Новая Энергетическая стратегия и Инфраструктурный пакет Европейского Союза
В ноябре 2010 года Европейская комиссия («Комиссия») приняла два важнейших программных документа в области энергетики, разработанных под руководством нового комиссара по вопросам энергетики Г. Эттингера, занявшего этот пост в начале прошлого года. 10 ноября было опубликовано Сообщение COM (2010) 639 «Энергия 2020. Стратегия для конкурентной, устойчивой и безопасной энергетики» («Энергетическая стратегия»)*1, а 17 ноября 2010 года – Сообщение COM (2010) 677/4 «Приоритеты энергетической политики до 2020 года и на дальнейший период. План интегрированной европейской энергетической сети» («Инфраструктурный пакет»)*2.
На основании данных документов в течение восемнадцати месяцев Комиссия разработает проекты нормативно-правовых актов, которые по итогам публичных обсуждений и принятия Советом ЕС и Европейским Парламентом станут частью энергетического acquis communautaire. Кроме того, Энергетическая стратегия, рассчитанная на ближайшее десятилетие, ляжет в основу Дорожной карты по развитию энергетики ЕС до 2050 года, т.е. приобретет долгосрочное измерение.
В настоящей статье предпринят анализ данных документов и в заключении сформулированы выводы о ряде политико-правовых проблем, вытекающих из новых инициатив Комиссии для международных отношений ЕС с третьими (не входящими в ЕС) странами.
1. Энергетическая стратегия до 2020 года
Энергетическая стратегия констатирует, что меры, предпринимаемые в настоящее время, недостаточны для достижения трех основных целей европейской энергетической политики, закрепленных в Лиссабонском договоре: конкурентоспособности, надежности поставок и устойчивого развития*3.
Национальные рынки остаются фрагментированными, государства-члены надлежащим образом не имплементируют энергетическое законодательство ЕС, цены на энергию не уменьшаются, инвестиции в новую энергетическую инфраструктуру запаздывают, существующие сети изнашиваются, национальные планы энергоэффективности работают не в полную силу, отсутствует общий подход к выстраиванию внешних энергетических отношений.
Еще в 2006 году Комиссией в Зеленой книге были сформулированы ключевые задачи энергостратегии: среднесрочная «20-20-20» и долгосрочная «декарбонизация». Задача «20-20-20» означает, что к 2020 году в объединенной Европе на 20% должны быть снижены объемы выбросов углекислого газа, увеличена энергоэффективность и до такой же величины доведена балансовая доля возобновляемых источников энергии. В свою очередь, задача декарбонизации состоит в том, чтобы к 2050 году сократить выбросы CO2 в ЕС на 80-95%. Фактически это означает, что к 2050 году традиционные ископаемые виды топлива (сжигание которых является основной причиной выброса CO2) должны быть вытеснены возобновляемыми источниками энергии.
Новая Энергетическая стратегия придерживается этих базовых установок и предлагает набор мер, направленных на повышение эффективности их выполнения. Стратегия сфокусирована на следующих пяти приоритетах:
• Достижение энергоэффективной Европы.
• Завершение строительства общеевропейского энергетического рынка.
• Усиление позиций покупателей и достижение высочайшего уровня безопасности и надежности.
• Расширение европейского лидерства в области энергетических технологий и инноваций.
• Усиление внешнего измерения энергетического рынка ЕС.
В отношении каждого приоритета сформулированы общие направления действий, а также планы конкретных мер на ближайшую декаду.
1. Достижение энергоэффективной Европы
Направления действий:
• Усиление энергоэффективности на транспорте и в зданиях (сферах, где потенциал повышения энергоэффективности особенно значителен).
• Увеличение индустриальной конкурентоспособности через повышение эффективности промышленности.
• Улучшение эффективности энергетических поставок.
• Повышение отдачи от национальных планов энергоэффективности.
Конкретные меры:
Планируется ввести маркирование энергоэффективности зданий и автотранспорта, включить критерий энергоэффективности в процедуру закупок для государственных нужд (чтобы приоритет отдавался энергоэффективным товарам, работам и услугам) и в процесс лицензирования инфраструктурных энергетических проектов, разработать программы финансовой поддержки проектам энергоэффективности, внедрить энергетический менеджмент (в том числе, специальных контролеров), ускорить распространение «умных измерительных приборов» (smart meters). Комиссия предлагает государственному сектору стать лидером в сфере энергоэффективности и своим поведением подать пример частным компаниям.
2. Завершение строительства общеевропейского энергетического рынка
Направления действий:
• Своевременная имплементация энергетического законодательства ЕС.
• Разработка плана Европейской энергетической инфраструктуры на период до 2020-2030.
• Синхронизация разрешительных процедур и правил строительства инфраструктуры.
• Разработка схем финансирования инфраструктурных проектов.
Конкретные меры:
Планируется обеспечить усиленный контроль за надлежащей имплементацией Третьего энергетического пакета ЕС (принят в июле 2009 года) и за соблюдением конкурентного законодательства ЕС, – это, по логике Комиссии, позволит ликвидировать остающиеся коммерческие и административные барьеры на пути свободного движения энергии внутри ЕС.
При этом Комиссия не исключает принятия новых законодательных мер, если существующие окажутся недостаточными, значит, нельзя сбрасывать со счетов возможность появления в будущем «Четвертого энергетического пакета ЕС».
Параллельно планируется принять меры по устранению технических барьеров в торговле энергией посредством развития как «внутренней», так и «внешней» энергетической инфраструктуры ЕС (подробнее эти меры описаны ниже в разделе «Инфраструктурный пакет»).
Завершение процесса интеграции энергетических рынков государств-членов ЕС должно привести к появлению крупнейшего в мире регионального энергетического рынка с более чем пятьюстами миллионами потребителей.
3. Усиление позиций покупателей и достижение высочайшего уровня безопасности и надежности.
Направления действий:
• Повышение роли потребителей в энергетической политике.
• Улучшение стандартов безопасности и надежности в энергетике.
Конкретные меры:
Предполагается разработка следующих мер по усилению активности потребителей в сфере энергетики: принятие разъяснений о процедурах смены поставщика и об использовании альтернативных методов разрешения споров, создание специального инструмента, позволяющего потребителю в оперативном режиме сравнивать цены на энергию различных поставщиков и делать оптимальный выбор.
В сфере безопасности планируется разработка мер по предотвращению и пресечению аварий при работе на шельфе (что особенно актуально на фоне недавнего крупного разлива нефти в Мексиканском заливе), а также по сохранению ведущих позиций ЕС в области атомной энергии.
Сделанный в Энергетической стратегии акцент на развитии атомной энергии показывает, что впервые Комиссия настолько четко взяла курс на активное продвижение «мирного атома». Планируется пересмотр Директивы ЕС о безопасности атомной энергии, повышение стандартов безопасности рабочих и населения при использовании атомной энергии, гармонизация проектирования атомных электростанций.
4. Расширение европейского лидерства в области энергетических технологий и инноваций.
Направления действий:
• Своевременное и безотлагательное выполнение Стратегического плана по энергетическим технологиям (Strategic Energy Technology Plan).
• Запуск Комиссией крупномасштабных европейских проектов по развитию энергетических технологий.
• Обеспечение долгосрочной технологической конкурентоспособности ЕС.
Конкретные меры:
Планируется принятие комплекса мер, направленных на скорейшее практическое внедрение низкоуглеродных технологий (в т.ч. установок по улавливанию и хранению углекислого газа, электромобилей, атомных электростанций второго поколения).
Комиссия предлагает реализовать проекты по внедрению «умных сетей», транспортирующих «зеленую электроэнергию», по хранению электроэнергии, по созданию инновационных «умных городов» (smart cities), по крупномасштабному производству биотоплива, – бюджет последнего проекта (European Industrial Bioenergy Initiative) составляет внушительные девять миллиардов евро.
Чтобы в гонке за передовыми технологиями не отстать от сильных конкурентов (Китая, Японии, Южной Кореи и США) Комиссия намерена выделить один миллиард евро только на научные исследования в сфере низкоуглеродных технологий.
5. Усиление внешнего измерения энергетического рынка ЕС.
Направления действий:
• Интеграция в рынок ЕС соседних энергетических рынков на основе правил ЕС.
• Установление привилегированных партнерских отношений с ключевыми партнерами.
• Продвижение ведущей роли ЕС в будущем низкоуглеродной энергетики.
• Продвижение юридически обязательных стандартов по безопасности атомной энергии и нераспространению ядерного оружия.
Конкретные меры:
Комиссия продолжает курс на территориальное распространение энергетического acquis. Планируется расширение круга участников Соглашения об Энергетическом сообществе 2005 года (в том числе, за счет вступления Украины и Турции). На основании этого Соглашения восемь стран Юго-Восточной Европы, не входящих в ЕС, уже приняли обязанность следовать правилам энергетического рынка ЕС и интегрировать свои сети в общеевропейскую инфраструктуру. При этом если сейчас они обязаны применять только энергетические директивы «второго поколения», то в будущем Комиссия предлагает распространить на членов Энергетического сообщества правила Третьего энергетического пакета ЕС.
Кроме того, Комиссия предложит механизмы, направленные на приведение международных соглашений, заключенных государствами-членами ЕС (прежде всего, в газовой сфере) с третьими странами, в соответствие с нормами европейского законодательства.
Будут разработаны и предложения по созданию правового режима для стратегических инфраструктурных маршрутов, связывающих ЕС с третьими странами (прежде всего, проектов Южного коридора и Южного средиземноморья).
Говоря об установлении привилегированных партнерских отношений с ключевыми партнерами, Энергетическая стратегия не определяет ни ключевых партнеров, ни суть привилегий, ни содержание конкретных мер, которые надлежит принять, ограничиваясь ссылкой на то, что они должны опираться на принципы Договора к Энергетической хартии.
2. Инфраструктурный пакет
2.1. Инструмент энергетической безопасности и инфраструктуры
Инфраструктурный пакет представляет собой детально проработанную часть Энергетической стратегии, посвященную сетевым аспектам приоритета №2 «Завершение строительства единого энергетического рынка ЕС».
Пакет в целом основан на Втором стратегическом обзоре энергетики ЕС 2008 года, в котором впервые был намечен новый подход к европейским инфраструктурным приоритетам*4.
Инфраструктурный пакет предусматривает, что в 2011 году будет разработан Инструмент энергетической безопасности и инфраструктуры (Energy Security and Infrastructure Instrument). Он заменит собой ныне действующую программу Трансъевропейских энергетических сетей (TEN-e), которая показала себя недостаточно эффективной: охватывает слишком много проектов (около 300), вводит громоздкую систему градации проектов («общего интереса», «приоритетные», «Европейского интереса»), является жесткой (список проектов трудно изменить), ее бюджет незначителен (22 миллиона евро в год)*5.
Этот новый Инструмент будет направлен на поддержку проектов Европейского интереса, – наиболее важных проектов в рамках внутренних и внешних инфраструктурных приоритетов ЕС. Первый список проектов Европейского интереса планируется подготовить в 2012 году, и затем обновлять каждые два года, чтобы синхронизировать его с общеевропейским десятилетним планом сетевого развития, который также пересматривается на двухгодичной основе.
К инфраструктурным приоритетам ЕС во внутренней сфере отнесены:
• Завершение реализации Плана соединения балтийского энергетического рынка (Baltic Energy Market Interconnection Plan), что позволит устранить изолированность Финляндии, Эстонии, Латвии и Литвы от остального ЕС.
• Строительство коридоров для движения энергии с Севера на Юг и с Востока на Запад ЕС, что позволит диверсифицировать маршруты транспортировки энергии внутри ЕС.
• Строительство сетей, соединяющих ветряные электростанции Северного моря с Северной и Центральной Европой и сетей, соединяющих солнечные, гидро- и ветряные электростанции стран Юго-западной Европы с Центральной Европой.
Таким образом, внутреннее измерение инфраструктурной политики ЕС направлено на достижение двух целей: во-первых, создание единой, плотной, разветвленной энергетической «суперсети», объединяющей все государства-члены ЕC, и позволяющей энергии двигаться в разных направлениях (ликвидация «энергетических островов» и «узких мест»), во-вторых, обеспечение достаточных мощностей для транспортировки «зеленой электроэнергии», вырабатываемой ветряными электростанциями на севере и солнечными электростанциями на юге Европы.
Во внешней сфере Комиссия, следуя выбранному в 2008 году подходу, отдает однозначный приоритет так называемому «Южному коридору» (“Southern corridor”), по которому в ЕС планируется доставка газа Каспийского региона, Центральной Азии и Ближнего востока в обход России. Основными потенциальными странами-поставщиками газа в «Южный коридор» являются Азербайджан, Туркменистан и Ирак, а в случае изменения политической ситуации также Иран. То есть внешнее измерение инфраструктурной политики ЕС направлено на диверсификацию внешних источников поставки газа.
Проекты Европейского интереса, выбранные в рамках указанных приоритетов, получат политическую и финансовую поддержку ЕС через новый Инструмент.
В отличие от программы TEN-e, новый Инструмент не будет «распыляться» на многочисленные проекты с различной степенью важности, а будет сфокусирован лишь на нескольких самых стратегически значимых.
Основной формой политической поддержки проектов Европейского интереса станет упрощение, ускорение и унификация разрешительных процедур:
• Применение принципа «одного окна» (“one stop shop”): для каждого проекта предлагается назначить должностное лицо, координирующее взаимодействие между спонсорами проекта и органами власти (как национальными, так и региональными) по поводу всего комплекса разрешительных процедур (т.е. усиленный аналог Европейского координатора, предусмотренного программой TEN-e).
• Установление предельного срока для завершения разрешительных процедур. Определение максимального срока очень важно, так как зачастую вследствие бюрократических проволочек процесс между началом планирования и пуском проекта в промышленную эксплуатацию затягивается более чем на 10 лет. Это существенно усилит расплывчато сформулированное в рамках программы TEN-e требование «быстрого выполнения» проектов Европейского интереса.
• Разработка руководящих указаний (“guidelines”) по повышению прозрачности и предсказуемости разрешительных процедур, позволяющих на самом раннем этапе вовлечь все заинтересованные лица (в том числе, население) в публичное обсуждение проекта.
Получение разрешений на реализацию проектов Европейского интереса является необходимым, но недостаточным условием их успеха. Не менее важно привлечь достаточное финансирование. В целом на развитие энергетического сектора ЕС до 2020 года требуется около одного триллиона евро. Из этих средств половина приходится на сети и Комиссия признает, что далеко не все средства смогут быть привлечены с рынка. C охраняется существенный риск недофинансирования энергетических сетей*6.
Для того чтобы частные инвесторы вкладывали средства в регулируемый сетевой сегмент энергетики, Комиссия предлагает применять меры тарифного стимулирования: устанавливать инвестиционно-привлекательный тариф за доступ к вновь созданной инфраструктуре. Однако повышенный тариф, в конечном счете, ляжет дополнительным бременем на потребителей энергии в силу принципа «пользователь платит» (“user pays”). А поскольку тарифная политика остается в компетенции государств-членов ЕС, заинтересованных, прежде всего, в социальной стабильности, такой подход является проблематичным.
Поэтому Комиссия осознает необходимость применения нерыночных мер финансовой поддержки проектов Европейского интереса. Примечательно, что в отличие от программы TEN-e, которая обусловливает бюджетное финансирование проектов их экономической осуществимостью, новый Инструмент будет направлен на поддержку проектов, которые не обязательно являются экономически эффективными, то есть Комиссия ставит политические соображения выше экономической целесообразности*7.
2.2. «Южный коридор»
В программе TEN-e «Южный коридор» стоит под номером NG 3 в ряду нескольких «приоритетных газовых осей», включая ось NG 1 (Россия – Северо-западная Европа), ось NG 2 (Алжир-Европа), ось NG 6 (Средиземноморское газовое кольцо)*8.
В отличие от программы TEN-e, Инфраструктурный пакет рассматривает «Южный коридор» как единственный внешний инфраструктурный приоритет в газовой сфере. Это означает, что Комиссия предлагает переориентироваться с диверсификации маршрутов на диверсификацию источников поставки газа. Делается ставка на открытие каспийского «четвертого пути», дополняющего три существующих источника импорта трубопроводного газа в ЕС: российский (восточный), норвежский (северный) и алжирский (средиземноморский).
Важность диверсификации маршрутов и источников поставки газа признана в Регламенте о надежности газовых поставок, вступившем в силу 2 декабря 2010 года*9. Данный акт ввел так называемый стандарт «N1», означающий, что у каждого государства-члена ЕС на случай сбоя в работе «крупнейшей единственной инфраструктуры внешней поставки газа» должна быть в наличии достаточная резервная инфраструктура, позволяющая получить недостающие поставки. То есть, те страны, которые пока что не выполняют стандарт «N1» (Болгария, Словения, Литва, Ирландия и Финляндия) должны строить новую инфраструктуру*10.
Комиссия следующим образом определяет цель «Южного коридора»: «напрямую связать газовый рынок ЕС с крупнейшими мировыми запасами газа (каспийского и ближневосточного бассейнов), которые оцениваются в 90,6 триллионов кубометров (для сравнения, российские доказанные запасы составляют 44,2 триллиона кубометров)». Ожидается, что по «Южному коридору» к 2020 году «будет поставляться газ в объеме, удовлетворяющем около 10-20% спроса ЕС, то есть примерно от 45 до 90 миллиардов кубических метров газа в год»*11.
В рамках «Южного коридора» рассматриваются следующие проекты: Nabucco (Турция – Болгария – Румыния – Венгрия – Австрия), ITGI (Турция – Греция – Италия), TAP (Албания – Адриатическое море – Италия), White Stream (Грузия – Черное море – Украина – Румыния). При этом первостепенное значение отдается реализации проектов Nabucco и ITGI*12.
Эти два проекта уже наделены статусом «Европейского интереса» в программе ТЕN-е, и, похоже, сохранят этот статус в новом Инструменте. Помимо относительно незначительной поддержки из бюджета TEN-e они получили финансирование в размере двухсот и ста миллионов евро соответственно в рамках Плана восстановления энергетики ЕС (“Energy Recovery Plan”), принятого в 2009 году*13.
Кроме того, в целях продвижения Nabucco при активном содействии Комиссии принимающие страны в июле 2009 года заключили международное соглашение со сроком действия пятьдесят лет. Оно предусматривает гарантии транзита и предоставление проекту мер инвестиционного стимулирования (в том числе, частичных изъятий из требований европейского права по доступу третьих лиц и регулированию тарифов).
13 января 2011 года Комиссией и Азербайджаном была подписана совместная декларация о Южном газовом коридоре, в которой выражено намерение запустить коридор в эксплуатацию «как можно скорее».*14
3. Выводы
Обсуждение экспертным сообществом Энергетической стратегии и Инфраструктурного пакета выявило полярные оценки предложенных Комиссией инициатив: от радушного принятия до резкой критики. Аргументация, которой оперируют критики, достаточно разнообразна: отсутствие у прогнозов Комиссии экономических обоснований; принесение реальных перспектив в жертву эфемерным идеологическим установкам; удорожание экологических стандартов, влекущее банкротство малых и средних предприятий; поддержка атомной энергии в ущерб безопасности граждан*15.
Наверное, по этой причине высший институт ЕС, Европейский Совет, рассмотрев на заседании 4 февраля 2011 года Энергетическую стратегию и Инфраструктурный пакет, в своих заключениях воздержался от комплексной оценки данных документов, поддержав отдельные содержащиеся в них предложения и сформулировав политическую цель по завершению строительства единого энергетического рынка ЕС до 2014 года*16.
С точки зрения внешней энергетической политики ЕС особое внимание привлекают следующие аспекты, содержащиеся в инициативах Комиссии.
С одной стороны, провозглашается долгосрочная цель декарбонизации экономики, фактически предполагающая вытеснение возобновляемыми источниками ископаемых энергоносителей (сжигание которых является основной причиной выброса CO2). С другой стороны, признается сохранение в энергетическом балансе ЕС на долгосрочной основе значительной доли традиционных ископаемых энергоносителей.
Для поставщиков углеводородов в ЕС это противоречие создает проблему инвестиционного прогнозирования: им необходимо иметь четкое долгосрочное понимание объема спроса на европейском рынке сбыта. Поэтому первостепенно важной является задача синхронизации долгосрочных прогнозов структуры и объема спроса на энергию в ЕС. Выполнению этой задачи послужит подписанное 24 февраля 2011 года совместное заявление Министра энергетики России и Комиссара ЕС по вопросам энергетики «О создании механизма оценки будущей конъюнктуры газовых рынков». Планируется учреждение Совместного российско-европейского газового центра, который обеспечит выработку общих оценок перспективного спроса и предложения природного газа на рынках сторон*17.
Противоречие заключается также в том, что, с одной стороны, ЕС берет курс на построение конкурентного энергетического рынка, с другой стороны, создает преференции для отдельных видов энергоносителей, источников и маршрутов поставки энергии. Эти преференции принимают самые разнообразные формы: субсидирование, приоритетный сетевой доступ и льготное налогообложение для возобновляемых источников энергии, регулятивная и финансовая поддержка для отдельных инфраструктурных проектов (во внутренней сфере – для перемычек между государствами-членами, и устройств, обеспечивающих реверсивное движение газа, во внешней сфере – для трубопроводов, направленных на диверсификацию источников поставки). В рамках Плана восстановления энергетики ЕС за прошедшие два года была выделена беспрецедентная по размеру помощь в четыре миллиарда евро на такие проекты.
Как ни парадоксально это звучит, но фактически ЕС, создавая указанные преференции, идет по пути дискриминации других энергоносителей и инфраструктурных проектов, причем по политическим мотивам: ограничителем бизнеса поставщиков и инвесторов становится не только, и не столько антимонопольное законодательство (что характерно для рыночной экономики), сколько регулятивные меры, основанные на политических соображениях.
Данная проблема должна решаться с учетом норм международного торгового права, а именно, стандартов недискриминации (ГАТТ, ГАТС, Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах). Например, в случае, если различные энергоносители конкурируют между собой, то они считаются взаимозаменяемыми, схожими товарами. А к схожим импортируемым и отечественным товарам право ВТО, как известно, требует применения одинакового режима, в том числе, в плане регулирования и налогообложения. В связи с этим возникает весьма сложный, активно дискутируемый сейчас в ВТО, вопрос о пределах и критериях применения регулятивных и налоговых преференций в отношении отдельных товаров в зависимости от экологического фактора (в т.ч. дифференциации режимов «зеленой» и «традиционной» электроэнергии, возобновляемых и традиционных энергоносителей).
Вопрос возникает и в отношении правомерности приоритезации отдельных инфраструктурных проектов («Южного коридора»). Предлагаемое Комиссией введение регулятивных и финансовых преференций этим проектам означает, что другие проекты, даже, если они являются привлекательными для рынка, ресурсно-обеспеченными и экономически эффективными, фактически могут оказаться в существенно худшем положении.
Насколько предоставление преференций проектам «Южного коридора» отвечает принципу наибольшего благоприятствования, предполагающему, что условия ввоза товаров из одной страны (газа из, например, России) должны быть не хуже, чем условия ввоза аналогичного товара из любого третьего государства (газа из, например, Азербайджана)?
Говоря о выстраивании отношений со странами-партнерами, Комиссия использует привычный подход, согласно которому сотрудничество должно быть основано на нормах европейского законодательства. Это проявляется в стремлении к расширению Энергетического сообщества (в т.ч., за счет вступления Украины и Турции), в намерении привести двусторонние международные соглашения государств-членов ЕС с третьими странами в соответствие с европейскими нормами и в заявлении о том, что «строительство новых соединительных сетей на границах ЕС должно регулироваться теми же политиками, которые применяются к внутриевропейским проектам».
Очевидно, что такой подход, приемлемый для выстраивания отношений со странами, интегрирующимися в единый европейский энергетический рынок (через вступление в ЕС, Энергетическое сообщество, Европейское экономическое пространство), может оказаться ненадлежащим применительно к сотрудничеству с государствами, не преследующими такую цель, в том числе, с государствами, экспортирующими энергию в ЕС.
Страны-экспортеры энергии, занимая достаточно сильную переговорную позицию, вряд ли согласятся быть пассивными реципиентами европейского энергетического регулирования, по следующим причинам.
Во-первых, концепция распространения правил внутреннего энергетического рынка ЕС на «внешние» отношения (между субъектами ЕС и субъектами третьих стран) сама по себе сомнительна. Ведь эти правила «по определению» посвящены строительству и функционированию внутреннего европейского энергетического рынка, а не регулированию «внешних» отношений. Это следует как из принципа территориальности, так и из правовой основы принятия соответствующих норм и их содержания (например, Третий энергетический пакет ЕС сфокусирован на регулировании именно внутриевропейской инфраструктуры, а не импортно-экспортных сетей).
Во-вторых, европейское энергетическое законодательство как предмет возможной рецепции недостаточно привлекательно, поскольку не отличается ни стабильностью, ни достаточной предсказуемостью. Строительство единого энергетического рынка ЕС еще не завершено, несмотря на то, что активная фаза этого процесса с сопутствующим поступательным изменением законодательства продолжается уже более десяти лет.
В-третьих, и в главных, для стран-экспортеров энергии важно обеспечить надежность спроса, что предполагает необходимость защиты их интересов от рисков негативного изменения регулятивной среды на европейском рынке сбыта, и эта задача вступает в очевидный конфликт с концепцией подчинения соответствующих отношений нормам европейского энергетического acquis, выработка которых находится за пределами влияния стран-экспортеров.
Помимо европейского законодательства Комиссия предлагает закладывать в основу энергетических партнерств с соседними странами также принципы ДЭХ. Это уже ставший традиционным для ЕС реверанс в сторону ДЭХ, первого и пока что единственного многостороннего международного договора, комплексно регулирующего отношения в сфере энергетики. Проблема заключается в том, что актуальность принципов ДЭХ может потребовать переосмысления в контексте существующего положения вещей.
Достаточно констатировать, что на практике не работает фундаментальный принцип ДЭХ, – открытость энергетических рынков для иностранных инвестиций. Он не выполняется ни самим ЕС, вводящим ограничения национального режима при доступе иностранцев в инфраструктурный сегмент ТЭК («оговорка о третьих странах» Третьего энергетического пакета ЕС), ни подавляющим большинством участвующих в ДЭХ стран, которые поддерживают существующие и создают новые барьеры для доступа иностранцев к стратегическим секторам своих экономик. Возникают серьезные вопросы и с исполнимостью предусмотренных ДЭХ стандартов защиты инвестиций: как, например, соотносятся требования обеспечить для капиталовложений «стабильность», «полную защиту и безопасность», «справедливый и равноправный режим», с введением в ЕС ретроактивных мер структурного реформирования вертикально-интегрированных предприятий, позволяющих принудительно отчуждать сетевые активы у частных инвесторов*18? Показательно в этой связи высказанное Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным на недавней встрече с Комиссией мнение о том, что структурные меры Третьего энергетического пакета ЕС сродни «фактической экспроприации собственности» с вытекающими из этого международно-правовыми последствиями*19.
На фоне декларируемой Комиссией поддержки ДЭХ, европейские политики при обсуждении проекта новой инвестиционной политики ЕС уже прямо и недвусмысленно высказываются за радикальный отказ от предусмотренных ДЭХ стандартов доступа и защиты иностранных инвестиций. В Европейском парламенте озвучиваются предложения о том, чтобы сузить международно-правовые определения «иностранной инвестиции» и «иностранного инвестора», отказаться от «защитной оговорки» (“umbrella clause”), модифицировать механизм арбитражного разрешения споров, а также, что особенно важно в отношении ТЭК, – изъять из-под правил доступа «чувствительные сектора» экономики ЕС*20. Речь идет ни много ни мало о том, чтобы формально оградить стратегические отрасли ЕС от неожиданно резко выросших за последнее десятилетие инвестиционных аппетитов развивающихся стран. Оказавшись в непривычном положении импортера капитала, ЕС не готов нести бремя выполнения тех стандартов доступа и защиты инвестиций, которые в свое время были разработаны самими же европейцами и закреплены в ДЭХ и двусторонних инвестиционных соглашениях. Комиссия же «по инерции» продолжает требовать от третьих стран выполнения тех принципов, от которых сам ЕС по существу отходит.
Наряду с общей проблемой невыполнения фундаментального принципа ДЭХ, существуют частные проблемы, касающиеся неэффективности, противоречивости и двусмысленности его отдельных норм*21. Например, транзитные положения ДЭХ сформулированы настолько туманно, что возможность их эффективного использования для урегулирования транзитных споров практически сведена к нулю. Недаром эти положения ни разу не применялись на практике даже в периоды наиболее острых кризисных ситуаций с транзитом энергии.
Такого рода «изъяны» ДЭХ в совокупности с «дефицитом» его исполнимости, как представляется, во многом объясняют причины, по которым Конференция по Энергетической хартии в декабре 2009 года пусть в осторожной форме, но признала целесообразность модернизации «хартийного процесса», а в ноябре 2010 года приняла Дорожную карту «Для модернизации процесса Энергетической хартии»*22.
Содержательная сложность задачи строительства политико-правовой основы энергетических партнерств ЕС с третьими странами усиливается сложностью процедурной. С кем третьим странам следует договариваться по вопросам энергетики: с ЕС, с его отдельными государствами-членами или одновременно и с ЕС и государствами-членами? Иными словами, кто с «европейской стороны» является надлежащим «переговорным партнером» третьих стран для международно-правового оформления энергетических отношений?
Четкого ответа на этот вопрос нет, поскольку в целом проблематика распределения компетенций во внешней сфере между ЕС и государствами-членами носит весьма дискуссионный характер.
С одной стороны, Договор о функционировании Европейского Союза (Статья 194(2)) относит к исключительной компетенции государств-членов ЕС вопрос об определении состава своих энергетических корзин. Казалось бы, эта широкая компетенция дает государствам-членам право самостоятельно (без участия ЕС) вести переговоры и заключать с третьими странами международные соглашения, регулирующие, по меньшей мере, отношения поставки энергии. С другой стороны, на уровне ЕС сформулирована политическая цель по обеспечению «солидарности» и «единого голоса» в международных энергетических отношениях.
Компетенция государств-членов ЕС во внешней энергетической политике фактически ограничена следующими факторами. Во-первых, на уровне ЕС приняты энергетические стандарты, от которых государства-члены не вправе отступать (в т.ч. по продвижению возобновляемых источников энергии и диверсификации инфраструктуры). Во-вторых, действует концепция подразумеваемой внешней исключительной компетенции ЕС, которая лишает государства-члены права заключать международные соглашения по тем вопросам, которые уже урегулированы внутренним законодательством ЕС (включая вопросы энергетики). В-третьих, Лиссабонский договор отнес к исключительной компетенции ЕС прямые иностранные инвестиции, следовательно, по энергетическим прямым инвестициям договариваться теперь придется с ЕС, а не с отдельными государствами-членами. Кроме того, акты вторичного законодательства последовательно расширяют предметную компетенцию Комиссии в вопросах международных энергетических отношений. Так, Регламент о надежности газовых поставок уполномочил данный институт оценивать на соответствие европейскому праву двусторонние «газовые» соглашения между государствами-членами ЕС и третьими странами (о поставках газа и газовой инфраструктуре).
Расширение компетенции ЕС в сфере внешних энергетических отношений неизбежно порождает вопрос о судьбе двусторонних «энергетических» соглашений, заключенных третьими странами с отдельными государствами-членами ЕС. По мнению Комиссии, двусторонние соглашения должны быть приведены в соответствие с acquis communautaire. Насколько обосновано такое мнение?
С точки зрения европейского права (статья 351(2) Договора о функционировании ЕС), государства-члены ЕС обязаны «предпринимать все надлежащие шаги» по устранению несоответствий между заключенными ими до вступления в ЕС двусторонними соглашениями и acquis communautaire.
В то же время, с точки зрения международного публичного права (принцип “pacta sunt servanda”), двусторонние соглашения носят для государств-членов ЕС обязательный характер, вне зависимости от их соответствия внутреннему законодательству, при этом момент их заключения (до или после вступления в ЕС) не имеет значения*23. Изменение двусторонних соглашений допускается лишь по обоюдному согласию заключивших их сторон. Денонсированы же они, по общему правилу, могут быть лишь, если допускают возможность денонсации.
Это создает весьма неудобное положение для государств-членов ЕС, которые оказываются «между двух огней»: риском ответственности, с одной стороны, по праву ЕС, если двусторонние соглашения не приведены в соответствие с европейским законодательством, с другой стороны, по международному публичному праву, если третьи страны не намерены изменять (или денонсировать) двусторонние соглашения, не отвечающие европейским нормам. Алгоритм решения этой проблемы четко не сформулирован в праве ЕС, что в практическом плане создает проблемы с эффективностью исполнения двусторонних соглашений, отклоняющихся от acquis communautaire.
Продвинуться в поиске решения описанных выше системных проблем призвано текущее публичное обсуждение внешней энергетической политики ЕС, по итогам которого Комиссия к июню 2011 года разработает специальное сообщение по безопасности поставок и международному сотрудничеству (Communication on Energy security and International cooperation), направленное на «улучшение последовательности и координации внешних действий ЕС в сфере энергетики».
Очевидно, что от успешности решения этих проблем во многом зависит и эффективность работы по соглашениям об энергетическом взаимодействии России и ЕС (в том числе, по «энергетическому разделу» нового базового соглашения и проекту Конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности), а также по российско-европейской Дорожной карте сотрудничества в сфере энергетики до 2050 года.
Иван ГУДКОВ,
к.ю.н., ст. преподаватель
кафедры правового регулирования
ТЭК МИЭП МГИМО (У) МИД России
*1 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions “Energy 2020. A strategy for competitive, sustainable and secure energy”. Brussels, 10.11.2010 COM (2010) 639 final.
*2 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions “Energy Infrastructure priorities for 2020 and beyond – A Blueprint for an integrated European energy network”. Brussels. COM (2010) 677/4.
*3 Ст. 194 (1) Договора о функционировании ЕС.
*4 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions “Second Strategic Energy Review. An EU Energy Security and Solidarity Action Plan”. Brussels, 13.11.2008 COM (2008) 781 final. Данный документ одобрен Европейским советом в марте 2009 года.
*5 Программа TEN-e основана на следующем нормативно – правовом акте:Decision No 1364/2006/EC of the European Parliament and of the Council laying down guidelines for trans-European energy networks and repealing Decisions No 96/391/EC and No 1229/2003/EC // OJ L 262/1 [2006]. Бюджет программы определен следующим регламентом ЕС: Council Regulation No 2236/95 of 18.09.1995 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks // OJ L 228/1 [1995] (с учетом последующих изменений).
*6 С.9 Энергетической стратегии.
*8 Annex 1 to Decision No 1364/2006/EC of the European Parliament and of the Council laying down guidelines for trans-European energy networks and repealing Decisions No 96/391/EC and No 1229/2003/EC // OJ L 262/1 [2006].
*9 Regulation No 994/2010 of the European Parliament and of the Council concerning measures to safeguard security of gas supply and repealing Council Directive 2004/67/EC.
*10 Инфраструктурный пакет. С.21.
*11 Инфраструктурный пакет. С.32.
*12 Энергетическая стратегия. С.10.
*13 План восстановления энергетики ЕС имеет бюджет почти четыре миллиарда евро. В рамках плана 2,3 миллиарда евро было направлено на 43 газовых и электроэнергетических проекта: 31 газовый проект (преимущественно проекты перемычек внутри ЕС и мощностей по реверсивному направлению газа) и 12 электроэнергетических проектов (преимущественно перемычки внутри ЕС), 1,5 миллиарда евро было направлено на проекты по улавливанию углекислого газа и оффшорной ветряной электрогенерации. IP/10/231, 04.03.2010.
*14 См. http://ec.europa.eu/energy/infrastructure/strategy/doc/2011_01_13_joint_declaration_southern_corridor.pdf
*15 Время новостей. Приложение «Энергия Европы». 26.11.2010 №2(22).
*16 European Council's Conclusions on Energy, 04.02.2011. PCE 026/11. См. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/119141.pdf
*17 См. http://minenergo.gov.ru/press/min_news/6943.html?print=Y
*18 См. подробнее Гудков И.В. Третий энергетический пакет ЕС: основные дискуссионные новеллы // Нефть. газ. право. 2010. №3.
*19 Колесников А.И. Владимир Путин за словом в пакет не полез // Коммерсант 25 февраля 2011 года №33.
*20 Draft Report of the European Parliament (Committee on International Trade) on the future European international investment policy. 2010/2203 (INI) 20.12.2010.
*21 См. подробнее Гудков И.В. Российский концептуальный подход и ДЭХ // Нефть. газ. право. 2009. №б; 2010 №1.
*22 Совместное заявление Конференции по Энергетической хартии от 09.12.2009. См. http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/Conferences/2009_Dec/Rome_Statement_RUS.pdf Примечательно, что в русском тексте заявления речь идет о «модернизации ДЭХ», в то время как в английском тексте – о «модернизации процесса энергетической хартии», что далеко не одно и то же.
*23 Статья 26 Венской Конвенции о праве международных договоров от 23.05.1969 года предусматривает:
«Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». Статья 27 данной Конвенции в качестве общего правила устанавливает, что «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».