Общее пространство европейского конституционного права: иллюзии или реальность?

На протяжении двух последних десятилетий юристы-конституционалисты европейских стран неизменно настаивали на том, что в области государственно-правового строительства на континенте наблюдаются глубочайшие сдвиги. Они проявляются в преобладании общих, а не как в прошлом, разнонаправленных тенденций. Усиливается стремление к гармонизации национального законодательства и правоприменительной практики, по крайней мере, в отношении тех целей, которые общество перед собою ставит. Нарастает когерентность между наднациональными и транснациональными процессами и внутренней эволюцией государств. Даже несмотря на все издержки глобального экономического кризиса, который поставил под сомнение многое из того, что делалось в Европе все эти годы.

С вступлением в силу Лиссабонского договора, по-новому выстраивающего отношения и взаимосвязи между различными уровнями управления в регионе Европейского Союза, все эти тенденции получают несколько иное, в какой-то мере более смелое прочтение. Какое именно – на этот непростой вопрос попытались ответить специалисты, собравшиеся в г. Регенсбурге (Германия) 16-18 сентября 2010 г. для участия в XII-м ежегодном Международном конгрессе европейского конституционного права и сравнительного правоведения и II-м Европейском конституционном форуме.

Участие в них приняли ведущие теоретики и практики, съехавшиеся со всего Света – из Латинской Америки, Северной Африки и Юго-Восточной Азии. Но численное преимущество было, конечно же, за юристами из Европейского Союза и других европейских стран. Они были представлены председателями и судьями конституционных судов, членами законодательных органов, университетской профессурой, известнейшими учеными и только еще начинающими исследователями.

Важнейшие черты правовой реструктуризации европейского интеграционного пространства

Отличительной чертой правового развития в Европе, как единодушно заявили диспутанты, является синергия. Каждая из европейских наций вносит свой вклад в совместное развитие. Каждая как бы кладет свой кирпичик. Но чтобы они держались, чтобы конструкция не разваливалась, необходим цемент.

Этим цементом служит близость конституционного права стран Европейского Союза. Стран континента. Происходит процесс европеизации внутреннего права европейских стран.

Проявлением европеизации служит инкорпорация во внутреннее право, в конституционное право положений о верховенстве систем права более высокого уровня – международного, наднационального, транснационального. Происходит это с использованием самых разных методов. Среди них – конституционные реформы. Это предпочтительный способ. Другой вариант – новое прочтение действующего конституционного права, решающее аналогичные задачи.

Еще одним измерением европеизации служит обогащение внутреннего права новыми положениями, укрепляющими демократические институты и расширяющими спектр прав человека, обогащение правового и политического наследия государств. В своей совокупности они работают на придание государственным структурам большей эффективности. На то, чтобы они становились все более современными. Конкретный пример – включение в наднациональное право и текущее право европейских государств требования надлежащего административного и в более широком плане – надлежащего государственного управления.

Но наблюдаемые тенденции не лишены противоречий. Прогрессивные изменения наталкиваются на весьма существенные препятствия. Далеко не все вопросы, связанные с взаимодействием между правовыми предписаниями различного уровня, решены. Проблема примата правовых систем более высокого уровня не нашла окончательного и безупречного урегулирования. В разных странах к ней подходят по-разному. И законодатель, и суды, и юридическая общественность.

Нет единства в толковании, которое дается на национальном уровне, международному, наднациональному и транснациональному праву. Речь не о том, чтобы наклеивать ярлыки, навязывая позитивную или, скорее, негативную оценку данному феномену. Важна уже сама констатация этого явления.

Многоуровневый конституционализм опирается на впечатляющую нормативную и прецедентную базу, наработанную европейскими государствами. Тем не менее, конфликт юрисдикций, конфликт между различными уровнями регулирования сохраняются. Одни специалисты сравнивают нынешнюю ситуацию с лазаньей. Другие – с пирожным «наполеон», где слои ложатся один на другой. Борьба между различными уровнями регулирования продолжается.

И все эти трудности дают работу конституционным судам и юристам-конституционалистам. Без работы они не останутся. В этом можно быть уверенными.

Речь иногда доходит даже до «войны» судей. Однако такие войны, как и любые другие, всегда деструктивны. От них нет пользы ни государствам, ни праву, ни гражданам, их поданным и субъектам. Никому.

Но европейское строительство, общие тенденции, которые объединяют европейские народы, позволяют создавать здание общего дома. Строительство ведется таким образом, чтобы сближать людей и народы, а не воздвигать между ними стены и перемычки, разводящие их по разным национальным квартирам.

Влияние реструктуризации европейского интеграционного пространства на национальное государство

Национальные конституции, – напомнил почетный президент Университета Париж-2 Жак Робер, – остаются твердым фундаментом, инструментом и одновременно камертоном любого правового развития на континенте. В том, что касается опыта Французской Республики, внутренняя правовая эволюция неизменно обслуживалась сложно организованным контролем над ее конституционностью.

Во Франции контроль осуществляется по трем основным направлениям. По всей видимости, аналогичные подходы характерны и для других стран. Во всяком случае, опыт Франции для многих из них служит эталоном. Его влияние безусловно.

Во-первых, делается все, чтобы обеспечить постоянный строжайший контроль над тем, чтобы текущее законодательство соответствовало букве и духу национальной конституции.

Во-вторых, все структуры, наделенные соответствующей компетенцией, скрупулезно следят за тем, чтобы текущее законодательство подчинялось требованиям международного и наднационального права.

В-третьих, тщательно отработаны механизмы, предотвращающие возникновение противоречий между национальной конституцией и предписаниями международного и наднационального права. Страна не может участвовать в международных соглашениях, противоречащих положениям национальной конституции. Но и сама конституция не может и не должна противоречить правовому регулированию, устанавливаемому международным и наднациональным правом.

Во Франции, как и в других государствах-членах Европейского Союза, произошла подлинная правовая революция. Франция живет в новой правовой реальности. Ее суть заключается в том, что ни национальная конституция, ни национальное право, ни законодатель более не являются подлинно суверенными. Не могут считаться полностью суверенными.

Но уступка суверенитета была сделана страной абсолютно добровольно и осознанно. В этом заключается внутренняя сила уступки суверенитета. В этом – ее безусловная легитимность.

Главное – уступка суверенитета совершена в соответствии с национальной конституцией. На основе конституции. Во исполнение конституции. Грамотный и непротиворечивый характер оформления делегирования суверенных полномочий обеспечило решение сверхзадачи, вставшей перед обществом.

Эта сверхзадача, – развил идеи, намеченные французским юристом, председатель Конституционного суда Болгарии Евгений Танчев, – нисколько не утратила актуальности. Она остро стоит перед всеми европейскими странами. Особенно теми, которые относительно недавно вступили в Европейский Союз.

Для них очень важно побыстрее вписаться в новую правовую реальность. Столь же важно – эффективно использовать резервы, предоставляемые правовым инструментарием, в том числе и конституционным, для того, чтобы максимизировать отдачу от уступки суверенитета.

Но ситуация очень деликатная. С одной стороны, новые страны ЕС должны проявлять особое прилежание. С другой – Лиссабонский договор обладает большими гибкостями. Он поддается различному прочтению. Многое зависит от практики его применения.

Этой ситуацией умело пользуются институты ЕС. Фактически они оказались в положении, когда могут претендовать на гораздо более широкие полномочия, нежели те, которые записаны в учредительных договорах. Делегированные полномочия – делегированными полномочиями. Но ограничения на их передачу весьма подвижны и расплывчаты.

В этих условиях роль национальных конституций в поддержании должного правового и институционального баланса и снятии возможных и возникающих противоречий действительно капитальна.

Стержнем современных конституций являются императивы господства права, правовой определенности и защиты прав человека, – напомнили международный судья Конституционного суда Боснии и Герцеговины Констанция Греве и профессор Ниццского университета Жоэль Ридо. Вполне логично в этой связи, что конституционные суды европейских стран повышенное внимание уделяют обеспечению именно этих безусловных требований, этих высших ценностей. Такова практика, например, конституционных судов Германии и Италии.

Но не меньшее внимание конституционные суды уделяют проблематике соотношения национального, наднационального и международного права, вопросам суверенитета. В этом плане соответствующие судебные инстанции, например Франции и Польши, занимают внешне двойственную позицию. Конечно же, они признают главенство предписаний наднационального права. Вместе с тем, они столь же твердо настаивают на верховенстве национальных конституций. В итоге, однако, им удается выстраивать такие правовые конструкции, которые обеспечивают открытость национального, в том числе, конституционного права положениям наднационального права и его господство.

В целом же жесткость конституционного контроля за последние десятилетия существенно возросла. В тех странах, где его раньше не было, он введен или вводится. В тех, где существовал и раньше, получил дальнейшее развитие.

Проявлением данной тенденции может служить совершенствование процедур последующего конституционного контроля, когда государство и общество получают новые возможности адаптации к меняющимся наднациональным и международным установлениям. Благодаря последующему конституционному контролю они не только предотвращают возникновение противоречий между текущим законодательством и требованиями национальных конституций, между текущим законодательством и международными обязательствами государства, но и идут гораздо дальше. Они начинают отменять и пересматривать уже действующее законодательство по тем же самым основаниям.

Вместе с тем, не все так просто. Возникают множественные проблемы, связанные с культурной самоидентификацией, с сохранением и защитой национальной самобытности. Могут появляться также и проблемы, связанные с косвенным национальным контролем над международным и наднациональным правом.

На них накладываются процессы, порождаемые активностью международной юстиции. Ведь национальные государства, национальный законодатель должны учитывать отнюдь не только законодательство, формируемое на международном и наднациональном уровне, подстраиваться под него. Они обязаны ориентироваться на толкование, которое дается ему наднациональными и международными судебными органами. А из Люксембурга и Страсбурга на них обрушивается все более полноводный поток судебных постановлений. Судебная система ЕС и Европейский Суд по правам человека работают в исключительно интенсивном ключе. Особенно последнее время. Они не боятся прибегать к судебному нормотворчеству. Отстаиваемые же ими суждения никто не смеет игнорировать.

Международное измерение реструктуризации европейского интеграционного пространства

Государственно-правовое развитие каждой страны, тяготеющей к правовому наследию европейской культуры, подчиняется своей собственной логике. В то же время это развитие осуществляется с оглядкой на общие тенденции правового и институционального развития в регионе. Иногда, прежде всего, под их воздействием.

Примером может служить Турция. Внесение необходимых изменений в конституционное право и текущее законодательство, осуществляемое политическим классом и руководством страны, подчиняется императиву их максимальной «европеизации». Как подчеркнул профессор Стамбульского университета Ибрагим Кабоглу, оно идет очень интенсивно.

Две иллюстрации. В том, что касается защиты прав человека, уже с 2004 года международные соглашения по правам человека имеют во внутреннем правовом порядке страны преимущественную силу. Это положение не распространяется на другие международные договоры с участием Анкары.

Сентябрьская реформа 2010 года предоставила личности возможность отстаивать свои права в конституционном суде. В более широком плане реформа обеспечила приведение статуса вооруженных сил и судебных органов в соответствие с европейскими стандартами.

Вместе с тем, в отличие от большинства европейских стран, конституционный суд не обладает полномочиями по контролю над соответствием международных соглашений Турции предписаниям национальной конституции. Такова фактическая ситуация. Ее можно оценивать по-разному. Но это означает, в том числе, что в случае вступления в ЕС, никаких проблем с конституционностью учредительных договоров у Анкары не возникнет. По крайне мере на этапе вступления.

Одной из проблем, которые подробно обсуждались в Регенсбурге, стало влияние общих тенденций государственно-правового строительства в Европе на систему международных отношений и формирование нового мирового порядка, базирующегося на праве и подчиняющегося господству права.

Завершение конституционного кризиса в ЕС по времени совпало с намерением России, ЕС и его государств-членов дать новый импульс партнерству и сотрудничеству. Стагнация, наблюдавшаяся во взаимоотношениях все предыдущие годы, объяснялась, в какой-то степени, незавершенностью конституционных реформ в ЕС. 1 декабря 2009 года Лиссабонский договор вступил в силу. А уже через полгода саммит Россия-ЕС в Ростове-на-Дону дал старт инициативе «Партнерство для модернизации».

Есть основания полагать, что в ближайшие годы эта инициатива, как подчеркнул директор Европейского учебного института при МГИМО (У) Марк Энтин, будет оказывать определяющее влияние на динамику взаимодействия между Россией, ЕС и его государствами-членами. Ее реализация может реально помочь модернизации обеих сторон, сделать созданные ими многочисленные структуры сотрудничества на порядок более эффективными, сориентировать их на достижение конкретного результата.

Предпосылки для этого имеются. Такое партнерство отвечает духу времени. Оно могло бы стать практическим выражением общих тенденций, превалирующих на континенте. Будем надеяться, что эту инициативу ожидает гораздо более радужное будущее, чем все предшествующие.

Преодоление разногласий, отравлявших отношения все предшествующие годы, позволит России и ЕС вносить намного более существенный вклад в прогрессивное развитие международного права, его адаптацию к меняющимся потребностям. О приверженности господству права в международных отношениях настойчиво заявляют обе стороны. Причем на уровне отнюдь не только политических деклараций и официальных доктрин, но и законодательных текстов. Сближение законодательства России и права ЕС, гармонизация правоприменительной практики проложат путь к наполнению программных заявлений конкретным содержанием и их несколько более последовательной реализации.

Общие тенденции, наблюдаемые в Европе, не ограничиваются политическим пространством континента. За ними внимательнейшим образом следят не только европейские страны, но и их ближайшие соседи. Яркий пример дает Марокко. Трудно сказать, является ли этот член Магриба иллюстрацией общего правила или исключением. Ответ на этот вопрос уже в ближайшее время подскажет практика.

На протяжении десятилетий Марокко следовал в русле конституционной традиции Франции, традиции сильного централизованного государства, нашедшей свое наиболее яркое воплощение в установлениях Пятой Республики. Альфой и омегой государственно-правового строительства для него было укрепление центральной власти с учетом национальной специфики. Четыре волны реформ воспроизводили этот сознательный выбор.

С 1986 года происходит перелом. Марокко поддается новым веяниям открытости, свободы, политической конкуренции. Новый этап начинается совсем недавно – в 2008 году. Сейчас Марокко – единственная из стран Юга, имеющая статус государства, с которым ЕС осуществляет продвинутое сотрудничество. Марокко совершил впечатляющий рывок вперед. Во всех сферах. Политических свобод. Укрепления демократических институтов. Перераспределения власти от центра к регионам.

Подробнейшим образом обо всех этих изменениях рассказал профессор Университета Мохаммед-V Али Седжари. То, что Марокко столь успешно и решительно вписался в общеевропейские тенденции, он объяснил как естественными внутренними потребностями дальнейшей модернизации страны, так и ее самыми тесными связями с ЕС. Других вариантов развития просто нет. Это необходимое предварительное условие для устойчивого сбалансированного экономического роста, притока инвестиций, улучшения качества жизни, политического консенсуса внутри общества и внутреннего удовлетворения от того, что сделанный выбор приносит плоды. Это императивы времени, когда роль государства катастрофически падает. Когда суверенитет мало что значит. А чтобы работали международные механизмы и процессы, внутри страны должны быть созданы необходимые предпосылки.

Таковы некоторые выводы и рассуждения, прозвучавшие на европейской дискуссионной площадке, регулярно предоставляемой экспертному сообществу юристов-конституционалистов Регенсбургским университетом. В какой степени они справедливы, насколько широкой поддержкой они пользуются, покажет всемирный форум ассоциации конституционного права, который в этом году принимает у себя Мексика.

© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России