Зимняя сессия Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), состоявшаяся в Страсбурге 27-31 января 2020 г., продемонстрировала важность участия делегации Федерального Собрания в её деятельности. Делегация была активна. Ей удалось многое. Вместе с тем, результаты сессии и то, как проходили слушания, со всей убедительностью свидетельствуют, что Россию в СЕ ждут нарастающие трудности. Они грозят большими репутационными, внешнеполитическими и дипломатическими издержками. Чтобы их предотвратить, надо срочно менять стратегическую линию в отношении СЕ. Может быть, и саму Организацию.
Заработанный тактический выигрыш
Итоги сессии получили сугубо позитивную оценку со стороны делегации Федерального Собрания, российской общественности и медиасообщества. Для такой оценки имелись весомые основания. Делегация отразила атаку, инициированную против неё депутатами ПАСЕ от Украины, Польши, Грузии, стран Балтии. За признание её полномочий, оспоренных группой депутатов, высказались почти две трети парламентариев, принявших участие в голосовании [ PACE ratifies 2020]. Они уверенно отвели поправки к проектам резолюций, которые лоббировала русофобская часть Ассамблеи, способные затруднить работу делегации Федерального Собрания в ПАСЕ и серьезно затронуть интересы российской стороны.
Кроме того, Россия получила представительство в Бюро ПАСЕ. Пусть и со второй попытки, но в него был избран Руководитель делегации, Зампред Госдумы П. Толстой [Election 2020]. Это крайне важно, поскольку к ведению Бюро относится подготовка повестки дня Ассамблеи и её сессий и принятие решений о судьбе предложений относительно насыщения повестки, вносимых группами депутатов ПАСЕ. Ряд предложений, инициированных российской стороной, получили одобрение, что запустило процедуру подготовки докладов по темам, на которых настаивает Москва. В целом, делегация втянулась в обычную межпарламентскую работу, активно контактировала с коллегами, стремилась завоевать в рамках Ассамблеи большую поддержку.
Важно подчеркнуть, что делегация Федерального Собрания вернулась в ПАСЕ после длительного отсутствия на ультимативных условиях, выдвинутых Москвой. Российская сторона дала согласие выплачивать взносы в бюджет СЕ только после того, как ПАСЕ поменяла свои Правила процедуры, противоречащие Статуту Организации, и внесла в них изменения, на которых настаивали российские парламентарии, о чем они не устают напоминать [ Russian 2020]. В соответствии с ними ПАСЕ, по сути, взяла на себя обязательство не вводить больше дискриминационные меры, к которым она неоднократно прибегала в прошлом, в отношении национальных делегаций и строго придерживаться принципа равноправия [ Russian 2020]. Таким образом, кризис в отношениях между Россией и СЕ был преодолен. То, как это было сделано, подтвердило, по мнению Москвы, правильность занятой ею позиции и позволило говорить об установлении прецедента [Энтин, Энтина 2019б].
Вероятные стратегические потери
Однако весь перечисленный позитив носит исключительно временный, ограниченный, тактический характер. Со стратегической точки зрения, до её начала и во время сессии были заложены основы для мощного, неотвратимого наступления на делегацию Федерального Собрания, более того, на все эшелоны власти Российской Федерации на последующих слушаниях, которое в дальнейшем получит новое процессуальное и институциональное выражение [ Resolution 2319 (2020)].
Первое. Сессия убедительно продемонстрировала жесткий критический настрой большинства депутатов ПАСЕ в отношении делегации Федерального Собрания и Российской Федерации в целом, проводимой ею внутренней и внешней политики, причём во всех её аспектах. Чтобы в этом убедиться, достаточно прослушать запись дебатов или познакомиться со стенограммой [Video 2020].
Второе. Этот жесткий критический настрой будет накладывать отпечаток на работу абсолютно всех внутренних структур ПАСЕ: партийных фракций; постоянных комиссий; Бюро; комитета председателей партийных фракций; многочисленных докладчиков, готовящих проекты резолюций и рекомендаций для утверждения на пленарных заседаниях Ассамблеи. Соответственно он неминуемо будет транслироваться в широкий набор резолюций и рекомендаций ПАСЕ по всем нюансам внутренней жизни России .
Первый на очереди – общий доклад мониторинговой комиссии Ассамблеи о положении дел в Российской Федерации с демократией, соблюдением прав человека и выполнением международных обязательств, как они видятся из Страсбурга. На зимней депутаты ПАСЕ от разных стран уже обозначили, что будут самым пристальным образом следить за конституционной реформой, итоги которой как раз планируется подвести до весенней сессии Ассамблеи [PACE ratifies 2020]. Предусмотрели это в принятых решениях.
Какими выводами будут проникнуты резолюции и рекомендации по России, легко себе представить с учетом предыдущей практики Ассамблеи. Не вызывает сомнений, что ПАСЕ актуализирует весь набор требований к Москве, содержащихся в ранее принятых ею документах . Депутаты это уже пообещали [Video 2020]. В общей резолюции о деятельности ПАСЕ в области мониторинга за 2019 г. они прямо записали, что в России положение с демократией, господством права и правами человека ухудшилось. В ней упоминаются и Южная Осетия, и «аннексия Крыма» и многое другое [Resolution 2325 (2020)].
В резолюции о свободе СМИ и безопасности журналистов в Европе по состоянию на начало 2020 г. не содержится ни одной претензии к Украине (!). Более того в нее включена похвала Киеву за предпринимаемые им усилия. В то же время к России выдвигается огромный набор требований , сформулированных в пунктах с 9.4.1. по 9.4.7. В частности Москве предлагается прекратить дискриминацию организаций, занимающихся защитой независимых СМИ, пересмотреть законодательство об «иностранных агентах», отозвать поправки, распространяющие статус «иностранных агентов» на физических лиц, и т.д. Примерно такое же количество претензий выдвигается только к Турции и Азербайджану [Resolution 2317 (2020)].
Иллюзий по поводу того, что предвзятые, несбалансированные и откровенно тенденциозные резолюции и рекомендации антироссийской направленности, наработанные ПАСЕ за последние два десятилетия и в особенности начиная с 2014 г., остались в прошлом, быть не должно. Их статус, в отличие от Правил процедуры Ассамблеи, не изменился. Все они являются действующими. Уже в силу этого ПАСЕ не может не настаивать на их исполнении. А кто собирается разыгрывать эту карту, заранее известно.
Третье. В ПАСЕ имеется механическое большинство, которое будет автоматически штамповать такой перечень претензий. За признание полномочий делегации Федерального Собрания высказались почти две трети из принявших участие в голосовании 147 депутатов, причём оговорившись, что делают это ради того, чтобы обеспечить её «политическую ответственность» [PACE ratifies 2020]. Это менее трети от списочного состава. Общая численность Ассамблеи – 636 депутатов, из них 318 имеют статус основных и 318 – их заместителей (деление весьма условно). Таким образом, открыто выступили против признания, казалось бы, очень немногие. Но проголосовали ногами (если сложить) квалифицированное большинство депутатов – две трети.
Четвёртое. Формально ПАСЕ является совещательным органом СЕ. Его решения не связывают никого, кроме самой Ассамблеи. Но это только формально. На самом деле ПАСЕ позиционируется в качестве выразителя общественного мнения Европы. Это означает, что нескончаемое «полоскание» внутриполитических процессов в Российской Федерации и выдвигаемые против неё бесконечные претензии бьют по престижу страны, подрывают её позиции на континенте, препятствуют объединению лояльных по отношению к России политических сил под её эгидой, мешают накапливать «мягкую силу».
Пятое. Кроме того, свод претензий к Москве, предъявляемый ПАСЕ, будет накладывать заметный отпечаток на работу Комитета министров Совета Европы (КМСЕ), на все те вопросы, которые обсуждаются в рамках межправительственного сотрудничества. КМСЕ не вправе игнорировать рекомендации ПАСЕ: он обязан на них реагировать. Все антироссийские выпады Ассамблеи будут автоматически включаться в повестку дня КМСЕ . На практике это означает, что государства, не решающиеся или неспособные открыто выступить против Москвы в КМСЕ или поднимать в нём острые вопросы, получат возможность делать это через ПАСЕ, заказывая за сценой нужные им решения.
Еще один существенный нюанс. Линия многих государств-членов в отношении разграничения полномочий между КМСЕ как органом межправительственного сотрудничества, уполномоченным принимать обязывающие решения, и ПАСЕ как сугубо совещательным и в силу этого склонным руководствоваться эмоциями, претерпела серьезную эволюцию. В прошлом КМСЕ твердо противостоял давлению со стороны ПАСЕ. Сейчас выглядит более разрозненным, аморфным, готовым «играть в поддавки», а не отстаивать принципиальные позиции.
Шестое. Создаваемый сейчас новый мониторинговый механизм, за конфигурацию которого проголосовала Ассамблея [Resolution 2319 (2020)], вносит далеко идущие изменения в то, какими рычагами давления на государства ПАСЕ и КМСЕ будут располагать в дальнейшем. Фактически, благодаря нему, им в руки дается мощнейший инструмент принуждения. Его запуск сможет вести к принятию решения об исключении государства из состава СЕ по таким основаниям, как нарушение его уставных положений и неготовность внести требуемые ПАСЕ и КМСЕ коррективы в осуществляемую им внутреннюю и внешнюю политику. Новая мониторинговая процедура получила известность как дополнительный «смешанный механизм» . Ей дали такое название, исходя из того, что правом инициативы наделяются не только КМСЕ, но и ПАСЕ и Генеральный секретарь СЕ, и в нем реализуется ставка на тесное взаимодействие между ними, ломающая институциональную иерархию главных органов Организации, установленную её Статутом.
Механизм создается фактически против России. В этом смысл всех усилий стран Европейского Союза и политического истеблишмента ЕС и ориентирующихся на него сил. Опасность и пагубность новой конструкции будет состоять в том, что возможность запустить его получит не только КМСЕ, но и ПАСЕ. В результате этого политический вес ПАСЕ, как и весомость выдвигаемых ею претензий, вырастут на порядок, что явно не в интересах Москвы. Подобное развитие событий запрограммировано тем, что механизм смогут запускать в отношении любых событий прошлого, т.е. в нарушение общего принципа права о недопустимости обратной силы закона. Против такой возможности уже резко выступила делегация Федерального Собрания [Russian 2020]. Однако ее возражения были отведены ПАСЕ. Они не были учтены при принятии соответствующих документов Ассамблеи [Resolution 2319 (2020)]. Заверения в том, что он громоздкий и беззубый – либо самообман, либо, когда они исходят от украинских депутатов ПАСЕ – попытка ввести в заблуждение.
Ответные меры
До сих пор Москва лишь реактивно реагировала на вызовы, которые бросает её интересам ПАСЕ и КМСЕ. В изменившейся международной обстановке политика Москвы в отношении СЕ должна стать максимально активной и упреждающей.
Первое. Важно не допустить создания нового межинституционального мониторингового механизма в том виде и с теми полномочиями, как это сейчас планируется. Иначе, как совершенно справедливо подчеркивается в специальном заявлении делегации Федерального Собрания в ПАСЕ, это поведет к возникновению «новых разделительных линий в Европе» [Russian 2020]. С юридической точки зрения, такой механизм выходит за рамки Устава СЕ. Им не предусмотрен. Меняет структуру главных органов с четким разграничением компетенции. Вынуждает КМСЕ заниматься тем, на чем концентрирует свои усилия ПАСЕ, а не наоборот. Микширует цели Организации, которые состоят в сближении, а не принуждении. Даже её призвание – решать проблемы в интересах сотрудничества, а не путем изобретения новых.
Второе. Возвращаться к “business as usual” никак нельзя. Это приведет к исключительно негативным последствиям для российских интересов. Чрезвычайно важно поставить во главу угла всей деятельности решение следующей триединой задачи: (1) вывести Россию из-под процедуры мониторинга ПАСЕ; (2) ликвидировать комиссию по мониторингу в структуре ПАСЕ; (3) нормативно закрепить понимание того, что мониторинг отдельно взятой страны является дискриминацией – он должен проводиться только в отношении общих проблем.
Её достижению желательно подчинить усилия российской дипломатии не только в рамках ПАСЕ или СЕ в целом, но и на всех площадках и в форматах двусторонних и многосторонних консультаций. В этом контексте заслуживает внимания предложение об учреждении поста спецпредставителя Президента по делам СЕ. Ему можно было бы поручить координацию шагов в данном направлении. Паллиатив – назначение посла по особым поручениям с аналогичными функциями.
В том, что касается делегации Федерального Собрания, её нуждам очень бы помогло воссоздание Ассоциации содействия СЕ, которая бы эффективно консультировала её и выполняла её поручения. Ассоциация могла бы объединить в своих рядах высококвалифицированных и высоко мотивированных экспертов разного профиля, способных разработать новую повестку дня для ПАСЕ и СЕ, дать ее обстоятельное обоснование и подготовить систему докладов, призванных обеспечить ее реализацию.
Третье. То, каким образом удалось урегулировать прошлый кризис в отношениях между Россией и СЕ, свидетельствует о том, что на Брюссель и Страсбург эффективнее всего действуют финансовые аргументы. С учётом этого, было бы целесообразно поставить вопрос о том, что (1) Москва не выплачивала взнос в регулярный бюджет СЕ на законных основаниях, поскольку СЕ нарушил в отношении делегации Федерального Собрания свой Устав; (2) текущий и последующие взносы в бюджет СЕ должны быть сокращены на эту сумму; (3) выплаченные деньги должны расходоваться под контролем Москвы и только на поддерживаемые ею проекты. Давление в финансовой сфере позволит выступать с позиции силы при решении обозначенной выше задачи.
Четвёртое. Давно назрела необходимость разработки специальной долгосрочной стратегии деятельности России в СЕ. Такая стратегия, вероятно, должна быть направлена на переформатирование СЕ таким образом, чтобы Организацию никто не мог использовать против любого из государств-членов, и если это получится – на превращение СЕ в инструмент создания и обслуживания общего правового и гуманитарного пространства от Атлантики до Тихого океана. В деятельность Организации необходимо вернуть утраченную культуру уважительного отношения государств-членов друг к другу, дружественного позитивного решения любых проблем, с которыми сталкивается континент, семейную атмосферу, которая для нее была характерна и отличала от всех иных [Энтин, Энтина 2019а: 125-148, 149-172; Энтин, Энтина 2019б].
Пятое. В случае если переформатировать СЕ под перспективные интересы России не получится, можно было бы подумать о создании новой Организации такого же типа на её месте, только реально полезной с точки зрения формирования Всеобъемлющего Большого Евразийского Партнерства (наши партнеры такую возможность уже обдумывают). За прежней останутся функции, связанные с популяризацией и обслуживанием деятельности реформированного Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ). Необходимо, чтобы Интерлакенский процесс, запущенный для того, чтобы разгрузить его и сделать более эффективным и профессиональным [Европейское 2018: 336-337], завершился уточнением его компетенции и приоритетов деятельности. ЕСПЧ обязан исходить из преимущественной ответственности государств за соблюдение Европейской конвенции по правам человека и должен, как и Международный суд ООН, применять только действующее право и воздерживаться от рассмотрения дел, влияющих на разрешение политических споров и международных конфликтов.
Список использованных источников
Владимир Соловьев. 2020. С ПАСЕ и сохрани. Как Россия выиграла первый раунд в Парламентской ассамблее Совета Европы // Коммерсантъ. №18. 01.02.2020. С. 1. // https://www.kommersant.ru/doc/4240897?utm_source=newspaper&utm_medium=email&utm_campaign=newsletter
Европейское право. 2018. Основы интеграционного права Европейского Союза и Евразийского экономического союза / рук. авт. кол. и отв. ред. Л.М.Энтин, М.Л.Энтин. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 528 с.
Энтин М.Л., Энтина Е.Г. 2019а. В поисках партнерских отношений. Т. VIII: Россия и Европейский Союза в 2018 – первой половине 2019 годов: Научная монография. М.: Зебра Е, Галактика, 2019. 672 с.
Энтин М.Л., Энтина Е.Г. 2019б. Испытание Советом Европы // РСМД 03.07.2019. // https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/ispytanie-sovetom-evropy/
Election of a Vice-President in respect of the Russian Federation. 2020 // PACE web-site. 28.01.2020. // http://www.assembly.coe.int/nw/xml/News/News-View-EN.asp?newsid=7759&lang=2&cat=8
For a complementary joint procedure CM-PACE in response to a serious violation by a member State of its statutory obligations. 2020 // PACE web-site. 29.01.2020. // http://www.assembly.coe.int/nw/xml/News/News-View-EN.asp?newsid=7774&lang=2&cat=8
PACE ratifies the credentials of the Russian Federation. 2020 // PACE web-site. 29.01.2020. // http://www.assembly.coe.int/nw/xml/News/News-View-EN.asp?newsid=7775&lang=2&cat=8
Resolution 2317 (2020). Threats to media freedom and journalists’ security in Europe // PACE web-site. 28.01.2020. // http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=28508&lang=en
Resolution 2319 (2020). Complementary joint procedure between the Committee of Ministers and the Parliamentary Assembly in response to a serious violation by a member State of its statutory obligations // PACE web-site. 29.01.2020. // http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-DocDetails-EN.asp?fileid=28568&lang=EN&search=KjoqfHNlc3Npb25wYXJ0X3N0cl9lbjoiMjAyMCAtIEZpcnN0IHBhcnQtc2Vzc2lvbiJ8Y2F0ZWdvcnlfc3RyX2VuOiJBZG9wdGVkIHRleHQi
Resolution 2325 (2020). The progress of the Assembly’s monitoring procedure (January-December 2019) // PACE web-site. 30.01.2020. // http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-EN.asp?fileid=28597&lang=en
Russian delegation to PACE opposed the resolution regulating the restriction of rights of national delegations. 2020. The Russian delegation to PACE issued a statement related to the adoption of the resolution “Complementary joint procedure between the Committee of Ministers and the Parliamentary assembly in response to a serious violation by a member State of its statutory obligations” // The State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. 31.01.2020 // http://duma.gov.ru/en/news/47668/
Video of the debate. 2020 // PACE web-site 29.01.2020 // https://vodmanager.coe.int/coe/webcast/coe/2020-01-29-2/en/44
© Марк ЭНТИН, профессор МГИМО МИД России,
профессор-исследователь БФУ им. И.Канта,
Екатерина ЭНТИНА, доцент НИУ «Высшая школа экономики»,
старший научный сотрудник Института Европы РАН