Сотрудничество России и ЕС в транспортно-логистической сфере
Резюме доклада
Европейский Союз – приоритетный и перспективный партнер для России. Развитие сотрудничества с ЕС призвано способствовать превращению транспортной сферы в источник глобальной конкурентоспособности России. Несмотря на мировой финансовый кризис, за последнее десятилетие объем перевозок между Россией и ЕС существенно вырос. Дальнейшему наращиванию сотрудничества способствуют стимулы системного характера. Вступление России в ВТО будет способствовать существенному увеличению взаимной торговли, а запланированное введение безвизового режима краткосрочных поездок граждан приведет к значительному возрастанию пассажиропотоков.
В настоящее время сотрудничество между Россией и ЕС в сфере транспорта осуществляется, в первую очередь, через механизм Отраслевого диалога. Он позволяет оперативно и эффективно согласовывать вопросы текущего взаимодействия. Вместе с тем формирование предусмотренного Дорожной картой 2005 г. общего транспортного пространства запаздывает. Требуются согласованные шаги по переводу сотрудничества в транспортно-логистической сфере на качественно новую основу. Взаимодействие партнеров в сфере транспорта должно ориентироваться на повышение скорости, экономичности, безопасности перевозок и снижение их негативного воздействия на экологию. Оно должно носить комплексный характер, опираться на интегрированные, мультимодальные решения и технологические инновации. В соответствии с этими задачами России и ЕС необходимо:
1. Активнее привлекать к обсуждению и развитию отношений в транспортно-логистической сфере представителей предпринимательского и экспертного сообществ;
2. Сформулировать стратегию построения общего транспортного пространства на основе поэтапного, секторального подхода;
3. Расширить повестку дня Транспортного диалога за счет вопросов защиты прав пассажиров, интеллектуальной собственности, экологической безопасности;
3. Разработать двусторонние, специальные соглашения, способствующие облегчению сотрудничества в сфере транспорта и заполняющие лакуны в международном регулировании;
4. Сформировать систему международных и двусторонних судебных и арбитражных органов, обеспечивающих однозначное толкование транспортного права;
5. Подготовить достаточное количество специалистов в области европейского транспортного права как в государственных органах, так и частном секторе, посредством специализированных образовательных программ;
5. Активизировать сотрудничество по снятию таможенных барьеров в формате Единое экономическое пространство Белоруссии, Казахстана и России – Европейский Союз;
6. Включить Россию в систему трансъевропейских транспортных маршрутов;
7. Создать инструменты стимулирования компаний из государств-членов ЕС к участию в развитии российских железнодорожных и автодорожных сетей;
8. Способствовать реализации совместных научно-исследовательских проектов, направленных на повышение скорости и безопасности перевозок, снижение их воздействия на окружающую среду;
9. Согласовывать новые технологические стандарты в транспортной сфере и совместными усилиями добиваться их внедрения на глобальном уровне.
Оглавление
Общий контекст отношений России и ЕС
Текущее состояние Транспортного диалога России и ЕС
Перспективные шаги по формированию общего транспортного пространства
Создание благоприятных условий для трансграничных перевозок
Транспортный потенциал России закономерно рассматривается руководством страны в качестве одного из ее ключевых конкурентных преимуществ в международном разделении труда*1. Реализация этого ресурса, его использование в целях экономической модернизации и социального развития требует выстраивания эффективного диалога с зарубежными партнерами. Приоритетное место в их ряду занимает Европейский Союз. Европейское интеграционное объединение – не только основной торгово-экономический партнер России, но и возможный источник инноваций и ноу-хау для российской транспортной отрасли*2. В расчете на рынок ЕС сформулированы планы расширения транзита через российскую территорию в рамках глобальных транспортных коридоров, таких как евразийский транзит, Северный морской путь, проект Север-Юг. Развитие сотрудничества с ЕС призвано способствовать превращению транспортной сферы в один из источников глобальной конкурентоспособности России.
В период с 2000 по 2008 гг. наблюдался устойчивый рост грузопотоков и товарооборота между Россией и странами ЕС. За этот период объем перевозок увеличился в 2,5 раза. На фоне финансово-экономического кризиса произошло его существенное уменьшение. В 2009 г. он снизился на 12-15% по сравнению с предыдущим годом*3. В 2010 г. началось восстановление товарооборота, а объемы перевозок пассажиров авиакомпаниями превысили уровень 2008 г.*4
Дальнейшему расширению транспортных обменов способствует ряд стимулов системного характера. Прежде всего, вступление России в ВТО будет способствовать существенному наращиванию ее торговли с интеграционным объединением, а значит и росту грузопотоков. Кроме того запланированное введение безвизового режима краткосрочных поездок граждан в отношениях России и ЕС приведет к значительному увеличению пассажиропотоков*5. Таким образом, несмотря на не всегда благоприятную экономическую конъюнктуру, европейское интеграционное объединение остается приоритетным и перспективным партнером России*6.
Цель настоящего доклада заключается в выявлении возможностей для реализации российского транспортного потенциала, открывающихся в связи с развитием сотрудничества с Европейским Союзом, в первую очередь, в рамках инициативы «Партнерства для модернизации». В этой связи в докладе последовательно рассматриваются общие тенденции развития сотрудничества России и ЕС и основные достижения и сложности транспортного диалога между партнерами. В нем предлагаются меры правового, организационного и технологического характера, которые будут способствовать созданию единого транспортного пространства, позволят облегчить трансграничную перевозку пассажиров и грузов между Россией и ЕС, оптимизировать транзит, перейти к осуществлению больших инфраструктурных проектов.
Общий контекст отношений России и ЕС
В настоящее время отношения России и Европейского Союза характеризуются амбивалентностью. На уровне политических заявлений стороны ставят амбициозные задачи стратегического партнерства и построения общих пространств*7. На практическом уровне большинство конкретных, технических проблем достаточно эффективно решается. В то же время процесс реального сближения запаздывает, все остается, скорее, на уровне деклараций, а не реальных дел. Сотрудничество России и ЕС не выходит за рамки взаимодействия двух автономных систем. Обе стороны не демонстрируют достаточной последовательности и предсказуемости в формировании Общих пространств, не всегда проявляют они и необходимую чуткость к интересам партнера*8.
Непоследовательность в отношениях России и ЕС находит отражение в институциональной структуре партнерства. На основе существующих нормативных положений, прежде всего, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 г., существенно модифицированных решениями саммитов Россия-ЕС, выстроена вертикаль форматов взаимодействия. Она включает проходящие дважды в год саммиты, серию консультаций между Правительством России и Европейской комиссией, деятельность Постоянного совета партнерства на уровне министров и систему отраслевых диалогов. Такой многоступенчатый механизм сотрудничества обеспечивает обмен мнениями и опытом по всему спектру отношений партнеров на регулярной основе. Вместе с тем, за прошедшие полтора десятилетия Россия и ЕС так и не создали институтов совместного принятия решений, которые бы позволили на регулярной основе договариваться о совместных мерах по реализации и развитию базовых договоренностей, заложенных в Соглашении. Кроме того, несмотря на создание Круглого стола промышленников и предпринимателей России и ЕС и на фоне лоббистской деятельности узкого круга крупнейших компаний, так и не были выстроены механизмы систематического привлечения бизнеса, в первую очередь отраслевых ассоциаций, к диалогу России и ЕС. Между тем, предпринимательские круги непосредственно заинтересованы в развитии отношений между партнерами и готовы сформулировать конкретные предложения относительно их возможного наполнения.
Современный этап развития отношений России и европейского интеграционного объединения определяется общемировой тенденцией роста конкуренции на глобальных рынках, особенно, в сфере высоких технологий. В этих условиях было принято решение придать тем аспектам сотрудничества России и ЕС, которые связаны с достижением качественно нового типа социально-экономического развития, приоритетное значение и выделить их в отдельный блок взаимодействия. Такой подход получил выражение в инициативе «Партнерства для модернизации», сформулированной на саммите в Ростове-на-Дону в 2010 г.*9 Ее целью стало привлечение потенциала ЕС, его государств-членов и европейских компаний к обеспечению перехода России на инновационные рельсы развития. Для ее достижения была скорректирована работа отраслевых диалогов. Они превратились в основной инструмент координации программ партнерства по приоритетным направлениям инициативы. В их число входит и сотрудничество в сфере транспорта. В настоящее время «Партнерство для модернизации» представляет собой наиболее перспективный формат углубления сотрудничества России и ЕС.
Текущее состояние Транспортного диалога России и ЕС
Транспортно-логистические коммуникации составляют материальную базу сотрудничества России и ЕС. От их успешного и синхронизированного функционирования зависит обеспечение фундаментальных свобод перемещения товаров и людей в рамках общих пространств России и ЕС. В настоящее время транспортно-логистические комплексы России и ЕС остаются самостоятельными, хотя и связанными системами. Российские игроки обладают крайне ограниченными возможностями работы на внутреннем рынке европейского интеграционного объединения. С похожей ситуацией сталкиваются компании из государств-членов ЕС в России. Оба партнера сохраняют нынешнюю протекционистскую политику в отношении транспортных коммуникаций. Выстраиванию общего транспортного пространства препятствуют существующие с обеих сторон опасения потерять контроль над одной из базовых отраслей экономики. Весомого прогресса в этом отношении в ближайшие годы ожидать сложно. Таким образом, сотрудничество ориентировано преимущественно на ограниченные цели создания благоприятных условий для развития трансграничного сообщения между Россией и ЕС.
Взаимодействие России и ЕС в сфере транспорта в полной мере отражает общие тенденции развития отношений партнеров. Основным механизмом сотрудничества между ними является Отраслевой диалог по транспорту. Он функционирует в рамках Дорожной карты по созданию «Общего экономического пространства» России и ЕС, которая была подписана в мае 2005 г. С 2010 г. приоритет в его работе делается на реализацию инициативы «Партнерства для модернизации»*10. В частности, в рамках Транспортного диалога была создана специальная Рабочая группа по вопросам модернизации.
Транспортный диалог России и ЕС является механизмом сотрудничества между Министерством транспорта и другими ведомствами Российской Федерации, с одной стороны, и Европейской комиссией, прежде всего, Генеральным директоратом по транспорту, с другой. Его цели состоят в обмене мнениями и установлении отношений стратегического характера между партнерами в транспортно-логистической сфере. Он призван обеспечивать гармонизацию технических требований и условий осуществления перевозок, синхронизацию стратегий развития транспортной сферы, обмен опытом и ноу-хау, сотрудничество в реализации крупных инициатив, таких как «Северное измерение», и обсуждение проблемных вопросов, возникающих на уровне России и Европейского Союза в целом.
Важным аспектом сотрудничества в рамках Транспортного диалога является согласование позиций партнеров по вопросам, обсуждаемым в организациях системы ООН (в том числе, Европейской экономической комиссии ООН, Международной ассоциации гражданской авиации, Международной морской организации, Международной организации труда). Такое сотрудничество приобрело характер многоуровневой системы принятия решений. Участники Транспортного диалога формулируют пакет согласованных стандартов и совместно лоббируют его в организациях системы ООН. После его принятия на глобальном уровне, согласованные нормы становятся обязательными для обоих партнеров и транспонируются в законодательство как России, так и ЕС.
В компетенцию Транспортного диалога не входят вопросы двустороннего сотрудничества между Россией и отдельными государствами-членами ЕС. Для решения подобных вопросов существуют специальные механизмы, которые функционируют параллельно и отдельно от него. Тем не менее, до 2010 г. не были исключением случаи, когда те или иные проблемы во взаимодействии России и отдельных государств-членов ЕС блокировали обсуждение всей повестки дня диалога. В настоящее время достигнуто принципиальное понимание, что стратегическое партнерство не может замораживаться из-за отдельных противоречий. Произошел отказ от практики увязывания различных областей сотрудничества. В результате повысилась эффективность решения возникающих вопросов. В частности, в настоящее время Россия, как и большинство ведущих государств мира, выступает против решения интеграционного объединения о включении авиационной отрасли в систему торговли квотами на выбросы парниковых газов, но эта проблема не препятствует диалогу по широкому набору тем.
Текущая повестка дня диалога очень разнообразна. Она охватывает синхронизацию политики России и законодательства ЕС, обмен информацией об изменениях в законодательстве России и ЕС в области транспорта, изучение опыта ЕС по осуществлению единой политики в отношении интеллектуальных транспортных систем и управления транспортными потоками на основе информационных технологий. В нее входят согласование технических стандартов (прежде всего, требований к тахографическому оборудованию и вопросов поставки давальческого сырья для переработки). Ключевой характер в ней имеет проблематика формирование евразийских транспортных сообщений с использованием потенциала Транссиба и международных транспортных коридоров. К ней относятся также специальные вопросы, затрагивающие отдельные виды транспорта.
В частности, в настоящее время в ЕС вводятся изменения в политику развития трансъевропейских транспортных сетей. В рамках Транспортного диалога прорабатывается сотрудничество по 30 приоритетным проектам в рамках этой программы, так, чтобы они получили внешний вектор на российском направлении с учетом интересов обоих партнеров. В сфере морского транспорта в рамках Диалога обсуждаются варианты организации обмена данными, полученными с использованием информационных системам безопасности мореплавания России (Море) и ЕС (СейСиНет).
Вместе с тем, наиболее обсуждаемыми в настоящее время являются вопросы развития авиационного сектора. В этой связи в октябре 2011 г. в Санкт-Петербурге стороны впервые провели авиационный саммит, в котором приняли участие тогдашние заместитель Председателя Правительства Российской Федерации С.Б.Иванов, Министр транспорта России И.Е.Левитин, заместитель Председателя Еврокомиссии С.Каллас и другие высокопоставленные представители России и ЕС. Мероприятие придало импульс сотрудничеству в модернизации системы управления воздушным движением в Европе, сотрудничеству в совмещении аэронавигационных систем и унификации правил выполнения полетов.
Стороны договорились начать работу по подготовке Меморандума о сотрудничестве Россия-ЕС в сфере аэронавигации. Был согласован порядок реализации подписанного в 2006 г. протокола «Согласованные принципы модернизации существующей системы использования Транссибирских маршрутов». Участники также обсудили взаимодействие в области безопасности полетов, развития аэропортовой инфраструктуры, а также перспективы сотрудничества в области гражданской авиапромышленности*11. Наиболее острой проблемой остается вопрос о включении европейским интеграционным объединением авиационной отрасли в свою систему торговли квотами на выбросы парниковых газов. Подобное требование распространяется на все авиационные перевозки в государства-члены ЕС и, тем самым, напрямую затрагивают российские авиакомпании. Упомянутое противоречие отражает стремление ЕС к проецированию своих норм за пределы собственной юрисдикции, которое проявляется и в сфере транспорта*12.
Таким образом, Транспортный диалог зарекомендовал себя в качестве эффективного механизма взаимодействия России и ЕС. Его деятельность адекватна задаче синхронизации функционирования независимых транспортно-логистических комплексов России и ЕС. С учетом его консультативного статуса, не позволяющего Транспортному диалогу выступать органом принятия решений напрямую, был найден косвенный способ гармонизации стандартов через защиту согласованных позиций в организациях глобального уровня. Вместе с тем Транспортный диалог остается органом решения, преимущественно, технических проблем. Для согласования принципиальных, политических вопросов, таких как включение авиационной отрасли в систему торговли квотами на выбросы парниковых газов, действующие институты не предназначены. Кроме того во взаимодействие России и ЕС в сфере транспорта (в отличие от некоторых других отраслевых механизмов, например диалога по энергетике) лишь отчасти вовлечены представители компаний и бизнес ассоциации.
Перспективные шаги по формированию общего транспортного пространства
Создание общего транспортного пространства России и ЕС будет способствовать активизации экономических связей партнеров, росту товарооборота, внедрению в российскую практику передовых зарубежных норм, стандартов и практик. Оно также позволило бы снять существующие барьеры, ограничивающие деятельность российских компаний на рынке ЕС.
В частности, в отсутствии базовых документов по свободе автомобильного транспорта в настоящее время автоперевозки осуществляются на основании двусторонних соглашений между Россией и отдельными государствами. В то же время компании, зарегистрированные в ЕС, могут предоставлять транспортные услуги на всем пространстве интеграционного объединения. В результате они получают преимущества перед российскими игроками при перевозках, требующих проезда через несколько стран ЕС. Решением существующей проблемы могло бы стать заключение соглашения об автотранспортных перевозках, обеспечивающего равные возможности для компаний России и ЕС. Показательно, что подобный инструмент уже используется в отношениях ЕС с его основными торговыми партнерами, в частности соглашение о морских перевозках заключено между ЕС и Китаем. Развитие системы специализированных двусторонних соглашений позволило бы дополнить существующее международное регулирование с учетом специфики европейского интеграционного объединения для реализации интересов обоих партнеров.
Сближение транспортных пространств России и ЕС будет работать не только на решение актуальных проблем при осуществлении трансграничных перевозок, но и позволит стимулировать развитие всех типов транспортных сообщений. Так, давно назрело привлечение ведущих корпораций из стран ЕС в партнерстве с российскими государственными и частными компаниями к развитию системы грузовых и высокоскоростных пассажирских железнодорожных перевозок. Оно могло бы помочь притоку инвестиций и технологий, необходимых для достижения целей и задач Стратегии развития железнодорожного транспорта России*13.
В настоящее время имеются отдельные примеры подобного сотрудничества, в том числе партнерство РЖД с компанией Сименс в развитии высокоскоростного сообщения и создании электропоездов нового поколения. Такие проекты остаются разовыми, исключительными случаями. В них вовлечены только некоторые крупнейшие государственные корпорации. Ускорению модернизации российских транспортных сетей будет способствовать расширение такого сотрудничества и подключение к нему более широкого круга компаний. Оно позволит создать инфраструктурные условия для развития новых точек экономического роста в стране, выхода на мировой уровень технологического развития железнодорожного транспорта, что, в конечном счете, приведет к повышению его глобальной конкурентоспособности.
Создание подобных партнерств возможно при условии поддержки (в том числе институциональной и финансовой) совместных инфраструктурных проектов как со стороны российского правительства, так и в рамках «Партнерства для модернизации». На аналогичных основаниях возможно привлекать европейские компании к строительству и комплексному обслуживанию платных автомагистралей в России. Наряду с практическими выгодами совместные усилия российского и зарубежного бизнеса будут способствовать сближению правил функционирования транспортных пространств на основе принципов либерализации и эффективной конкуренции.
В то же время уже описанные опасения обоих партнеров в отношении взаимного открытия рынков создают значительные препятствия на пути формирования общего транспортного пространства России и ЕС. Снятие существующих барьеров возможно только при условии системного подхода к формированию общего транспортного пространства. Его проработка должна осуществляться с участием не только ответственных ведомств России, ЕС и его государств-членов, но также представителей бизнеса и экспертного сообщества. Для закрепления основных задач и этапов на пути его построения, имеет смысл подготовить специализированную стратегию формирования общего транспортного пространства и подробную программу ее реализации. Она должна охватывать не только вопросы транспортного сотрудничества, но и взаимодействия в таможенной сфере, вопросы страхования перевозок и грузов, согласование финансовых стандартов. Гармонизация законодательства, сближение инфраструктуры – необходимые условия для построения общего пространства.
С учетом существующих различий между Россией и ЕС продуктивным мог бы стать поэтапный секторальный подход к формированию такого пространства. Общеизвестно стремление европейского интеграционного объединения снизить негативное воздействие на окружающую среду. Оно породило заинтересованность в приоритетном развитии морских перевозок. По сравнению с автомобильным и железнодорожным видами транспорта такие перевозки более экологичны. Их влияние на изменение климата гораздо ниже*14.
С учетом этого либерализация доступа на рынки морских перевозок России и ЕС могла бы стать первым шагом на пути построения общего транспортного пространства. С учетом наличия сильных национальных игроков в государствах-членах ЕС, специализирующихся на морских перевозках, подобный шаг не лишен определенных рисков. Вместе с тем он мог бы открыть для российских компаний огромный рынок с перспективами дальнейшего роста.
Важным шагом на пути построения общего транспортного пространства стало бы подключение России к программе Трансъевропейских транспортных сетей. В соответствии с этой программой Европейского Союза были отобраны 30 приоритетных транспортных коридоров, которые получают поддержку и финансирование со стороны Европейской комиссии. В настоящее время в рамках Партнерства «Северного измерения» по транспорту и логистике прорабатываются проекты развития трансграничной инфраструктуры. В их числе между Россией и Белоруссией, Норвегией, Польшей, странами Балтии и Финляндией*15. Вместе с тем, формированию общего транспортного пространства России и ЕС способствовало бы подключение России как минимум к пяти проектам в качестве полноправного участника. В частности, «Северный треугольник» (приоритетный проект №12), связывающий Финляндию и Швецию уже в настоящее время предполагает прокладку автомагистралей до российско-финской границы – логичным было бы их продление до Санкт-Петербурга (в настоящее время оно прорабатывается в рамках Партнерства «Северного измерения» по транспорту и логистике).
Аналогично могут быть продолжены железнодорожные и автодорожные магистрали Гданьск-Варшава-Брно/Братислава-Вена (приоритетные проекты №23 и 25) с включением в них Калининграда. Также железная дорога «РэйлБалтика» (приоритетный проект №27), связывающая Варшаву, Каунас, Ригу, Таллинн и Хельсинки может приобрести ответвление до Санкт-Петербурга и других городов северо-запада России. Наконец, наиболее амбициозная инициатива Морских автомагистралей (приоритетный проект №21), опоясывающих Европу, мог бы включить в себя балтийские и черноморские порты России.
В дополнение к существующим проектам на статус трансъевропейского маршрута может претендовать ширококолейная железная дорога Кошице – Братислава – Вена*16. Ее строительство позволит в большей мере использовать потенциал евразийского транзита в страны ЕС через российскую территорию. С учетом запланированного распределения грузопотока между Транссибом и БАМом средняя продолжительность перевозки товаров из Азии в Европу может быть уменьшена до четырнадцати дней. Братислава и Вена в настоящее время уже включены в систему трансъевропейских сетей*17, и строительство запланированной железнодорожной ветки будет способствовать возрастанию ее значения в качестве крупного транзитного центра. Реализация подобной инициативы потребует комплексного подхода к железнодорожному сообщению на всей протяженности маршрута от российских дальневосточных портов и Китая до центра Европы. Полноценное включение России в сеть трансъевропейских транспортных маршрутов станет существенным шагом на пути сближения транспортных систем России и ЕС.
Углублению сотрудничества России и ЕС в транспортной сфере может способствовать и создание общего технологического базиса на основе совместных исследовательских проектов в сфере транспорта. Они должны быть направлены на повышение скорости и безопасности перевозок, а также снижение вредного воздействия на окружающую среду. Для этого представляется целесообразным предусмотреть возможность их финансовой поддержки через финансовый инструмент «Партнерства для модернизации» и другие подобные инициативы. Исследовательские проекты следует, в первую очередь, реализовывать в тех областях, которые определены в качестве приоритетных обоими партнерами, таких как авиационная отрасль, информационно-коммуникационные технологии и оборудование, морские перевозки и судостроение.
Как разъяснялось выше, достаточных условий для формирования общего транспортного пространства России и ЕС пока не существует. В то же время его создание представляется желательным для социально-экономического развития обоих партнеров. Необходимы системные и продуманные шаги по сближению транспортных пространств России и ЕС и внедрению элементов общего рынка. Только таким образом можно создать предпосылки для более тесной интеграции. Вместе с тем, даже при сохранении автономных транспортных пространств России и ЕС возможны разнообразные меры по улучшению условий осуществления трансграничных перевозок между ними.
Создание благоприятных условий для трансграничных перевозок
При сохранении долгосрочной цели построения общего транспортного пространства России и ЕС необходимо добиваться качественного прогресса в создании благоприятных условий для трансграничных перевозок между ними уже в ближайшее время. Подобное сотрудничество необходимо осуществлять одновременно на трех уровнях: нормативном, институциональном и операционном.
Нормативную базу для трансграничных перевозок между Россией и ЕС составляет международное транспортное право. В этом отношении между партнерами наблюдается существенный дисбаланс. Россия является участником практически всех основных соглашений в сфере транспорта*18. ЕС не подписал ни одного многостороннего документа в транспортной сфере. Участниками международных соглашений выступают его государства-члены*19. Вместе с тем, наличие общего транспортного права, несмотря на определенные различия, создает основу для торговых и пассажирских перевозок в глобальном масштабе, и в том числе в отношениях России и ЕС.
Наиболее значимой лакуной в глобальном регулировании международного транспорта остаются мультимодальные перевозки*20. За последние годы они превратились в наиболее активно развивающуюся область транспортно-логистического комплекса. При этом Конвенция ООН по мультимодальным перевозкам 1980 г. не была подписана ни одним из ведущих игроков в сфере транспорта и в силу не вступила. На этом фоне наибольшее влияние на рынок приобрели перевозчики-консолидаторы (такие как UPS и DHL). Такая ситуация ставит в неблагоприятное положение грузоотправителей и грузополучателей, повышает их издержки. В этой связи стоит рассмотреть вопрос о заключении специального соглашения между Россией и ЕС по мультимодальным перевозкам с учетом выявившихся недостатков Конвенции 1980 г. и накопившегося опыта. Такое соглашение позволит уточнить вопросы, связанные со спецификой мультимодальных перевозок, в частности об ответственности перевозчиков-консолидаторов, и будет способствовать формированию более сбалансированной ситуации на рынке. Впоследствии оно может стать основой для международной конвенции.
Более существенные затруднения создают различия в интерпретации права в отсутствии международного органа, обеспечивающего его единообразное толкование. В этой связи Россия и ЕС могут выступить в качестве инициаторов создания Международного транспортного суда , осуществляющего разрешение споров между государствами и компаниями. В случае, если такое предложение не получит поддержки на глобальном уровне, в целях дальнейшей гармонизации сотрудничества России и ЕС стоит в рамках Транспортного диалога создать систему арбитражных органов для разрешения споров по интерпретации транспортного права.
Кроме того, успешное взаимодействие между Россией и ЕС, применение транспортного права и своевременное выполнение требований регулирующих органов зависят от наличия соответствующего кадрового потенциала. Между тем в настоящее время в России не хватает специалистов, разбирающихся в тонкостях правового регулирования транспортной отрасли в ЕС. В этой связи была бы востребованной подготовка и публикация учебника по европейскому транспортному праву и организация на регулярной основе серии учебных курсов и тренингов по этой тематике.
Необходимо продолжать расширять повестку дня Транспортного диалога. В настоящее время ряд существенных вопросов (в частности защита прав пассажиров, контроль над перемещением объектов интеллектуальной собственности, экологическая безопасность транспортных перевозок) остается на периферии сотрудничества. Одной из задач взаимодействия должно стать предоставление равных прав пассажирам в России и ЕС, путешествующих различными видами транспорта. Необходимо активизировать сотрудничество правоохранительных органов по предотвращению перевозок контрафактной продукции. Партнерам стоит стремиться к согласованию экологических требований к различным типам транспорта.
Одновременно России и ЕС необходимо добиваться максимальной отдачи от всего комплекса институциональных механизмов сотрудничества. Так, потенциал Партнерства «Северного измерения» по транспорту и логистике раскрывается недостаточно. Оно может вносить больший вклад в развитие трансграничных транспортных коридоров и помогать расшивать существующие узкие места в развитии грузовых и пассажирских перевозок. До сих пор остается нерешенной проблема недостаточной пропускной способности автодорожных и железнодорожных переходов между Северо-Западными регионами России (Калининградской, Ленинградской и Псковской областями) и прилегающими государствами-членами ЕС (Латвией, Литвой, Польшей, Финляндией, Эстонией). В рамках «Северного измерения» также можно работать над устранением препятствий для развития морских перевозок на короткие расстояния на Балтике.
Все эти вопросы подпадают под компетенцию Партнерства по транспорту и логистики, но процесс его оформления сильно затянулся. Положительным сигналом стала договоренность, достигнутая на Встрече высокого уровня 23 ноября 2011 г. в Москве, о создании Фонда поддержки партнерства*21. Необходимо расширять информированность российских компаний, работающих в сфере транспорта, о возможностях существующих в рамках «Северного измерения». Через механизмы Партнерства по транспорту и логистике необходимо активнее привлекать финансирование, в том числе международных финансовых институтов (таких как Европейский банк реконструкции и развития, Северный инвестиционный банк) для реализации проектов развития транспортной инфраструктуры в России.
И в рамках Транспортного диалога, и в рамках «Северного измерения» России и ЕС необходимо активнее работать над вовлечением в сотрудничество неправительственных игроков. Существенным шагом в этом направлении может стать организация регулярного обмена опытом между транспортными союзами России и ЕС (прежде всего, по вопросам взаимодействия государства и бизнеса). Такая деятельность позволит дополнить диалог государственных ведомств и повысит вовлеченность деловых кругов в сотрудничество России и ЕС.
Наращивание объемов трансграничных перевозок между Россией и ЕС зависит не только от совершенствования транспортного регулирования и обеспечения его корректного применения, но и от комплексного улучшения условий перевозок. Важнейшим компонентом системного подхода к развитию взаимодействия между партнерами в транспортно-логистической сфере является упрощение таможенных процедур. В настоящее время практически синхронно осуществляется модернизация таможенного законодательства ЕС и Единого экономического пространства Белоруссии, Казахстана и России*22. Продолжение гармонизации требований в этой сфере будет способствовать снижению временных затрат на пересечение границы и упрощению этого процесса. Использование опыта Европейского Союза стимулирует дальнейшее совершенствование таможенного регулирования России и Единого экономического пространства. Вместе с тем, наибольшая отдача может быть получена только в случае, если будут приниматься во внимание не только нормативные положения, но и сложившаяся правоприменительная практика европейского интеграционного объединения. В этой связи, имеет смысл привлекать специалистов в области таможенного права ЕС к процессу обновления Таможенного кодекса ЕЭП, проводить совместные семинары и тренинги. В том числе, подобная работа может осуществляться в рамках «Партнерства для модернизации».
Возникновение ЕЭП вносит существенные коррективы в отношения России и ЕС. Европейский Союз крайне неохотно идет на взаимодействие с интеграционными объединениями на постсоветском пространстве, предпочитая выстраивать отношения с отдельными государствами. Вместе с тем уже в рамках Таможенного союза ряд компетенций были делегированы Россией на наднациональный уровень. С учетом заинтересованности ЕС, как и России в дальнейшей либерализации взаимной торговли, возникает потребность в установлении прочных, институционализированных отношений между ЕС и ЕЭП. Исходя из сложившегося разграничения компетенций, взаимодействие по таможенным вопросам логичнее всего развивать, прежде всего, на этом уровне. Соответственно, между двумя интеграционными объединениями может быть заключено соглашение о таможенном сотрудничестве и созданы органы для проведения совместных консультации, координации позиций, осуществления мониторинга согласованных решений. Формирование специализированных институтов взаимодействия позволит развивать сотрудничество в тех вопросах, в отношении которых будет возникать взаимная заинтересованность. Тем самым, они будут исполнять роль постоянной диалоговой и переговорной площадки.
Уже сегодня такой орган может внести существенный вклад в расширение транспортно-логистического сотрудничества России и ЕС. В том числе, таможенным законодательством обоих интеграционных объединений предусмотрен институт уполномоченных экономических операторов, которые пользуются специальными упрощениями. Логичным шагом стало бы достижение договоренности о взаимном признании уполномоченных экономических операторов ЕЭП и ЕС. Также непосредственным приоритетом сотрудничества должна также стать синхронизация систем электронного документооборота и обмена информацией о перемещении товаров.
Кроме того, в рамках Отраслевого диалога по таможенным вопросам, по аналогии с Транспортным диалогом России и ЕС, стоит активизировать обсуждение и согласование позиций по дальнейшему совершенствованию многостороннего регулирования. В частности, было бы целесообразно согласовать подходы в отношении модернизации Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки международных дорожных перевозок 1975 г. Документ способствует упрощению процедуры таможенного оформления грузов, перевозимых автотранспортом. В настоящее время рассматривается вопрос о внесении дополнений в Конвенцию с учетом появления новых технических средств*23.
Серьезной технологической инновацией, способной существенно сократить время таможенной и логистической обработки контейнерных грузов, являются радиочастотные идентификаторы. Их внедрение позволит отказаться от использования традиционных бумажных документов (отрывных талонов). Для применения этой технологии в перевозках между Россией и ЕС партнерам необходимо договориться о согласованном стандарте радиочастотного оборудования, а также о мерах по стимулированию их внедрения. В дальнейшем эти договоренности могут стать основой для применения электронных идентификационных систем в глобальном масштабе. В конечном счете, сотрудничество России и ЕЭП с ЕС в таможенной сфере должно способствовать повышению транспарентности и ускорению транспортных перевозок.
Повышение транспарентности правил осуществления перевозок, упрощение таможенных процедур и развитие соответствующей инфраструктуры позволит в большей степени реализовать потенциал системных стимулов, упомянутых в начале доклада.
Сотрудничество России и ЕС в транспортной сфере призвано служить достижению как долгосрочных целей сближения партнеров, так и непосредственных задач увеличения взаимного товарооборота. В конечном счете, транспортно-логистические комплексы как России, так и ЕС вносят весомый вклад в повышение уровня их социально-экономического развития.
Ключевую роль в практическом сближении транспортных систем России и ЕС будут играть предпринимательские круги обеих сторон. Посредством сотрудничества и взаимных инвестиций они уже формируют плотную ткань взаимодействия. Вместе с тем, от государственных органов и институтов непосредственно зависит создание благоприятных условий для укрепления отношений. В настоящее время в рамках Транспортного диалога и других форматов Россия и ЕС ведут интенсивные и регулярные консультации по ключевым вопросам развития транспортных систем.
Развитие сотрудничества России и ЕС в сфере транспорта должно быть ориентировано на повышение скорости, экономичности, безопасности перевозок и снижение их вредного воздействия на окружающую среду. С этой целью ему следует придать комплексный характер, опираться на интегрированные, мультимодальные решения и наиболее совершенные технологические инновации.
Дальнейшее взаимодействие следует развивать в рамках четкой и продуманной стратегии построения общего транспортного пространства на основе поэтапного, секторального подхода. В ней должны быть определены приоритетные сферы, в которых реализация национальных интересов России и ЕС в наибольшей степени зависит от их сотрудничества (например, в вопросах развития морского транспорта). Необходимо, чтобы она опиралась на уже существующие инициативы и инструменты, такие как «Партнерство для модернизации», Транспортный диалог, инициатива Трансъевропейских транспортных сетей, Партнерство «Северного измерения» по транспорту и логистике. Важно, чтобы она была дополнена шагами по гармонизации правоприменительной практики и развитием адекватных институтов сотрудничества. Она также должна включать таможенные аспекты и строиться с учетом обязательств партнеров в рамках других международных структур (в частности, ЕЭП).
Развитие сотрудничества России и ЕС позволит в большей степени реализовать их торгово-экономический потенциал. Оно поможет укрепить позиции обоих партнеров во все более конкурентной международной среде.
Настоящий доклад подготовлен на основе результатов экспертной встречи «Транспортное измерение сотрудничества России и ЕС», организованной Европейским учебным институтом при МГИМО (У) МИД России при содействии Круглого стола промышленников и предпринимателей России и ЕС 16 мая 2012 г.
Мероприятие проводилось в контексте осуществления рабочего плана реализации инициативы «Партнерство для модернизации» России и ЕС. В соответствии с ним на ЕУИ возложена задача по организации обмена мнениями представителей экспертных и деловых кругов в форме тематических встреч и семинаров, результаты которых могут быть использованы для подготовки предложений о формах и направлениях углубления практического сотрудничества.
В мероприятии приняли участие представители ключевых российских ведомств, ответственных за сотрудничество с ЕС, в том числе в сфере транспорта, включая Министерство иностранных дел, Министерство экономического развития и Министерство транспорта, высокопоставленные дипломаты Представительства ЕС в России, представители бизнеса, ведущие отечественные и зарубежные специалисты. Мероприятие было организовано в формате мозгового штурма, в ходе которого все участники выступали в личном качестве.
Выводы и рекомендации, представленные в докладе, отражают исключительно позицию его авторов. Участники экспертной встречи не несут ответственности за его содержание.
Европейский учебный институт (ЕУИ) при Московском государственном институте международных отношений (Университете) – совместный проект России и Европейского Союза. Его созданием они откликнулись на острейшую потребность в формировании корпуса специалистов, умеющих работать друг с другом и знающих, как это делать. Миссия Института состоит в содействии углублению партнерских связей и сотрудничества между ними путем осуществления учебных программ профессиональной послевузовской подготовки и переподготовки государственных служащих и представителей бизнес-структур по праву, политике и экономике ЕС и России и всем аспектам двусторонних отношений. Такая задача была поставлена руководством России и ЕС. Она нашла отражение в Дорожной карте построения общего пространства науки и образования. Учреждение ЕУИ стало результатом осознания того, что сотрудничество между Россией и ЕС должно опираться на профессионалов, разбирающихся в том, как делаются политика и бизнес в России, Европейском Союзе и его государствах-членах.
23 октября 2006 г. состоялась официальная церемония его открытия. В ней приняли участие Министр иностранных дел России С.В. Лавров, Специальный представитель по отношениям с ЕС Президента России С.В. Ястржембский и член Европейской Комиссии Б. Ферреро-Вальднер. А уже в конце 2007 г. дипломы получили первые 50 магистров ЕУИ. В 2008 г. – 81, в 2009 – 86, в 2010 – 102, в 2011 – 98 выпускников. В 2011/2012 учебном году количество слушателей достигло 150 человек. Основная задача ЕУИ – обучение европейской проблематике и особенностям ведения диалога России с европейскими институтами. Аудиторию ЕУИ составляют те, кто по роду деятельности связан с обеспечением сотрудничества России и ЕС в интересах их сближения и более эффективного партнерства.
Институт представляет собой пример реализации нового перспективного подхода к сотрудничеству России и ЕС на равноправной и взаимовыгодной основе. ЕУИ финансируется Москвой и Брюсселем на паритетных началах. В соответствии с ним сформирован основной управляющий орган – Руководящий совет. В его состав вошло равное число представителей государственных структур Российской Федерации, научной общественности из России и стран ЕС. Духом паритета проникнут учебный процесс, поскольку для чтения лекций и проведения занятий привлекается профессура из ведущих университетов и научных центров, а равно практические работники обеих сотрудничающих сторон.
ЕУИ осуществляет следующие виды образовательной и исследовательской деятельности:
• магистерские программы по праву, экономике и политике ЕС и России;
• краткосрочные курсы повышения квалификации, в том числе, в сотрудничестве с региональными университетами и Российской ассоциацией европейских исследований;
• международные конференции и семинары;
• публикация монографий, сборников, периодических изданий. Институт выпускает интернет-журнал «Вся Европа» (к сентябрю 2012 г. опубликовано 68 выпусков) – http://www.alleuropa.ru или http://www.ru-eu.ru;
• исследовательские и аналитические доклады в сотрудничестве с другими ведущими научными центрами страны.
Марк ЭНТИН, Игорь ИСТОМИН
Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России
АНАЛИТИЧЕСКИЕ ДОКЛАДЫ
Выпуск 2, сентябрь 2012
*1 О значении транспортной отрасли для экономики России см. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. М.: Министерство транспорта Российской Федерации, 2008.
*2 Сегодня уровень развития транспортно-логистического комплекса России не соответствует лучшим мировым стандартам. В последнем рейтинге качества логистических услуг, подготовленном Всемирным банком, Россия оказалась на 95-м месте среди 155 стран (см. Connecting to Compete 2012: Trade Logistics in the Global Economy. Logistics Performance Index and Its Implications. Washington: The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2012. P. 38). На основе проведенного исследования эксперты Всемирного банка пришли к выводу, что Россия входит в число стран с наихудшим уровнем развития транспортно-логистического комплекса в сравнени и с уровнем экономического развития.
*3(Бывший) Министр транспорта РФ Игорь Левитин встретился с Комиссаром Комиссии Европейских сообществ по вопросам налогообложения и таможенного союза Ласло Ковачем. 21.09.2009 URL: http://www.mintrans.ru:8080/pressa/Novosty_090921_2.htm
*4Нерадько А. Сотрудничество Российской Федерации и Европейского Союза (ЕС) в области воздушных перевозок. Доклад руководителя Федерального Агентства воздушного транспорта на Авиационном саммите Россия-ЕС. 12.10.2011. URL: http://www.favt.ru/favt_new/?q=novosti/novosti/novost/1471
*5 По оценкам Министерства транспорта России пассажиропоток в ЕС из России увеличится на 30-40% (см. Шадрина Т. Европа берет за воздух // Российская газета, 10.11.2011).
*6 Детальный прогноз объемов транспортных перевозок между Россией и ЕС см. The Northern Transport Axis. Pilot for the analytical support framework to monitor the implementation of the infrastructure and “soft” measures proposed by the High Level Group. Final Report. European Commission, Directorate-General Energy and Transport. February 2007. URL: http://www.nordim.fi/ten-naxis/ten_naxis_final_report.pdf. Pp. 113-127, 136-145. Прогноз был подготовлен еще до начала мирового финансового кризиса, но основные выводы сохраняют свою актуальность.
*7 См. «Дорожные карты» четырех общих пространств. Официальный сайт Президента России. URL: http://archive.kremlin.ru/text/news/2005/05/88001.shtml
*8 Показательными примерами в этой связи стали односторонние решения ЕС о принятии «Третьего энергетического пакета» и обязательном включении авиационных компани й в систему торговли квотами на выбросы парниковых газов, а также неоднократно и неожиданно менявшаяся позиция России относительно вступления в ВТО в самостоятельном качестве или в рамках Таможенного союза.
*9 Совместное заявление саммита Россия–ЕС по «Партнёрству для модернизации». Официальный сайт Президента России. URL: http://xn--d1abbgf6aiiy.xn--p1ai/ref_notes/572
*10 Vice-President Kallas welcomes progress on enhanced cooperation between EU and Russia in transport. Brussels, 19 November 2010. URL: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/1532&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en
*11 Подробнее о мероприятии см. О первом «Авиационном саммите» Россия – ЕС. Постоянное Представительство Российской Федерации при Европейском Союзе. URL: http://www.russianmission.eu/ru/novosti/o-pervom-aviatsionnom-sammite-rossiya-es (дата обращения: 20.05.2012).
*12 В научной литературе такой подход получил концептуальное оформление в определении ЕС как нормативной силы, чье влияние обусловлено способностью формировать правила поведения для других
*13 Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года от 17 июня 2008 г.
*14 См. White Paper. Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system. Brussels, 28.3.2011. COM(2011) 144 final. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0144:FIN:EN:PDF
*15 Подробнее о существующих проектах см. Preparing the Northern Dimension Partnership on Transport and Logistics. Final Report. Updated 30.06.2011. URL: http://www.ndptl.org/c/document_library/get_file?folderId=10722&name=DLFE-407.pdf
*16 Подробнее о проекте см. Сотрудничество со Словакией. URL: http://inter.rzd.ru/static/secure/inter?STRUCTURE_ID=5025&
*16 Подробнее о проекте см. Сотрудничество со Словакией. URL: http://inter.rzd.ru/static/secure/inter?STRUCTURE_ID=5025&
*17 Вена включена в пять приоритетных проектов, Братислава – в четыре (железнодорожное сообщение Париж – Страсбург – Штутгарт – Вена – Братислава, Афины – София – Будапешт – Вена – Прага – Нюрнберг/Дрезден, Гданьск – Брно/Братислава – Вена, автодорожное сообщение Гданьск – Брно/Братислава – Вена, речной маршрут Рейн/Маас – Майн – Дунай).
*18 Исключение составляют Монреальская конвенция по воздушному транспорту 2005 г. и Конвенция ООН о договорах полной или частичной морской перевозки грузов 2008 г. («Роттердамские правила»), в которых Россия не участвует.
*19 Такое положение создает определенные сложности, так как отдельные государства-члены подписали различные документы. Например, Дания, Греция, Испания, Нидерланды, Польша, Франция поддержали «Роттердамские правила», а другие государства-члены (в том числе, Великобритания и Нидерланды) – нет.
*20 Комплексные перевозки с использованием различных видов транспорта.
*21 The High Level Meeting of the Northern Dimension Partnership for Transport and Logistics. Agreed conclusions. November 13, 2011. URL: http://www.ndptl.org/c/document_library/get_file?folderId=10722&name=DLFE-718.pdf
*22 В ЕС в 2008 г. был принят обновленный Таможенный кодекс, одновременно, было принято решение о его дальнейшей модернизации до 2020 г. В рамках Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России в настоящее время идет работа по обновлению Таможенного кодекса с учетом таможенного регулирования ЕС.
*23 Подробнее см. TIR System History. http://www.unece.org/tir/system/history/tir-history.html