Европейская политика соседства и стратегическое партнерство РФ–ЕС, охватывающее четыре пространства: попытка сравнения

(с последующими рекомендациями)

Чтобы воспользоваться преимуществами крупномасштабной экономики в пределах единого внутреннего рынка (ЕВР), гарантировав достижение зафиксированных политическими средствами хозяйственных целей, европейская интеграционная система должна быть в достаточной степени закрытой. Однако в последнее время, ввиду действия глобализации и преодоления раскола Европы, «общий» европейский рынок на базе ЕС все больше открывается, растет в географических масштабах, теряя тем самым существенную часть того смысла, который вкладывался в него отцами-основателями европейской послевоенной интеграции.

Коль скоро у единого рынка нет внешних границ, то он становится всего лишь секцией, разделом мирового рынка. Заботой о сохранении у процесса интеграции особого «европейского лица» продиктована политика расширения ЕС. Однако четко зафиксировать таким способом внешние пределы объединения на новых рубежах Брюсселю пока не удается, что препятствует попыткам воспроизведения на европейском уровне совпадающих хозяйственных, культурных и политико-административных границ национального государства.

В общем контексте расширения ЕС получила развитие и Европейская политика соседства (ЕПС). В ее рамках ЕС предлагает соседям привилегированные отношения, построенные на общих ценностях (демократия и права человека, верховенство закона, эффективное и демократическое управление, принципы рыночной экономики и устойчивое развитие). Речь идет о более глубоких экономических связях и экономической интеграции. Но накал взаимной привязанности фактически поставлен в зависимость от степени приверженности европейским нормам и стандартам.

Подчеркивается, что речь не идет о грядущем расширении и перспектива присоединения не предлагается. ЕПС сначала была обрисована Европейской Комиссией в марте 2003 года в документе касательно «Большой Европы» (Wider Europe), а затем в стратегическом документе «Европейская политика соседства», опубликованном в мае 2004 года. В нем конкретно описывается, как именно видит Союз свое более тесное сотрудничество с этими странами. В декабре 2006 года Комиссия укрепила ЕПС, придав ей собственный финансовый инструмент с общим бюджетом в 12 миллиардов евро на период 2007-2013 годов. Предусматривается финансовое поощрение для стран, добившихся наибольшего прогресса в реформе управления. В 2006 году подобной награды уже удостоились Марокко и Иордания.

Ключевым элементом ЕПС является двусторонний план действий, о котором ЕС договаривается с каждой страной-соседом. Он содержит комплекс политических и экономических реформ, который предполагается реализовывать в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Одно из направлений – это внешняя политика и политика безопасности, причем в предстоящие годы планируется уделять нарастающее внимание «замороженным» конфликтам на постсоветском пространстве с целью их разрешения, тогда как Евросоюз намерен предстать более надежным партнером в отношении военного компонента кризисного реагирования.

Другое направление ЕПС предполагает сотрудничество в проведении экономических и социальных реформ. Предусмотрены стимулирование торговли и обеспечение свободного выхода для «новых» стран на ЕВР. Подразумеваются финансовое содействие, диалог и сотрудничество в «социальном измерении» интеграции и поощрение свободного движения рабочей силы (что вряд ли удастся реализовать за короткое время). Предусмотрены усиление гигиенического и фитосанитарного контроля в отношении сельскохозяйственной продукции, сближение законодательства в области торговли услугами, модернизация налоговой системы, которая у «новых» соседей должна стать более прозрачной.

Большое внимание в рамках ЕПС уделено также сотрудничеству с восточными соседями по вопросам правосудия и внутренних дел (ведь внутренняя безопасность в условиях беспрецедентного расширения теперь не может ограничиваться территорией самого Союза), хотя оно и складывается не без сложностей.

С точки зрения экспертов, основной слабостью ЕПС как средства контроля процессов расширения интеграционного объединения можно считать то, что успех Политики соседства, в сущности, зависит не столько от ЕС, сколько от самой страны-партнера, от ее готовности к осмысленной реформе. Выгоды присутствия на едином внутреннем рынке не столь очевидны для тех стран, экономика которых не отличается высокой конкурентоспособностью. В то же время, соблазнительная возможность воспользоваться преимуществами рыночных свобод, обладая мобильной и недорогой рабочей силой, для «новых» соседей тормозится некоторыми «старыми» странами ЕС, опасающимися снижения в результате этого собственного уровня и качества жизни. В итоге очень многие предсказывают, что через относительно короткое время ряд «новых» соседей, включая Молдавию или Украину, перестав довольствоваться ЕПС, подадут собственные заявки на полное членство в Союзе. В случае смены внутреннего режима к ним, скорее всего, быстро присоединится и Белоруссия.

Одновременно развертывание ЕПС, в сочетании с конституционным кризисом, не позволившим Союзу обрести собственного министра иностранных дел, содействовали в последнее время повышению международного профиля Европейской Комиссии, на которую возложены основные обязанности по ее исполнению (г-жа Бенита Ферреро-Вальднер является членом ЕК, формально ответственным за внешние сношения Союза и ЕПС). Из трех международных ипостасей Союза («мягкой силы», политического союза с потенциалом силового воздействия и воплощения на международной арене нормативной власти) в компетенции Комиссии заниматься продвижением первой и третьей, где на проблематике гуманитарных прав сделан особый акцент. Во внешних сношениях Комиссии часто свойствен, к сожалению, сухой, канцелярский стиль и явное игнорирование общественных интересов в тех странах, с правительствами которых она договаривается, что выдает ее бюрократическую природу и невыгодно контрастирует с заявлениями Евросоюза о поддержке тенденций демократизации в мире.

В свое время Россия отказалась от приглашения принять участие в ЕПС из соображений престижа и дипломатии (т.е., имея право рассчитывать на продолжение отношений с ЕС, носящих особый характер). Сыграли свою роль и российские опасения, связанные с заботой о национальном суверенитете (их тоже можно признать оправданными ввиду того, что РФ пока четко исключает для себя перспективу собственного членства в ЕС). А потому российские отношения с Союзом развиваются в рамках стратегического партнерства, охватывающего четыре пространства (экономическое – с целью создания между Россией и ЕС открытого и интегрированного рынка; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; научных исследований и образования, включая культурные аспекты). Основным форматом взаимодействия признаны отраслевые диалоги.

«Дорожные карты» Россия-ЕС довольно расплывчаты, они сравнительно мало наполнены конкретным содержанием. В то же время по форме четыре общих пространства являются своеобразными производными от ЕПС, к тому же относительно еще более слабыми и необязательными. Для западного эксперта это повод для сожаления: демократии в «дорожных картах» придается лишь символическое значение, там отсутствует прямая ссылка на нормы Евросоюза в качестве ориентира для двустороннего сближения и не указан «пункт назначения». Действительно, в утвержденных «дорожных картах» нет конечных целей и промежуточных этапов, направлений и способов действия, наконец, там не проставлено никаких конкретных дат.

Однако для российской стороны указанная специфика «дорожных карт» выглядела скорее как преимущество в условиях, пока Россия не определилась в своем европейском выборе. Обратим внимание: при указании конкретных дат появилась бы зацепка или лазейка, позволяющая Евросоюзу демонстративно и относительно безболезненно для себя «наказывать» Россию их отсрочкой или отменой в случае отставания от задаваемого извне темпа реформирования. Поэтому можно согласиться с тем, что настоятельные попытки водрузить российско-европейские отношения на западный ценностный фундамент ставят Россию в неравноправное положение с членами ЕС, с которым она, в отличие от стран, готовых добиваться своего собственного вступления в интеграционное объединение, не имеет достаточных оснований мириться даже временно.

Итак, декларируемая цель ЕПС – избежать появления новых разделительных линий между расширенных Союзом и его новыми соседями, а также укрепить стабильность, безопасность и благополучие для всех (речь идет о стратегических целях, установленных в декабре 2003 года Европейской стратегией безопасности). Кроме того, Союз стремится с помощью ЕПС притормозить собственное дальнейшее расширение.

Россия, со своей стороны, ищет диалога на равных, рассчитывает на признание в «европейской семье», на уважение и поддержку в сложных трансформационных процессах, тогда как перспектива членства самой России в ЕС представляется нынешней политической элите страны невозможной (и нежелательной).

Упомянем попутно, что у европейских стран постсоветского пространства собственный интерес в данном отношении – им требуется всесторонняя возможная поддержка извне для реформистских усилий, а в перспективе – желательно членство в ЕС.

Важно (и не способствует росту взаимопонимания сторон) то обстоятельство, что у них (у ЕС и России) не совпадают представления о степени совместимости европейского интеграционного пространства и постсоветского пространства. С точки зрения ЕС, два пространства, конечно, являются совместимыми. При этом Евросоюз проводит политику по распространению своего влияния на постсоветском пространстве, но не предлагает постсоветским странам членство в собственных рядах и не оказывает поддержки СНГ как объединению – в отличие от таких группировок, как АСЕАН или Меркосур. Вместе с тем, коль скоро такие страны ЕС, как Румыния, а за ней и Польша с Литвой, высказываются о намерении присоединиться к ГУАМ, то тем самым для Украины, Грузии, Молдавии открывается доступ к европейскому рынку (оговоримся, впрочем, что ЕС воздерживается и от прямой поддержки ГУАМ – в отличие от США).

С точки зрения России, выделенные нами два пространства не совместимы, поскольку она вынуждена вести «отступательную» «постимперскую» политику, то есть, иметь дело с последствиями распада СССР и сферы его влияния в Европе, по возможности притормаживая сопутствующую негативную дестабилизацию. В качестве примера подобной несовместимости иногда упоминают варианты синхронизации энергосистем (если представить таковую, в качестве гипотезы, как шаг к интеграции в европейскую энергосеть). Два наличествующих проекта (синхронизация энергосистем СНГ и Европы и синхронизация энергосистем Украины и Молдавии с европейской энергосистемой) выступают как взаимоисключающие, т.е. одновременно осуществить оба проекта считается невозможным в техническом плане.

Если суммировать сложившуюся ситуацию, то недостатки «четырех пространств» с точки зрения интересов России сводятся к следующему:

Во-первых, они не исключают усилий европейской стороны по внедрению в отношения России и ЕС ценностного фундамента, что ставит Россию в неравноправное положение с членами Союза и приоткрывает путь к утрате ею контроля над национальными ресурсами.

Во-вторых, обращает на себя внимание незавершенность проекта обеспечения «четырех рыночных свобод», из которого европейская сторона применительно к партнерам делает изъятия по своему усмотрению (упомянем о сложности проникновения на европейские рынки для российских компаний и попытки их преодоления – связанные с «Газпромом», «Северсталью», об ограничениях на свободу передвижения рабочей силы).

В-третьих, вызывают сомнения, возникающие в результате взаимодействия с Европой «искажения» на внутрироссийском рынке – укажем здесь на проблемы газификации и перспективы изменения внутрироссийской цены на газ, «текстильный аутсорсинг».

В-четвертых, «дорожные карты» служат обоснованием миротворческого «наступления» ЕС на постсоветском пространстве (размораживание застарелых конфликтов) – однако в данной сфере диалог ЕС и России все же предпочтительнее было бы наладить, чтобы избежать опасных стычек по непринципиальным вопросам, способных угрожать эрозией или подрывом европейско-российского взаимодействия в целом.

В-пятых, вероятно размывание в ходе сближения России и ЕС российского национального суверенитета, опасное и бессмысленное при однозначном отказе от перспективы вступления России в ЕС.

Итак, «дорожные карты» выглядят неубедительно, подрывая, в частности, договорную базу российско-европейских отношений, но не хотелось бы отказываться и от солидного позитива, достигнутого за последние годы. В 2001 году в контексте инициативы по Северному измерению, Россия стала первой из стран СНГ, где начал операции Европейский инвестиционный банк. Она была одной из первых стран мира, заключивших соглашение с «Европолом» (ноябрь 2003 года). В 2003 году Россия опять-таки первой в СНГ присоединилась к Болонскому процессу в сфере высшего образования. В феврале 2007 года Государственная Дума РФ ратифицировала соглашения между Россией и Европейским Союзом о взаимном упрощении выдачи виз гражданам и о реадмиссии. Наконец, благодаря действию СПС 1994 года, где были очень хорошо для своего времени прописаны институциональные моменты, у России сложился исключительно плотно институционализированный политический диалог с ЕС, который успешно продолжается. Перечисления и упоминания в том же ключе можно было бы продолжить.

В подобном контексте вариант выхода из тупика российско-европейских разногласий, который усматривают некоторые российские эксперты, связывается с тем, что договорное оформление российско-европейских отношений на будущее якобы не так уж и важно само по себе. Они считают, что важнее технические аспекты отношений, сохранение за Россией особого статуса, возможность пользоваться преимуществами торгового обмена, не подчиняясь жестким правилам, действующим внутри Союза, и избежав дебатов по поводу ценностей.

Но сторонникам подобных подходов возражают те, кто полагает, что прочное соглашение, основывающееся на солидной юридической базе, желательно было бы, напротив, заключить еще до президентских выборов в России в 2008 года, чтобы исключить «движение вспять».

Часто аргументы сторон в этом споре свидетельствуют, что в целом в среде российской элиты по-прежнему до конца не изжит ложный взгляд на региональную интеграцию как на процесс, в котором государства участвуют в качестве целостных единиц. Такой взгляд продиктован засильем в российских экспертных умах застарелой реалистической парадигмы в подходе к международным отношениям. На деле, как нам известно, в интеграции участвуют не государства, а люди, наделенные достаточными для этого полномочиями или располагающие соответствующими ресурсами. Государственные и институциональные структуры используются ими в достижении определенных политических целей (в идеальном случае – во исполнение агрегированных национальных интересов). Именно поэтому политическая интеграция возможна и при сохранении формального суверенитета (как в случае интеграции между ЕС и США, например). В то же время делегирование части его наднациональным инстанциям в соответствии с международным договором (в ЕС) тоже не ослабляет, а, напротив, повышает свободу действий национальных правительств перед лицом глобальных вызовов и транснациональных угроз, поскольку дает им дополнительные механизмы и возможности при сохранении окончательного политического контроля над ситуацией.

Приходится согласиться с тем, что взаимоотношения между Россией и Европейским Союзом переживают сейчас довольно сложный момент. По мнению российского большинства, России не удается достичь заявленную цель сотрудничества с ЕС – сделать европейское интеграционное объединение своим надежным союзником на международной арене и перевести экономическое сотрудничество в выгодное для себя русло. Но возможно ли было добиться чего-то большего, находясь в плену устоявшихся мифических представлений, чем, кстати, грешат не только россияне, но и европейцы?

В умеренном варианте, учитывающем мнение обеих сторон упомянутого спора, ведущегося в экспертной среде в России, хотелось бы обратить внимание на модель многоуровневого управления, которая внутри ЕС обходит сейчас практическую обкатку. Ее отличие состоит в том, что она носит неиерархический сетевой характер, одновременно включая множество экспертов и чиновников различных уровней, а также граждан – этот вариант позволяет территориальные преграды и расстояния проигнорировать. Он кажется выигрышным и перспективным и для российско-европейских отношений.

Ориентируясь на подобную модель, на межправительственном уровне правительство России и центральные институты ЕС получали бы (и использовали) импульс к сотрудничеству даже вопреки периодическому возникновению напряженности в их отношениях, если таковую провоцирует внутренняя повестка дня. Они же сохраняли бы за собой политический контроль над процессом в целом. На трансправительственном уровне относительно большую свободу в налаживании двустороннего регулирования получают в таком случае чиновники менее высокого уровня, непосредственно задействованные в таких областях, как политика конкуренции (антимонопольная), обеспечение защиты персональной информации, таможенные процедуры, ветеринарные стандарты и использование достижений биотехнологии в сельском хозяйстве. Наконец, на транснациональном уровне необходимо налаживать широкие контакты представителей деловых кругов, профсоюзов, экологов, наряду с организациями, которые защищают права потребителей и различными группами гражданского общества. Таким образом, речь в данном варианте идет о довольно глубокой политической интеграции, но в отсутствие сильных наднациональных институтов.

Способность ЕС к развитию сетевых отношений с третьим странами подкрепляется в настоящее время открытым характером его политической системы, участие в которой все же не столь дискриминационное, как в национальных системах, включая европейские и российскую (то есть, «чужаку» в них проникнуть сравнительно легче). К тому же в расширенном ЕС будет больше давать знать о себе дифференциация, помогая участникам интеграции преодолевать болезни роста, а россиянам предоставляя дополнительный конкретные возможности на длительную перспективу.

В сетях европейского управления задействованы, как известно, не только Комиссия и Европарламент, но также государства-члены и неправительственные акторы. Недостаток сетей – их относительная неопределенность, неупорядоченность. Достоинство – большая демократичность подобного сетевого устройства. Подчинение принципу прямого действия европейского права для России в создавшихся условиях мало приемлемо, но нам может больше подойти Открытый метод координации, т.е. добровольная ориентация на согласованные критерии и эталонные показатели в хозяйственных вопросах.

Марина СТРЕЖНЕВА,
доктор политических наук

№5(11), 2007