Будущее базовое соглашение между Россией и Европейским Союзом глазами бизнеса

Некоторые уроки европейского строительства

В свое время первое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (далее – СПС) стало самым настоящим прорывом в отношениях между Россией и ЕС. Оно намечало долгосрочные цели взаимодействия, определяло общие представления, в соответствии с которыми они должны строиться. Предусматривало распространение на взаимную торговлю правил ВТО. Содержало конкретные нормы об учреждении компаний, запрете дискриминации и т.д. Давало широкий перечень областей сотрудничества.

СПС оказалось очень полезным. Оно сыграло свою историческую роль. Помогло Москве и Брюсселю в налаживании отношений. Но довольно скоро выяснилось, что возможности СПС весьма ограниченны. Вопреки духу и букве Соглашения, между сторонами постоянно возникали все новые и новые споры и разногласия. На то, чтобы разобраться с ними, уходило непропорционально много времени и сил. Отношения отличались нестабильностью. Заморозки сменялись оттепелями, но за временным улучшением отношений снова следовало их ухудшение. Заложенные в СПС механизмы управления партнерством и предотвращения обострений оказались недостаточно эффективными. Многие его положения так и остались на бумаге.

Бизнес, напротив, заинтересован в стабильности отношений, их поступательном развитии, высоком уровне правовой определенности, благоприятном политическом климате.

Объяснений тому, почему сотрудничество между Россией и ЕС не всегда шло только по восходящей, много. Здесь и предубеждения, и отсутствие стратегического мышления, и ошибки, допускавшиеся обеими сторонами. Но есть еще одно объяснение, о котором не так часто вспоминают.

Для того, чтобы построить хорошую, прочную, современную дорогу, надо вынуть грунт, засыпать песок, пролить его для того, чтобы исключить возможность даже самого небольшого оседания. От «подушки», от этого фундамента, на котором все должно держаться, будет зависеть и качество дорожного покрытия.

Россия и ЕС попытались строить новые отношения, не выбрав грунт прошлого, не создав для них новую прочную «подушку». Вот они постоянно и проседают.

Когда раны Второй мировой войны тогдашняя Европа еще только зализывала, части государств удалось найти принципиально новый подход к преодолению былой вражды и неприязни, стремления к диктату и гегемонии. Этим подходом стала интеграция. Сначала секторальная, а потом все более всеобъемлющая. Но далась она с боем. Только благодаря высочайшему уровню понимания исторического вызова, стоявшего перед тогдашней Европой, и наличию твердой политической воли отказаться от всего тяжелого наследия прошлого, принесшего столько войн, страданий и разрушений.

Вспомним, идеи интеграции пробивали себе дорогу с большим трудом. Знаменитая Декларация Шумана готовилась в условиях строгой секретности, за закрытыми дверями. Ее подготовка скрывалась от политического класса Франции, от правительства, крупнейших экономических министерств. Заранее о ней были поставлены в известность только Вашингтон и канцлер Аденауэр.

Ведь политический класс Франции добивался только одного. Он стремился к полному контролю над районами Германии, в которых концентрировалась ее тяжелая промышленность, не допустить возрождения германского милитаризма, надеялся решить эти задачи старыми методами господства и подчинения, бесперспективность которых со всей очевидностью показали Вторая мировая война и все, что ей предшествовало. Однако и германским промышленникам уздечка, надеваемая общим рынком в составе Франции и нескольких малых стран малой Европы, вовсе даже не импонировала. Национальный бизнес видел в совместном регулировании экономической деятельности скорее сдерживающий фактор. Свобода конкуренции на глобальных рынках казалась ему намного более предпочтительной.

Величие политиков того времени состояло в том, что они сумели встать над предубеждениями общества, осознать: политическое урегулирование противостояния между Францией и Германией неизмеримо важнее конъюнктурных экономических и политических преимуществ. Они сделали ставку на будущее, понимая, что от решения главного вопроса будет зависеть и стабильность, и экономическое процветание.

История показала правильность такого выбора. Франция и Германия построили совместную дорогу в будущее верно, выбрали старый грунт и выбросили его на свалку истории. Положенная ими новая «подушка» интеграции, конструктивной политической культуры, современных институтов и процедур сделала дорожное покрытие прочным и надежным. Это позволило в дальнейшем уверенно идти по пути европейского строительства.

Опыт европейской интеграции дает России и ЕС хорошую подсказку. В идеале им тоже нужно было бы прокладывать дорогу в будущее, как и положено профессиональным строителям. Следовало бы выбрать старый грунт противостояния Советского Союза и Европейских сообществ, унаследованный Российской Федерацией и ЕС, и создать, как когда-то в прошлом Франция и Германия, совершенно новую «подушку».

Пока этого нет в достаточной степени, отношения и впредь могут проваливаться. СПС, институциональная система сотрудничества, структура экономического взаимодействия таковы, что все время дают о себе знать оставленные в них пустоты.

Растущая взаимозависимость или параллельное сосуществование?

Согласно сложившейся традиции, специалисты говорят и пишут о России и ЕС как о дополняющих друг друга хозяйственных комплексах. Мол, в ЕС концентрируется производство высокотехничной продукции и услуг, а основным богатством России является сырье. Поэтому Россия и ЕС очень хорошо сочетаются друг с другом. Они нужны друг другу как рынки сбыта. Вполне естественно, когда ЕС организует сбыт производимой продукции и услуг на территории России, а российские производители продают сырье на рынках ЕС. Вот вам, дескать, и взаимозависимость. За прошедшие 10 – 15 лет она только возросла.

На самом деле то, что Россия и ЕС связаны рынками сбыта и являются торговыми партнерами, создает лишь иллюзию взаимозависимости. Ведь торговать на глобализирующемся мировом рынке можно с кем угодно. Ни Россия, ни ЕС не обладают монополией на высокотехничные товары, услуги и сырье. Товарные потоки всегда можно перенаправить. С большими или меньшими издержками, а может быть, и с выгодой для себя.

Обмен готовыми товарами, услугами и сырьем не создает взаимодополняющего хозяйственного комплекса. Такой комплекс возникает лишь тогда, когда страны, промышленность и сектор услуг оказываются связанными едиными производственными цепочками, когда развивается внутриотраслевая кооперация, а в пределах всего общего пространства осуществляется, в соответствии с экономической целесообразностью, перелив капитала. До этого очень и очень далеко, хотя классическое торгово-экономическое сотрудничество между Россией и ЕС развивается бурными темпами.

К тому же ни российские власти, ни российский бизнес никак не могут устроить структура и характер торговых обменов, выдаваемых за дополняющие друг друга хозяйственные комплексы и взаимозависимость. Для России они носят уродливый характер. Их консервация обрекает страну на полуколониальный и догоняющий тип экономического развития. Руководство страны это прекрасно видит и во всех программных документах заявляет о необходимости диверсификации, использовании ТЭК в качестве локомотива ее достижения, ставке на ускоренный подъем производств с высоким уровнем добавленной стоимости.

Но и ЕС усиленно демонстрирует недовольство сложившимся типом взаимозависимости. Страны ЕС все вместе и по отдельности строят обходящие Россию транспортные коридоры, ищут иные источники поставок сырья и энергоносителей, ставят во главу проводимой ими политики «личную» энергетическую безопасность, совершенно не учитывающую, более того, отрицающую энергетическую безопасность третьих держав.

Главное – российский бизнес все в большей и большей степени осознает, что исторически сложившееся параллельное функционирование хозяйственных комплексов России и ЕС противоречит его интересам. Узость российского внутреннего рынка и наличие труднопреодолимых административных барьеров между двумя хозяйственными комплексами не дают воспользоваться возможностями на порядок более крупного и перспективного континентального рынка. Российский бизнес окреп. Ему необходимо четкое видение перспективы. То, как сосуществуют хозяйственные комплексы России и ЕС, бизнес не устраивает. Он находит его нерациональным.

Но неэффективной является и система управления партнерством и сотрудничеством между Россией и ЕС. Она не отвечает ожиданиям по целому ряду параметров. Прежде всего, процедуры, обеспечивающие взаимодействие между Москвой и Брюсселем, не справляются с превентивными функциями. Они не помогают сторонам подготовиться к регулярно возникающим обострениям, хотя последние и легко прогнозировать. Они не способствуют их предотвращению.

Не очень понятен правовой статус решений, принимаемых органами, на которые возложено управление партнерством и сотрудничеством. С одной стороны, они вроде бы принимаются к исполнению бюрократическими структурами сторон. Государственные и наднациональные органы ими руководствуются. Отчетность поставлена. Решения задают направление развития отношений. С другой – они не имеют юридически обязывающего характера. Для частных лиц они носят во многом виртуальный характер. Ни административная, ни судебная системы партнеров не могут подключиться к обеспечению их исполнения всей своей мощью.

Бизнес такое положение дел вряд ли может устраивать. Кроме того что отношения между Россией и ЕС носят трудно предсказуемый характер и слишком сильно зависят от конъюнктурных колебаний, они также в недостаточной степени учитывают потребности в выработке и соблюдении общих правил игры.

О неэффективности системы управления партнерством и сотрудничеством свидетельствуют и результаты взаимодействия. Казалось бы, у России и ЕС очень много общего в восприятии международных процессов. Они могли бы рассматриваться в качестве органических партнеров, идет ли речь об укреплении ООН или борьбе с распространением ядерного оружия и ракетных технологий и т.д. Однако на практике многочисленные диалоги, политические консультации, сотрудничество в международных организациях раз за разом дают сбой. Между позициями Москвы и Брюсселя остается серьезный зазор, сохранением которого к своей выгоде ловко пользуются третьи страны и движения.

Не лучше дело обстоит и в том, что касается сферы внутренней безопасности. Казалось бы, от объединения усилий в борьбе с терроризмом, оргпреступностью, незаконным отмыванием денег, наркоторговлей выигрывают обе стороны. В этом нет никаких сомнений. Взаимодействие нужно углублять и как можно активнее. Но сотрудничество идет туго. Соглашение с Европолом пробуксовывает. Выдвигавшиеся ранее идеи о применении единого европейского ордера на арест на территории всех европейских стран и об установлении связей с Евроюстом не нашли своего воплощения. Достигнутое сторонами облегчение визового режима распространяется лишь на некоторые избранные группы населения. К обсуждению практических аспектов свободного передвижения рабочей силы Россия и ЕС даже не подступали. Сотрудничество по вопросам миграции находится в зачаточном состоянии.

А ведь результат – главное, на что направлено взаимодействие. Низкая отдача от партнерства и сотрудничества самым наглядным образом характеризует их качество. Основную ответственность за отсутствие результата несет система управления взаимодействием.

И еще: Россия и ЕС никак не могут договориться о том, что выступает объектом управления. Если им являются отношения между сторонами, тогда ни о какой интеграции и придании хозяйственным комплексам дополняющего характера не может быть и речи. Решение подобных задач станет возможным лишь тогда, когда Москва и Брюссель всерьез начнут рассматривать в качестве объекта управления партнерством и сотрудничеством не двусторонние отношения, а создаваемые ими общие пространства.

Разработка «дорожных карт» является, под этим углом зрения, движением в нужном направлении. В отличие от односторонних стратегий последнего десятилетия прошлого века, в них отражены общие подходы сторон. Акцент делается на формирование механизмов взаимодействия и сближение правового регулирования. Предпринимаемые шаги по реализации дорожных карт показывают, насколько велик потенциал сотрудничества между Россией и ЕС.

Но для того, чтобы идти дальше, накопленный опыт, как положительный, так и отрицательный, надо облекать в правовую форму. Создание новой договорно-правовой базы и гармонизация законодательства, как представляется, могли бы компенсировать то, что России и ЕС не удалось в предшествующий период выкинуть старый грунт и подложить новую подушку под надежное дорожное покрытие двусторонних отношений, которая сделала бы невозможными рецидивы прошлого.

Востребованность нового базового соглашения

Для уверенного движения вперед по пути углубления партнерства и сотрудничества России и ЕС необходимо новое базовое соглашение. Перестраивать или модернизировать отношения на базе действующего СПС нерационально. Оно не смогло сыграть роль дорожной «подушки» в прошлом. Вряд ли подойдет для этого и в будущем. В обоснование данной точки зрения можно привести широкий список аргументов.

Прежде всего, Москва и Брюссель уже договорились о запуске переговоров по новому базовому соглашению. Случайная, конъюнктурная затяжка с их началом ничего не меняет. Поэтому обсуждение каких-то паллиативных вариантов в значительной мере утрачивает смысл. И связано это не с тем, что действующий договор так уж плох, а с тем, что его оценка сторонами, так же как и восприятие ими потребностей правового регулирования двусторонних отношений, существенно изменились.

СПС – солидный, надежный документ. Заложенные в нем возможности использованы лишь в небольшой степени. О том, насколько эффективно он может работать, свидетельствует преюдициальное заключение Суда ЕС по делу Симутенкова . В нем Люксембургский Суд указал на то, что ст. 23 СПС обладает преимущественной силой и прямым действием во внутреннем праве государств – членов ЕС. Тем самым он обязал все административные и судебные органы государств-членов признавать верховенство отдельных положений СПС над противоречащими им положениями национального законодательства. Одновременно он подтвердил, что любые частные лица могут уверенно вступать на их основе в гражданско-правовые, трудовые и иные отношения правового характера и защищать, руководствуясь ими, свои законные интересы.

СПС продемонстрировало очень большую гибкость и ни в коем случае не препятствовало принятию национального законодательства, не столько идущего в развитие, сколько меняющего его положения. Так, в СПС Россия квалифицируется как страна с переходной экономикой. Однако это не помешало Европейскому Союзу признать Россию страной с рыночной экономикой.

СПС легко достраивается и корректируется принимаемыми на саммитах Россия – ЕС политическими декларациями. В частности, в СПС описана одна структура органов взаимодействия. На практике она выстраивается в соответствии с теми решениями, которые были приняты на саммитах. И правомерность изменений, вносимых в институциональную систему сотрудничества, никем не ставится под сомнение.

Действующий договор утратил свой потенциал и программный характер, таким образом, не потому, что в нем что-то не так или неправильно. Он перестал удовлетворять Москву и Брюссель главным образом потому, что он морально устарел. За годы, прошедшие после его принятия и вступления в силу, и Россия, и ЕС очень сильно изменились. Совсем другим стал и мир, который нас окружает.

С учетом этого в Москве и Брюсселе утвердилось убеждение в том, что СПС не соответствует новым потребностям, что оно проникнуто старой, во многом отжившей идеологией. В этих условиях описанной выше дорожной подушкой оно служить никак не может. Психологически стороны списали его.

Выход только один – заключение нового базового соглашения, причем такого, которому бы стороны доверяли. Москве и Брюсселю нужен документ, в который бы они верили, соблюдения которого во всех его слагаемых последовательно добивались.

Кроме того, сама жизнь ставит перед Россией и ЕС качественно иные задачи, выходящие за рамки правового регулирования, предусматриваемые действующим СПС. Так, дорожные карты построения общих пространств между Россией и ЕС очерчивают более широкий круг областей сотрудничества, нежели тот, который дается в СПС. С вступлением же России в ВТО значительная часть регулятивной нагрузки, лежащей сейчас на СПС, отойдет к документам ГАТТ и другим нормативным актам, принятым в их развитие. Соответственно новое базовое соглашение должно будет предложить рецепт, с помощью которого Россия и ЕС могли бы двигаться по пути интеграции, не оглядываясь ни на старый багаж, ни на то, что они по определению получат в результате вступления России в ВТО для развития двусторонних отношений.

Уроки переговоров по вступлению в ВТО

Работа над вступлением продолжается уже полтора десятилетия. Она включает в себя ведение переговоров с партнерами по ВТО и одновременную модернизацию национального законодательства, правоприменительной практики и экономической деятельности. И хотя окончательный результат пока еще не получен, проделанная работа очень многое дала российской стороне.

Помимо той огромной отдачи, которая связана с модернизацией текущего правового регулирования и характера экономической активности, можно указать и еще на несколько безусловных плюсов. Российские министерства и ведомства гораздо увереннее, чем раньше, чувствуют себя на международной арене. Они научились намного более спокойно и грамотно отстаивать национальные интересы, интересы национального бизнеса и отечественных производителей. Выросли новые кадры людей, знающих как и умеющих работать в рыночной международной среде.

Не менее важно и то, что в России утвердилось понимание безальтернативных преимуществ международного экономического взаимодействия по единым правилам. Закрывать внутренний рынок мерами протекционистской защиты бесполезно и бессмысленно. Вернуть обратно утрачиваемые позиции на внутреннем рынке такие меры не помогут. Да и проблему конкурентоспособности отечественных производителей они не решат. К тому же в условиях глобализации и с учетом степени открытости российской экономики они вряд ли будут эффективны.

Но главное, российский бизнес испытывает потребность прямо в противоположном. Ему нужны новые рынки сбыта, технологическая подпитка, доступ на финансовые рынки, в первую очередь к длинным деньгам. Он хотел бы получать все преимущества массового производства, которыми пользуются партнеры и конкуренты, полностью интегрированные в мировую экономику.

Без этого развиваться в будущем будет все сложнее и сложнее. И внутренний рынок начнет скукоживаться. И внешняя экспансия, завоевание достойного места в мировой экономике станут наталкиваться на все более трудно преодолимые препятствия. Уже сейчас 40% российского ВВП создается в международной торговле. Продуманное, стратегически выверенное участие в международном разделении труда – вот ключ к уверенному поступательному освоению инновационного пути развития для бизнеса и для страны.

Крупному, среднему, малому – все равно какому бизнесу нужна современная информационная, дорожно-транспортная и логистическая инфраструктура, возможность кооперироваться, вступать в прямые связи, выступать заказчиком или субподрядчиком в отношениях с предприятиями, разбросанными по всему миру. Со стороны своего собственного государства, третьих стран и их объединений ему нужны такие условия предприниматель ской деятельности, которые помогали бы встраиваться в сложные многоуровневые производственные цепочки или выстраивать их. Он ощущает все большую потребность в специализации и создании производственных и научно-технических кластеров. В налаживании такого системного взаимоувязанного производства комплектующих, которое бы обеспечивало высокий уровень качества, снижало себестоимость и обеспечивало высочайший уровень кооперации. Без широкой международной внутриотраслевой кооперации, опирающейся на обслуживаемую ВТО свободу экономической деятельности, подобные задачи не решить.

Российский бизнес и российское государство несут очень большие потери в результате их негативного восприятия международным общественным мнением. К ним намертво приросли бирки бандитского капитализма, иррационально хозяйствующих субъектов, отдающих предпочтение императивам политики, а не экономики, структур, придерживающихся имперских амбиций, врагов демократии и открытого общества. Столь отталкивающий образ надо ломать. Использовать для этого все возможные и допустимые средства. Но не только и не столько через мало что дающие пропагандистские кампании, сколько через реальные дела. Эти реальные дела – вступление и эффективная работа в ВТО, демонстрация того, что российский бизнес и российское государство не только играют по общепринятым правилам, но и умеют это делать с выгодой для себя, для своего внутреннего развития.

В краткосрочной перспективе непосредственные экономические выгоды от участия в ВТО будут не так очевидны. Сколько-нибудь существенной прямой отдачи от снижения тарифов, таможенных пошлин и административных барьеров Россия не получит. Она и сейчас пользуется достаточно весомыми преференциями и не для этого вступает во всемирную организацию. Смысл вступления – в другом. Вслед за ним последует формирование качественно новой правовой и политической реальности, что придаст и российскому бизнесу, и российскому государству столь нужную им респектабельность. Оно переведет их в другой разряд мировых игроков. Новая правовая и политическая реальность резко ограничит возможности конкурентов безнаказанно принимать против российских предприятий и производителей дискриминационные меры.

И, конечно же, одно дело – играть по правилам, которые устанавливаются кем-то другим. Совсем другое – на равных участвовать в их написании. Участие в ВТО позволит России включиться в борьбу за модернизацию правил игры, их уточнение, их переориентацию на больший учет интересов российского бизнеса. В том, чтобы прибегать к спорадическим заявлениям, ни к чему не обязывающей нелицеприятной критике и вызывающим инициативам, у нее больше не будет необходимости. Москва сможет наращивать свое влияние благодаря нормальной каждодневной черновой работе, тесному взаимодействию по всем азимутам со всеми теми странами, которые хотели бы несколько изменить устоявшийся порядок вещей в мировой экономике.

Опыт многолетних переговоров о вступлении в ВТО может быть востребован при создании надежной подушки под дорожное покрытие для укрепления связей между Россией и ЕС и реализации интеграционного проекта также и в других отношениях. Ведя переговоры, государства-члены пытаются выторговать у Москвы максимально выгодные им условия приема. Ни о чем другом на них речи не идет. Только о плате за равноправное участие в добросовестной конкуренции на своих и внешних рынках. О возможных уступках со стороны России. Объеме, характере, сроках. Москва же пытается защитить интересы национальных товаропроизводителей, отдельных секторов экономики.

Переговоры с ЕС о формировании новой правовой базы для партнерства и сотрудничества надо превратить в прямо им противоположные. Их лейтмотивом должны стать выявление общего интереса и согласование таких материальных норм права, институтов, процедур и механизмов, предназначением которых являлось бы его максимально эффективное обслуживание.

Как мы видим, серьезной альтернативы решениям о членстве в ВТО и заключении надежного базового соглашения с Европейским Союзом быть не может. Особенно с учетом того, что львиная доля внешней торговли России и создаваемого ею ВВП приходится как раз на страны, входящие в интеграционное объединение.

Плюс к этому, руководство России придерживается не логики от обратного, из которой исходили некоторые другие страны, например Швеция. Мол, иначе нанесем вред национальной экономике. В нашем случае мотивация позитивная. Интеграция России в мировую экономику, вступление в ВТО, заключение нового базового договора с ЕС нужны для возрождения национальной экономики, защиты всех ведущих отраслей производства и национальных производителей и удовлетворения интересов потребителей. Они необходимы для придания международной конкурентоспособности и отдельным производствам, и национальной экономике в целом. Только на этом пути удастся обеспечить полновесное участие российского государства и российского бизнеса в формировании модернизированного пакета правил игры, по которым пойдет экономическое взаимодействие и будут протекать в будущем процессы экономической глобализации.

Совпадение и расхождение интересов государства и бизнеса

У российского государства есть своя система ценностей восприятия и оценки потребности в СПС-2, его предназначения и наполнения конкретными положениями. У промышленности – своя. В чем-то они совпадают. В чем-то расходятся. И очень существенно.

Это хорошо видно на примере отношения к переговорам по вступлению в ВТО. Инициатором всегда выступали государственные структуры. Бизнес-сообщество дистанцировалось от них. Воспринимало весьма критически, скорее с подозрением, чем как-либо иначе. Перелом наступил только сравнительно недавно. Позиции государства и бизнеса существенно сблизились.

Применительно к будущему базовому соглашению о стратегическом партнерстве ситуация выглядит совсем иначе. Бизнес-сообщество остро ощущает потребность в его заключении. Оно ему необходимо. Бизнес лоббирует проведение соответствующих переговоров, готов оказывать им посильную поддержку. В этом плане он полностью на стороне российского государства, во многом навязавшего Брюсселю и государствам-членам такую повестку двусторонних отношений, в которой тематика СПС-2 отнесена к приоритетам высшего порядка.

Но мотивация государства и бизнеса далеко не во всем совпадает. Правительство, судя по всему, явное предпочтение отдает решению политических и институциональных вопросов.

Прежде всего, люди и государственные структуры, ответственные за разработку и утверждение российской позиции на переговорах, и сами переговорщики хотели бы убрать из действующего СПС весь нормативный массив, ставящий Россию в подчиненное положение по отношению к ЕС. К нему обычно относят статьи договора, касающиеся сближения российского законодательства с правом ЕС (ст. 55) и оказания России всевозможной помощи и поддержки при проведении демократических реформ и интеграции в мировую экономику. Но главным образом имеется в виду, конечно, предоставляемая Брюсселю возможность прекращать и/или замораживать двустороннее сотрудничество с Россией в одностороннем порядке, если он сочтет, что Москва нарушает взятые на себя обязательства по защите прав человека. Данное оружие неоднократно использовалось против Москвы, начиная с середины 1990-х годов под предлогом, чаще всего, войны в Чечне.

При подготовке СПС многие из статей, которые сейчас вызывают неприятие российских властей, казались вполне логичными и естественными. Россия переживала этап становления национальной государственности. Она не имела достаточного опыта демократического строительства. Рыночные отношения были для нее в диковинку. Поэтому настрой ЕС на поддержку и содействие отражал не столько стремление Брюсселя к менторству и нравоучениям в контактах с Москвой, сколько политическую близость сторон и реальную ангажированность на сотрудничество.

Со временем восприятие фразеологии о помощи и содействии поменялось на противоположное. Частично потому, что она была полностью дискредитирована практикой. Частично потому, что она перестала удовлетворять российскую политическую элиту. Ведь Россия стала совершенно другой страной. Она серьезно укрепила свои внешнеполитические и экономические позиции, избавилась от внешней зависимости.

В этих условиях вполне естественной стала постановка вопроса о придании отношениям между Россией и ЕС равноправного характера и формальном закреплении принципа равноправия на новой договорно-правовой базе, призванной их обслуживать, перестройке в соответствии с ним системы управления партнерством, институтов и процедур. В этом состоит для Москвы в какой- то степени сверхзадача заключения договора о стратегическом партнерстве.

Российские власти заинтересованы в том, чтобы новое соглашение придало отношениям с ЕС системный характер, чтобы стороны получили гораздо более выгодные возможности одновременно играть на десятках и десятках «шахматных досок». Системный характер взаимоотношений даст широкие возможности для маневра, разменов, взаимовыгодных компромиссов. За счет этого будет обеспечено общее движение вперед. Пока этого не получается. Брюссель довольно успешно рвет общую ткань взаимоотношений, вытаскивая на авансцену то один, то другой частный вопрос, и стремится добиться устраивающего его решения, не давая ничего взамен. Так было при расширении ЕС, когда включение в него двенадцати новых государств было осуществлено за счет разрушения их традиционных связей с бывшим Советским Союзом. В ходе переговоров об условиях приема России в ВТО, когда Брюссель стал настаивать на повышении внутренних цен на энергоносители. Другими примерами могут служить требования к Москве об отмене платы за транссибирские перелеты, о ратификации Договора к Энергетической хартии, о внесении изменений в законодательство экономического, социального, государственно-правового содержания и т.д., и т.п.

Москва хотела бы включить в СПС-2 весомый раздел о политическом партнерстве и взаимодействии в области международных дел и международной безопасности.

Российские власти заинтересованы в том, чтобы новые органы управления партнерством стали более действенными. Для этого такие органы должны работать на регулярной основе, функционировать на всех соответствующих уровнях подготовки и принятия решений и быть связанными между собой. Нужно, чтобы они включались в согласование позиций до их формального одобрения компетентными структурами сторон, поскольку потом поменять что-то, по крайне мере применительно к ЕС, оказывается малореальным. Важно, наконец, чтобы они обеспечивали прямую связь Москвы по рассматриваемым вопросам со всеми столицами и не замыкались на дискуссиях с Европейской комиссией или председательством. За годы общения с руководством и функционерами ЕК Москва убедилась в том, что они не всегда бескорыстно и адекватно отражают мнение государств-членов и не совсем точно доводят до их сведения сообщаемую им информацию.

Ситуация несколько похожа на ту, которая описывается в известном рассказе о главном раввине Иерусалима и папе Римском. Главный раввин приезжает в гости к папе с официальным визитом. Тот проводит совместные церемонии, устраивает консультации, показывает Ватикан, угощает и ублажает его. Все отлично. Все довольны. Заключительная встреча проходит в личном кабинете папы. Когда она подходит к концу, главный раввин спрашивает у него, что это за красный телефон стоит на журнальном столике в углу. Папа отвечает, что это, дескать, связь с Господом. Глаза у главного раввина загораются, и он просит разрешения воспользоваться телефоном. Папа, конечно, соглашается и тактично покидает помещение. Минут через пять он возвращается. Главный раввин в восторге. Но перед тем как расстаться, папа протягивает ему какую-то бумажку. «Что это?» – спрашивает главный раввин. «Счет за телефонный разговор», – отвечает папа с улыбкой. Через год все повторяется, только теперь папа приезжает в Иерусалим. Главный раввин организует великолепную программу, всячески угождает папе и ублажает его. Все отлично. Все довольны. По окончании неформального ужина папа обращает внимание на красный телефон, стоящий на тумбочке в углу. Главный раввин поясняет, что это связь с Господом. Глаза у папы загораются. Он просит разрешения позвонить и, конечно, его получает. Когда главный раввин возвращается, папа вежливо интересуется: «Сколько с меня?» – «Ну что вы, – отвечает главный раввин, – это же прямой номер».

Так вот, благодаря органам управления партнерством нового типа Москва хотела бы иметь действительно прямую связь не только с Брюсселем и председательством, но и со всеми столицами.

Решение вопросов выравнивания отношений, обустройства политической составляющей сотрудничества и переналадки системы органов управления взаимодействием уже сами по себе образуют достаточно насыщенную повестку для переговоров. Перегружать лодку их инициаторам не очень бы хотелось. Мол, дополнение переговоров торгово-экономической проблематикой может затянуть их на годы. Отсюда – идея об относительно быстром согласовании самого общего обязывающего документа, за которым могли бы последовать, по мере готовности, самые различные так называемые секторальные соглашения.

Следуя такому подходу, российские власти фактически отделяют политическую составляющую двусторонних отношений от того, что представляет непосредственный интерес для бизнеса.

Но и бизнес не против разделения политических и торгово-экономических вопросов. Только несколько в другом ключе и по совершенно иным основаниям.

На протяжении всего истекшего десятилетия европейский бизнес остается заложником политической неустроенности, непредсказуемости и ненадежности отношений между Россией и ЕС. Двусторонние отношения постоянно лихорадит. Они переживают один кризис за другим. Их обрушивают самые различные конъюнктурные обстоятельства. Весьма ощутимый удар по ним может нанести абсолютно любая страна ЕС, причем по самым вздорным причинам внутриполитического характера.

Естественно, что бизнес хотел бы изъять экономические связи, свободу предпринимательства и совместные проекты из-под деструктивного влияния политической конъюнктуры. Нельзя сказать, что политика его не интересует. Отнюдь нет. Но бизнесу важно, чтобы политика ему помогала, создавала для него благоприятную атмосферу. Поскольку до этого далеко, то что бы она ему хотя бы не мешала.

Разделить политику и экономику довольно сложно. Но ввести в будущее базовое соглашение ограничители, которые бы предотвращали распространение политических столкновений на экономическую сферу, вполне возможно. Для этого в нем нужно закрепить запрет на введение односторонних санкций, якобы ответных мер, мер ограничительного и дискриминационного характера. Надо предусмотреть, что ни одна из сторон ни при каких обстоятельствах, не вправе без обоюдного согласия ухудшать правовые рамки функционирования бизнеса, прописанные в новом договоре, вводить изъятия из устанавливаемых им правовых режимов.

Поступательному развитию экономических связей мешает также сложность, противоречивость, нестабильность правовых установлений. Право слишком часто и слишком быстро меняется. Экономическая деятельность зарегулирована. Ее душат многочисленные поборы. К тому же право ЕС и российское законодательство зачастую сильно отличаются друг от друга. Предпринятые в прошлом усилия по гармонизации дали на настоящий момент относительно скромную отдачу.

Поэтому бизнес объективно заинтересован в насыщении базового соглашения нормами прямого действия. Нормами о свободе учреждения компаний, свободе передвижения, регулировании финансовой сферы, интеллектуальной собственности, защите инвестиций и по многим другим вопросам. Смысл – чтобы новый договор мог служить непосредственной основой правоотношений и не нуждался для своей реализации в мерах имплементационного характера. Чтобы судебные системы сторон охраняли такие правоотношения всей своей мощью. Тогда предприниматели получат возможность работать в условиях правовой определенности – альфе и омеге нормального делового сотрудничества.

Третий ингредиент, который нужен бизнесу от новой договорно- правовой базы отношений между Россией и ЕС, состоит в предоставлении предпринимателям максимально благоприятных правовых режимов там, где это возможно, установлении переходных периодов там, где их введение обусловливается интересами защиты национальных производителей или отдельных секторов экономики, и определении сроков и последовательности перехода от нынешних правовых режимов экономической деятельности на территории друг друга к более выгодным и продвинутым. Если данное условие будет выполнено, у бизнеса появится совершенно иной горизонт стратегического планирования. Наконец-то возникнут реальные предпосылки для ведения долгосрочного бизнеса в масштабах Большой Европы, объединяющей Россию, ЕС и все другие страны региона, для настоящей кооперации и взаимопроникновения капиталов.

При этом бизнесу совершенно все равно, будут ли соответствующие нормы прямого действия и правовые режимы, на которые он рассчитывает, закреплены в самом базовом договоре или идущих в его развитие секторальных договорах. Главное – чтобы они определяли правовую реальность. Хотя очевидно, что основной блок правового регулирования, общие режимы должны содержаться в базовом документе.

В ожидании переговоров

СПС-2 нужно всем. Государству – чтобы научиться преодолевать разногласия и совместно решать насущные проблемы. Бизнесу – чтобы разумно, рационально и выгодно вести дела. Гражданам – чтобы жить и работать там, где им хочется, и не унижаться, получая визы и выстаивая в очередях.

Но все отреагировали на затяжку с началом переговоров, вызванных тем, что Совет ЕС не сумел получить мандат на их ведение, совершенно по-разному. И абсолютно непоследовательно.

Власти сделали вид, как будто бы они на это и рассчитывали. Мол, ЕС в очередной раз расписался в своей несостоятельности. Брюссель с очевидностью продемонстрировал, насколько слабым, невнятным и непредсказуемым партнером он стал после расширения.

Более того, они постарались уверить не только себя, но и окружающих в том, что задержка им только на руку. Дескать, соотношение сил неуклонно меняется в пользу Москвы. Ее переговорные позиции со временем только укрепляются.

Может быть, в какой-то степени это и так. В какой-то – это блеф. В какой-то – хорошая мина при плохой игре. Ведь именно Москва вынудила Брюссель и государства-члены согласиться с необходимостью модернизации договорно-правовой базы своих взаимоотношений. Москва усиленно добивалась их скорейшего запуска. Она в них реально заинтересована.

Поэтому пассивное ожидание с ее стороны того, что страны ЕС сами разберутся между собой, несколько дезориентирует. Позиция российского бизнеса в этом отношении выглядит гораздо более последовательной. Организации предпринимателей четко высказали свое разочарование. Они дали понять, что затяжка с открытием переговоров и фактическое завешивание всей ситуации их совершенно не устраивают.

Из-за несовершенства договорно-правовой базы отношений с ЕС, эшелонированных административных барьеров, правового вакуума в том, что касается новых, более глубоких форм взаимодействия и проникновения на рынки друг друга, российский бизнес теряет миллиарды и миллиарды евро. Упущенная выгода исчисляется астрономическими цифрами. Такое положение нетерпимо.

Озвучив свою позицию, организации предпринимателей, однако, дальше этого не пошли. Ни в лоббистской деятельности, ни в конкретизации своего отношения к возможным формам и содержанию будущего базового соглашения. Логично было бы предположить, что бизнес воспользуется паузой для того, чтобы сфор мировать теневые переговорные команды, проработать различные варианты, выйти со встречными инициативами. Предполагалось, что он, по крайней мере, наладит процедуры и обговорит механизм взаимодействия с переговорщиками, запустит совместные консультации в рамках «круглого стола» европейского бизнеса. Ничего этого, к сожалению, не произошло.

Своеобразно откликнулось на паузу в отношениях с ЕС население страны. Ореол притягательности, окружавший ЕС в недавнем прошлом, в его глазах сильно потускнел. Критическое восприятие Брюсселя, его деятельности, проводимой им политики, резко обострилось. Растущей частью населения он стал оцениваться не столько как партнер и потенциальный союзник, сколько как опасный конкурент и источник опасности.

Сдвиг в общественном мнении в условиях, когда Россия и ЕС объективно заинтересованы в сближении и тесном взаимодействии, свидетельствует только об одном. И Москва, и Брюссель, и европейский бизнес явно и очевидно недорабатывают. То, что они делают, совершенно недостаточно. Бизнес не вправе ждать у моря погоды. Он должен, он просто обязан формировать такую внешнеполитическую среду, которая бы благоприятствовала предпринимательству, работала на общий интерес.

Кто в этом больше заинтересован, как ни он сам.

Чего ждет бизнес от СПС-2

Если выделить главное, то в области экономики он ждет качественно новых возможностей. Прежде всего:

– Больше «дешевых» и «длинных» денег. Доступа к инвестициям. Соответствующего правового режима и правовых гарантий.

– Устранения административных препятствий и любого типа барьеров при проникновении на внешние рынки, ведении дел, приобретении и обмене активами.

– Других масштабов деятельности. Рынка на 800 миллионов, а не на 145 миллионов потребителей.

– Иного качества технологий и человеческого капитала.

– Внедрения современной деловой культуры.

– Благоприятных условий для проникновения в производственные циклы и цепочки и для их формирования.

В области политики:

– Политической стабильности и определенности.

– Вывода экономической деятельности из-под влияния политической конъюнктуры в отношениях между Россией и ЕС.

– Независимости от государственного вмешательства.

В юридическом плане:

– Прямого действия.

– Выгодных юридических режимов.

– Запрета дискриминации.

– Четкого указания на перспективную гармонизацию правовых систем и правового регулирования, с тем чтобы иметь возможность действительно заниматься стратегическим планированием, а не астрологией.

И еще. Зона свободной торговли как цель – не совсем то, что нужно. Подход к интеграции или сближению как переход от одного этажа к другому, от режима ВТО к зоне свободной торговли, потом дальше, давно устарел.

Бизнес заинтересован в стыкующемся между собой наборе элементов общего рынка со всеми свободами. Каким должен быть такой набор – это и есть предмет будущих переговоров о базовом соглашении. Очевидно только, что в нем нужно будет учесть многоплановую реальность, на которую будет влиять развитие внутреннего рынка и в России, и в Большой Европе.

Если эти условия будут выполнены, прокладываемая автострада отношений стратегического партнерства между Россией и ЕС сядет на надежную строительную «подушку».

* Выступление на Конференции в РГУ им. Канта, г. Калининград, 2007.

«Российская Федерация в Европе: правовые аспекты сотрудничества России с европейскими организациями». Сборник статей / Под ред. профессора Д. Раушнинга и канд. юр. наук В.Н. Русиновой. – М.: Междунар. отношения, 2008. – 256 с.

© М.Л. ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

№6(23), 2008