Методология исследования роли Европейского Союза как коллективного участника процессов глобального управления

Введение

Приверженность Европейского сообщества и Европейского союза (ЕС) эффективному многостороннему сотрудничеству является важной чертой развития Сообщества с начала 1970-х гг. Она обеспечила членство ЕС в «Группе семи» в 1977 г. С тех пор роль ЕС в экономических саммитах существенно возросла. «Группа восьми», принимая во внимание ее важность, уникальную формулу участия ЕС в саммитах и растущую значимость в этом форуме, является «прекрасным примером для исследования растущего присутствия ЕС на международной арене» [1]. Роль ЕС в «Группе восьми» пока не изучена в достаточной степени. Существует ряд работ («Достижение зрелости: Европейское сообщество и Экономический саммит» С. Хейнсворт (1990), «Управление “Группы восьми”» Х. Ульрих и А. Доннели (1998) [2]), рассматривающих растущую вовлеченность и влияние на обсуждения и результаты саммитов начиная с первых лет проведения экономических саммитов до конца 1980-х и 1990-х гг. соответственно [3]. Однако за последнее десятилетие в расширенном ЕС, членами которого в настоящий момент являются 27 стран, произошли глобальные структурные и институциональные изменения, усилившие его влияние и легитимность. Таким образом, целями данного исследования были анализ роли ЕС в «Группе восьми» и отражение изменяющейся идентичности ЕС как глобального актора на протяжении последних десяти лет.

Период с 1998 г. по 2008 г. – важный этап в развитии двух институтов, начавшийся после подписания в 1997 г. Амстердамского договора. Он включает создание и развитие Европейской оборонной политики и политики безопасности и Европейской стратегии безопасности, расширение ЕС и его представительства в международных институтах, дальнейшее расширение спектра компетенций ЕС, а также изменение международного миропорядка – создание «Группы восьми» в 1998 г.

Для исследования влияния ЕС на процессы глобального управления была создана система источников и документов, отражающих изменения роли ЕС в системе институтов «Группы восьми» в течение последнего десятилетия, поскольку ЕС разделяет со странами-членами «Группы восьми» ответственность за международную безопасность и благополучие в глобальном пространстве.

Системный анализ основывался на ряде документов и материалов, в том числе:

• документах саммитов «Группы семи/ восьми», включая министерские встречи, исследования, посвященные изучению роли «Группы семи/восьми» в глобальном управлении;
• документах и данных, относящихся к деятельности институтов ЕС (в первую очередь Европейского совета, страны-председателя Совета, Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности, Европейской комиссии); деятельности ЕС в «Группе семи/восьми»; официальных документах и аналитических работах, посвященных деятельности ЕС на международной арене;
• данных об исполнении ЕС обязательств, принятых на саммитах «Группы семи/ восьми» (на основе данных, содержащихся в отчетах Исследовательского центра «Группы восьми» Университета Торонто); в случае, если имеющихся данных было недостаточно, в рамках проекта проводился дополнительный анализ исполнения ЕС обязательств «Группы восьми» на основании программ и повестки дня. Кроме того, использовались оценки саммитов «Группы семи/восьми», сделанные Н. Бейном (Лондонская школа экономики) и профессором Дж. Киртоном (Университет Торонто). Вопросы внешних отношений, общей внешней политики и политики безопасности, развития и торговли составляют важнейшую часть отношений ЕС с развивающимися странами и повестки дня саммитов ЕС. Результаты таких саммитов и релевантные документы, отражающие приоритеты, общие с повесткой дня саммитов «Группы семи/восьми», также были включены в анализ. Однако в рамках данного исследования были рассмотрены только саммиты ЕС со странами-членами «Группы восьми» (США, Канада, Япония и Россия), странами «Группы пяти» (начиная с саммита в Глениглсе, так как именно с 2005 г. участие стран «Группы пяти» в диалоге «Группы восьми» стало системным и регулярным) и некоторыми другими странами, участвующими в саммитах «Группы восьми»*1.

В анализе также использовались документы, отражающие приоритеты ежегодных председательств и повестки дня саммитов как «Группы восьми», так и ЕС (6- и 18-месячные циклы были проанализированы в тех случаях, где это было возможно).

Функциональный подход

Цель качественного и количественного анализа материалов заключалась в выявлении приоритетных тем, заявлений и обязательств, общих для «Группы семи/восьми» и ЕС.

В качестве аналитической парадигмы был адаптирован функциональный подход, предложенный Дж. Киртоном для оценки деятельности «Группы семи/восьми» и ее роли в глобальном управлении. Используя этот подход, исследователи предприняли попытку проанализировать и измерить вклад ЕС в реализацию основных функций глобального управления: политическое управление на национальном уровне, обсуждение, определение направлений дальнейших действий, принятие решений, реализация решений и развитие глобального управления.

Вышеуказанные шесть функций были адаптированы для того, чтобы отразить особый характер ЕС как коллективного члена «Группы восьми», что позволило:

• оценить возможность ЕС оказывать влияние на решения «Группы восьми» посредством участия в процессах обсуждения, определения новых направлений и принятия решений;
• оценить (там, где это возможно) уровень выполнения принятых решений другими участниками.

Поскольку функция «политическое управление на национальном уровне» неприменима к ЕС, в исследовании рассматривалось исполнение функции «управление на уровне Сообщества» в тех случаях, когда «Группа восьми» использовалась в качестве инструмента для реализации политических целей ЕС.

В части, касающейся реализации функции «обсуждение», цель анализа состояла в оценке вклада ЕС в процесс обсуждения приоритетов и достижения общего понимания ценностей, приоритетов, задач и места в повестке дня глобального развития.

В рамках исследования функции «определение направления действий» были собраны данные о том, каким образом и в какой степени ЕС как коллективный член способен влиять на приоритеты, нормативные заявления и цели «Группы восьми» в соответствии со своими собственными приоритетами.

В рамках анализа функции «принятие решений» был рассмотрен вклад ЕС в выработку принятых на саммите обязательств*2 [4].

Исследование функции «реализация решений» включало анализ исполнения ЕС обязательств, принятых на саммитах «Группы восьми», а также исполнение другими членами «Группы восьми» приоритетных обязательств, инициированных ЕС и/или соответствующих приоритетам политики ЕС. Считается, что ЕС обладает особым влиянием в вопросах достижения консенсуса и принятия обязательств. Известно также, что уровень исполнения ЕС обязательств, принятых в рамках «Группы восьми», традиционно высок. Однако значительная часть данных отсутствует, что свидетельствует о необходимости эмпирического подтверждения того, каков в действительности вклад ЕС в риторику и/или результаты деятельности «Группы восьми». Это, в свою очередь, требует сбора и анализа данных об исполнении ЕС обязательств, принятых в рамках «Группы семи/восьми», а также дальнейшего сопоставительного анализа уровня исполнения обязательств ЕС с другими странами-членами «Группы восьми»*3.

В процессе анализа данных учитывалось, входит ли рассматриваемый вопрос в сферу компетенции стран-членов или Сообщества. Ключевое значение для интерпретации данных в дальнейшем будет иметь учет природы конкретной политической сферы.

При сборе и анализе данных для обеспечения последовательности и сопоставимости оценки деятельности «Группы восьми» и анализа вклада ЕС в реализацию функций «Группы восьми» использовалась методология оценки деятельности «Группы восьми», разработанная Дж. Киртоном, Э. Кокотсис и Дж. Гуебер.

Для обеспечения сопоставимости оценок, в тех случаях, где это возможно, использовались одинаковые индикаторы, хотя цели изучения роли ЕС в «Группе восьми» потребовали пересмотра и уточнения индикаторов для учета характера данных и специфических целей исследования.

Индикаторы

Как было отмечено выше, не все индикаторы, использующиеся в методологии оценки деятельности «Группы восьми», применимы к оценке роли ЕС в деятельности этого института. Для исследования характера вклада ЕС в выполнение «Группой восьми» своих функций и задач использовались следующие показатели:  

Политическое управление на уровне Сообщества

1. Упоминание в Коммюнике. Число упоминаний ЕС и институтов ЕС в Коммюнике (имеющих позитивный контекст, признающих и оценивающих положительно вклад ЕС; не включаются упоминания специфических обязательств стран, принятых вне общего пакета договоренностей и не разделяемых всеми участниками в равной мере). Единицей измерения, по аналогии с методологией Киртона – Кокотсис – Гуебер, является предложение. Если ЕС упоминается в одном предложении дважды, этот случай рассматривается как одно упоминание.
2. Упоминания «Группы семи/восьми» в документах Сообщества включают прямые ссылки на саммит(ы) «Группы семи/восьми» и/или косвенные ссылки на саммит(ы) «Группы семи/восьми», там где саммит(ы) подразумевается в документах/заявлениях/обращениях (или других формах заявлений, касающихся национальной политики). Единицей измерения, по аналогии с методологией Киртона – Кокотсис – Гуебер, является предложение. Как указывалось выше, если «Группа семи/ восьми» упоминается в одном предложении дважды, этот случай рассматривается как одно упоминание.

Обсуждение

1. Количество включений приоритетных тем саммита «Группы семи/восьми» в документы ЕС, принятые до саммитов «Группы семи/восьми».
2. Количество аналогичных заявлений, повторяющихся в последующих документах «Группы семи/восьми».
3. Соотношение между двумя группами упоминаний (в процентах).

Определение направления действий

1. Упоминания ключевых ценностей и приоритетов в документах ЕС, предшествующих саммитам «Группы семи/восьми». Поиск не ограничивался только «демократическими ценностями», так как это привело бы к ограничению понимания вклада ЕС в реализацию других приоритетов «Группы семи/восьми». В число ценностей включены: либерализация рынков и инвестиций, свобода торговли, защита окружающей среды, содействие развитию, поддержание мира, борьба с коррупцией, свобода, благополучие человека и др.
2. Количество аналогичных упоминаний, повторяющихся в последующих документах «Группы семи/восьми».
3. Связь между двумя группами упоминаний (в процентах).

Единицей измерения является предложение.

Принятие решений

1. Количество обязательств, принятых странами-членами «Группы восьми» по инициативе ЕС и/или отвечающих интересам ЕС, их доля в общем числе обязательств.

2. Количество (вновь) привлеченных финансовых средств. Объем финансового вклада ЕС в общее число привлеченных «Группой семи/восьми» средств, в абсолютном и относительном (в процентах) выражении.

Реализация решений

1. Показатели уровня исполнения ЕС обязательств, принятых на саммитах «Группы семи/восьми», в течение года после саммита, содержащиеся в годовых итоговых отчетах об исполнении обязательств «Группы восьми».
2. Другие важные свидетельства исполнения ЕС обязательств «Группы семи/восьми», которые не учитываются в ходе мониторинга исполнения обязательств.

Развитие глобального управления

1. Новые институты, созданные в рамках системы «Группы семи/восьми». Показатель включает число институтов «Группы семи/ восьми», решения о создании которых были приняты лидерами стран-членов в рамках саммитов. Единицей анализа является количество институтов.
2. Число новых институтов, созданных по инициативе ЕС.
3. Уровень поддержки новых институтов со стороны ЕС.
4. Количество новых мандатов/функций, выданных «Группой семи/восьми» существующим международным институтам.
5. Количество новых мандатов/функций, выданных «Группой семи/восьми» существующим международным институтам по инициативе ЕС.
6. Количество новых мандатов/функций, выданных «Группой семи/восьми» ЕС в числе прочих международных институтов.
7. Уровень поддержки со стороны ЕС реализации мандатов международными институтами.

Контент-анализ документов

Многие документы не содержат явных данных о влиянии ЕС на результаты деятельности «Группы восьми» или взаимозависимости «Группы семи/восьми» и ЕС, их взаимоусиливающих действий или использования «Группы семи/восьми» для становления ЕС как международного актора. Ответ на вопрос, что является причиной, а что следствием, может зависеть от сферы принимаемых решений, а также от ряда других факторов. Поэтому тщательный анализ формулировок был необходимым условием формирования и интерпретации эмпирической базы.

Для проведения качественного и количественного анализа отобранных документов с целью поиска тем и заявлений, общих для «Группы семи/восьми» и ЕС, при формировании базы данных фиксировались следующие показатели:

• темы и заявления, общие для «Группы восьми» и ЕС, упомянутые в соответствующих документах;
• упоминания ЕС и его институтов в документах «Группы восьми», а также типы упоминаний;
• ссылки на «Группу восьми» в документах ЕС и типы упоминаний;
• количество общих рассмотренных тем (вопросов);
• характер связи между ними;
• интенсивность и модальность взаимосвязи «Группы восьми» и ЕС в контексте приоритетных сфер/вопросов/приоритетов повестки дня;
• их зависимость от приоритетной сферы;
• их распределение во времени;
• интенсивность взаимосвязи «Группы восьми» и ЕС с точки зрения формулы участия ЕС в саммитах «Группы восьми»;
• модальность взаимосвязи «Группы восьми» и ЕС с точки зрения формулы участия ЕС в саммитах «Группы восьми»;
• формы отражения приоритетов и целей ЕС, заявленных в «Заключениях» страны-председателя ЕС и других программных документах, в документах и решениях «Группы восьми»;
• «формулы» встреч;
• упоминания России и вид упоминания, отражающий формат взаимодействия.

В базу включались разделы документов, иллюстрирующие ключевые пункты повестки дня, приоритетные темы, достижения, обязательства саммитов/документов, цитаты, четко и полностью фиксирующие содержание и характер заявлений и действий. Их формулировка не могла быть слишком общей, например, «содействие развитию» («support to development»), но должна была быть более полной и специфичной: «лидеры стран-членов “Группы восьми” и руководители международных организаций определили основные принципы нового партнерства с целью содействия развитию» («the leaders of the G8 and heads of the IOs defined main principles of the new partnership for development to be launched»). Такая формулировка отражает содержание документа и обязательства в полной мере.

Учитывая важность фактора лидерства и других аспектов, связанных с личными взаимоотношениями участников саммитов, особое внимание было уделено анализу состава участников саммитов и делегаций министерских встреч.

Влияние различных форматов взаимодействия на параметры сотрудничества России и ЕС

В рамках исследования был также проанализирован комплекс вопросов, связанных с тем, каким образом различные форматы сотрудничества России и ЕС оказывают влияние и формируют их «стратегическое партнерство» (либо, напротив, не влияют на него).

В ходе анализа была предпринята попытка установить, влияет ли на содержание и характер взаимодействия России и ЕС формат их сотрудничества. Рассматривались данные документов, содержащие решения по вопросам, являющимся приоритетными для обеих сторон, задающим повестку дня обоих институтов («Группы восьми» и ЕС, а также диалог Россия – ЕС), отражающим общие проблемы, хотя и не обязательно характеризующимся общим пониманием и схожестью подходов к их решению. Для этих целей были выделены четыре формата взаимодействия:

• сотрудничество в рамках «Группы восьми», где взаимодействие ЕС и России определяется равным, хотя и разным по форме, статусом членства;
• диалог ЕС и России по общим проблемам и приоритетным вопросам, который определяется его «двусторонним» характером, ограничен особой системой правил и механизмов и соответствующим образом структурирован;
• сотрудничество ЕС с другими странами-членами «Группы восьми» по проблемам, имеющим особую значимость для отношений ЕС и России, например, саммиты ЕС – США, ЕС – Япония, ЕС – Канада;
• внутриевропейское сотрудничество, принятие решений ЕС в сфере внутренней политики по вопросам, связанным с Россией (общим для повестки дня по трем вышеуказанным пунктам) в рамках норм и принципов Общей внешней политики и политики безопасности.

Таким образом, в тех случаях, когда контент-анализ собранных документов и материалов позволял выделить один из четырех вышеописанных форматов взаимодействия, данные структурировались с целью сопоставления и оценки влияния контекста на характер сотрудничества России и ЕС, методы и механизмы, используемые ЕС для построения партнерства.

Кроме того, были выделены три формата взаимодействия «Группы семи/восьми» и России:

• двусторонние отношения России и «Группы семи»;
• сотрудничество России как полноправного члена «Группы восьми» с другими членами форума;
• Россия как объект политики «Группы семи/восьми».

База данных документов международных многосторонних институтов

Для автоматизации анализа документов ЕС и «Группы восьми» было разработано специальное программное обеспечение, позволяющее:

• формировать базу данных документов (в формате Microsoft Access);
• проводить функциональный анализ документов, выделять содержащиеся в них приоритеты и проводить поиск упоминаний;
• формировать выборки различных данных в табличной форме.

База данных предоставляет пользователю удобную программную среду для хранения, классификации и системного анализа документов многосторонних международных институтов.

База данных позволяет классифицировать документы по ряду параметров:

• автор (главы государств и правительств стран-членов института, различные конфигурации встреч на уровне министров);
• тип документа (декларация, заявление, доклад);
• приоритет повестки дня института;
• реализуемые функции глобального управления (политическое управление на национальном уровне, обсуждение, определение направлений дальнейших действий, принятие решений, реализация решений и развитие глобального управления);
• упоминающиеся в документе страны и международные организации (список релевантных значений может изменяться пользователем).

На основе текстового анализа, проводимого исследователем, программа позволяет проанализировать и измерить вклад многосторонних международных институтов в реализацию основных целей глобального управления путем выявления следующих показателей качественного анализа:

• включение в повестку дня институтов общих вопросов;
• изменения повестки дня института во времени;
• развитие определенного приоритета в деятельности института.

Количественный анализ документов проводится по следующим показателям:

• общая статистическая информация о документах (количество, распределение по авторам, типам и приоритетам);
• интенсивность обсуждения отдельных вопросов (количество документов, предложений, слов и символов, посвященных вопросу);
• распределение содержания документов по выполняемым функциям, соотношение между функциями;
• частота обращения к различным ценностям в рамках функции определения направления действий;
• количество упоминаний стран и международных организаций по типам взаимодействия;
• распределение упоминания стран и международных организаций в рамках обсуждения различных приоритетов и выполнения разных функций;
• количество обязательств, содержащихся в документах, а также уровень их исполнения;
• количество упоминаний одного института в документах другого, распределение этих упоминаний по типам взаимодействия и видам приоритетов, в контексте обсуждения которых сделано упоминание.

Возможность анализа изменения различных показателей во времени позволяет оценить динамику эффективности деятельности многосторонних международных институтов, их вклад в выполнение основных функций глобального управления.  

Приложение 1

Документы, использованные в анализе

При отборе документов принималось во внимание, что на эффективность достижения консенсуса и дальнейшего выполнения решений оказывают влияние организация встреч и формат переговоров, как формальных, так и неформальных.

Документы «Группы семи/восьми»

Системный анализ проводился на основе документов саммитов «Группы семи/восьми», министерских встреч, докладов рабочих групп и т.п. за период с 1998 г. по 2008 г.

Заявления, принятые совместно со странами «Группы пяти» (Outreach 5), также являются частью системы источников и документов.

Пресс-конференции лидеров включаются в исследование в рамках отдельной группы источников – «другие материалы». Хотя они не отражают коллективное мнение и не являются официальными документами, тем не менее могут особенно четко выражать индивидуальные позиции, а также коллективную позицию ЕС – в заявлениях, сделанных текущим председателем Европейского совета, председателем Европейской комиссии или комиссарами.

Документы ЕС

Системный анализ проводился на основе документов и данных, относящихся к деятельности институтов ЕС (в первую очередь Европейского совета, председателя Европейского совета, Европейской комиссии) в «Группе семи/восьми». К ним относятся «Заключения» председателя Европейского совета, рабочие программы и доклады председателя, выступления председателя в Европарламенте и национальных парламентах, официальные сообщения и доклады Европейской комиссии, заявления Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности.

Анализ охватывал документы не только Европейского совета, но и различных конфигураций Совета ЕС:

• Совета ЕС по общим вопросам и внешним отношениям;
• Совета ЕС по экономическим и финансовым вопросам;
• Совета ЕС по вопросам транспортной, телекоммуникационной и энергетической политики (в случаях, где это было необходимо);
• Совета ЕС по вопросам защиты окружающей среды.

Документы, содержащиеся в приложениях к «Заключениям» председателя Европейского совета, также были включены в анализ.

Вопросы общей внешней политики и политики безопасности требовали специального рассмотрения, хотя это в значительной степени зона ответственности стран-членов (в отличие от экономических, финансовых вопросов, вопросов внешней торговли и развития). Для анализа общей внешней политики и политики безопасности были использованы документы, подготовленные на следующих уровнях:

• Европейского совета;
• встречи министров иностранных дел стран-членов и комиссара по внешним связям в формате Совета ЕС по общим вопросам и внешним отношениям;
• председателя Европейского совета;
• Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности.
   

Приложение 2

Совокупность данных для анализа уровня исполнения обязательств

1. Данные, доступные в отчетах Исследовательского центра «Группы восьми» Университета Торонто.
2. Прямые свидетельства, доступные в промежуточных, итоговых и других отчетах об исполнении обязательств «Группы восьми», подготовленных экспертными группами, специальными представителями по Африке, рабочими группами, а также в ежегодных докладах группы DATA, и др.
3. Косвенные свидетельства исполнения ЕС обязательств, принятых в рамках «Группы восьми», содержащиеся в программных документах и повестке дня ЕС и отраженные в документах ЕС, следующих за саммитами «Группы восьми». Эти документы включают официальные сообщения Европейской комиссии, доклады стран-членов, доклады, сделанные в рамках и для председателя Европейского совета, и др.
4. Косвенные свидетельства, доступные в докладах ОЭСР. Например, отчеты о реализации программы Официального содействия развитию (ODA), которые регулярно готовит Директорат по сотрудничеству в сфере развития ОЭСР.
5. Сравнительные оценки результатов работы стран-членов «Группы семи/восьми» и ЕС в рамках саммитов.

Литература:

1. Hainsworth S. Coming of Age: The European Community and The Economic Summit, 1990.
2. Ullrich H., Donnelly A. The Group of Eight and the European Union: The Evolving Partnership // G8 Governance. 1998. Issue 5 (November), available at: http://www.g8.utoronto.ca/governance/gov5/ .
3. Bonvicini G., Wessels W. The European Community and the Seven // Economic Summits and Western Decision-Making / C. Merlini (ed.). L.: Croom Helm; N. Y.: St. Martin’s Press in association with the European Institute of Public Administration, 1984. P. 167–191.
4. Kokotsis E. Keeping International Commitments. Compliance, Credibility and the G7, 1998–1995. Garland Publishing, 1999.

 

Ларионова Марина Владимировна,
д. полит. н., проректор Государственного университета – Высшей школы экономики,
директор Института международных организаций и международного сотрудничества
Государственного университета – Высшей школы экономики

* Статья подготовлена для Института международных организаций и международного сотрудничества Государственного университета — высшей школы экономики (Москва) в рамках проекта Jean Monnet Progamme. The EU as a Global Player: Changing the World Through Committed Multilateralism and Soft Power: http://www.iori.hse.ru/english/Jean_Monnet_Progamme.shtm# . Первоначально опубликована в журнале «Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика» №2 (24), 2009 (Тема номера: Роль ЕС в глобальном управлении), с.14-20. Печатается с любезного согласия главного редактора М.В.Ларионовой.

^± The paper presents methodology developed for analysis of the EU role as a global actor and its evolving influence in the G8 over the past decade. To provide for a systemic approach the analytical paradigm adopts Dr. John Kirton’s functional assessment of the G7/G8 performance and its role in global governance. Using the functional approach the study looks into and attempts to highlight and measure the EU contribution towards the main governance objectives of domestic political management, deliberation, direction setting, decision — making, delivery and global governance development. The six functions notion is nuanced to reflect the special nature of the EU as a collective member of the G8, and to allow (1) to explore the extend to which the EU can shape the G8 decisions contributing to deliberation, direction setting and decision making; (2) assess (where / if possible) the degree to which the other actors comply with the commitments made looking at the delivery.

*1 Более подробный список использованных документов см. в Приложении 1.

*2 Обязательство представляет собой «отдельное, специфичное, выраженное публично и на основании общего согласия заявление намерения, “обещание” или “обязательство” участников саммита, что они будут предпри нимать действия для достижения или движения к определенной позитивной цели» (Kokotsis E. Keeping International Commitments. Compliance, Credibility and the G7, 1998 – 1995. Garland Publishing, 1999).

*3 Подробное описание источников информации об обязательств см. в Приложении 2.