Меняющийся баланс сил и интересов внутри ЕС

И его отражение в практической политике

Разработка и принятие Лиссабонского договора вызвали к жизни обильный поток публикаций как в ЕС, так и за его пределами. Львиная доля публикаций посвящена анализу самого договора. Работ прогностического характера несколько меньше. А ведь всех без исключения – простых людей, экспертов, политиков, предпринимателей – в первую очередь, заботит то, какие последствия вызовет вступление в силу Договора о реформе.

К числу наиболее острых и неопределённых вопросов относится то, как и в какие сроки произойдёт переналадка институтов ЕС, как будет складываться баланс сил между ними, что нового появится в отношениях между Европейским Союзом и его государствами-членами. Не менее интересно то, удастся ли ЕС ускорить и упростить процесс принятия решений, а также, в целом, сделать ЕС на порядок более гибким и динамичным. Наконец, ещё один блок вопросов касается того, как вступление в силу Лиссабонского договора отразится на содержательных аспектах проводимых ЕС общих и секторальных политик, в том числе, и на отношениях между Союзом и Россией.

На этот счёт в экспертном сообществе сложились различные точки зрения. Несколько схематично их можно подразделить на три группы.

Набросок классификации подходов

Ряд специалистов отстаивают рабочую гипотезу, согласно которой реформаторский потенциал Лиссабонского договора крайне мал. По своей важности и последствиям для региона он совершенно несопоставим ни с Римскими, ни с Маастрихтским договорами. Его влияние на внутреннюю и внешнюю политики ЕС останется относительно скромным. Да и вообще утверждать, что Лиссабонский договор для них что-то значит, скорее, некорректно. Ведь в нём совершенно не затрагиваются содержательные моменты. Политики ЕС вырабатываются и определяются, конечно же, принципиально иным образом. Договор задаёт лишь организационные рамки. Не более того.

Сторонники противоположной точки зрения резонно возражают, утверждая, что Лиссабонский договор выводит ЕС на более высокую орбиту интеграции. Между тем, как объединение функционирует, и тем, какую политику оно проводит, никакой «китайской стены» нет и быть не может. Конституционный кризис имеет глубокие корни. Без изменения институциональной системы, заложенной в Договоре о реформе, и процедур принятия решений ЕС крайне сложно работать. Его нужно адаптировать к новым условиям. Это абсолютно необходимо. Реформа высвободит внутренние силы Союза. Он заработает на порядок более эффективно. А, соответственно, и амбиции у ЕС тогда будут другими, и потенциал сразу же резко вырастет. Все политики ЕС претерпят серьёзную и далеко идущую трансформацию.

Если в первую и вторую группу входят, условно, либо скептики, либо энтузиасты, то третью группу составляют, скорее, прагматики. Как они утверждают, не надо не преувеличивать, не приуменьшать значение Лиссабонского договора. Да, он нужен. Он очень полезен. Но любые договорные положения лишь создают некоторый набор возможностей. Не более того. Будут ли эти возможности реализованы, как и когда – во многом другой вопрос. К тому же, генерация новых возможностей, открывающихся перед ЕС, осуществляется и без опоры на обновленные положения учредительных договоров. Она идёт благодаря формированию новых структур сотрудничества, привыканию к новой культуре взаимодействия и модернизации текущего «законодательства» ЕС.

В каждой из приведённых позиций есть своё рациональное зерно. С учётом этого, хотелось бы посмотреть на перспективы эволюции ЕС под влиянием Лиссабонского договора под несколько иным углом зрения.

Последствия расстыковки процессов расширения и адаптации

Правоведы прекрасно знают, что имплементация юридического текста во многом зависит от толкования, которое ему дается, от практики, которая складывается. А на толкование и практику влияют общий контекст и та общая атмосфера, в которой принимаются новые договоры или новый законодательный акт, и то, что им сопутствует.

Насколько можно было понять стратегическую линию Европейского Союза, когда затевалась работа над Конституционным Договором, и когда ставились столь амбициозные цели, как его скорейшее принятие, Союзу чрезвычайно важно было подхватить позитивную волну, несущую его в будущее, и на этой волне переформатировать свою деятельность. Эта волна была связана с колоссальным энтузиазмом, который был в странах ЕС на этапе его расширения.

Ведь Европейский Союз в какой-то степени попытался выполнить провозглашенную им самим миссию объединения старой и новой Европы. Масштабы происходящего не могли не вызывать воодушевления. К тому же оно умело подпитывалось СМИ. Расширение с одновременным принятием Конституционного Договора в той атмосфере, в той обстановке, давало чрезвычайно важные новые полномочия Брюсселю, рисовало крайне радужную картинку интеграционного объединения, продвигающегося, скорее, к модели федеративного или конфедеративного образования нового типа.

Однако произошла расстыковка двух процессов. Конституционный Договор оказался принятым намного позже расширения. Первая эйфория прошла. Негативные последствия расширения стали ощущаться электоратом в гораздо большей степени, нежели все в ЕС надеялись. Одновременно с этим работа над Конституционным Договором на заключительной фазе продемонстрировала, что политическая культура Союза несколько отличается от той, которая сложилась в рамках Конвента.

Для Конвента главным был пакет. Все его участники постоянно работали в режиме компромисса. Хотя процедурой предусматривалось голосование, оно почти не проводилось. За исключением, может быть, нескольких заседаний Президиума. Да и то по самым сложным и неоднозначным институциональным вопросам.

Когда же дело дошло до Межправительственной конференции, ситуация в корне изменилась. Пакет был вскрыт. Чуть ли не каждая из стран ЕС попыталась оспорить что-то в Конституционном Договоре, кое-что выторговать, на чём-то настоять. Критика Конституционного договора резко усилилась. Поддержка конституционного процесса со стороны населения, напротив, во многом сошла на нет. Атмосфера изменилась. Энтузиазм исчез.

После провалов референдумов во Франции и Нидерландах вообще создалась уникальная ситуация. В ходе «круглых столов», встреч, конференций российские эксперты по ЕС вынуждены были просить своих коллег из Франции и Нидерландов успокоиться. Мы объясняли им, что всё еще много раз изменится, что интеграционное объединение кровно заинтересовано в реформах. Нам приходилось настаивать на том, что не всё в Конституционном Договоре так уж плохо, что попытка его разработки и принятия никакая не афера, а утверждения о том, что ничего подобного нельзя было делать, страдают односторонностью.

Мы убеждали их, что все те решения, которые заложены в Конституционном Договоре, ещё будут востребованы. Пройдёт всего пару лет, и они заработают.

Сейчас процесс ратификации Лиссабонского договора, пришедшего на смену провалившейся Конституции ЕС, будет продолжен. От того, каким образом сложится о нём общественное мнение в Европейском Союзе, насколько удачно будет проведена пропагандистская или рекламная кампания на последней стадии, будет также в значительной степени зависеть и то, как он будет применяться.

Почему я заостряю внимание на том, как будет применяться этот Договор? Потому что в нём заложены практически любые варианты развития Европейского Союза.

Множественность вариантов эволюции ЕС

Если процесс ратификации, как и раньше, будет идти с большими издержками, а экономическое положение в государствах-членах не выправится, Лиссабонскому договору будет даваться скорее рестриктивное толкование. Если эйфория от свершений вернётся и удастся вновь стимулировать экономический рост, заложенные в Договоре возможности будут реализовываться быстрее и увереннее.

Амплитуда же возможностей, заложенных в Лиссабонском договоре, очень большая. Попробую показать это на нескольких примерах.

Если вы следите за работой Европарламента, то знаете, насколько активно действуют рабочие группы, готовящие внутренние реформы. Эти реформы нужны для того, чтобы адаптировать Европарламент к новой роли, которая отводится ему Лиссабонским договором. Одновременно ведётся оживлённая дискуссия по поводу его способности вообще справиться с теми новыми задачами, которые будут на него возложены.

Усиление роли Европарламента и Европейской Комиссии

Сейчас, несмотря на всё политическое влияние Европарламента, в законодательной области лидирующая роль все-таки за Советом ЕС. Это бесспорно. С вступлением в силу Лиссабонского договора институциональное лидерство Совета ЕС будет менее заметно. А, может, понемногу и сойдёт на нет. Вопреки тому, что утверждают скептики. Европарламент начнет работать в совсем ином режиме. Все важнейшие нормативные акты ЕС пойдут через него. Они должны будут им в обязательном порядке одобряться.

Договор распространит процедуру совместного принятия решений на 90 областей деятельности ЕС, т.е. чуть ли ни на всё, чем интеграционное объединение занимается. Это означает, что каждый комитет Европарламента заработает несколько в другом ключе. Он будет взаимодействовать с лоббистскими группами столь же активно, как и Совет ЕС. Сам Совет ЕС с Европарламентом тоже будут вынуждены взаимодействовать гораздо интенсивнее. Соответственно законодательная, а, значит, и политическая власть в ЕС со временем будет всё больше и больше концентрироваться в руках Европарламента.

Ещё одна деталь, которую нельзя сбрасывать со счетов – это подключение Европарламента уже сейчас к системе «комитологии». Благодаря полномочиям, «вырванным» им недавно у Совета ЕС и Европейской Комиссии, Европарламент включается в многоуровневое сотрудничество по контролю над исполнением ранее принятого законодательства. До сих пор оно носило сугубо межправительственный характер.

Кроме того, Европарламентом вместе с государствами-членами инициирована кодификация законодательства ЕС. Имеется очень много регламентов и директив, которые плохо стыкуются друг с другом, переполнены поправками и уточнениями, слишком расплывчаты или просто устарели. Они, в их нынешнем виде, затрудняют понимание права ЕС и не отвечают потребностям времени. В довольно сжатые сроки они должны быть пересмотрены. Причём, с участием Европарламента. Таким образом, представительный орган Союза уверенно подключается к формированию кодифицируемого законодательства ЕС новой волны.

Но если усиливается Европарламент, то он будет делать всё – и у него есть необходимые рычаги – для того, чтобы наращивать полномочия Еврокомиссии, укреплять повсюду, где только можно, её позиции. Объясняется подобная установка в деятельности Европарламента достаточно просто. Венчая вертикаль исполнительной власти в ЕС, Комиссия ему подконтрольна. Так что от расширения полномочий Еврокомиссии он и сам очень много получает.

А расширение полномочий Европейской Комиссии по Лиссабонскому договору более чем очевидно. Комиссия позиционируется им как по-настоящему влиятельный игрок во всех опорах ЕС, не только экономической. Сами опоры в какой-то степени ликвидируются. Во всяком случае, третья – сотрудничество судебных и полицейских органов. В результате этого Комиссия получает возможность работать во всех областях, по всем направлениям деятельности ЕС в том режиме, к которому она привыкла.

Тем самым складываются предпосылки для коммунитаризации всех направлений деятельности, всех политик ЕС. За исключением внешней политики и политики в области обороны и безопасности. Да и то Высокий представитель включается в состав Комиссии. Кто и какие переговоры будет вести, решает её председатель. Всё это может иметь весьма неоднозначные последствия.

Но это как бы наметки, возможности, не более того. Вариантов развития очень много. Всё будет зависеть от того, по какому пути пойдет практика, от того, на чём будут настаивать национальные государства, в какой степени будут активны модернизируемые Договором институты ЕС.

«За» и «против» подключения национальных парламентов

Сказанное вполне применимо и к национальным парламентам. Лиссабонский договор включает их в законодательный процесс и вообще в процесс принятия решений в рамках ЕС. Опять-таки, это потенциальная возможность как усилить интеграционные процессы, так и затруднить их и сделать их более селективными. Всё будет зависеть от практики.

Совершенно очевидно, что, включаясь в процесс принятия решений, национальные парламенты одной лишь дискуссией по поводу законодательных актов ЕС ограничиваться не захотят и не будут. За первым шагом обязательно последует второй. Они начнут отслеживать и последствия принимаемых актов. Втянутся в обсуждение вопросов реализации законодательства ЕС. По-иному станут относиться к разработке и одобрению мер имплементационного характера.

Оценивать открывающиеся перспективы можно по-разному. С одной стороны, подключая национальные парламенты к институциональной системе ЕС, Лиссабонский договор создаёт предпосылки для повышения эффективности функционирования Союза. Он придаёт процессу разработки, принятия и исполнения законодательных решений большую последовательность и целостность. Он устраняет разрыв между наднациональным и национальным уровнями правового регулирования.

С другой стороны, Лиссабонский договор усиливает неопределённость в функционировании ЕС. Ведь полномочия, которыми наделяются национальные парламенты, дают дополнительные возможности отдельным государствам-членам ограничивать принятие того нормативного материала, в котором они на данный момент не заинтересованы. Ссылки на строгое соблюдение принципа субсидиарности оказываются как нельзя более кстати. А предварительный контроль над ним как раз и вверяется национальным парламентам.

Вот, скажем, сейчас инициативы Еврокомиссии в том, что касается энергетической политики, не очень нравятся Франции и Германии. Они слишком дорожат своими крупнейшими энергетическими компаниями. В этих условиях гранды ЕС пытаются, правда, без особого успеха, привлечь на свою сторону другие государства, чтобы скорректировать чересчур амбициозные, на их взгляд, и не совсем продуманные предложения Европейской Комиссии. В будущем заниматься фрондёрством можно будет даже легче. Достаточно будет переложить бремя сопротивления нежелательным инициативам Комиссии и «несвоевременным» законопроектам на плечи национальных парламентов. Так будет проще. Они смогут сказать: «нет, извините, предлагаемое законодательство не соответствует принципу субсидиарности». Тем самым государства-члены получат возможность либо существенно корректировать предложения Еврокомиссии, либо вообще откладывать их в долгий ящик.

«Плюсы» и «минусы» классификации компетенции

Еще одна развилка, намечаемая Лиссабонским договором, т.е. многовариантность возможного развития событий, связана с гораздо более жесткой, чем раньше, классификацией компетенций ЕС. С тем, что касается исключительной компетенции, вопросов нет. К тем сферам деятельности ЕС, на которые она распространяется, никакая субсидиарность не применима. Здесь царствуют институты ЕС. Почти неограниченно. И Суд ЕС из раза в раз обращает на это внимание государств-членов.

Со смешанной и поддерживающей компетенцией всё совсем иначе. Здесь всё зависит от практики. Одно дело, когда общее законодательство уже принято. Тут от свободы действий национального государства мало что остаётся. И совсем другое – когда до него у институтов ЕС не доходят руки.

Ранее ЕС из года в год объедал прерогативы национального государства, наращивая наднациональное законодательство. Процесс носил в основном линейный, поступательный характер. Лиссабонский договор в этом плане содержит радикальное новшество. В нём фиксируется, что государства-члены могут наделять ЕС новой компетенцией, но могут и возвращать себе те суверенные полномочия, которые они ранее уже отдали интеграционному объединению.

Здесь есть над чем подумать. Во всяком случае, указание в Лиссабонском договоре на то, что углубление интеграции более не является улицей с односторонним движением, существенно релятивизирует то, что им рамки деятельности ЕС в очередной раз раздвигаются.

Однако главной отличительной особенностью Лиссабонского договора я бы назвал то, что в нём предусматриваются многочисленные гибкости.

Основная ставка на использование гибкостей

По всему тексту Лиссабонского договора разбросаны самые разные «мостики», «переходики» и всякие другие «заначки». Они дают возможность лидерам государств-членов менять процедуры принятия решений, переходя от единогласия к квалифицированному большинству, и вводить модернизированные правовые режимы, не прибегая к сложному, дорогостоящему и чудовищно неповоротливому процессу ратификации.

По существу речь идёт об упрощённых формах форсирования интеграции и её углубления. Это, конечно, принципиально новый момент. И принципиально новые возможности. Т.е. всё то, о чём государства-члены не смогли договориться сегодня, они фактически отложили на завтра. Но отказываться от «завтрашней» перспективы они не стали. Вот это мне кажется наиболее симптоматичным.

В Лиссабонском договоре заложены большие возможности саморазвития и адаптации интеграционного объединения к меняющимся условиям. ЕС реализует их тогда, когда государства к этому будут готовы, и когда для этого сложатся более благоприятные предпосылки.

Анализ всех этих «мостиков», «переходиков» и других скрытых возможностей, на мой взгляд, мог бы очень пригодиться нашим переговорщикам в работе над новым базовым соглашением между Россией и ЕС. В этом отношении с разработчиков Лиссабонского договора вполне можно было бы взять пример. Все придуманные ими гибкости стоило бы использовать при согласовании базового соглашения.

Если есть возможность о чём-то договариваться прямо сейчас, нужно это делать. Если её нет, ни от каких здравых идей, перспективных моделей взаимодействия и механизмов принятия решений отказываться не следует. Их надо только сформулировать в качестве потенциального варианта, к использованию которого стороны смогут прибегнуть или перейти в упрощенном порядке, без внесения в соглашение формальных поправок. Они, таким образом, будут не нужны. Ведь всё уже будет заложено в основном тексте документа. И отдельные, выгодные всем элементы панъевропейского общего рынка, и другие экономические свободы, отмена визового режима, сотрудничество по военной линии, автоматическое исполнение судебных постановлений и многое другое.

Период раздумий

Ещё хотелось бы напомнить, в чём слабость и в чем сила Европейского Союза, хорошо известно. ЕС обычно движется вперёд очень медленно и осторожно. Периоды более быстрого развития сменяются периодами раздумий или даже попятного движения. Их можно назвать внутренними кризисами, полукризисами, чем угодно. Но какими бы болезненными они ни были, они всё равно не проходят впустую. ЕС и государства-члены стараются усвоить полученные уроки и проложить новый курс взамен того, которого они придерживались ранее. Поэтому можно ожидать, что по окончании конституционного кризиса, затянувшегося так надолго, ЕС вновь уверенно двинется вперёд. И не по избитому «шаг вперед, два шага назад», а по формуле «один шаг назад, два шага вперёд».

В целом, оценивая нынешнее состояние ЕС и возможные последствия вступления в силу Лиссабонского договора, хорошо бы разобраться с тем, в чем заключается нынешняя стратегия Брюсселя, какой конечный результат он хотел бы получить. На предыдущих этапах своего развития ЕС неизменно ставил перед собой впечатляющие масштабные цели: создание общего рынка, объединение Европы, принятие Конституции. Т.е. каждый раз речь шла о переходе к новому качеству интеграции. Сейчас такая стратегическая цель несколько размыта.

Вопрос заключается только в том: наличие гибкости – это преимущество или недостаток? Поливариантность развития можно оценивать и тем, и другим образом. Понятно только, что в рамках ЕС есть рьяные сторонники федералистского проекта. В числе первых всегда была и остается Германия. Есть сторонники расширения и разжижения интеграционного процесса. Наиболее последовательный из них – Великобритания.

Внутренняя борьба в рамках ЕС будет продолжаться. Но нужно исходить в принципе из любых возможностей, которые Лиссабонский договор предоставляет Европейскому Союзу.

Основные направления эволюции ЕС

Размышляя по поводу того, возможности поливариантного развития – это «плохо» или «хорошо», всё время проецирую эту неопределённость на потребности наращивания отношений партнёрства между Россией и ЕС, включая заключение между ними нового базового соглашения.

Хотел бы только подчеркнуть, что не согласен с теми отечественными и зарубежными экспертами, которые утверждают будто бы в разработке СПС-2 или СПС+ заинтересована в основном Российская Федерация, и соответствующим образом выстраивают логику рассуждений по поводу перспектив эволюции отношений между Россией и ЕС. Подобный подход подталкивает их к необоснованной постановке вопроса о том, что Москве, дескать, следует сделать то-то и то-то, что она должна лавировать, чтобы заключение нового базового соглашения не сорвалось. А то его не пропустят национальные парламенты отдельных стран, или в ЕС он не получит консенсусной поддержки, и т.д.

На самом деле Европейский Союз заинтересован в улучшении двусторонних отношений ничуть не в меньшей степени, чем Российская Федерация. Брюссель может очень много получить от их поступательного развития. Ему выгодно, чтобы переговоры по новому базовому соглашению дали реальную отдачу, чтобы они велись не впустую – исключительно ради поддержания процесса, а ориентировались на достижение конкретного результата.

Конкретный же результат удастся получить в том случае, если и когда заработает Лиссабонский договор. И нам нужна определённость. И ЕС – причём, в неизмеримо большей степени. Все игроки с нетерпением ждут, когда же, наконец, будут сняты остающиеся сомнения по поводу его судьбы.

Потребности в правовой определённости

Конечно, значение Лиссабонского договора, как было показано выше, не нужно преувеличивать. Как и любой другой правовой документ, он лишь создаёт возможности. Правда, в которых ЕС очень и очень нуждается. Естественно что, его прочтение будет полностью зависеть от практики.

Но для того, чтобы такая возможность появилась, Договор и увидел свет.

Теперь ЕС кровно заинтересован в том, чтобы он как можно быстрее вступил в силу, чтобы он поскорее заработал. Тогда его можно будет адаптировать к меняющимся потребностям, конкретизируя шаг за шагом все включённые в него положения. В перспективе всю повседневную жизнь ЕС будет определять новое поколение регламентов, директив, совместных позиций и решений, произрастающих из древа Лиссабонского договора.

Как сложится в реальной жизни вертикальное и горизонтальное распределение компетенции, какой баланс сил установится между различными игроками внутри ЕС, на все эти вопросы ответ даст только практика. Мы можем спорить по поводу вариантов, выстраивать сценарии, предлагать аргументы в поддержку того или иного развития событий. Мы можем верно угадывать или, скорее, ошибаться – очень много переменных нужно принять во внимание.

Но понятно, по крайней мере, одно. Лиссабонский договор открывает новую страничку в истории интеграционного объединения, наделяя его разнообразным арсеналом далеко идущих возможностей.

Расширение спектра мер и инструментов осуществления политики

Договор дает ЕС новые, более надёжные инструменты осуществления внутренней и внешней политики – процедуры и механизмы, обеспечивающие лучшую координацию, ясное и понятное распределение компетенции, скорейшее принятие решений, надежный контроль над их последовательным исполнением. За счет этого Европейский союз надеется в целом стать на порядок более эффективным, предсказуемым и быстродействующим. Насколько я понимаю, подобная эволюция ЕС отвечает интересам Российской Федерации. Нашей стране нужен надежный и дружественно настроенный к ней партнёр, с которым отношения строились бы в расчёте на долгосрочное взаимодействие.

Понятно также, что если ЕС обзаведётся новыми процедурами и механизмами, если ему удастся повысить эффективность своего собственного функционирования, это обязательно скажется на содержательных аспектах проводимого им внутриполитического курса и осуществляемой им внешней деятельности. Абсолютно все политики ЕС будут меняться. Как, в какой степени, в каком направлении – это принципиальный момент. Это то, от чего будет зависеть общая конфигурация сил и интересов как на нашем континенте, так и в более широком международном масштабе.

Влияние, которое окажет вступление в силу Лиссабонского договора на содержательную сторону деятельности ЕС, многообразно. Чтобы представить его себе в какой-то структурированной форме, надо проанализировать, как новое качество ЕС отразиться на его конкурентоспособности, укреплении внутренней безопасности, позиционировании на международной арене. Изменение любой из составляющих указанной триады повлечёт за собой далеко идущие последствия и для интеграционного объединения, и для всех сотрудничающих с ним третьих стран и международных организаций.

Надежды на повышение конкурентоспособности

Брюссель всегда заботился о повышении конкурентоспособности на своем собственном внутреннем рынке и на рынках других стран и регионов. Собственно говоря, ради этого общий рынок и создавался. Эта цель является квинтэссенцией Лиссабонской стратегии, делающей ставку на превращение хозяйственного комплекса ЕС в наиболее передовую экономику мира, основанную на знаниях и новейших технологиях. Под неё, в расчёте на перспективу скорейшего вступления в силу Лиссабонского договора, выстраивается и новая экономическая политика ЕС. Пока она только проглядывает. Но её основные черты во многом уже можно угадать. Во главу угла она ставит жесткое продвижение интересов Европейского союза и его государств-членов.

Для их обслуживания ЕС обзаводится новым механизмом координации внешнеэкономической и политической деятельности, концентрирует внешние полномочия в одних руках, уделяет гораздо большее внимание, чем раньше, силовым слагаемым внешних действий. С учётом их безусловной приоритетности, Брюссель приступает сейчас к созданию всеобъемлющего механизма контроля над соблюдением третьими государствами своих внешнеэкономических обязательств, включая соблюдение требований ВТО о снятии административных барьеров и защите прав интеллектуальной собственности. Всё это призвано усилить возможности крупного капитала стран ЕС, среднего и мелкого бизнеса бороться за свою долю рынка и увеличивать его.

Как это будет делаться, прекрасно демонстрирует Николя Саркози, повсеместно продвигая сейчас интересы Франции, интересы французского капитала, интересы французского предпринимательского класса. Активно. Стремительно. В наступательном ключе. Идёт ли речь о гарантиях капиталовложений и создании более благоприятного инвестиционного климата, благоприятного для французских компаний, или лоббировании конкретных многомиллиардных контрактов на строительство атомных электростанций, поставок французских вооружений и т.д.

Некоторому, конечно же, ограниченному альтруизму в экономической политике ЕС, если он вообще возможен, приходит конец. Он уходит из всех переговоров нового поколения об ассоциации, ведущихся Брюсселем со странами Африки, Азии и Латинской Америкой. Оказание экономической помощи и содействия, доступ на внутренний рынок ЕС, сотрудничество в области миграции оговариваются неукоснительным соблюдением требований, выдвигаемых ЕС своим визави.

Одним из элементов меняющегося подхода становится новый протекционизм. Его новизна, т.е. отличие от классического протекционизма, заключается не столько в защите своего внутреннего рынка, сколько в навязывании партнерам общих правил игры, подталкивании их к тому, чтобы они перестраивали свои производственные цепочки, модернизировали производства так, чтобы соответствовать внутреннему праву ЕС и устанавливаемым им стандартам. Вербальным выражением такого подхода становится лозунг: «Делайте свою политику эффективной, тогда мы будем с вами взаимодействовать и в новых рамках».

Другим элементом меняющегося подхода является переход к осуществлению инновационной политики, ставка на науку, развитие человеческого капитала, либерализацию рынка труда. Уже сейчас пропорции расходов в бюджете ЕС меняются в пользу инновационной деятельности. Перераспределение финансовых потоков в дальнейшем будет только усиливаться. Огромное внимание уделяется формированию общего рынка образовательных услуг. Осуществление политики, направленной на его создание, получило известность как Болонский процесс. На этом пути ЕС и государства-члены продвинулись уже достаточно далеко.

Эволюция в сфере внутренней безопасности

Со сферой внутренней безопасности также происходят разительные превращения. Еще недавно представители Еврокомиссии повсюду плакались. Дескать, ничего не получается. Деятельность ЕС по созданию пространства свободы, безопасности и законности безнадежно пробуксовывает. Государства-члены очень трепетно относятся к своему суверенитету в этой области. Они ничего не дают делать. Ни на что не соглашаются.

Буквально за пару лет эти сетования сменились на победные реляции. Строительство пространства свободы, безопасности и законности не просто сдвинулось с мертвой точки. Оно пошло опережающими темпами. По количеству обслуживающих его нормативных актов, ежегодно подготавливаемых и принимаемых институтами ЕС, пространство свободы выдвинулось на первое место. По этому показателю оно начало опережать даже собственно экономическую деятельность ЕС, которая всегда оставалась для ЕС неоспоримым приоритетом.

Отмеченные сдвиги, происходящие в ЕС, в перспективе будут только нарастать. Много лет назад руководство ЕС и государств-членов осознало, что без социального формата строить общий рынок одними лишь экономическими средствами и методами, не получится. В ЕС начало развиваться социальное измерение. Сейчас в какой-то степени происходит столь же весомый поворот. Пришло осознание того, что для дальнейшего продвижения по пути осуществления европейского проекта, необходимо формирование общего рынка безопасности. Его важнейшими слагаемыми уверенно становятся общий рынок вынесения и исполнения судебных решений, гармонизация уголовного и уголовно-процессуального законодательства, новые формы взаимодействия органов охраны порядка и правоприменительных органов, общее обустройство внешних границ по периметру ЕС, нарождающаяся общая иммиграционная политика и т.д.

Позиционирование ЕС как ведущего мирового игрока

С последним элементом триады – внешней деятельностью, включая ОВПБ, ситуация вроде бы обстоит несколько иначе. Его развитие запаздывает. Это последний бастион суверенного государства. «Третий» шаг будет сделан несколько позже. Он в большей степени завязан на вступление в силу Лиссабонского договора. Именно Договор прокладывает путь, в перспективе, к более скоординированной внешней деятельности. Ведь он преодолевает внутреннюю конкуренцию между институтами ЕС и дисперсию властных полномочий.

Но с вступлением в силу Лиссабонского договора внешняя деятельность ЕС обязательно изменится, поскольку произойдёт сращивание ОВПБ и внешнеэкономической деятельности. В этой сфере последнее время практика и так уже начинает понемногу меняться. Появляется много такого, против чего государства-члены ещё несколько лет тому назад активно возражали. Европейская Комиссия, в частности, всё активнее берёт на себя формулирование всеобъемлющих концепций международной деятельности, разработку комплексных стратегий и их осуществление. Подтверждением этого может служить, например, Европейская политика соседства. В перспективе всё это будет усиливаться.

И здесь я хотел бы нюансировать суждения, популярные в отечественной, да и зарубежной европеистике, по поводу ОВПБ. Смотрите, когда мы говорим о внутреннем рынке ЕС, мы знаем, что этот внутренний рынок складывается из десятков и сотен элементов, секторальных программ, политик и направлений. Общая внешняя политика, политика безопасности и обороны точно так же складывается из сотен различных элементов и направлений, в которых компетенция, полученная ЕС от государств-членов, реализуется очень по-разному.

В одних случаях можно по-прежнему говорить, что общая внешняя политика и политика безопасности – это не общая, не внешняя и не политика, и к безопасности она не имеет никакого отношения, как это было десяток лет назад. Действительно, в кризисных ситуациях ЕС зачастую теряется, и все противоречия, существующие между государствами-членами, обнажаются и выходят наружу. Так было в связи с вооруженным нападением на Ирак и его оккупацией, разладом внутри политического класса стран ЕС по поводу политики в отношении Косово и т.д. В этом плане в ближайшей и даже среднесрочной перспективе ничего не изменится. И есть Лиссабонский договор или нет, действует он или не действует, особого значения не имеет.

Вместе с тем, ОВПБ распространяется на сотни областей, где это стопроцентная, в значительной степени «коммунитаризированная» политика, которая реально осуществляется и вполне эффективна. Коммунитаризированная только не с точки зрения формального инструментария её осуществления, а с точки зрения уровня согласия между государствами-членами, степени координации и передачи полномочий по её осуществлению на наднациональный уровень.

Это сотни политических диалогов с третьими странами, согласование усилий в рамках международных организаций, диалоги с внешними партнерами по гуманитарному блоку проблем и т.д. Это вклад ЕС в международные усилия по согласованию Римского статута и создание Международного уголовного суда, ставшего, по большому счёту, европейским проектом. Ни для кого не секрет, что вся затея удалась только потому, что ратификацию Статута лоббировал ЕС, ставя решение тех или иных вопросов в отношениях с третьими странами в зависимость от того, что они реально сделали или сделают на данном направлении.

Вся мировая экологическая и климатическая повестка дня – детище ЕС. Проблематика равенства мужчин и женщин и т.д. и т.п. В целом, перечень таких же направлений, где достижения ЕС на международной арене весомы, зримы, ощутимы, сравнительно обширен. Это и имеют в виду практики, когда говорят, что привыкли работать и получать конкретный результат.

Реальная картинка того, что делается в области ОВПБ, таким образом, разительно отличается от сложившегося у экспертов стереотипа. Суждения об эффективности или вообще существовании ОВПБ формируются, отталкиваясь от провалов, допущенных ЕС и государствами-членами, от того, что, по тем или иным причинам, не получается. Это естественно – провалы и неудачи обычно привлекают повышенное внимание. Но не они являются для анализа ОВПБ на настоящий момент определяющими. Чтобы быть объективными, надо отслеживать огромный объем реальной рутинной повседневной работы, осуществляемой в рамках ОВПБ.

Чтобы быть объективными, надо, правда, учитывать также объективные ограничения, с которыми сталкивается ЕС в области внешних действий. Они связаны с тем, что без США, без НАТО никакой ОВПБ и ОПБО у ЕС не получится. И дело не только в том, что государства-члены занимают в их отношении разные, а, зачастую даже, и диаметрально противоположные позиции. Проблема гораздо глубже.

Для европейской политики США и НАТО являются системообразующими факторами. ЕС с этим ничего поделать не сможет. И не захочет.

Потому что США и НАТО нужны для поддержания стабильности континента, для того чтобы никакие призраки прошлого не вернулись омрачить сегодняшний день ЕС.

Потому что ряд государств-членов без США и НАТО не мыслят никакой европейской и глобальной безопасности. А в определённых случаях даже готовы играть на противоречиях между ядром ЕС и своими «заокеанскими покровителями», повышая тем самым свои дивиденды за лояльность и свою собственную политическую значимость.

Потому что страны ЕС отстали от США и НАТО в военном и военно-техническом отношении на целое поколение. И накопившееся отставание в обозримом будущем ЕС, даже если он этого очень захочет, что маловероятно, преодолеть не удастся.

Подчиненное положение европейских стран в сложной матрёшке взаимоотношений с ЕС, НАТО и США накладывает очень весомый отпечаток на возможности Брюсселя в области ОВПБ, на то, как она осуществляется и на её содержание. Элементарный пример. Даже основные назначения проводятся в ЕС с оглядкой на США и НАТО.

Достаточно вспомнить, что бессменный Высокий представитель по общей внешней политике Х. Солана так хорошо вписался в политический ландшафт Европы потому, что он полностью устраивает Вашингтон и умеет находить с ним общий язык. До своего избрания Высоким представителем он занимал пост Генерального секретаря НАТО и неплохо справился с возложенными на него обязанностями. Этим всё сказано.

И будущий постоянный Председатель Европейского Совета, и новый Высокий представитель по международным делам и политике безопасности, должности которых предусмотрены в Лиссабонском договоре, точно также будут подбираться ЕС таким образом, чтобы не повредить, а, по возможности, и усилить сцепку со США и НАТО. В свете этого я, например, в отличие от моих коллег, не стал бы списывать со счетов такую яркую и неоднозначную фигуру, как Тони Блэр.

Примеров корреляции внешнеполитического курса ЕС с политикой, проводимой НАТО и США, очень много. Их, на самом деле, даже не нужно приводить для того, чтобы все согласились с тем, что она есть. Более того, она неотвратима. Это фактор, имманентно присущий европейской политике.

Вынося фактор США и НАТО за рамки анализа ОВПБ, мы его тем самым, естественно, обедняем. Правда, нет худа без добра. За счёт этого удаётся в большей степени сконцентрироваться на обсуждении вопросов внутренней эволюции ЕС под углом зрения того вектора развития, который задаётся интеграционному объединению Лиссабонским договором.

Россия – ЕС

О весе взаимоотношений по линии Россия – ЕС во внешней политике Европейского союза свидетельствует то, насколько нелепой кажется даже сама постановка вопроса о том, что Брюссель должен учитывать возможную реакцию Москвы на избрание той или иной политической фигуры будущим постоянным председателем Европейского Совета или Высоким представителем. А ведь Москву выбор, который может быть сделан государствами-членами, затрагивает самым непосредственным образом. От того, что это за политические фигуры, каков их послужной список, каковы их убеждения, во многом будет зависеть развитие двусторонних отношений и возможности сотрудничества в урегулировании критических ситуаций.

Вот тогда, когда по поводу будущих назначений или возможных кандидатов на высшие должности в ЕС Брюссель начнёт советоваться также и с Москвой, можно будет сказать, что Россия и ЕС действительно становятся партнёрами, что между ними начинает появляться что-то отдаленно напоминающее союзнические отношения. И если развитие событий, на что надежд, похоже, очень немного, действительно пойдёт по такому сценарию, Россия и ЕС могут выстраивать свои отношения без СПС-2 или СПС+. Оно им будет просто не нужно. Достаточно прочной базой отношений будет служить сопоставимость национальных правовых систем, объем сотрудничества, схожесть интересов и наработанная практика.

Пока же России и ЕС аналог старого СПС кровно необходим. Нужно только его осовременить. Чтобы он учитывал новую политическую реальность. Чтобы был по-настоящему действенным и работающим. Чтобы мог послужить надежным редутом против сползания к неконтролируемому соперничеству, прочным фундаментом отношений, ориентированных в завтрашний день.

К пониманию этого Россия и ЕС на саммите в Ницце 14 ноября 2008 г. сделали ещё один очень важный шаг. Но таких шагов предстоит сделать много.

© Марк ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

№12(28), 2008