почти всеобщее участие в Совете Европы и активность ОБСЕ, так и не стала по-настоящему объединенным континентом. Европейский Союз теряет в конкурентоспособности. Россия запаздывает с осуществлением назревших реформ и диверсификацией экономики. Она выталкивается из европейского политического пространства. Более четкая и последовательная ориентация на столь близкую ей европейскую модель социально-экономического развития становится для нее проблематичной.

Но, если это так, отношения между Россией и ЕС надо срочно менять. Их нужно переводить на гораздо более здоровую основу.

Формирование новой культуры взаимоотношений

Простых рецептов того, как это можно было бы сделать, не существует. Но некоторый набор наиболее очевидных мер напрашивается сам собой.

Прежде всего, на то, чтобы отношения стали лучше, надо работать. От слов нужно переходить к делу. Не выступать в пользу взаимовыгодного сотрудничества, говорить об этом, отдавать указания и распоряжения, что тоже важно, а именно работать. Причем ежедневно, ежечасно, ежесекундно. Повсюду, вне зависимости от направлений сотрудничества.

Весьма уместной в этом контексте оказывается тактика малых дел. Стороны работают вместе на нужный им обоим результат всегда, когда это возможно, и всюду, где это уместно. Накопление некоторой суммы таких дел, утяжеление их веса, осуществление все большего числа совместных проектов, выдвижение и реализация общих инициатив, привычка работать вместе ведут к накоплению некоторой критической массы сотрудничества, которая со временем способна придать партнерству принципиальное иное качество.

Новая культура взаимодействия появляется только в результате самого взаимодействия. Для ее возникновения создается некоторый минимум условий. Постепенно формируется слой людей, способных выступать носителями такой культуры. Они учатся понимать и ценить друг друга, разбираться в том, что и почему делается в их странах и властных структурах, близко знакомятся между собой. Между ними складывается некоторая корпоративная общность.

Результатом, к которому они стремятся, становится не только и не столько получение односторонних выгод и преимуществ, сколько совместное формулирование общего интереса и его удовлетворение. Накапливаемый позитивный опыт берется на вооружение все более широким кругом людей. Он передается от проекта к проекту, от начинания к начинанию. Получив прописку в отдельных секторах деятельности, лучше всего приспособленных для взаимовыгодного сотрудничества, круг которых первоначально остается весьма ограниченным, схемы и процедуры конструктивного, успешного взаимодействия затем становятся все более общеупотребимыми. Возникают неформальные правила, традиции и стереотипы совместной работы. Уважительной, эффективной, ориентированной на синергетический эффект. Пробивается своего рода накатанная колея, по которой далее идет сотрудничество. С того момента, когда выбиться из нее делается очень сложным, а любые случаи, когда такое происходит, воспринимаются всеми как чрезвычайные, можно констатировать: новая культура взаимодействия укоренилась в сознании общества и правящих элит.

С этой точки зрения, «дорожные карты» построения общих пространств между Россией и ЕС, несомненно, являются шагом в нужном направлении. В них дается максимально широкий перечень сфер взаимодействия. Применительно к каждой из них устанавливается система целей и задач партнерства и сотрудничества. Основным методом их достижения провозглашается отладка процедур и механизмов совместной работы, запуск диалогов, создание рабочих групп различной компетенции и разного уровня. С их помощью в повседневное взаимодействие втягиваются высокопоставленные чиновники, многочисленные представители гражданской службы, специалисты обеих сторон. Налицо важнейшие предпосылки для формирования новой культуры партнерства и сотрудничества.

В этом контексте в качестве поддерживающей меры можно рассматривать создание Европейского учебного института при Московском государственном институте международных отношений (Университете). Его открытие в сентябре 2006 года стало одним из пунктов «дорожных карт», предписания которого были быстрее всего реализованы совместно Россией и ЕС.

В соответствии со своим уставом, Европейский институт призван помогать сотрудникам гражданской службы обеих сторон, всем, уже работающим в контексте двусторонних отношений, лучше разбираться в праве, экономике и политике друг друга и понимать друг друга. Проводимая Институтом переподготовка сотрудников гражданской службы сторон для более продуктивной совместной работы служит весомым вкладом в формирование новой культуры взаимодействия.

На общую заинтересованность Москвы и Брюсселя в достижении такого результата указывают особенности организации и деятельности Института, существенно отличающиеся от всего того, что делалось сторонами ранее. Во главу угла его функционирования положены идеалы равноправного сотрудничества. Институт финансируется Россией и ЕС на паритетной основе. В состав его Руководящего совета включено равное число членов от России и стран Союза. Полномочия председателя Совета попеременно отправляют представители России и ЕС. Преподает в нем российская и иностранная профессура. Первоначально в Институт зачислены слушатели только от российских министерств и ведомств, но в перспективе будут учиться граждане «Большой Европы», иначе говоря, всех стран континента.

Однако ставка на интенсификацию повседневной совместной работы и подготовку необходимых для этого кадров сможет принести ожидаемую отдачу, приведет к возникновению новой культуры взаимодействия только в том случае, если Москва и Брюссель четко и недвусмысленно сформулируют идеологию и стратегию партнерских отношений. Пока это им не особенно удается.

Востребованные идеология и стратегия партнерства

Действующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС и его государствами-членами, заложившее более десяти лет назад основы правового регулирования двусторонних отношений, проникнуто духом и логикой интеграции. Но в качестве возможной стратегической цели долгосрочного сотрудничества в нем обозначены лишь эвентуальные переговоры о создании зоны свободной торговли. Понятно, что столь куцая цель, если она вообще может считаться таковой с социально-экономической и политической точек зрения, вряд ли могла вдохновить стороны на сколько-нибудь впечатляющие свершения.

Стратегии построения двусторонних отношений, утвержденные в 90-х годах прошлого века сначала Брюсселем, а спустя некоторое время и Россией, носили сугубо односторонний характер. Они плохо стыковались между собой. Использованный в них среднесрочный горизонт прогноза не позволял ставить достаточно амбициозные цели. Включенные в них положения были либо слишком расплывчатыми, либо излишне заземленными.

Принятые сейчас концепция общего европейского экономического пространства и «дорожные карты» построения общих пространств разработаны совместно и уже даже в силу этого выгодно отличаются от предшествующих документов. Но четкое и недвусмысленное формулирование стратегических целей по-прежнему подменяется в них либо набором общих слов, либо изложением конкретных задач.

Поэтому столь важно закрепить стратегические цели в будущем Базовом соглашении о стратегическом партнерстве, к согласованию которого Россия и ЕС сейчас приступают. От того, в каком виде их удастся сформулировать, будут зависеть не только характер двусторонних отношений и вектор их долгосрочного развертывания и, как следствие, перспективы утверждения новой культуры взаимодействия, но и, во многом, как подчеркивалось выше, сам выбор Россией той или иной модели социально-экономического развития.

В настоящее время вопрос о членстве России в ЕС не стоит. Он давно снят с повестки дня двусторонних отношений. Ведь в ЕС Россию не ждут. А Россия, в свою очередь, к нему не стремится. Она, похоже, на время сделала ставку на абсолютно самостоятельное развитие. К тому же в последнее время стороны в большей степени удаляются друг от друга, нежели сближаются.

Тем не менее, в новом Договоре обойти молчанием этот экзистенциалистский вопрос будет нельзя. Его замалчивание может опять, как когда-то в прошлом, больно ударить по двусторонним отношениям. Закрепление отказа от членства просто немыслимо. Это худший из возможных сценариев. Почему, даже не стоит пояснять. Остается только одно – зарезервировать возможность вернуться к рассмотрению данного вопроса, когда для его позитивного решения сложатся необходимые предпосылки.

Как и любое другое европейское государство, Россия, согласно учредительным договорам ЕС, вправе претендовать на членство в интеграционном объединении. Для этого она должна полностью разделять идеалы и ценности ЕС и соответствовать всем остальным его уставным требованиям. Но в новом Базовом соглашении о стратегическом партнерстве положения о приверженности общим идеалам и ценностям обязательно будут содержаться.

Вполне уверенно можно было бы сказать в новом Договоре о целях построения в масштабах континента общего рынка, базирующегося на свободе передвижения товаров, рабочей силы, услуг и капиталов. Их ни в коем случае нельзя подменять какими-то более мелкими и заземленными целями и, тем более, путать с задачами среднесрочного порядка.

К числу таких ложных целей относится построение зоны свободной торговли. Брюссель за решение подобной задачи взялся бы не без удовольствия. Соответствующие инициативы им в предварительном порядке, в ожидании переговоров по будущему Базовому соглашению, уже были анонсированы. В их поддержку выступают такие известные эксперты научных центров ЕС, как Майкл Эмерсон и многие другие.

Для Союза создание зон свободной торговли, предполагающее их ускоренное освоение западным капиталом, является делом достаточно привычным и отлаженным. Подобная конструкция не выходит за ограничения, предусматриваемые правилами ВТО. Она построена ЕС с Турцией, опробована в отношениях с разными странами и межгосударственными объединениями, вплетена в программы средиземноморского сотрудничества.

Но для России выигрыш, который могло бы дать создание зоны свободной торговли с ЕС, выглядит весьма сомнительным. Не для того российские переговорщики бились за сохранение тарифов и длительные переходные периоды, необходимые для защиты перерабатывающих отраслей национальной промышленности и сельскохозяйственных производителей, в рамках переговоров о вступлении в ВТО, чтобы отказаться от них в отношениях с ЕС. Как показывает непредвзятый анализ структуры экспортно-импортных операций и состояния российской экономики в целом, снимать защитные барьеры Россия пока не готова. Многие отрасли отечественной промышленности с высокой степенью добавленной стоимости к полностью свободной конкуренции не готовы даже на внутреннем рынке. А сырьевые гиганты от зоны свободной торговли никаких или почти никаких преимуществ не получат.

На практике это означает, что построение зоны свободной торговли с ЕС для Российской Федерации самоцелью, а тем более, стратегической целью сотрудничества служить не может. В лучшем случае, оно должно рассматриваться как один из элементов решения гораздо более широких задач интеграционного характера. Вопрос о том, каких именно, остается открытым. Ответ на него надо будет давать уже в ближайшем будущем.

Поэтому столь большое значение приобретает то, каким образом будет сформулирована в новом Базовом соглашении стратегическая цель формирования общего рынка между Россией и ЕС, в основу которого должны быть положены принципы свободного передвижения товаров, рабочей силы, услуг и капиталов. Хотя, прямо говорить об общем рынке совсем необязательно. Можно ограничиться и использованием более расплывчатого понятия общего экономического пространства. Главное только, чтобы в Договор был включен поэтапный график перехода к реализации всех указанных свобод, опирающийся на коррелирующую с ним программу плавного введения соответствующих правовых режимов. В этом случае эвфемизм, связанный с подменой понятий, никого не будет смущать. Юридическое и экономическое содержание двусмысленного термина общего экономического пространства получит достаточно исчерпывающее описание.

Четкое определение стратегических целей позволит избежать целого ряда психологических ошибок в идентификации предмета будущего Базового соглашения, порождаемых конъюнктурными моментами в взаимоотношениях и инерционностью мышления. Так, все последние годы очень много говорится о необходимости и перспективах введения безвизового режима поездок. В том числе, на решение данной проблемы предлагается нацелить и переговоры по новому Договору. При этом возведение ее в ранг приоритетных и стратегических признается как бы само собой разумеющимся. О том, что задача введения безвизового режима должна рассматриваться в качестве приоритетной, было бы смешно спорить. Но отнесение ее к разряду стратегических является явным преувеличением. Более того, переоценка ее значимости российским руководством может повлечь за собой ряд совершенно необоснованных уступок и компромиссов, которые ЕС попытается добиться от российской стороны.

Вспомним: Москва всерьез рассчитывала выйти на безвизовый режим уже к 1 января 2007 года. Российские власти неоднократно заявляли, что, со своей стороны, препятствий для практически незамедлительного введения такого режима не видят. Еще в 2004 году МИДом России партнерам были переданы предложения с перечнем мер, осуществление которых позволило бы за три года добиться решения проблемы. К тому же, если разобраться, проблема введения безвизового режима поездок является сугубо политической, и будет ли она снята, зависит в основном от степени взаимного доверия, а также уважения друг к другу. С технической точки зрения, она действительно может быть решена в короткие сроки. Поэтому для возведения ее в ранг стратегических целей будущего Базового соглашения нет серьезных оснований.

Опять же, когда спорят о безвизовом режиме, постоянно забывают, что речь идет в основном о туризме, деловых поездках и обменах. Покрываемые им поездки не превышают трех месяцев. Вопросы трудоустройства из-под него полностью выведены. Иначе говоря, с точки зрения взаимодействия в экономической, политической и других областях данная проблема имеет подчиненное значение. Ее решение нужно для создания соответствующего климата в отношениях между Россией и ЕС. Для облегчения общения и путешествий. Оно очень весомо в психологическом плане. Но не более того.

По-настоящему крупной, стратегической целью является не безвизовый режим, а формирование общего цивилизованного рынка труда в масштабах континента. Безвизовый режим является одним и отнюдь не самым главным ее слагаемым. Все встанет на свои места и будет оцениваться по своей реальной политической и экономической значимости, если прописать в будущем Базовом соглашении введение безвизового режима как один из шагов по утверждению свободы передвижения между Россией и ЕС. Одновременно шаги в этом направлении должны быть подчинены также более масштабным целям создания на базе шенгенского законодательства и сформированного ЕС пространства свободы, безопасности и законности такого правового режима, который имел бы более широкий географический охват и распространял свое действие одновременно на территорию России и ЕС.

Как видим, над определением стратегических целей партнерства между Россией и ЕС сторонам предстоит еще очень серьезно поработать. Но и об идеологии сотрудничества тоже нельзя забывать.

То, какой должна быть идеология сотрудничества, очень хорошо описывает притча о популярном герое среднеазиатского эпоса, жившем в стародавние времена, Хадже Насреддине. Как-то он путешествовал на своем любимом сереньком ослике по пустыне и, подъезжая к оазису, услышал истошные крики. Их издавал тонущий в воде человек. Как и почему он тонул, не важно. Главное, что по его облику Насреддин сразу распознал купца. На берегу толпился народ. Все пытались спасти тонущего. Они кричали ему: «Дай руку, дай руку – мы тебя вытащим». Но купец им, естественно, ничего не давал. Не таким он был человеком, чтобы кому-то что-то просто так дать. Хаджа соскочил со своего ослика, подбежал к берегу и, со словами: «Держи руку», – протянул ее купцу. Тот моментально ухватился за протянутую ему руку, и Насреддин его вытащил. Приведенная притча поясняет, какой видится идеология сотрудничества между Россией и ЕС, которая, в идеале, должна утвердиться в двусторонних отношениях и найти отражение в новом Базовом соглашении. Ее главной отличительной особенностью должны стать отказ от поиска односторонних преимуществ в ущерб интересам партнера, выявление, защита и продвижение общих интересов, вообще любых решений, работающих на благо друг друга, населения всего обширного региона, простирающегося от Атлантики до Тихого океана.

К числу общих элементов нарождающейся культуры сотрудничества, его идеологии, процедур и механизмов достижения целей стратегического партнерства можно отнести также выработку привычки к компромиссу и взаимному уважению, верность достигаемым договоренностям и их неукоснительное соблюдение, прямой контакт между всеми заинтересованными сторонами и на том уровне, который максимально приближен к рациональному принятию решений.

Ущербность и контрпродуктивность выжидательной позиции

Анализ ситуации в отношениях между Россией и ЕС показывает, что потребность в их оздоровлении и переводе на качественно новую правовую основу давно назрела. Москва и Брюссель кровно заинтересованы в том, чтобы положить конец бесконечным проволочкам с запуском переговоров о будущем Базовом соглашении и форсировать их проведение. Однако практические шаги по реализации политического курса, направленного на удовлетворение этой потребности, наталкиваются на все новые препятствия.

Несколько лет дипломатической борьбы ушло у Москвы только на то, чтобы убедить Европейскую Комиссию и государства-члены ЕС в необходимости модернизации действующего СПС. Российская сторона настаивала на том, что СПС морально устарело, не работает и не соответствует текущим, а тем более перспективным потребностям регулирования двусторонних отношений.

Европейская Комиссия, однако, упорно придерживалась иной позиции. По ее мнению, действующее СПС почти ни в чем нельзя было упрекнуть, а его низкая эффективность свидетельствовала лишь о том, сколь большие потенциальные, но, к сожалению, не используемые возможности у него имелись.

Перелом наступил где-то в 2005 году. Уже в первые месяцы председательства Великобритании в ЕС Москва, Лондон и Брюссель пришли к общему выводу о необходимости модернизации СПС. Европейский Союз встал на позицию Москвы. От лица ЕС премьер-министр Великобритании Тони Блэр и президент Российской Федерации Владимир Путин договорились в предварительном порядке провести несколько экспертных встреч, которые бы затем проложили путь запуску переговоров.

Первая из серии экспертных встреч состоялась в декабре 2005 года в Москве. Потом эстафету подхватила Вена, к которой перешло председательство в ЕС. Весной 2006 года сомнений в целесообразности нового Базового соглашения ни у кого не осталось. Российское руководство заранее окрестило его Договором о стратегическом партнерстве. Европейская Комиссия обратилась в Совет ЕС за мандатом на переговоры.

Прошел год. К маю 2007 года Европейская Комиссия мандат на проведение переговоров от Совета ЕС все еще не получила. Утверждение мандата было заблокировано Варшавой.

В свое время Польша задержала быстрое утверждение проекта Договора об учреждении Конституции ЕС, подготовленного Европейским Конвентом и Межправительственной конференцией ЕС. Это привело к рассинхронизации процессов расширения ЕС и углубления европейской интеграции.

В том, что касается отношений с восточным соседом, Польша, руководствуясь, главным образом, мотивами внутриполитического характера, снова внесла раскол в ряды ЕС. С точки зрения отношений между Россией и ЕС, затяжка с утверждением мандата является исключительно внутренним делом Европейского Союза. Вместе с тем, благодушие, с которым стороны смотрят на то, как драгоценное время утекает как песок сквозь пальцы, порождает много вопросов.

Ведь Москва начала настойчиво добиваться пересмотра СПС еще три года назад и, вроде бы, настояла на своем. Брюссель согласился, что работа над новым Базовым соглашением отвечает его стратегическим интересам. А воз и ныне там. Попытаемся разобраться с некоторыми из этих вопросов.

В какой-то степени спокойное отношение к «завешиванию» переговоров по новому Базовому соглашению связано с умышленной дедраматизацией ситуации, на которую пошла российская сторона. Изначально было не так. Убеждая Брюссель в необходимости и неотвратимости обновления договорно-правовой базы взаимодействия, Москва заостряла проблему, подчеркивая, что СПС было рассчитано на десять лет. Срок его действия заканчивается. Если не будет найдено решение, то в отношениях между Россией и ЕС возникнет правовой вакуум. При этом Москва сознательно закрывала глаза на тот факт, что СПС предусматривает автоматическую пролонгацию. Прекращение его действия возможно только в случае денонсации. Вести дело к денонсации никто не собирался. Но некоторые спекуляции по этому поводу не исключались. Таким образом, ставки в игре за модернизацию СПС были подняты сравнительно высоко.

После того как Брюссель согласился с точкой зрения, отстаиваемой Москвой, и договоренность по поводу запуска переговоров была достигнута, страсти улеглись. Элементом пакетной договоренности стало совместное понимание того, что СПС, по окончании первого срока его действия, будет продлено. Найденная развязка была вполне логичной и предсказуемой. По достижении договоренности необходимость в акцентировании возможности возникновения правового вакуума полностью отпала. Стороны расценили совместное решение о продлении действия СПС как создающее самые благоприятные предпосылки для работы над новым Базовым соглашением. Торопливость исключалась. Императивное подверстывание согласования договора под определенные сроки отменялось. Стороны получали возможность работать, прежде всего, на качество документа. О чем они и поторопились объявить.

Вероятность того, что кто-то из государств-членов захочет заблокировать мандат Европейской Комиссии на проведение переговоров и будет, тем самым, играть против интересов ЕС, никому – ни Москве, ни Брюсселю – просто не приходила в голову. В результате стороны, как оказалось, преждевременно разоружились. Они намеренно дедраматизировали истечение срока действия СПС. Как следствие, они, вопреки этим же своим намерениям, заранее, по неосторожности, снизили накал страстей по поводу ситуации, спровоцированной никем не ожидавшимся польским вето.

Квалифицировать договоренность об автоматической пролонгации СПС в качестве преждевременной или ошибочной было бы, конечно, явным преувеличением. Весной 2006 года она представлялась естественной и единственно возможной. Но нельзя в то же время не видеть, что своего рода понижение ставок в игре за начало переговоров по новому Договору завело стороны в трясину и вынудило чуть ли не целый год, а в нашем быстро меняющемся мире это очень и очень много, ждать у моря погоды.

Правда, для кажущегося безразличия ЕС к судьбе переговоров есть масса резонов. В европейских СМИ и экспертных кругах очень стараются сделать вид, будто бы никакого раскола внутри ЕС не существует, а деление на Старую и Новую Европу ушло в прошлое. На самом деле разлад между старожилами ЕС и пополнившими его ряды странами ЦВЕ сохраняется. Он касается отношений с США и НАТО, планов развертывания противоракетной обороны, войны в Ираке и Афганистане. Распространяется он и на выстраивание отношений с Россией. В Брюсселе прекрасно понимают, сколь непросто будет вести переговоры по новому Базовому соглашению с Россией, имея за спиной столь нестройный хор государств-членов. Понятно, что в таких условиях желание сначала торопить начало переговоров, а теперь форсировать их проведение у него не возникает.

В выжидательной позиции ЕС легко прочитывается и другой сюжет – в Брюсселе и столицах государств-членов, похоже, так до конца и не разобрались, нужно ли им менять СПС. Да, на этом настаивала Россия. Они все согласились. Российская аргументация была ими принята. В настоящее время она ими полностью разделяется. Но это в том случае, когда все идет гладко. Если же оказывается, что вопрос об отношениях с Россией усугубляет расхождения между государствами-членами, подумывают в ЕС, может, действительно не стоит и спешить с какими-либо переговорами.

И, наконец, против форсирования переговорного процесса работает отсутствие у ЕС и государств-членов какой бы то ни было согласованной концепции выстраивания отношений стратегического партнерства с Россией. Оно камуфлируется рассуждениями о том, что с нынешними российскими властями вести переговоры по стратегическим вопросам, а соответственно и по новому Договору не нужно. Как будет эволюционировать Россия, не ясно. Куда она пойдет, можно только гадать. Что там будет, никто предсказать не в состоянии. А поэтому нужно дождаться парламентских и, главное, президентских выборов, а там и определяться. Все равно преждевременные переговоры просто пропадут.

Зеркальным отражением этих настроений в России являются расхожие рассуждения о том, что с нынешним ЕС вести переговоры о новом Договоре преждевременно. Мол, ЕС переживает кризис идентичности. Он не может выйти из конституционного кризиса. Внутри ЕС царит раздрай. Какие полномочия сохраняются у государств-членов, какие имеются у институтов ЕС, какими они будут уже через несколько лет, совершенно не понятно. С кем и о чем целесообразно вести переговоры в условиях, когда органы и делегации ЕС постоянно дублируют друг друга, делят между собой ответственность за отношения с Россией, вызывает большие сомнения. Поэтому лучше подождать.

Вообще, считают в Москве, время работает на Россию. Позиции страны на международной арене усиливаются. Министерства и ведомства нарабатывают навыки ведения сложных международных переговоров. Российский бизнес обретает все более мощные рычаги влияния. Экономика страны уверенно развивается. К тому моменту, когда переговорный процесс с ЕС дойдет до конкретики, у российской стороны появятся на руках дополнительные козыри. И поэтому спешить не надо.

К тому же, как у Брюсселя нет согласованной стратегии в отношении России, так и у Москвы отсутствует стратегическое видение того, как нужно развивать или даже строить отношения с ЕС. В ходу представления о глубоком внутреннем кризисе Европейского Союза, утрате им конкурентоспособности, враждебности к утвердившемуся в стране политическому режиму, не имеющие ничего общего с действительностью. Пропагандистские концепции суверенной демократии, собственного исключительного пути развития, опоры на собственные силы ошибочно идентифицируются с государственной политикой и национальными интересами.

Большие сомнения остаются в отношении того, чем заменить нынешние положения СПС о регулировании двусторонних торгово-экономических отношений в соответствии с правилами ГАТТ и ВТО, утрачивающие свое значение после вступления России в ВТО. Одни высказываются в поддержку формулы ВТО плюс, затрудняясь, однако, раскрыть ее содержание. Другие – вообще настаивают на преждевременности ведения переговоров с ЕС по правовому регулированию экономической проблематики.

Нет единства и в вопросе о том, какой тип нового Базового договора с ЕС России нужен. Часть политической элиты и экспертного сообщества полагает, что без нового Договора с ЕС вполне можно обойтись. Мол, у Соединенных Штатов с ЕС никаких соглашений о стратегическом партнерстве нет, и ничего – прекрасно сотрудничают, более того, развивают союзнические отношения. Максимум, что нужно, по мнению ее представителей, так это принять громкую политическую декларацию и запустить подготовку серии секторальных соглашений.

Другая часть общества выступает за подписание двустороннего юридически обязывающего документа, и не просто Договора, а Базового договора, который бы стал краеугольным камнем, положенным в основу отношений между Россией и ЕС и их дальнейшего поступательного развития в направлении интеграции.

Если ориентироваться на все приведенные резоны, может возникнуть ощущение того, что Россия и ЕС пока фактически не готовы к серьезной работе над новым Базовым соглашением. Демонстрируемая ими в этом случае выжидательная позиция, вроде бы, не должна вызывать недоумение.

Но ведь оздоровление отношений между Россией и ЕС, углубление интеграционных связей, подведение под них принципиально новой договорно-правовой базы, ориентированной в будущее, отвечает их объективным интересам. Предложения ограничиться политической декларацией о стратегическом партнерстве не выдерживают критики. Утверждения об упадке ЕС и возможности для России переориентироваться на партнерство и сотрудничество, главным образом, со странами АТР – не более чем игра воображения. Точно так же и сетования западных политиков по поводу того, что им не понятно, в каком направлении будет развиваться Россия после выборов 2007 и 2008 годов, скорее, похожи на спекуляции. Все всем достаточно ясно.

Россия свой выбор сделала. Он четко и недвусмысленно закреплен в Конституции страны. В этом плане Россия и ЕС являются союзниками.

Нынешние тенденции экономического развития страны легко экстраполируются в будущее. Вес России на международной арене в качестве самостоятельного политического игрока будет увеличиваться.

Основные тенденции политического развития на ближайшие годы заданы. Результаты предстоящих выборов в своих основных чертах вполне можно прогнозировать.

Рассуждать о будущем Европейского Союза как загадке со многими неизвестными тоже несколько наивно. Основные направления развития ЕС, распределение компетенции между интеграционным объединением и государствами-членами и главные очертания институциональной реформы четко прописаны в Конституционном Договоре. Пробуксовка с его ратификацией не должна вводить в заблуждение. Она не мешает ЕС, вне зависимости от осечки с ратификацией, вводить в действие отдельные положения Конституции, использовать обосновываемые в ней политические, правовые и институциональные рецепты. Что же касается Конституционного Договора в целом, то, пусть и несколько позже, через пару лет, под другим названием, в несколько другом виде он все же будет ратифицирован. Германское председательство в ЕС для этого уже много сделало.

России и ЕС нельзя терять времени даром. От этого проигрывают обе стороны. Нужно, не откладывая, форсировать работу над новым Базовым соглашением.

Только совместная, целеустремленная, кропотливая работа позволит Москве и Брюсселю определиться с идеологией, характером и содержанием нового Договора.

Вовлечение в обсуждение его основных положений самых широких слоев общества, включая предпринимателей, политические партии, экспертное сообщество, поможет сформулировать стратегические цели развития отношений между Россией и ЕС. В этой игре ставки очень велики. Что бы об этом ни говорили и ни писали, Москва и Брюссель не имеют права на ошибку.

Некоторые очертания нового Базового соглашения

По традиции, при осмыслении возможного содержания будущего Базового соглашения используются несколько подходов, ставших уже своего рода стереотипами. Согласно одному из них, во главу угла ставится вопрос о том, как соотносятся действующее СПС и новый Договор. В этом случае разработка нового Базового соглашения рассматривается в основном под углом зрения модернизации действующего СПС. Анализируется, что в СПС нужно сохранить, что изменить, какими положениями его следует дополнить. Сильной стороной подобного подхода считается то, что он позволяет сэкономить время и силы переговорщиков и сохранить тот позитив правового регулирования отношений между Россией и ЕС, который удалось накопить за 10-летний срок применения СПС.

Согласно другому, за точку отсчета берутся «дорожные карты» построения общих пространств между Россией и ЕС. В соответствии с ним, концепции построения общих пространств и «дорожным картам», несмотря на их нынешнюю аморфность, расплывчатость и многочисленные повторы, придается договорно-правовой характер. В этом случае правовые формулировки, приходящие на смену фразеологии «дорожных карт», становятся своего рода несущей конструкцией будущего Договора. Разделы, устанавливающие институциональную систему управления партнерством и определяющие базовые принципы и ценности, на котором оно должно строиться, эту конструкцию в какой-то степени дополняют. Сильной стороной такого подхода является возможность инвентаризации всех областей и направлений сотрудничества между Россией и ЕС.

Однако на работу по согласованию нового Договора можно взглянуть и под несколько иным ракурсом, оттолкнувшись от вопроса о том, что будущее Базовое соглашение призвано дать обществу, гражданам сотрудничающих сторон, бизнесу и, наконец, России, ЕС и государствам-членам в целом. Предлагаемый подход позволяет несколько иначе расставить приоритеты. Он указывает на те элементы нового Договора, которые ни в коем случае нельзя забыть при его согласовании.

В будущем Базовом соглашении одно из центральных мест, несомненно, займет описание межправительственных структур взаимодействия. Как подсказывает предлагаемый подход, не меньшее внимание следовало бы уделить формированию механизмов взаимодействия между Россией, ЕС и государствами-членами на уровне общества, общественных организаций и объединений.

Под этим углом зрения приводным ремнем между властными структурами и обществом в контексте двусторонних взаимоотношений мог бы стать Орган по сотрудничеству между Общественной палатой России и Социальным и экономическим комитетом ЕС. В его рамках можно было бы обсуждать любые вопросы повестки дня отношений между Россией и ЕС, привлекая к такому обсуждению всех социальных партнеров, любые неправительственные организации, самые широкие слои общественности. Одновременно такой орган служил бы центром экспертизы самых сложных перспективных проблем европейского развития. От него можно было бы ждать разнообразных инициатив, отражающих интересы, надежды и чаяния общества.

Схожие функции можно было бы возложить на Совет регионального сотрудничества. От ЕС в него вошли бы представители Комитета регионов, от России – делегации Федерального Собрания, российских округов и ассоциаций регионов. Европа сейчас все больше и больше «прирастает» регионами. Было бы логично, если бы в систему управления партнерством и сотрудничеством Россия и ЕС органически вплели региональное измерение.

Творческого переосмысления заслуживают комплектование и деятельность того органа, на который сейчас возложены функции обеспечения межпарламентского сотрудничества. К нему очень много претензий. Он обсуждает любые вопросы. Его повестка дня безбрежна, реальных же дел не видно. Периодически проводимые им заседания не препятствуют Европарламенту принимать заведомо предвзятые резолюции по России, использовать непроверенную или искаженную информацию. В заседаниях принимает участие весьма ограниченный круг одних и тех же лиц. Их вклад в создание атмосферы доверия в отношениях между Россией и ЕС скорее негативный, нежели позитивный.

С тем чтобы провести переналадку межпарламентского сотрудничества, его важно было бы полностью переформатировать. Новому Совету межпарламентского сотрудничества, приходящему на смену ныне действующему, можно было бы поручить, в первую очередь, работу по гармонизации законодательства Российской Федерации и ЕС и их правоприменительной практики. В этом случае Совет занимался бы профильным для парламентариев делом. Он позволил бы подключить к сотрудничеству максимально широкое число представителей народа. Совет оказался бы центральным и одним из наиболее влиятельных звеньев системы управления партнерскими отношениями между Россией и ЕС.

Очень много новое Базовое соглашение может дать гражданам России и ЕС. Для того чтобы в отношениях между Россией и ЕС все изменилось, чтобы стереть различия между двумя половинками Европы, надо, чтобы отдачу от нового Договора почувствовали простые люди. Поэтому красной нитью через все его положения должен проходить императив распространения на граждан России и Союза максимально близких прав и обязанностей, одинакового правового статуса и равных возможностей.

Хотелось бы, чтобы именно под этим углом зрения были сформулированы в обязывающем документе принципы и нормы, касающиеся общих идеалов и ценностей, разделяемых Россией и ЕС. Их конкретным отражением стало бы закрепление за всем населением «Большой Европы» общего набора прав, предоставляемых гражданством России и ЕС, и необходимых гарантий их соблюдения. Только тогда, когда граждане России и ЕС будут пользоваться одинаковым или почти одинаковым правовым статусом, где бы они ни жили, в каком бы регионе «Большой Европы» ни работали, интеграционный проект в отношениях между Россией и Союзом станет реальностью.

Интересы европейского бизнеса, на обслуживание которого должны быть нацелены положения нового Договора, – отдельный большой вопрос. Здесь достаточно будет напомнить, что защите подлежат интересы не только и не столько большого, сколько малого и среднего предпринимательства. С представителями бизнес сообщества разработчики будущего Базового соглашения должны работать в постоянном контакте. Для предпринимателей же принципиальное значение имеет снятие административных барьеров, простое и понятное государственное регулирование, предсказуемость вмешательства властных органов в экономическую деятельность. Им нужен единый облегченный режим учреждения и деятельности компаний в пределах всего континента и осуществления трансграничных операций, а также эффективный механизм предотвращения дискриминации и защиты от нее в любой стране деятельности.

Для бизнеса новое Базовое соглашение будет иметь смысл в том случае, если оно выйдет за узкие рамки простого перечисления областей сотрудничества и не станет ограничиваться лишь организацией межгосударственного управления партнерством. Бизнес нуждается в таком Договоре между Россией и ЕС, который служил бы реальной правовой основой для построения конкретных правоотношений. Это означает, что новое Базовое соглашение должно содержать нормы прямого действия и прямого применения, четкое описание правовых режимов экономической деятельности, общих для всех участвующих в сотрудничестве стран, а также положения о взаимном признании и исполнении судебных и административных решений.

* * *

Москва и Брюссель обречены жить вместе и взаимодействовать самым тесным образом. Но этой констатации абсолютно не достаточно.

России и ЕС полтора десятка лет назад удалось покончить с взаимной конфронтацией. Сейчас пора идти дальше. Важно, чтобы соперничество и недоверие во все большей степени уступали место реальному партнерству и всеохватывающему сотрудничеству.

Прекрасным инструментом решения этой задачи могло бы послужить форсирование переговоров и совместная работа над новым Базовым соглашением. Они повлекут за собой уточнение целей и содержания стратегического партнерства, определение правовых основ и механизмов его обеспечения.

© Марк ЭНТИН,
доктор юридических наук, профессор,
директор Института европейского права
МГИМО–Университета МИД России

№5(11), 2007