Цивилизованный политический мазохизм по-европейски
Век сенсации недолог. Раздутая репортёрами, она вспыхнет, погорит недолго, как бенгальский огонь, и вскоре погаснет. Потом СМИ ухватятся за какую-то другую сенсацию. Событию, о котором мы хотим рассказать, напротив, суждена долгая жизнь. Оно не относится к числу тех, которые выходят на первые полосы газет. Но в пёстром политическом календаре Европейского союза лета 2006 года оно не прошло незамеченным. 11 июля Суд ЕС полного состава вынес решение по делу С-432/04 Комиссия Европейских сообществ против Эдит Крессон. Тем самым была поставлена долгожданная точка в застарелой истории дискредитации, а затем и падения Комиссии под председательством Жака Сантера.
Призраки прошлого
В ЕС установлен динамический баланс сил. Он поддерживается между Брюсселем и государствами-членами, между органами межправительственного сотрудничества и наднациональными институтами. За счёт этого обеспечивается эффективная деятельность интеграционного объединения, согласование общего и частных интересов. Баланс ни на миг не замирает в статичном положении. Он постоянно меняется.
Составляющие его элементы очень разнообразны. К их числу относятся престиж, авторитет, лидерство Комиссии, концентрация в её руках всей каждодневной практической работы по управлению интеграционным объединением и реализацией политик, согласовываемых органами межправительственного сотрудничества, и полномочия Европарламента осуществлять контроль над тем, как ЕК её выполняет.
Помимо собеседований, расследований, слушаний, запросов и отчётности, Европарламент обладает таким мощным орудием давления на ЕК, как постановка вопроса о вынесении ей вотума недоверия, отправляющего Комиссию в отставку. Правда, это скорее спящее полномочие. Никогда на практике Европарламент к вотуму не прибегал. Но однажды он был к нему близок. В марте 1999 года, не дожидаясь худшего, Комиссия под председательством Ж.Сантера ушла в отставку.
Разразившийся тогда скандал, без сомнения, вписан в анналы ЕС как одна из самых чёрных страниц. Понятно, что он был сильно раздут. Тем не менее, он сильно сказался на имидже Комиссии, нанёс ощутимый урон её авторитету и влиянию.
На основе попавшей в их распоряжение информации Европарламент и европейские СМИ обвинили отдельных членов ЕК и всю Комиссию в целом во всех смертных грехах. Им инкриминировали некомпетентность, непотизм, фаворитизм, разбазаривание средств интеграционного объединения.
Обоснованность многих упрёков, адресованных Комиссии, и, тем более, надуманных обобщений, представлялась сомнительной или даже вздорной. Однако её подтвердил доклад комитета независимых экспертов. С излагавшимися в нём фактами ЕК ещё могла бы примириться. Но сделанные выводы не оставляли ей выбора. Фактически Комиссии даже не дали побороться за своё честное имя. Атака на неё была проведена филигранно.
Козырной картой стали спекуляции по поводу личной нечистоплотности одного из её тогдашних членов – француженки Эдит Крессон. По распределению обязанностей в рамках Комиссии она отвечала за науку, человеческие ресурсы, молодёжь и образование. Ей напрямую подчинялись генеральные департаменты (ГД) XII, XIII.D и XXII, а также Общий исследовательский центр (ОИЦ).
Фактическая сторона дела
Кое-кто до сих пор уверен, что на Э. Крессон лежит немалая толика вины за разразившийся скандал и ту печальную участь, которая постигла «кабинет» Сантера. Якобы она дала слишком уж очевидный повод для возмущения народных избранников и насмешек прессы. Ведь было «доподлинно» установлено, что, пересев в свой просторный кабинет в Брюсселе, она привела с собой в качестве советника… своего зубного врача. После того, как история выплыла наружу, парировать утверждения о моральной деградации руководства брюссельской бюрократии, случаях массового фаворитизма и тому подобное стало крайне затруднительным.
Похоже, однако, что все утверждения о случаях фаворитизма были преувеличением. По прошествии многих лет Суд ЕС установил: да, конкретные эпизоды имели место. Тогда-то и тогда-то при таких-то обстоятельствах юридические предписания и устоявшиеся правила, регламентирующие найм персонала и условия труда сотрудников аппарата ЕК, были обойдены. Всё это под давлением и с ведома бывшего челна ЕК. Тем самым Э. Крессон допустила нарушение должностных обязательств. За что она несёт полную ответственность. Но не более того. Другие обвинения не подтвердились. Какие бы то ни было упоминания практики фаворитизма или систематического использования своих полномочий для незаслуженного продвижения близких людей в решении Суда ЕС отсутствуют.
Фабула дела проста. Вскоре после того, как Э. Крессон вступила в должность 24 января 1995 года, она довела до сведения своих сотрудников пожелание, чтобы в качестве ее «личного советника» был нанят некто Ренэ Бертело. Они были близко знакомы. Р. Бертело жил неподалеку от городка, мэром которого избиралась Э. Крессон. Он работал дантистом, руководителем службы в поликлинике, однажды в течение трёх месяцев выполнял задание Национального агентства по содействию исследованиям. Оказалось, однако, что кабинет Э. Крессон полностью укомплектован, а претендент не подходит по возрасту. Тогда по её настоянию Р. Бертело был нанят вопреки действующим правилам о назначении сотрудников кабинета. Его оформили приглашённым исследователем сначала в ГД XII, а потом в ОИЦ. Правда, ни там, ни в подразделениях, занимающихся исследованиями, он никогда не появлялся. Как и хотела Э. Крессон, он стал её личным советником. Правила о найме приглашённых исследователей также пришлось обойти. С ним заключили контракт, предполагающий выполнение определённых работ, хотя все знали, что он не будет ими заниматься. Это слегка походило на широко распространённую практику прикомандирования специалистов, только с той разницей, что в других подразделениях ЕК Р. Бертело ранее не работал и ничем не доказал ни свою полезность, ни профессиональную пригодность. Кроме того, приглашённые исследователи обычно подбирались из университетских и научно-исследовательских кругов, среди людей с устоявшейся репутацией. Г-н Бертело к ним не принадлежал. Его послужной список также не соответствовал обычно предъявляемым требованиям. В дополнение ко всему его контракт был продлён свыше положенного срока. Обязательные отчёты о проделанной работе им не представлялись. Итоговый отчёт написали за него сотрудники кабинета г-жи Э. Крессон.
В общем – некрасивая история. Нарушение должностных обязательств сомнений не вызывает. Но это всё. До вселенского масштаба, который принял скандал вокруг г-жи Э. Крессон, она явно не дотягивает.
Своё отношение к делу Суд ЕС выразил тем, что отказал Комиссии нового состава в той части иска, которая касалась кары, которую ЕК требовала наложить на обвиняемую. Наказанием могло служить лишение Э. Крессон части или всех прав на пенсию и связанных с ними льгот и преимуществ. Суд ЕС посчитал, что сам факт признания им того, что бывший комиссар нарушила обязательства, вытекающие из должности, будет для неё достаточным наказанием. Даже судебные издержки, понесённые истцом, Суд ЕС не стал на неё возлагать.
Сухой остаток
С тех пор, как Комиссия во главе с Сантером ушла в отставку, прошло чуть более семи лет. Но волны расходятся до сих пор. Подробности легко забываются. А вот вытравить из памяти населения ЕС подозрение в том, что в тиши высоких брюссельских кабинетов могут твориться, в том числе и неблаговидные дела, намного сложнее. Об этом свидетельствуют, видимо, и результаты референдумов во Франции и Нидерландах по поводу Конституции ЕС, убедительно продемонстрировавшие истинное отношение требовательного западноевропейского электората к брюссельской бюрократии.
За прошедшие годы ЕК предприняла колоссальные усилия, чтобы очиститься от предъявлявшихся обвинений. Она постаралась утвердить в ЕС правила и процедуры, призванные сделать поведение и практику, которые привели к скандалам и отставке, абсолютно невозможными. Осуществлена реформа гражданской службы ЕС. Принят кодекс поведения членов Европейской комиссии. Последовательно проводится в жизнь требование обоснованности всех принимаемых решений. На щит поднята забота об открытости деятельности и её приближении к нуждам граждан. Предприняты многие другие акции, имеющие целью окончательно перевернуть ту не слишком лестную страницу в истории ЕК.
В их ряду, похоже, оказалась кампания, направленная на то, чтобы списать часть грехов Комиссии на Э. Крессон, превратив её в какой-то степени в козла отпущения. На такие мысли наводит организованная ЕК бесконечная череда административных расследований, которые сама бывший комиссар иначе как травлей не называла. Представители Франции в этой связи неоднократно заявляли о том, что дело против неё высосано из пальца. Во всяком случае, предпринятые ЕК юридические действия никак не соответствуют масштабам проступка.
В 1999 году вслед за комитетом независимых экспертов своё расследование проводит Европейское агентство по борьбе с мошенничеством, в основном известное по сокращению ОЛАФ. Оно представляет доклад 23 ноября. На его основании дисциплинарные взыскания накладываются на целый ряд функционеров ЕК. Предпринимаются шаги с тем, чтобы вернуть деньги, неоправданно выплаченные Р. Бертело. Потом эстафету подхватывают внутренние службы ЕК: сначала ГД кадров и администрации, а после ее создания 19 февраля 2002 года – Служба ЕК по расследованиям и дисциплине. Подготавливаются еще два доклада. Причем новая служба ЕК демонстрирует чудеса оперативности. Она представляет свой доклад 22 февраля 2002 года.
Параллельно в Бельгии, начиная с 1999 года, разворачивается уголовное преследование г-жи Э. Крессон по жалобе одного из депутатов Европарламента в отношении многочисленных нарушений, допущенных бывшими членами ЕК, с которым солидаризируется новый состав Комиссии. Она выступает на стороне обвинения. Фактически Э.Крессон и Р. Бертело обвиняются в мошенничестве. Судебное расследование тянется вплоть до 30 июня 2004 года и заканчивается вынесением решения о прекращении дела в связи с отсутствием состава преступления.
Но ЕК не даёт отставному комиссару передышки. 30 июня 2004 года Комиссия полного состава заслушивает г-жу Э. Крессон. 19 июля она принимает решение возбудить против неё иск в Суде ЕС. 7 октября 2004 года дело принимается к рассмотрению.
Суд ЕС чуть было не легитимировал эту кампанию. Заключение генерального адвоката, предваряющее его решение, было зубодробительным. В нём тяжесть нарушения, допущенного бывшим комиссаром, предлагалось оценивать под углом зрения того урона, который предосудительное поведение нанесло авторитету ЕК и доверию к ней со стороны общества, государств-членов и других институтов. Само нарушение квалифицировалось не просто как фаворитизм, а как готовность Э. Крессон злоупотреблять своим служебным положением. Проявленная же, мол, ею склонность отдавать предпочтение личным интересам называлась причиной и якобы низкой эффективности её участия в принятии ЕК коллегиальных решений, и ущерба публичному имиджу Комиссии в целом. Фактически из заключения следовало, что и дискредитация ЕК, а заодно и самого интеграционного объединения, и конституционный кризис ЕС, и падение «кабинета» Сантера были порождены случаями фаворитизма, вызванными её личной нечистоплотностью. Получалось, что Э. Крессон допустила тягчайшие нарушения, за которые на неё в принципе нужно было бы наложить максимально возможное наказание.
Однако в этом отношении Суд ЕС не поддержал своего генерального адвоката. Он существенно подкорректировал выстроенную им логику рассуждений. Сопоставление заключения генерального адвоката и решения Суда ЕС даёт гораздо более полное представление о позиции высшей судебной инстанции интеграционного объединения, нежели анализ отдельно взятого обязывающего ЕС документа. В нём отсутствуют какие-либо допущения, преувеличения и посылки, не имеющие твёрдого основания в праве ЕС. Полностью убрана связка между проступками обвиняемой и политическим контекстом. За скобки текста выведены абстракции фаворитизма. Нарушение бывшим комиссаром обязательств, вытекающих из должности, констатируется только в связи с проявленным ею пренебрежением конкретными нормами и правилами ЕС. Эпизоды, свидетельствующие о проступках при найме и использовании персонала, признаются достаточно тяжкими для их квалификации в качестве нарушения обязательств, вытекающих из должности, но недостаточно тяжкими для того, чтобы приговорить её к лишению права на пенсию и – что вытекало бы из проигрыша дела – оплате судебных издержек, понесённых истцом.
Решение Суда ЕС выдержано в намеренно спокойной стилистике. Оно очень умеренное, взвешенное, сбалансированное. Им в истории со скандалом вокруг Комиссии под председательством Сантера ставится точка. Не вопросительный или восклицательный знак, а именно точка. Всё теперь расставлено по своим местам. Решение высшей инстанции ЕС является окончательным, обжалованию не подлежит.
Вместе с тем, его юридическое значение еще масштабнее. Суд ЕС впервые в своей практике дал авторитетное толкование обязательств, накладываемых учредительными договорами на высших сановников интеграционного объединения. Он установил, что эти обязательства состоят в том, чтобы следовать высшим стандартами поведения, всегда и во всём подчиняя общему интересу ЕС любые другие интересы, в том числе и личные. В этом отношении между Судом и его генеральным адвокатом расхождений не было. Как они указали, высшие должностные лица наднациональных структур должны отличаться не только высочайшим профессионализмом, но и безупречным поведением. Чтобы доверяли ЕС, чтобы уважали институты интеграционного объединения, надо, чтобы доверяли им. В особенности это касается членов ЕК. В рамках ЕС на Комиссию возложены самые ответственные функции. Их объем огромен. ЕК должна быть эффективной. Она обязана быть на высоте своей миссии. Отсюда столь высокие требования к комиссарам, к их полнейшей независимости, приверженности общему интересу интеграционного объединения и т.д.
Таким образом, Суд ЕС в какой-то степени реабилитировал ЕК, косвенно указав на то, что она руководствуется общим интересом государств-членов, а деятельность комиссаров сейчас соответствует самой высокой планке требований к их поведению. Тем самым он внёс весомый вклад в оздоровление интеграционного объединения, упрочение его престижа и авторитета, укрепление правовой и политической культуры ЕС.
Я.Абрамов,
А.Келлерман,
М.Энтин
№3, 2006