Предложения по работе над заключением Договора о европейской безопасности обрастают конкретикой

К их числу относится доклад Института Восток-Запад (EastWest Institute - EWI) «Euro-Atlantic Security: One Vision, Three Paths». Документ датирован 23 июня. Он был выпущен одновременно в Брюсселе, Москве и Нью-Йорке. То, что EWI оказался в числе лидеров, вполне естественно. В прошлом, в годы «холодной войны», он выполнял очень важную функцию, содействуя взаимопониманию между Востоком и Западом. После ее окончания взял на себя новую миссию объективного представления взглядов и позиций бывших противников в рамках международной полемики по ключевым международным проблемам*1. В числе последних подготовленных им работ следует назвать, в первую очередь, совместную оценку российскими и американскими специалистами иранского ракетно-ядерного потенциала*2.

О докладе

Суть подхода, использованного авторами, отражена в заголовке доклада. Они стремились снабдить политиков, государственных деятелей, переговорщиков конкретными содержательными предложениями, вокруг которых было бы целесообразно сосредоточить обсуждение, а не к нахождению консенсуса между собой в их отношении. Поэтому документ состоит фактически из трех частей, в которых приводятся три группы мер, рекомендуемых к практической реализации, и даётся их концептуальное обоснование.

Излагаемые меры не носят взаимообусловленный характер. Они не связаны между собой. Отражена лишь их корреляция с внутренними убеждениями экспертов. Часть из них придерживается мнения, что добиться существенного улучшения положения с обеспечением безопасности в евро-атлантическом регионе можно, по большому счету ничего не меняя в её архитектуре. Другие исходят из того, что следовало бы слегка модернизировать институциональную систему безопасности. Третьи убеждены в необходимости её серьёзной перестройки. Но всех их объединяет общее понимание того, что ситуацию с безопасностью в евро-атлантическом регионе нужно менять и в этом плане действительно многое должно быть сделано.

Может быть и это, в том числе, дало повод министру иностранных дел России в своем выступлении на открытии упомянутой Ежегодной конференции подчеркнуть: « Мы удовлетворены тем, что диалог активно набирает обороты на политическом уровне, по дипломатическим каналам, по линии контактов экспертов и политологов. Эта тема заняла одно из приоритетных мест в евро-атлантической повестке дня. Она обсуждается в структурах ОБСЕ, которые были созданы для рассмотрения проблем военно-политической безопасности. По ней идут дискуссии в рамках Совета Россия-НАТО, в диалоге России и Европейского Союза, а также в двусторонних форматах. Отмечаем конкретную реакцию на нашу инициативу со стороны целого ряда стран, в частности, Германии, Франции, Финляндии. Начавшаяся дискуссия, в том числе в экспертном сообществе, показывает, что мало кто удовлетворен нынешним положением дел. Отсюда востребованность серьезного разговора, который мы предлагаем»*3.

Насколько востребованным окажется подход, использованный группой экспертов, работавших над докладом под эгидой Института Восток-Запад, покажет практика, а пока, суть да дело, его включили в материалы неформальной встречи ОБСЕ на Корфу. Но то, что он окажет несомненное влияние на дальнейшую разработку проблем безопасности экспертным сообществом, не вызывает сомнений. Поэтому, максимально коротко и, скорее, в постановочном ключе, хотелось бы дать ему общую оценку и сопроводить ее некоторым набором замечаний, ориентированных на подготовку в будущем обновлённой версии документа.

Позитив

То, что у Института Восток-Запад получилось подготовить доклад – уже большой успех. Вне зависимости от того, какие идеи, концепции и предложения в него вошли. Всё-таки в его написании приняли участие учёные, придерживающиеся разных взглядов, эксперты, ориентирующиеся на продвижение различных интересов, люди с несопоставимым жизненным опытом. Тем не менее, в довольно короткие сроки они смогли подготовить совместный документ. Это просто здорово.

То, что им удалось представить на суд общественности и политического руководства столь умную, тонкую, глубокую и прагматичную работу, – успех вдвойне. Для развертывания дальнейшей дискуссии по проблематике совершенствования архитектуры безопасности в евро-атлантическом регионе совершенно необходимо было от общих оценок рисков и разговоров о намерениях переходить к обсуждению конкретных предложений. На острейшую потребность в формулировании таких предложений и откликается документ. Он даёт конкретный набор программ, по которым сразу можно работать.

Причем, ещё одной сильной его стороной является акцент не на разъяснении того, почему сложился и существует некоторый вакуум безопасности, а на указании того, что и как следовало бы делать, если государствам удастся преодолеть разделяющие их разногласия и проявить политическую волю.

К несомненным достоинствам доклада следует отнести также его лаконичность. Документ вышел предельно сжатым и энергичным. Результаты раздумий и обсуждений, проводившихся под эгидой Института, изложены в нём в концентрированном виде. Никакого сюсюканья. Ничего лишнего. Предложения понятны. Сформулированы четко и грамотно. Все они заслуживают поддержки. Всех их хотелось бы увидеть воплощенными в жизнь. И то, что они разбросаны по разным спискам, имеющим несовпадающее идеологическое обоснование, как представляется, этому не помеха.

Поэтому какие-либо претензии к авторам доклада некорректны. Им удалось сделать то, что было реально, найти такой алгоритм работы над документом, благодаря которому он только и мог появиться на свет. Вместе с тем, дать несколько советов, которые заслуживают дополнительного осмысления, вполне уместно.

Замечания по концепции

При знакомстве с текстом доклада возникает подспудное ощущение, будто бы всё затеяно, всё нужно, всё делается только с одной целью - для включения России в более общую систему безопасности, поскольку сложившаяся Москву не устраивает. Понятно, что это всего лишь субъективное ощущение. Наверняка оно не имеет под собой оснований. Ведь в документе вполне осязаемо показано, что укрепление безопасности является общим императивом. Оно в интересах всех. Но, может быть, всё же в подобном документе при подготовке его обновлённой версии стоит более четко расставить все точки над «i».

Да, участие России в общей системе безопасности, отвечающее весу и влиянию нашей страны, совершенно необходимо для обеспечения состоятельности всей системы. Исправление возникших перекосов давно назрело. В этом состоит одна из задач, ради решения которых развёртывается диалог по вопросам совершенствования архитектуры безопасности в евро-атлантическом регионе. Она очень важная. Но далеко не единственная.

Главное в том, что система безопасности в её нынешней конфигурации, как она сложилась за последние два десятилетия, недостаточно работоспособна. Её эффективность далека от оптимальной. Она даёт сбои. Причём, слишком часто. И слишком на многих направлениях. Её провал в предотвращении и пресечении конфликта в Закавказье – лишь один из примеров в череде других.

Как выясняется, она не в состоянии гарантировать мирную жизнь и купировать угрозы, исходящие не только отсюда, но и с Ближнего Востока и ряда других прилежащих к Европе регионов. Не способна предложить справедливое урегулирование ни на Балканах, ни в отношении разделённого Кипра и т.д. Не смогла предотвратить расползание оружия массового поражения и ракетных технологий. Частично рассыпалась в том, что касается контроля над вооружениями. Плохо приспособлена к борьбе с международным терроризмом, организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, незаконной миграцией. Таким образом, она не решает практически ничего, кроме обеспечения безопасности группы стейкхолдеров. Это ненормально. И конечно, желательно посмотреть на потребности укрепления безопасности именно под этим углом. При том понимании, конечно, что стремление к удовлетворению российских озабоченностей останется и должно служить локомотивом будущего переговорного процесса.

Может быть, стоило бы разъяснить также, в чём кроются причины дисфункции системы – в презумпции того, что односторонними действиями удастся якобы решить проблемы безопасности. Односторонние действия порождают ответные односторонние действия. В результате, чем больше делается в одностороннем плане по треку безопасности, тем меньше этой безопасности становится.

О логике построения доклада

Работа построена очень умело и умно. Эксперты, принявшие участие в её подготовке, как бы сгруппированы по их отношению к институциональным вопросам. Разъяснена их позиция. Даны предложения по конкретным мерам в области укрепления безопасности, которые исходят от каждой из групп. Эти предложения объединены в несколько программ действий. Причём, элементы программ не носят взаимоисключающий характер. В принципе они могут тасоваться. Благодаря этому в какой-то степени созданы хорошие предпосылки для обсуждения отдельных мер и совокупности мер по существу, без постоянного соотнесения с тем, от кого именно они исходят.

Вместе с тем, есть и определённые «но». Не очень понятно, есть ли и каким является общий знаменатель для всех экспертов, оказавшихся в разных группах. Убеждённость в том, что надо что-то делать, и перечисление нескольких расплывчатых принципов его заменить не могут.

На этапе выдвижения списка мер и программы действий эту проблему удалось обойти. Но она обязательно всплывёт в дальнейшем при попытке их конкретизации. Поэтому задачу нахождения общего знаменателя, от которого готовы были бы в концептуальном плане отталкиваться специалисты, которые будут работать на данном направлении, в дальнейшем придётся решать. От этого не уйти.

Как представляется, им могло бы стать понимание того, что деструктивные формы конкуренции между Западом и Востоком, между государствами и группами государств, должны быть исключены из практики строительства кооперативной безопасности и в более широком плане – из сферы международных отношений. К таким формам относятся любые действия, при которых одни государства или группы государств получают выигрыш или преимущества, подрывающие общую систему безопасности или ослабляющие общую конкурентоспособность совокупности стран, сотрудничающих и соответственно конкурирующих между собой. Иначе говоря, усиление безопасности и рост благополучия одних – в рамках партнерских отношений – не могут, не должны достигаться за счёт ослабления или ущемления безопасности других и их разграбления.

Условно секторальные вопросы

Понятно, что предложенные перечни конкретных мер не носят исчерпывающий характер. Работа предстоит ещё очень долгая и большая. Сформулированные предложения важны, прежде всего, для насыщения разворачивающейся сейчас дискуссии столь недостающей ей конкретикой. Тем не менее, уже на данном этапе при подготовке следующей версии доклада все программы действий стоило бы несколько расширить и скорректировать за счет некоторого набора самоочевидных вещей, которые, тем не менее, в документе оказались упущенными.

В качестве общего подхода, разделяемого всеми экспертами, в нём даётся отсылка к концепции всеобъемлющей безопасности. Но если так, в нём должны фигурировать и меры, направленные на обеспечение экономической безопасности, предотвращение деструктивных последствий торговых войн и т.д.

Как сейчас принято, много внимания уделяется в докладе энергетической безопасности. Но ведь энергоносители являются всего лишь одним из ресурсов, вокруг которых или за преимущественное обладание которыми на планете разворачивается борьба. Соответственно столь же важное место следовало бы отвести вопросам обеспечения продовольственной безопасности, совместного пользования интеллектуальной собственностью, доступа к современным технологиям, доступа на рынки сбыта товаров и услуг и т.п. Здесь очень важен сбалансированный подход.

В целом, если мы затрагиваем проблему обеспечения безопасности в одних секторах экономики, выпячивая тем самым их важность, то мы не должны забывать и обо всех других секторах, имеющих ничуть не меньшее значение для нормальной жизнедеятельности человечества и решения задач развития, преодоления бедности и многих других, нерешенность которых чревата самыми разными конфликтами и перманентной нестабильностью.

В разряд безусловных приоритетов нужно вынести подтверждение центральной роли Организация Объединенных Наций в обеспечении международного мира и безопасности и требование строгого соблюдения Устава ООН всеми государствами, группами государств и любыми международными структурами, в том числе, действующими в области безопасности. Это безусловный императив. Без признания центральной роли ООН и святости её Устава все рассыпается.

Если мы согласимся с тем, что ставка на односторонние действия и обращение к ним подрывают международную стабильность и безопасность, следующим логическим шагом могло бы стать включение в список мер, необходимых для их укрепления, отказа от односторонних действий и создания механизмов и процедур контроля над соблюдением соответствующих обязательств.

Большое внимание в докладе уделено самоопределению наций и народов, которое взрывает безопасность в евро-атлантическом регионе. Но, видимо, настала пора идти дальше. Прямого упоминания и серьёзного обсуждения заслуживает постановка вопроса о том, чтобы перевернуть страничку истории и отказаться от любой поддержки движений, делающих ставку на силу для решения проблем обретения самостоятельной государственности. Одним из вариантов, прорабатываемых сейчас на концептуальном уровне, является включение в тот или иной обязывающий международный документ четкой формулировки о том, что достижение самоопределения вплоть до отделения с использованием вооруженных методов в нынешнем более широком евро-атлантическом регионе недопустимо.

Кстати, наработки на этот счёт уже имеются. Ещё в конце 1990-х годов Венецианской комиссии за демократию через право было поручено обобщить имеющийся опыт самоопределения. Авторитетная международная организация-сателлит Совета Европы проанализировала десятки способов реализации права на самоопределение, но не стала включать в их число создание независимого суверенного государства.

В том, что касается архитектуры безопасности в евро-атлантическом регионе, при разработке любой программы действий, начинать бы следовало, видимо, с обсуждения идей создания совместного Центра по оценке рисков безопасности и осуществлению мер по их снижению.

Кроме того, важно отдавать себе отчёт, что в отсутствие механизма принятия обязательных решений кооперативной безопасности не получится. Соответствующие шаги тоже нужно предусматривать.

Далее. Одна из основных проблем, с которой мы, увы, сталкиваемся в области безопасности, состоит в том, что заново создан или возродился образ врага. Казалось бы, он давно должен был уйти в прошлое. Но, как это ни прискорбно, не ушёл. Для ЕС, Соединенных Штатов Америки и их общественного мнения на освободившееся ненадолго место вернулась демонизируемая ими Россия. Для значительной части населения России пьедестал соответственно занимает НАТО. Достаточно поехать в глубинку и пообщаться с представителями силовых ведомств, и сомнений на этот счет не останется.

Поэтому приоритет номер один - предпринять совместные действия для улучшения имиджа друг друга и отхода от давно устаревших пещерных стереотипов в общественном сознании.

И, конечно, то, без чего вообще бессмысленно серьёзное обсуждение проблематики безопасности, – это разработка системы мер, направленных на признание господства права в международных отношениях и обеспечение безопасности именно правовыми средствами.

Предпочтительность Договора о безопасности

Но если делать ставку на международно-правовое регулирование сферы безопасности, к чему человечество стремилось на протяжении всей своей истории, оптимальным будет именно заключение Договора. Предложение о разработке такого Договора (только я не стал бы ограничивать сферу его действия европейской безопасностью – но это отдельный вопрос) образует сердцевину инициативы Дмитрия Медведева. В этом её особая сила и притягательность. Лишь таким образом любые взаимные обещания и возможные договоренности удастся поставить на твёрдое правовое основание и обеспечить их имплементацию.

Поэтому договорное оформление результатов переговоров целесообразно при любом из трех сценариев, рассмотренных в докладе. В зависимости от минималистского, центристского или максималистского подхода конфигурация Договора будет меняться. Но преимущества, свойственные договорному оформлению взаимных обязательств, при любом из них всё равно будут работать.

Главным из них является формирование не только определённого международного, но и не противоречащего ему внутригосударственного правопорядка, диктующего конкретные нормы поведения как абстрактному государству, так и всем субъектам внутреннего права – юридическим и физическим лицам, административным органам, силовым ведомствам и чиновничеству.

Предпочтительность стратегической ориентации на заключение Договора состоит также в том, что благодаря ей появляется возможность увязать между собой различные переговорные треки и получить от продвижения по любому из них синергетический эффект. Перспектива работы над Договором будет неизменно задавать некоторый вектор всем усилиям, будь то в секторальном, предметном или институциональном разрезе. Двигаясь по любому из направлений, мы одновременно двигались бы к достижению большой общей цели.

Дополнительная пища для размышлений

В преамбуле доклада провозглашается некоторый набор принципов, который подаётся, в отличие от списка мер и программ действий, как разделяемый всеми экспертами. Если это так, то над формулировкой каждого из них надо будет в дальнейшем поработать особенно дотошно. Достаточно над ними поразмыслить несколько подольше, как возникают непростые вопросы.

Возьмём, казалось бы, само собой разумеющийся тезис о плюрализме центров принятия решений. Вроде бы, подобный тезис не должен содержать никаких каверз. Но он отнюдь не так прост и очевиден, как может показаться на первый взгляд. Ведь в основе современного миропорядка лежит ООН. Только её Совет Безопасности вправе принимать решения о правомерном применении силы. Значит, положение о центрах принятия решений надо привести в соответствие с главенствующей ролью, признаваемой за ООН, в поддержании международного мира и безопасности. Должен быть один центр – Организация Объединенных Наций. Все остальные могут выступать в качестве центров только в той степени, в какой это не противоречит Уставу ООН, а принимаемые ими решения – соответствовать его предначертаниям. Иными словами, исключительно в рамках Устава, и с учетом полномочий Совета Безопасности ООН.

Столь же вдумчивого отношения заслуживает тезис о самостоятельности государств и групп государств в обеспечении своей безопасности. Он также нуждается в оговорках и ограничениях. Иначе под угрозу ставятся все договоренности о разоружении. Они-то исходят из прямо противоположного – запрета на абсолютизацию произвола суверенов и отказа от того, чтобы поступать по своему собственному усмотрению. К свободе на вхождение в военные союзы тоже не стоило бы относиться как к догме. Участие в системе коллективной безопасности – это одно, а в военных блоках – совсем другое. Ведь последние всегда направлены против потенциального внешнего противника. А это отнюдь не одно и то же…

И, пожалуй, последний момент. Предложение о созыве «комитета мудрецов» в составе бывших высших государственных сановников для подготовки доклада о совершенствовании архитектуры безопасности в евро-атлантическом регионе готов был бы поддержать обеими руками. Только давайте одновременно создадим комитет молодых – из тех, кому строить новый мир на планете, кто не отягощен тяжелейшим незабываемым опытом противостояния и «холодной воны», и мог бы посмотреть на проблематику безопасности свежим незамутнённым взглядом.

© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

* Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества»

*1 Подробнее см., в частности: John Edwin Mroz (EWI President and CEO). Letter from the President // EastWest Institute. Forging Collective Action for a Safer and Better World. Annual Report 2007-2008. – Brussels, Moscow, New York, 2009. – P. 2-3.

*2 Iran's Nuclear and Missile Potential. A Joint Threat assessment by U.S. and Russian Technical Experts // EastWest Institute. Forging Collective Action for a Safer and Better World. – Brussels, Moscow, New York, May 2009, 18 p.

*3 Вызовы жёсткой безопасности в Евро-Атлантике. Роль ОБСЕ в создании устойчивой и эффективной системы безопасности. – Выступление Министра иностранных дел России С.В.Лаврова на открытии Ежегодной конференции ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности, Вена, 23 июня 2009 года. – http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/ADED9C34EE795D2BC32575DE003DECD1