Тесное, плодотворное сотрудничество между национальным и наднациональным судьей на нашем, европейском, континенте стало доброй традицией. Оно превратилось в неотъемлемую часть присущей нам правовой и политической культуры.
Вместе с тем, оно не лишено противоречий. Ведь интересы и потребности национального и наднационального развития порой бывает очень трудно примирить. Нынешний кризис суверенной задолженности, переживаемый Европейским Союзом, свидетельствует об этом со всей очевидностью.
Но перед тем как остановиться на анализе симбиотических связей между национальным и наднациональным судьей, хотел бы высказать некоторые соображения по поводу переговоров о новом базовом соглашении, ведущихся Россией и ЕС уже не один год. Они помогут выявить значение этих связей, в том числе, для функционирования и развития российской правовой и судебной системы и интеграции России в мировую экономику.
Предлагаемая Вашему вниманию статья, поэтому, будет состоять из 3-х частей. Первая посвящена проблематике ведущихся переговоров и прямого действия норм интеграционного права во внутреннем порядке объединяющихся государств. Во второй – рассматриваются обязанности, накладываемые на национального судью участием его страны в интеграционных процессах. В третьей – разбираются требования, предъявляемые к наднациональному судье.
Как выйти из тупика
К началу 20011 года многие статьи и разделы будущего базового соглашения между Россией, ЕС и его государствами-членами, призванного заменить действующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), достигли высокой степени готовности. Однако переговоры о его заключении оказались в тупике. На нижегородском саммите Россия-ЕС была предпринята робкая попытка их реанимировать. Но они находятся в нем и по сию пору.
Камнем преткновения стало разное видение сторонами экономического, т.е. ключевого блока будущего соглашения. Без него подписание обязывающего документа и его последующее введение в законную силу во многом утрачивает смысл.
Оно накладывается также на разночтения относительно того, каким должен быть договор. Брюссель считает, что всеобъемлющим. Москва настаивает на более коротком облегченном варианте, предлагая дополнять такой договор, по мере готовности, отраслевыми соглашениями.
Неопределенность с экономическим блоком объяснялась и объясняется просто. Россия до сих пор так и не стала членом ВТО.
Переговоры о вступлении, ведущиеся скоро уже два десятка лет, к окончательному результату так и не привели. Но пока они ведутся, предмет нового базового соглашения между Россией и ЕС оказывается крайне подвижным. Возможные уступки и компромиссы по новому базовому соглашению, без которых продвижение к его заключению становится невозможным и само соглашение для сторон утрачивает смысл, перечеркивают все то, что российской стороне удалось отстоять при обсуждении условий, предъявляемых ей членами ВТО. Ведь поблажки одним странам сразу же распространятся и на всех других членов ВТО.
На первый взгляд логика железная. С ней трудно спорить – можно заработать обвинения в самых непотребных прегрешениях, вплоть до ренегатства и предательства национальных интересов. Но давайте разберемся. Только спокойно, без эмоций и навешивания ярлыков.
Во-первых, нормы ГАТТ/ВТО применяются в отношениях между Россией и ЕС с середины 90-х годов прошлого века. Соответствующие нормы являются становым хребтом СПС. В этой свой части соблюдение СПС еще до его вступления в законную силу в 1997 году обеспечивалось соглашением о временном применении, поскольку регулирование внешнеторговых отношений, как и сначала общего, а затем единого внутреннего рынка ЕС относится к исключительной компетенции интеграционного объединения.
Отсылка в СПС к нормам и правовым режимам ВТО имела очень большое политическое и экономическое значение. Она прокладывала путь к включению российской экономики в нормальные, обычные, мирохозяйственные связи, избавленные от элементов дискриминации. Но только через ЕС и в том, что касается торговли с ЕС и странами ЕС.
Вступление России в ВТО повлечет за собой утрату Европейским Союзом статуса привилегированного партнера России. Оно распространит правовое регулирование, рутинное для отношений между Россией и ЕС, на ее связи со всеми остальными членами всемирной организации. Одновременно сделает ненужными порядка трети положений СПС – учредительные и другие регулятивные акты ВТО, к которым Россия присоединится, перекроют их.
Таким образом, следуя Аристотелевской логике, а не той, которую в переговорах между собой взяли на вооружение Москва и Брюссель, ожидание членства в ВТО никак не может служить препятствием вывода двусторонних отношений на уровень более глубокого партнерства и сотрудничества, нежели тот, который предусматривается предписаниями ВТО.
Во-вторых, об условиях вступления России в ВТО всем все давно известно. В соответствие с требованиями ГАТТ/ВТО российское законодательство приведено. Между Москвой и Брюсселем главное сотни раз обговорено.
Естественно только, что по прошествии какого-то времени и в связи с изменениями политической и экономической конъюнктуры, обсуждение условий членства возобновляется. Но не по принципиальным моментам, а в связи с теми или иными односторонними шагами, предпринимаемыми Москвой для того, чтобы несколько лучше обставить защиту интересов своих национальных производителей (лоббистов), или подтолкнуть процесс приоритетного вступления в ВТО, или форсировать интеграционные проекты на пространстве бывшего СССР.
Поэтому обсуждение режимов ВТО+, зоны свободной торговли, ЗСТ+ или любых других, предполагающих экономическое сближение между Россией и ЕС и формирование единого экономического пространства, вполне можно вести, не дожидаясь окончания процедуры вступления России в ВТО. Незавершенность процедуры этому никак помешать не может.
Более того, в обсуждении того, что выходит за рамки ВТО, что открывает дополнительные возможности ведения бизнеса в объединяемом экономическом пространстве, и заключается смысл переговоров о новом базовом соглашении. Иначе их и вести не нужно. Нормы ГАТТ/ВТО в отношениях между Россией и ЕС уже работают.
Опасения же по поводу того, что все, кому не надо, воспользуются специфическими договоренностями между Москвой и Брюсселем, снимаются с использованием незатейливой юридической техники. В новом базовом соглашении, без ущерба общему пакету и всем остальным его разделам, указывается, что такие-то и такие-то положения вступают в силу только после обретения Россией членства в ВТО. Таким образом, в общие условия вступления, которые Москва обязана была бы соблюдать по отношению ко всем третьим странам, они не превращаются. Юридически не могут превратиться.
В-третьих, переговоры по новому базовому соглашению, завешиваемые в зависимости от сроков и условий вступления в ВТО, превращаются в свою полную противоположность. Из инструмента улучшения отношений между Россией и ЕС они перерождаются в нечто, вызывающее лишь раздражение и взаимные обиды.
В далеких уже 2004-2005 годах переговоры задумывались российской стороной как формирующие новую площадку для системного разговора о перспективах развития двусторонних связей, для их переналадки, для формирования принципиально новой атмосферы доверия и взаимопонимания. Сейчас пора, наконец, признать, что из этой затеи ничего не вышло и отказаться от сложившихся шаблонов, вредящих перспективным интересам обеих сторон, и переформатировать переговоры.
То, что их давно пора переформатировать, сомнений не вызывает. Вопрос в том, каким именно образом. Напрашивающийся ответ – поменяв их предмет.
Им должна стать разработка таких правовых режимов экономического взаимодействия, которые заставляли бы всех политических и экономических игроков играть по общим, единым или сходным правилам. Позволяли бы пользоваться преимуществами общего рынка в масштабах континента или хотя бы выгодами, порождаемыми его отдельными элементами. Давали бы возможность работать в понятной, благоприятной и предсказуемой правовой и административной среде.
Однако общий рынок (элементы общего рынка), единое правовое пространство, близкая правовая среда появляются только тогда, когда абстрактные нормы и правила, зафиксированные в международном договоре интеграционного типа, одинаково понимаются, одинаково применяются и одинаково соблюдаются повсюду. Такое возможно только при условии придания указанным правилам и нормам прямого действия. То, что это так, российские политики и государственные структуры сразу же убедились, как только на деле приступили к построению Таможенного и Евразийского союзов.
Прямое действие – самая настоящая палочка-выручалочка для российского бизнеса, мечтающего о конкурентоспособности на внутреннем рынке и внешней экспансии. Оно выравнивает стартовые позиции. Делает невозможным дискриминацию по национальному признаку на рынке ЕС и его государств-членов. Предотвращает произвольное преследование российских компаний в угоду своим производителям. Препятствует принятию и применению законодательства, идущего вразрез с установленными ранее в международном договоре правовыми режимами.
Как бы ни развивались отношения между Россией и ЕС, за прямым действием и прямым применением норм, регулирующих экономическую деятельность в пределах общего экономического пространства, будущее. На них и надо делать ставку. Причем не откладывая. Уже сейчас.
Но если так, ключевой фигурой, от которой все зависит, гарантом того, что общее экономическое пространство заработает, и прямое действие будет давать ожидаемый эффект, оказывается национальный и наднациональный судья. Вернее сказать, органическая сцепка между национальным и наднациональным судьей, между национальными и наднациональными правовыми и судебными системами.
Фундамент интеграционного правопорядка
Достичь в отношениях между Россией и ЕС взаимных договоренностей, выйти на взаимовыгодные решения, согласовать общие нормы поведения (тем более, равноправные) безумно сложно. В этом никто не сомневается.
Но общее законодательство – все равно, полдела, четверть дела или даже еще меньше. Главное – тождественная интерпретация и применение этого общего законодательства. Они зависят от национального судьи.
Он их обеспечивает. Не будет тождественной интерпретации, интеграционный проект так и не пойдет. Несмотря на все усилия политических властей, которые ни к чему также не приведут.
Ведь именно национальный судья может сказать: «Да, нормы интеграционного права, формируемые лишь при участии и вне политического контроля со стороны национальных властей, являются интегральной, органичной частью внутреннего права. Они от норм внутреннего, несмотря на свою принципиально иную природу и процедуры подготовки и утверждения, ничем не отличаются. Вследствие этого должны всегда и при любых обстоятельствах применяться в том же порядке, что и нормы внутреннего права».
Ведь именно национальный судья в состоянии абстрактную лексику о верховенстве норм интеграционного права во внутреннем правовом порядке превратить в работающий принцип и безусловный императив правоприменения. В его власти во всех случаях коллизии норм национального и наднационального права применять только и исключительно последние.
Кто, кроме него, уполномочен устанавливать, что норма наднационального права является четкой и ясной, имеет достаточно определенный характер и вполне конкретное содержание и, как следствие этого, обладает прямым действием и подлежит прямому применению. Частные лица, предприятия, организации и государственные структуры могут строить на них свои правоотношения прямо и непосредственно.
Таким образом, юрисдикционная защита норм интеграционного права, которое лишь в этом случае и может считаться воистину наднациональным, обеспечивается никем иным, как национальным судьей. Только тогда, когда за наднациональным правом стоит вся мощь национальной судебной системы государств, реализующих интеграционный проект, это право начинает стягивать единое правовое пространство в одно целое, как обруч стягивает бочку. Оно берет на себя выполнение задач объединения и централизации экономического, социально-экономического, финансового, гуманитарного и любых других общих пространств. Оно купирует вполне естественные и неизбывные центростремительные силы.
Хилой, малочисленной, задавленной грудой дел, надстроечной наднациональной судебной системе никогда самостоятельно с ними не справиться. Лишь с опорой на могущественные авторитетные национальные судебные системы, на их совокупную мощь, т.е. с опорой на национального судью.
Но национальный судья не становится опорой автоматически. Для этого он должен соответствовать ряду критериев. Прежде всего, он должен руководствоваться интересами реализации интеграционного проекта – о профессионализме, приверженности господству права, подотчетности обществу, корпоративном духе и всех остальных моральных и нравственных качества можно не упоминать: они подразумеваются. Интересы же реализации интеграционного проекта состоят в единообразном применении норм наднационального права не территории всех объединяющихся государств.
Поскольку единообразное применение возможно только при обязательном следовании авторитетному толкованию нормы интеграционного права, предлагаемому наднациональным судьей, национальный судья, во-вторых, обязан относиться к решениям наднациональных судебных инстанций как к источнику права. Он должен исходить из того, что постановления наднациональных судебных инстанций имеют прецедентный характер. Что прецедент – это интеграционное право в действии.
В принципе, под углом зрения требований, предъявляемых к национальному судье, этого вполне достаточно для тесного плодотворного сотрудничества между национальным и наднациональным судьей, для установления между ними симбиотических связей. Речь не идет о слепом подражании и следовании. Ни в коем случае. Вместе с тем, с позиций реализации интеграционного проекта, расхождение в следовании интерпретации нормы права, на котором настаивает наднациональный судья, недопустимо.
Обязанности наднационального судьи
Но если роль национального судьи столь весома, наднациональным инстанциям его надо холить и лелеять, заботиться о нем, поддерживать, привлекать на свою сторону, относиться к нему со всем должным пиететом и уважением. Изначально они всегда так и поступали. Общение с национальным судьей в виде бесконечных встреч, обсуждений, семинаров и конференций всегда было одной из важнейших составляющих деятельности наднациональных судебных инстанций. Убеждение национального судьи, привлечение его на свою сторону всегда стояло в их повестке дня. Причем в качестве безоговорочного приоритета.
Все что угодно, только не конфликт с национальным судьей. Его наднациональные инстанции всегда стремились избегать, соглашаясь, в том числе, на далеко идущие компромиссы. Буквально несколько примеров.
Еще тогда, когда борьба за придание праву ЕС интеграционного характера только разворачивалась, высшие/верховные суды ведущих государств-членов вежливо предупредили наднационального судью. Они указали, что без должного уважения с его стороны к конституционным традициям защиты прав человека ни на какое признание верховенства и прямого действия права ЕС во внутреннем правовом порядке они не пойдут.
И Суд ЕС, как миленький, поменял обозначенные им ранее подходы, развернувшись на 180 градусов. Суд разорвал со своей предшествующей практикой, по которой защита прав человека никакого отношения к экономической интеграции не имела, и заявил, что отныне он будет жестко и последовательно отстаивать права человека в своей деятельности. В дальнейшем уважение прав человека было возведено им в ранг одного из основополагающих принципов права ЕС.
Следующий открытый конфликт между Судом ЕС и высшими/верховными судебными органами ведущих государств-членов возник по поводу того, при каких обстоятельствах последние обязаны обращаться в Люксембургский суд с запросом о толковании нормы права ЕС в преюдициальном порядке. Согласно учредительным договорам, в случае сомнения относительно толкования нормы права ЕС, подлежащей применению для разрешения дела по существу, любой судебный орган государств-членов, решение которого может быть обжаловано и отменено, может запрашивать мнение Суда ЕС. Это его право. Пользоваться им или нет, оставлено на его усмотрение. Высшие/верховные инстанции, т.е. все те судебные органы, решения которых окончательны и обжалованию не подлежат (по внутреннему праву), обязаны в таких случаях обращаться в Люксембург.
Высшие/верховные суды государств-членов настаивали на том, чтобы самим решать, когда обращаться, а когда нет. Суд ЕС исходил из гораздо более жесткой интерпретации. Последовала, было, серия взаимоисключающих решений, вынесенных национальными и наднациональными судебными инстанциями. Но конфликт достаточно быстро удалось снять. Компромисс устроил всех. Он получил известность как концепция «акт клер». В соответствии с ней высшие/верховные судебные органы выводятся из-под обязательства об обращении в Люксембург, если положения права ЕС носят ясный и очевидный характер. Обладают ли они таким качеством, однако, решают сами высшие/верховные судебные органы государств-членов.
Поэтому клинч, в который вошли Конституционный Суд России и Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) в связи с постановлением Страсбурга по делу Марочкина, вызывает глубокое сожаление. Конституционный Суд посчитал, что, согласно Основному закону России, равенство между мужчинами и женщинами в том, что касается предоставления отпуска по уходу за ребенком, не распространяется на мужчин военнослужащих. Изъятие делается в связи с особым статусом военнослужащих и потребностями обеспечения национальной безопасности. ЕСПЧ, со своей стороны, счел, что изъятие недопустимо, и предписал государству-ответчику, т.е. России, в том числе, переписать свое соответствующее законодательство.
Сожаление, однако, вызывает не расхождение в правовых подходах национального и наднационального судей. До вынесения наднационального вердикта оно естественно и нормально. А то, в какой пренебрежительной форме ЕСПЧ отверг трактовку, отстаиваемую Конституционным Судом. Ведь из всех российских судебных органов именно Конституционный Суд наиболее энергично поддерживал деятельность ЕСПЧ, внедрял отстаиваемые им подходы, чаще других ссылался на формируемое им прецедентное право. Не понятна и болезненная реакция Конституционного Суда, вставшего в позу, обидевшегося на Страсбургский суд, отказавшегося прислушиваться к изложенной им аргументации. Постановление по делу Марочкина и «возня» вокруг него – прямое отрицание того, как должны строиться отношения между национальным и наднациональным судьей. Это, в какой-то степени, доказательство, вернее, иллюстрация, от обратного.
Однако речь пока шла только об одной стороне медали. Есть и вторая. Она заключается в требованиях, предъявляемых к наднациональному судье. О профессионализме и моральных качествах вновь говорить не буду: как и в первом случае, они подразумевают. Суть этих требований состоит в учете мнения и возможной реакции национального судьи в практике наднациональных судебных инстанций. Они сводятся главным образом к тому, чтобы наднациональный судья не допускал майоризации меньшинства государств-членов интеграционного проекта в угоду большинству и поддерживал динамический баланс между здоровым консерватизмом и внесением изменений в отстаиваемые им подходы.
Государственные структуры, бизнес, граждане заинтересованы в правовой определенности. Без нее общество существовать не может. Они должны быть уверены в позиции судьи. Они вправе иметь достаточные возможности предвидеть, как он будет применять нормы права. Без волюнтаризма. Без неожиданной смены позиций. Без отказа от устоявшихся правовых подходов.
То есть наднациональный судья по самой своей природе призван быть консервативным. На нем лежит ответственность за обеспечение стабильности и преемственности. От него все ждут, что он будет предсказуемым.
Вместе с тем, он не в меньшей степени должен быть новатором. Ведь этого требует решение задач реализации наднационального проекта, задач углубления интеграции. Он обязан относиться к наднациональному праву как живому, постоянно развивающемуся организму. Он призван учитывать изменения, происходящие в обществе, появляющиеся новые потребности и реалии.
Это сложно. Объективно сложно. Но искусство нахождения баланса между эволютивным, телеологическим подходом и преемственностью – сине ква нон деятельности наднационального судьи. В нем – залог того безусловного авторитета, которым он должен пользоваться в глазах национального судьи.
Одновременно наднациональный судья обязан тонко улавливать господствующие тенденции в эволюции внутреннего права объединяющихся государств. Он не вправе навязывать позиции, в которых заинтересовано меньшинство сотрудничающих стран, всему интеграционному объединению. Но столь же опасным было бы забегание вперед, провозглашение общей, универсальной нормой наднационального права толкования, с которым большинство, вроде бы, согласно, когда меньшинство объединяющихся стран к нему, к его восприятию и рецепции еще не готово. Тем более, если речь идет о таких деликатных сферах жизни общества, как культура, национальные традиции, религия или налогообложение.
Подтверждением служит резко отрицательная реакция государств-участников Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) на постановление Страсбургского суда, вынесенное по делу о религиозных символах в государственных школах Италии. Палата ЕСПЧ отвергла аргументацию ответчика (Италии) о том, что распятия и другая аналогичная символика должны рассматриваться не как навязывание определенного типа религиозного воспитания, а в контексте историко-культурной традиции, и поддержал истца – уроженку Финляндии, перебравшуюся на Апеннины со своими двумя детьми.
Ответные действия недовольных не заставили себя ждать. В поддержку требования Италии о пересмотре спорного постановления ЕСПЧ выступили свыше полутора десятка (!) государств-участников ЕКПЧ. Перечеркнув предыдущее постановление, Большая палата Страсбургского суда встала на их сторону (по сути дела исправив судебную ошибку).
Общий вывод. Судебное нормотворчество в исполнении наднационального судьи, а именно о нем идет речь, полезно и допустимо. В некоторых случаях оно даже совершенно необходимо. Но, прибегая к нему, наднациональный судья обязан руководствоваться вполне определенным набором требований. Попытаемся их сформулировать. Это преследование общего блага, а не частного интереса; самоограничение и сдержанность; разумность и пропорциональность; обоснованность и доказательность. Следование им позволяет предотвратить разрыв симбиотической связки между наднациональным и национальным судьей, столь важной для прогресса в интеграционных устремлениях государств.
На следующем этапе, когда такая связь станет сама собой разумеющейся, можно будет поставить вопрос о создании общего рынка судебных решений. На пространстве ЕС он уже формируется.
Поэтому сходное целеполагание в обязательном порядке появится в повестке дня любых программ построения Большой Европы. Особенно, если они будут базироваться на общем экономическом и правовом пространстве и общем пространстве внутренней безопасности. Со временем. Будем надеяться, не слишком отдаленным.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
* Журнальная версия выступления на Тункинских чтениях, посвященных теме «Международные суды и их взаимодействие с национальными судами». Москва, МГУ, 21 октября 2011 г.